Про Довідку щодо вивчення та узагальнення практики застосування положень Конституції України, Кодексу адміністративного судочинства України, Закону України "Про прокуратуру" щодо участі прокурора та органів прокуратури в адміністративному судочинстві

ПЛЕНУМ ВИЩОГО АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДУ УКРАЇНИ

ПОСТАНОВА

18.09.2015 № 14

Про Довідку щодо вивчення та узагальнення практики застосування положень Конституції України, Кодексу адміністративного судочинства України, Закону України "Про прокуратуру" щодо участі прокурора та органів прокуратури в адміністративному судочинстві

Заслухавши доповідь секретаря Пленуму Вищого адміністративного суду України Смоковича М.І. про вивчення та узагальнення практики застосування положень Конституції України, Кодексу адміністративного судочинства України, Закону України "Про прокуратуру" щодо участі прокурора та органів прокуратури в адміністративному судочинстві, Пленум Вищого адміністративного суду України ПОСТАНОВЛЯЄ:

1. Доповідь секретаря Пленуму Вищого адміністративного суду України Смоковича М.І. взяти до відома.

2. Рекомендувати суддям адміністративних судів Довідку щодо вивчення та узагальнення застосування положень Конституції України, Кодексу адміністративного судочинства України, Закону України "Про прокуратуру" щодо участі прокурора та органів прокуратури в адміністративному судочинстві (додається) враховувати під час ухвалення рішень у справах відповідної категорії.

Головуючий

О.М. Нечитайло

Додаток

ДОВІДКА

щодо вивчення та узагальнення практики застосування положень Конституції України, Кодексу адміністративного судочинства України, Закону України "Про прокуратуру" щодо участі прокурора та органів прокуратури в адміністративному судочинстві

Прокуратура відіграє значну роль у захисті прав, свобод та інтересів фізичних та юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин, а також інтересів держави. Діяльність прокуратури спрямована на забезпечення дотримання законності в державі, налагодження належного функціонування всіх ланок органів виконавчої влади тощо.

Судова практика свідчить про поширення випадків участі прокурора в адміністративному судочинстві, що обумовлює актуальність питань, пов'язаних з участю прокурора та органів прокуратури в адміністративному судочинстві, реалізації його повноважень. Однією зі складових ефективної участі прокурора та органів прокуратури є чітка регламентація підстав та порядку такої участі. Проте правозастосовна практика дає підстави стверджувати про відсутність єдності позиції судових органів у багатьох питаннях участі прокурора в адміністративному судочинстві, зокрема визначення юрисдикційної належності справ за позовами прокурора, обчислення строків звернення прокурора з позовом до суду, дії суду при відкритті провадження у справі за позовом прокурора, який звернувся до суду з позовом в особі державних органів або органів місцевого самоврядування, тощо.

Нормативно-правове регулювання участі прокурора в адміністративному судочинстві здійснюється згідно з Конституцією України, Законом України від 05.11.91 № 1789-XII "Про прокуратуру" (далі також - Закон про прокуратуру, Закон № 1789-XII) та Кодексом адміністративного судочинства України (далі - КАСУ), аналіз яких свідчить про відсутність у них достатньо повної регламентації багатьох питань участі прокурора в адміністративному судочинстві, одним з таких питань є підстави такої участі, підтвердження повноважень прокурора в адміністративному судочинстві тощо.

Метою дослідження є обґрунтувати пропозиції щодо удосконалення застосування адміністративними судами положень Конституції України, КАСУ, Закону про прокуратуру щодо участі прокурора та органів прокуратури в адміністративному судочинстві.

Для досягнення поставленої мети визначені такі завдання:

аналіз практики застосування адміністративними судами положень Конституції України, КАСУ, Закону про прокуратуру щодо участі прокурора та органів прокуратури в адміністративному судочинстві;

виявлення проблем застосування адміністративними судами положень Конституції України, КАСУ, Закону про прокуратуру щодо участі прокурора та органів прокуратури в адміністративному судочинстві;

надання пропозицій щодо удосконалення застосування адміністративними судами положень застосування положень Конституції України, КАСУ, Закону про прокуратуру щодо участі прокурора та органів прокуратури в адміністративному судочинстві.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають у процесі застосування адміністративними судами положень Конституції України, КАСУ, Закону про прокуратуру щодо участі прокурора та органів прокуратури в адміністративному судочинстві.

Предметом дослідження є судові рішення у справах за участю прокурора та органів прокуратури, ухвалені адміністративними судами за період з 01.01.2013 по 01.03.2015, що містяться в Єдиному державному реєстрі судових рішень.

Основні нормативно-правові акти, що регулюють ці правовідносини:

- Конституція України від 28.06.96;

- Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07.2005 № 2747-IV;

- Закон України від 05.11.91 № 1789-XII "Про прокуратуру";

- наказ Генеральної прокуратури України від 28.05.2015 № 6гн "Про організацію роботи органів прокуратури щодо представництва інтересів громадянина або держави в суді та їх захисту при виконанні судових рішень".

Варто зауважити, що зазначений наказ Генеральної прокуратури не зареєстрований у Міністерстві юстиції України, а тому не є нормативно-правовим актом у розумінні Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.92 № 731, тобто має для суду не обов'язковий, а лише інформаційний характер. При цьому цей наказ є обов'язковим для всіх органів прокуратури (пункт 7 частини першої статті 15 Закону про прокуратуру), а тому суд повинен брати його до уваги при вирішенні питання про правомірність рішень, дій чи бездіяльності прокурорів.

Офіційна статистична звітність адміністративних судів не дає можливості відстежити кількісні показники розгляду адміністративних справ за участю прокурора в усіх адміністративних судах України у зв'язку з тим, що за суб'єктним критерієм статистика не ведеться. При цьому, за інформацією, наданою Київським окружним адміністративним судом, в цьому суді впродовж 2013 - 2014 років було розглянуто 646 адміністративних справ за участю прокурора та органів прокуратури, серед яких за формою участі прокурора: прокурор в якості позивача - 126 справ, прокурор в якості представника в інтересах держави - 477, прокурор в якості представника в інтересах громадянина - 3, прокурор як відповідач - 40 справ, прокурор в якості третьої особи - 7 справ; Одеським апеляційним адміністративним судом впродовж 2013 - 2014 років було розглянуто 825 адміністративних справ за участю прокурора та органів прокуратури; Житомирським апеляційним адміністративним судом впродовж 2013 - 2014 років на розгляді перебувало 610 справ за участю прокурора та органів прокуратури, що становить 3 % від загальної кількості усіх розглянутих справ; Львівським апеляційним адміністративним судом впродовж 2013 - 2014 років було переглянуто 3038 справ за участі прокурорів чи органів прокуратури.

Залежно від форми участі прокурора в адміністративному судочинстві можна виділити відповідні категорії справ.

I. Справи, в яких прокурор бере участь як позивач

Важливість встановлення статусу прокурора у справі (як позивач або як представник позивача) обумовлена різними правилами визначення предметної підсудності. Так, у разі, коли прокурор звернувся до суду як законний представник, то предметну підсудність цих справ необхідно визначати з урахуванням статусу особи, яку він представляє.

Дослідженням судової практики вказаної категорії справ встановлено, що здебільшого це справи:

1) за позовами прокурора у разі відсутності відповідного реагування суб'єктів владних повноважень на подання прокурора щодо усунення виявлених ним порушень вимог земельного, податкового законодавства, законодавства у природоохоронній сфері тощо (відхилення подання в цілому чи частково або неповідомлення прокурора про результати розгляду подання).

Зокрема, пунктом 8 частини першої статті 3 КАСУ визначено, що позивачем в адміністративній справі може бути суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду. Однак такий суб'єкт владних повноважень може бути позивачем у адміністративній справі лише у випадках, передбачених частиною четвертою статті 50 КАСУ, до переліку яких віднесено також випадки, встановлені іншими законами.

Згідно зі статтею 23 Закону про прокуратуру прокурор має право на внесення подання, яке є актом реагування на виявлені порушення закону з вимогою (вимогами) щодо:

- усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяли;

- притягнення осіб до передбаченої законом відповідальності;

- відшкодування шкоди;

- скасування нормативно-правового акта, окремих його частин або приведення його у відповідність із законом;

- припинення незаконних дій чи бездіяльності посадових і службових осіб.

Невнесення подання не виключає можливості звернення прокурора до суду;

2) за позовами прокурора у разі відсутності органу, який уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, або відсутності у нього повноваження щодо звернення до адміністративного суду (абз. 2 ч. 2 ст. 60 КАСУ);

3) за позовами, на подання яких прокурор прямо уповноважений відповідними законами, зокрема позовами про заборону діяльності громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону (ст. 8 Закону України "Про участь громадян в охороні громадського порядку та державного кордону").

За всіма вищезазначеними категоріями справ позов прокурора до суду є актом реагування на виявлені порушення закону.

За результатами аналізу цієї категорії спорів встановлено наявність проблемних питань щодо таких аспектів участі прокурора та органів прокуратури в адміністративному судочинстві.

1. Різним є підхід судів щодо необхідності перевірки відповідності чинному законодавству доводів прокурора про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, або відсутність у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду при відкритті провадження в адміністративній справі.

В одних випадках суди, перевіривши при відкритті провадження у справі обґрунтування прокурора на предмет дотримання ним встановлених в абзаці другому частини другої статті 60 КАСУ правил та встановивши їх невідповідність приписам процесуального закону, залишають подані адміністративні позови без руху.

Наприклад, у справі № 802/2833/14-а Вінницький окружний адміністративний суд ухвалою від 28.07.2014 залишив без руху позовну заяву прокурора Немирівського району Вінницької області в інтересах держави до Сільськогосподарського ТОВ "Немирівське", за участі третьої особи - Державної інспекції сільського господарства у Вінницькій області (далі - Інспекція), про зобов'язання вчинити певні дії. У мотивувальній частині адміністративного позову прокурор стверджує, що орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, відсутній. Суд звернув увагу, що згідно з п. 6.3 ч. 6 Положення про державну інспекцію сільського господарства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 23.12.2011 № 770, Інспекція та її посадові особи в межах повноважень мають право звертатись до органів прокуратури з клопотанням про подання позову до суду щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва та повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився. Однак це Положення не містить жодних критеріїв, які б передбачали звернення Інспекції до органів прокуратури із клопотанням про невиконання приписів Інспекції. Така неузгодженість вимог та доводів адміністративного позову позбавляє суд можливості вирішити питання щодо кола осіб, які беруть участь у справі, та їх процесуального статусу1.

__________

1 Ухвала Вінницького окружного адміністративного суду від 28.07.2014 у справі № 802/2833/14-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/39944649.

В іншій ухвалі від 02.12.2014 про залишення адміністративного позову без руху у справі № 807/3689/14 Закарпатський окружний адміністративний суд мотивував своє рішення тим, що, обґрунтовуючи участь у справі про визнання протиправним та скасування рішення Ужгородської міської ради про надання та відмову у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, прокурор м. Ужгорода вказав на відсутність належного органу для звернення до суду. Однак, як випливає з вищезазначених правових актів, обов'язок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель покладено саме на територіальні органи Держсільгоспінспекції. З огляду на це суд зобов'язав прокурора надати докази відсутності органу, уповноваженого державою (що здійснює відповідні функції у спірних відносинах), чи докази неможливості виконання ним своїх функцій та/або відсутності повноважень), визначення такого органу взагалі (територіальний орган Держсільгоспінспекції чи енергопідприємство за територіальним розташуванням спірних земель), визначення статусу прокурора при зверненні до суду (позивач у справі чи представник в інтересах держави, що пов'язані з необхідністю захисту права державного органу чи підприємства, до компетенції якого належать функції у спірних правовідносинах), обґрунтування порушень інтересів держави у спірних правовідносинах2.

__________

2 Ухвала Закарпатського окружного адміністративний суду від 02.12.2014 у справі № 807/3689/14 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/41647696.

Подібного висновку щодо відсутності у поданому прокурором адміністративному позові належних правових підстав, необхідних для такого звернення, дійшов суд і у справі № 811/253/13-а3.

__________

3 Ухвала Кіровоградського окружного адміністративного суду від 25.01.2013 у справі № 811/253/13-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/28870579.

В інших випадках суди, перевіривши зміст поданого позову, погоджуються з обґрунтуванням прокурора про відсутність такого органу або відсутності в нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду. Так, у постанові Дніпропетровського адміністративного окружного суду від 03.10.2013 у справі № 804/5158/13-а за адміністративним позовом Микитенко В.І. до Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Дніпропетровській області про скасування реєстрації декларації про початок будівельних робіт з реконструкції квартири суд дійшов висновків про обґрунтованість підстав для звернення прокурора до суду з цим позовом з огляду на таке.

У позові прокурор зазначив, що звертається до суду з цим позовом як позивач з метою захисту інтересів держави, що полягають у наявності можливої загрози життю та здоров'ю оточуючих після завершення будівництва об'єкта, який будується на підставі декларації про початок виконання будівельних робіт із внесеними недостовірними даними, та з огляду на відсутність у Інспекції ДАБК у Дніпропетровській області, яка за законом повинна здійснювати контрольні функції, можливості самостійно вжити заходи для скасування зареєстрованої декларації з недостовірними даними у зв'язку з відсутністю нормативного акта, яким має визначатися процедура скасування такої декларації.

Враховуючи те, що станом на час звернення прокурора до суду Кабінетом Міністрів України не було прийнято підзаконних нормативно-правових актів, які б регулювали питання, пов'язані із скасуванням інспекціями державного архітектурно-будівельного контролю декларацій про початок будівельних робіт, суд погодився з доводами прокурора щодо відсутності у органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, повноважень як щодо звернення до суду з позовом, так і щодо самостійного скасування зареєстрованої декларації про початок виконання будівельних робіт з недостовірними даними 4.

__________

4 Постанова Дніпропетровського адміністративного окружного суду від 03.10.2013 р. у справі № 804/5158/13-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/36238980.

Також у ході проведення узагальнення були виявлені справи, в яких суди прийняли позовні заяви прокурорів, обмежившись при цьому лише перевіркою відповідності матеріалів позову вимогам статті 106 КАСУ, тобто без перевірки достовірності обґрунтування прокурора про відсутність такого органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду 5.

__________

5 Ухвала Вінницького окружного адміністративного суду від 28.11.2014 у справі № 802/4057/14-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/41604926; ухвала Житомирського адміністративного окружного суду від 04.02.2015 у справі № 806/448/15 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/42559976.

Разом із тим мають місце випадки, коли необхідність здійснення такої перевірки не визнається судами апеляційної інстанції. Наприклад, у справі № 815/1479/13-а за позовом заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі державної інспекції сільського господарства, Головного управління державного земельного агентства до реєстраційної служби районного управління юстиції області, Відділу Держкомзему про визнання недійсним державного акта про право власності та зобов'язання вчинити певні дії Одеський апеляційний адміністративний суд не погодився з висновком суду першої інстанції про те, що захист інтересів держави може бути реалізовано шляхом звернення із позовом безпосередньо прокурором, і, в такому випадку, останній буде мати статус позивача у справі із відповідними, передбаченими для нього, правами6.

__________

6 Ухвала Одеського окружного адміністративного суду від 23.03.2013 у справі № 815/1479/13-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/30144783.

Посилаючись на Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді), своє рішення суд апеляційної інстанції обґрунтував тим, що прокурор може звертатися до суду в інтересах держави у випадках, коли такі інтереси пов'язані з необхідністю захисту прав державних органів, а тому повернення позовної заяви позивачу було безпідставним7.

__________

7 Ухвала Одеського апеляційного адміністративного суду від 03.10.2013 у справі № 815/1479/13-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/34066655.

Вважаємо, що запобігти виникненню подібних ситуацій було б можливо, якби суд при вирішенні питання про відкриття провадження у справі за поданим прокурором в інтересах держави адміністративним позовом проводив обов'язкову перевірку на предмет існування органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, або, у разі залучення прокурором такого органу до участі у справі, перевіряв його повноваження щодо можливості самостійного звернення до адміністративного суду.

Висновок

Дослідження судової практики дозволило виявити різні підходи судів щодо необхідності здійснення перевірки відповідності чинному законодавству доводів прокурора про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, або відсутність у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду при відкритті провадження в адміністративній справі. Вважаємо, що відсутність закріпленого в процесуальному законі обов'язку суду здійснити перевірку правових підстав, необхідних прокурору для звернення з адміністративним позовом у встановленому абзацом другим частини другої статті 60 КАСУ порядку (відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, або відсутність у такого органу повноважень щодо звернення до адміністративного суду), може призвести до безпідставного відкриття проваджень у справах, в яких прокурор не уповноважений законом виступати позивачем.

Пропозиції

При вирішенні питання про відкриття провадження у справі за адміністративним позовом, який подається у порядку, встановленому абзацом другим частини другої статті 60 КАСУ, суди повинні обов'язково перевіряти доводи прокурора щодо правових підстав його пред'явлення на предмет їх відповідності вимогам чинного законодавства. У разі, коли матеріали справи свідчать про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, така позовна заява підлягає залишенню без руху за правилами, визначеними частинами першою та другою статті 108 КАСУ. Неусунення недоліків є підставою для повернення позовної заяви на підставі пункту 1 частини третьої статті 108 КАСУ.

Водночас необхідно мати на увазі, що в разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (ч. 2 ст. 60 КАСУ).

2. Незважаючи на детальну законодавчу регламентацію положень щодо юрисдикції адміністративних спорів, сьогодні на практиці окремі питання визначення судової юрисдикції справ за позовами прокурора в порядку статті 23 Закону про прокуратуру викликають труднощі. Зокрема, існують випадки визначення судами юрисдикції в залежності від характеру правовідносин, порушення у сфері яких стало причиною винесення прокурором подання.

Так, Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 16.05.2012 провадження у справі за позовом заступника прокурора м. Києва до Головного управління у справах захисту населення від наслідків аварії на Чорнобильській АЕС виконавчого органу Київської міської ради, Головного управління з питань надзвичайних ситуацій виконавчого органу Київської міської ради про визнання протиправним та скасування протоколу засідання комісії по розподілу житлової площі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 157 КАСУ.

Суд апеляційної інстанції мотивував висновки тим, що заступник прокурора м. Києва звернувся до суду з позовом про захист порушених прав ОСОБА_5 та членів його сім'ї на отримання квартири, отже, вказаний спір відповідно до статті 17 КАС України та статті 1 ЦПК повинен розглядатися в порядку цивільного, а не адміністративного судочинства8.

__________

8 Ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 16.05.2012 у справі № 2а-4472/11/2670 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/24403893.

Однак, не погоджуючись з такими висновками суду, Вищий адміністративний суд України зазначив, що судом безпідставно не було взято до уваги, що вимоги про визнання протиправним та скасування протоколу комісії по розподілу житлової площі № 1 від 27.04.2010 знаходяться у сфері адміністративного судочинства, оскільки стосуються оскарження рішення та дій суб'єкта владних повноважень, що підпадає під визначення компетенції адміністративних судів, передбачене пункту 1 частини першої статті 17 КАСУ9.

__________

9 Ухвала Вищого адміністративного суду від 30.01.2014 у справі № 2а-4472/11/2670 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/37093257.

Подібна розбіжність позиції судів різних інстанцій мала місце в суді іншого округу. Так, у справі № 1715/12770/12 за позовом заступника прокурора м. Рівне до Рівненської міської ради про визнання рішення щодо розгляду протесту прокурора незаконним Рівненський міський суд, закриваючи провадження в справі, виходив з того, що предметом спору є право М., яке виникає з договору найму жилого приміщення, що не може бути предметом судового розгляду в порядку адміністративного судочинства10. Житомирський апеляційний адміністративний суд, скасовуючи ухвалу, зазначив, що судом першої інстанції не встановлено, що прокурор звернувся до суду з вказаним позовом відповідно до статті 21 Закону про прокуратуру (відхилення протесту), а тому цю справу необхідно розглядати в порядку адміністративного судочинства11.

__________

10 Ухвала Рівненського міського суду від 25.04.2013 р. у справі № 1715/12770/12 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/32911627.

11 Ухвала Житомирського апеляційного адміністративного суду від 01.08.2013 у справі № 1715/12770/12 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/32911627.

Отже, судові рішення судів вищих інстанції свідчать про наявність однакової позиції про те, що характер спірних правовідносин не може впливати на визначення юрисдикції адміністративних судів щодо розгляду справ за позовами прокурорів, які пред'явлені на підставі статті 23 Закону про прокуратуру.

Висновок

Мають місце випадки, коли суди не визнають поширення адміністративної юрисдикції на спори з приводу захисту житлових прав громадян, з позовом за вирішенням яких до суду звертається прокурор.

На наш погляд, такі висновки адміністративні суди роблять без урахування правового врегулювання такого явища в інших видах судочинства. Так, відповідно до частини третьої статті 2 Господарського процесуального кодексу України та частини другої статті 145 Цивільного процесуального кодексу України прокурор має повноваження на звернення до суду такі ж, як і в адміністративному судочинстві.

Пропозиції

Критеріями встановлення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ є одночасно суб'єктний склад учасників процесу та характер спірних правовідносин.

Для визначення юрисдикції спорів за позовом прокурора або за його позовом в інтересах інших осіб необхідно враховувати сферу характеру відносин, в яких цей спір виник, і якщо він виник у сфері публічно-правових відносин, то такий спір належить до адміністративної юрисдикції.

У сфері житлових відносин залежно від категорії спору можуть виникати спори, які належать до адміністративної юрисдикції, зокрема це спори під час виконання відповідними суб'єктами владних повноважень функцій щодо здійснення обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, контролю за станом цього обліку на підприємствах, в установах, організаціях тощо.

3. Мають місце випадки різного підходу судів до визначення строків звернення прокурора до суду в порядку статті 23 Закону про прокуратуру.

Зокрема, постає питання про застосування статті 23 Закону про прокуратуру або статті 99 КАСУ при визначенні строку звернення прокурора до суду з позовом, подання якого обумовлене наслідком розгляду чи ухиленням від розгляду подання прокурора.

Більшість судів займає позицію, відповідно до якої у разі такого звернення прокурора до суду строк обчислюється відповідно до статті 23 Закону про прокуратуру, а не статті 99 КАСУ.

Наприклад, у справі № 876/9150/13 Львівський апеляційний адміністративний суд, не погоджуючись з висновками Львівського окружного адміністративного суду про визначення строків звернення прокурора до суду на підставі частини другої статті 99 КАСУ вказав, що у разі, коли прокурор звертається до суду не в інтересах особи, а діє самостійно, реалізовуючи свої повноваження, передбачені статтею 23 Закону про прокуратуру, застосовується спеціально передбачений цією нормою строк звернення до суду - п'ятнадцять днів з моменту одержання повідомлення про відхилення подання або закінчення визначеного прокурором строку для його розгляду12.

__________

12 Ухвала Львівського апеляційного адміністративного суду від 20.11.2013 у справі № 876/9150/13 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/36267343.

Подібна позиція висловлена в ухвалі Одеського апеляційного адміністративного суду від 23.07.2014 у справі № 814/3655/13-а13, ухвалі Дніпропетровського апеляційного суду від 24.01.2013 у справі № 2а-49/201214, в ухвалі Житомирського апеляційного адміністративного суду від 17.04.2013 у справі № 0670/8719/1215, ухвалі Вищого адміністративного суду України від 10.07.2014 р. у справі № 524/9394/13-а16 та постанові Вищого адміністративного суду України від 09.07.2013 у справі № к-29737/10-с17.

__________

13 Ухвала Одеського апеляційного адміністративного суду від 23.07.2014 у справі № 814/3655/13-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/40044123.

14 Ухвала Дніпропетровського апеляційного суду від 24.01.2013 у справі № 2а-49/2012 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/30773437.

15 Ухвала Житомирського апеляційного адміністративного суду від 17.04.2013 у справі № 0670/8719/12 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/30772265.

16 Ухвала Вищого адміністративного суду України від 10.07.2014 у справі № 524/9394/13-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/39721802.

17 Постанова Вищого адміністративного суду України від 09.07.2013 у справі № к-29737/10-с // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/32419322.

Протилежну позицію з цього питання зайняв Вінницький апеляційний адміністративний суд в ухвалі від 27.11.2013 у справі № 822/3714/13-а за адміністративним позовом прокурора Ярмолинецького району до Правдівської сільської ради Ярмолинецького району Хмельницької області про зобов'язання вчинити дії та зазначив на її обґрунтування, що суд першої інстанції, залишаючи позов без розгляду, керувався спеціальним строком, встановленим Законом про прокуратуру. Враховуючи те, що прокурор Ярмолинецького району у зазначеній справі має статус позивача, на останнього повинні розповсюджуватись загальні строки звернення до адміністративного суду, передбачені частиною другою статті 99 КАСУ, що не враховано судом першої інстанції при постановленні оскаржуваної ухвали. При цьому звернення прокурора до суду було обумовлено відхиленням його подання сесією Правдівської сільської ради18.

__________

18 Ухвала Вінницького апеляційного адміністративного суду від 27.11.2013 у справі № 822/3714/13-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.cpurt.gov.ua/Review/36035534.

У світлі порушеного питання необхідно акцентувати увагу на позиції ВАСУ, відповідно до якої застосування п'ятнадцятиденного строку звернення до суду, передбаченого частиною шостою статті 23 Закону про прокуратуру, можливе тільки у тому разі, коли прокурор звертається до суду з позовом, зміст і вимоги якого відповідають змісту та вимогам відхиленого подання19.

__________

19 Ухвала Вищого адміністративного суду України від 24.10.2013 у справі № 816/521/13-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/34531835.

Висновок

У судовій практиці немає однакової позиції щодо застосування приписів частини шостої статті 23 Закону про прокуратуру, а саме положень про те, що для звернення прокурора з позовом до суду встановлюється 15-денний строк, що обчислюється з дня одержання повідомлення про відхилення подання або в разі неповідомлення прокурора про результати розгляду подання з дня закінчення визначеного прокурором строку для його розгляду, та приписів частини другої статті 99 КАСУ, з якої випливає, що для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення передбачених законом вимог.

Аналіз судових рішень дозволяє стверджувати, що зазвичай загальні строки звернення прокурора до суду застосовують місцеві окружні суди, а суди апеляційної інстанції скасовують такі ухвали, так як мають однакову позицію про застосування закріплених статтею 23 Закону про прокуратуру строків звернення прокурора до суду з відповідними позовами, подання якого обумовлене наслідком розгляду чи ухиленням від розгляду подання прокурора.

Пропозиції

З метою уникнення помилок при визначенні строку звернення прокурора з позовом до адміністративного суду необхідно розмежовувати, у яких випадках застосовується загальний строк звернення до суду, у яких - спеціальний. Хоча, на наш погляд, ці строки не є повністю тотожними.

Так, стаття 99 КАСУ визначає для суб'єкта владних повноважень загальний шестимісячний строк звернення до адміністративного суду, якщо в передбачених законом випадках не встановлено іншого.

Стаття 23 Закону про прокуратуру встановлює спеціальний п'ятнадцятиденний строк звернення прокурора до суду, який застосовується у таких випадках:

якщо звернення прокурора до суду пов'язане з наслідком розгляду чи ухиленням від розгляду подання прокурора;

якщо звернення прокурора до суду пов'язане з реагуванням прокурора на виявлені порушення закону з вимогою (вимогами) щодо усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяли, відшкодування шкоди, скасування нормативно-правового акта, окремих його частин або приведення його у відповідність із законом, припинення незаконних дій чи бездіяльності посадових і службових осіб.

Суди повинні враховувати, що частина п'ята статті 23 Закону про прокуратуру надає прокурору право звертатися з відповідними позовними вимогами, як з попереднім внесенням подання, так і без нього. Отже, саме лише невнесення прокурором подання щодо акта, який суперечить закону, не позбавляє прокурора права на звернення до суду з позовом.

Для вирішення питання щодо дотримання прокурором строків звернення до суду покладає на суд обов'язок щодо з'ясування цілого ряду обставин, таких як:

чи вносилось подання прокурором;

якщо так, то коли підлягало розгляду і було розглянуте;

якщо ні, то з яких джерел і коли прокурору стало відомо про відповідні порушення.

Слід зазначити, що відповідно до вимог статті 23 Закону про прокуратуру щодо п'ятнадцятиденного строку звернення прокурора з позовом до суду, що обчислюється з дня одержання повідомлення про відхилення подання або в разі неповідомлення прокурора про результати розгляду подання з дня закінчення визначеного прокурором строку для його розгляду, при цьому законодавчо не обмежується строк внесення самого подання прокурором. Тобто в необмежений проміжок часу прокурором може бути внесено подання, а п'ятнадцятиденний строк звернення прокурора з позовом до суду обчислюється у вищезазначених випадках, що ставить прокурора у привілейоване положення порівняно з іншими учасниками процесу.

За своєю правовою природою подання прокурора не може слугувати механізмом продовження встановлених законом строків звернення до суду з адміністративним позовом, оскільки це призведе до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах, що, у свою чергу, призведе до порушення стабільності у діяльності суб'єктів владних повноважень щодо виконання останніми своїх функцій.

Для розв'язання цього колізійного правового явища вважаємо, що норми, які визначають ці строки, за своїм внутрішнім змістом щодо сфери дії частково не збігаються. Звернення прокурора до суду за вищевизначених умов в п'ятнадцятиденний строк, зокрема подання до суду позову, є лише складовою шестимісячного строку звернення до суду на подання позову, оскільки шестимісячний строк містить не тільки складову подання позову до суду, а й повноваження адміністративного суду перевіряти правомірність оскаржуваного акта, дії (бездіяльності), якщо позов поданий у цей строк.

У визначених випадках п'ятнадцятиденний строк звернення до суду (подання позову), встановлений для прокурора, є спеціальним у порівнянні зі шестимісячним строком звернення до суду інших суб'єктів владних повноважень та в інших випадках прокурора. Отже, п'ятнадцятиденний строк обмежує прокурора на подання позовної заяви, але якщо він подав позов до суду в межах цього строку, то після цього стосовно розгляду спору по суті суд використовує свої повноваження на перевірку правомірності оскаржуваного акта, дії в межах шестимісячного строку, причини пропуску якого можуть визначатися поважними.

На час дослідження положення статті 23 Закону про прокуратуру, якими встановлено п'ятнадцятиденний строк на звернення до суду, втратили чинність. Строк звернення прокурорів до суду визначається Кодексом адміністративного судочинства України.

4. Неоднозначною є судова практика щодо необхідності вирішення питання про поновлення встановленого статтею 23 Закону про прокуратуру строку звернення прокурора до суду.

В одних випадках для уможливлення розгляду справи по суті суди на підставі статті 100 КАС України обмежуються висновком про поважність причин пропуску строку звернення до суду (ухвала Вищого адміністративного суду від 13.08.2013 у справі № 0670/8437/12, ухвала Львівського апеляційного адміністративного суду від 25.12.2014 у справі № 10794520). В інших випадках на додаток до наведеного висновку суди ухвалюють ще й висновок про поновлення пропущеного строку (ухвала Одеського окружного адміністративного суд у від 19.12.2013 у справі № 815/7889/13-а)21.

__________

20 Ухвала Вищого адміністративного суду від 13.08.2013 у справі № 0670/8437/12 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.vasu.gov.ua/Review/32997227; Ухвала Львівського апеляційного адміністративного суду від 25.12.2014 у справі № 107945 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень України. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/42010434.

21 Ухвала Одеський окружний адміністративний суд від 19.12.2013 у справі № 815/7889/13-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/36268825.

При цьому мають місце і випадки, коли суди взагалі не встановлюють факт дотримання прокурором строків звернення з позовом до суду.

Наприклад, у справі № 806/145/13-а за позовом прокурора Лугинського району Житомирської області в інтересах держави в особі Державної інспекції сільського господарства в Житомирській області до Житомирської обласної державної адміністрації про визнання нечинними та скасування розпоряджень Вищий адміністративний суд України, скасовуючи постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду та направляючи справу на новий розгляд до цього суду, зазначив, що апеляційний суд, скасовуючи постанову Житомирського окружного адміністративного суду та задовольняючи частково позов, серед іншого, не звернув увагу на пропуск прокурором строку звернення до суду, при цьому з моменту винесення оскаржуваних розпоряджень до моменту звернення прокурором до суду минуло більше шести місяців22.

__________

22 Ухвала Вищого адміністративного суду України від 25.03.2014 у справі № 806/145/13-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/37846631.

У той же час є випадки протилежного, а саме при ухваленні рішення по суті у справі № 815/5481/14 Одеський окружний адміністративний суд в постанові докладно мотивував дотримання прокурором строків звернення з позовом до суду.

__________

23 Постанова Одеського окружного адміністративного суду від 02.12.2014 у справі № 815/5481/14 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/41650750.

Висновок

Проблемним, але водночас таким, що має практичне значення, є питання щодо строку звернення прокурора до суду в порядку статті 23 Закону про прокуратуру. У судовій практиці різняться позиції щодо дії суду в разі подання стороною клопотання про поновлення такого строку. Зокрема, деякі суди в разі пропущення прокурором строку, який закріплений в статті 23 Закону про прокуратуру, обмежуються висновком про поважність причин пропуску строку звернення до суду. Інші вважають його таким, що підлягає поновленню в разі його пропуску з поважних причин.

Пропозиції

Дотримання строку звернення з адміністративним позовом до суду є однією з умов для реалізації права на позов у публічно-правових відносинах. Тому суди повинні перевіряти дотримання строків звернення прокурора до суду та застосовувати статтю 100 КАСУ в разі встановлення факту пропущення такого строку.

Стаття 100 КАСУ не зобов'язує суд вирішувати питання про поновлення строку звернення з позовом до суду, у тому числі й у разі звернення з позовом до суду прокурора. Отже, достатнім є висновок суду про поважність або неповажність пропуску цього строку.

Перевірка факту дотримання строку, який закріплений статтею 23 Закону про прокуратуру, є необхідною щодо справ у спорах, спірні відносини у яких виникли до набуття чинності Законом України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру".

5. Судова практика свідчить про неоднакове застосування положень законодавства, яке регламентує правила визначення підсудності справ за позовами прокуратури до органів місцевого самоврядування.

Так, мають місце випадки повернення позовних заяв на підставі того, що справи за позовами до органів місцевого самоврядування підсудні місцевим загальним судам як адміністративним судам.

Прикладом наведеної судової практики є ухвала Одеського окружного адміністративного суду від 5 березня 2014 у справі № 815/1523/14 за позовом прокурора до сільської ради про визнання протиправним та скасування рішення, яким суд повернув адміністративний позов позивачеві у зв'язку з тим, що справа не підсудна адміністративному суду. Суд першої інстанції у своїй ухвалі зазначив, що відповідачем у цій справі є сільська рада, яка відповідно до статті 5 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" є органом місцевого самоврядування. З огляду на пункт 1 частини першої статті 18 КАСУ дана справа підсудна місцевим загальним судам як адміністративним судам24.

__________

24 Ухвала Одеського окружного адміністративного суду від 5 березня 2014 р. у справі № 815/1523/14 [Електронний ресурс] // Єдиний державний реєстр судових рішень України. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/37468060

Однак з такою позицією не погодився суд апеляційної інстанції та у своїй ухвалі підставою скасування ухвали суду першої інстанції зазначив те, що суд першої інстанції неправомірно повернув позов позивачеві, оскільки звертаючись до суду з вимогами, передбаченими частиною п'ятою статті 23 Закону про прокуратуру, прокурор діє як посадова особа органу державної влади, а тому такі справи, незалежно від статусу відповідача, предметно підсудні окружним адміністративним судам25.

__________

25 Ухвала Одеського адміністративного апеляційного суду від 14 квітня 2014 у справі № 815/1523/14 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/38196259.

Подібну позицію зайняв Харківський адміністративний апеляційний суд у справах № 820/10186/13-а, № 820/9880/13-а, № 820/8744/1326. Зокрема, підставою для скасовування ухвал Харківського окружного адміністративного суду про повернення позовної заяви суд вказав, що в цих справах прокурор, що подав позовну заяву, діє як посадова особа органу державної влади. Такі справи, незалежно від статусу відповідача, предметно підсудні окружним адміністративним судам.

__________

26 Ухвала Харківського апеляційного адміністративного суду від 23.01.2014 у справі № 820/10186/13-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/36866826; Ухвала Харківського апеляційного адміністративного суду від 11.12.2013 у справі № 820/9880/13-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/36246611; Ухвала Харківського апеляційного адміністративного суду від 02.04.2014 у справі № 820/8744/13 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/38290853.

Таку ж позицію зайняв ВАСУ в ухвалі від 12 грудня 2013 року у справі № 108/11896/12 (2а/108466/12)27.

__________

27 Ухвала Вищого адміністративного суду від 12.12.2013 у справі № 108/11896/12 (2а/108466/12) // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/36036435.

Протилежного висновку дійшов ВАСУ в ухвалі від 17 грудня 2013 року у справі № 820/3361/13-а та ухвалі від 17 листопада 2010 року у справі № к-1342/10-с. Зокрема, залишаючи без змін ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 26.04.2013 та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 12.06.2013 про повернення позову, суд дійшов висновку про те, що оскільки відповідачем у справі за позовом прокурора є орган місцевого самоврядування, судами попередніх інстанцій зроблено правильний висновок про непідсудність вказаної справи окружному адміністративному суду і доводи касаційної скарги правильність цих висновків не спростовують28.

__________

28 Ухвала Вищого адміністративного суду України від 17.12.2013 у справі № 820/3361/13-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/36334552; Ухвала Вищого адміністративного суду України від 17.12.2010 у справі № к-1342/10-с // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/12409793.

Висновок

Різним є підхід судів до визначення підсудності справ за позовами прокурорів до органів місцевого самоврядування. Одні суди з посиланням на пункт 1 частини першої статті 18 КАСУ відносять ці справи до юрисдикції місцевих загальних судів як адміністративних судів, інші суди - до юрисдикції адміністративних судів, обґрунтовуючи свою позицію посиланням на частину другу статті 18 КАСУ.

Пропозиції

Для визначення предметної підсудності справ за позовами прокурора важливо встановити статус прокурора у справі - позивач чи представник сторони.

У разі коли прокурор є позивачем у справі, то такі справи відповідно до частини другої статті 18 КАСУ підсудні окружним адміністративним судам, оскільки позивачем у справі є посадова особа органу державної влади.

У разі коли прокурор звернувся до суду як законний представник, то предметну підсудність таких справ необхідно визначати з урахуванням статусу особи, яку він представляє.

Така позиція також відповідає роз'ясненням, які містяться в пункті 2 постанови пленуму ВАСУ від 06.03.2008 № 2 "Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ".

Такої ж позиції дотримується Вищий адміністративний суд в інформаційному листі від 11.09.2013 № 1237/12/13-13, в якому звертає увагу судів на те, що звертаючись до суду з вимогами, передбаченими частиною п'ятою статті 23 Закону про прокуратуру, прокурор діє як посадова особа органу державної влади. З огляду на зазначене такі справи, незалежно від статусу відповідача, предметно підсудні окружним адміністративним судам.

6. За результатами аналізу судових рішень виявлено розбіжності щодо визнання права прокурора на звернення з позовами до органів виконавчої служби в разі відхилення протесту прокурора про визнання протиправними дії та скасування постанови державного виконавця.

Так, одні суди визнають наявність у прокурора повноважень на внесення подання щодо дії державного виконавця в рамках виконавчого провадження, інші - не визнають наявність у прокурора таких повноважень.

Наприклад, у справі № 806/4055/13-а за позовом Овруцького міжрайонного прокурора Житомирської області до управління державної виконавчої служби Головного управління юстиції у Житомирській області, відділу державної виконавчої служби Овруцького районного управління юстиції Житомирської області про визнання дій та постанов неправомірними Житомирський окружний адміністративний суд провадження у справі закрив з підстав, визначених пунктом 1 частини першої статті 157 КАС України. Закриваючи провадження у справі, суд виходив з того, що критеріями визначення юрисдикції судів щодо вирішення справ з приводу оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів державної виконавчої служби щодо виконання судового рішення є юрисдикційна належність суду, який видав виконавчий документ, та статус позивача як сторони у виконавчому провадженні.

Однак апеляційний суд не погодився з таким висновком суду першої інстанції, мотивувавши це так: "Зі змісту позовної заяви вбачається, що звернення прокурора було обумовлено невиконанням відповідачем вимоги прокурора в частині скасування постанов про закінчення виконавчого провадження за його поданням, внесеним за результатами перевірки. У цьому випадку, звертаючись до суду з вимогами, передбаченими частиною п'ятою статті 23 Закону про прокуратуру, прокурор діє як посадова особа органу державної влади. Тому такі справи, незалежно від статусу відповідача, предметно підсудні окружним адміністративним судам відповідно до приписів частини другої статті 18 КАС України"29.

__________

29 Ухвала Житомирського адміністративного апеляційного суду від 18.09.2013 у справі № 806/4055/13-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/33634711.

У справі № 814/2710/13-а Миколаївський окружний адміністративний суд дійшов протилежного висновку та не визнав право прокурора здійснювати перевірку у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів у справах органів державної виконавчої служби під час примусового виконання ними судових рішень. На обґрунтування своєї позиції в ухвалі від 13.11.2013 вказав таке: "Функції прокурора як суб'єкта цієї процесуальної діяльності у виконавчому провадженні відповідно до Закону України "Про виконавче провадження" відповідають функціям сторони або представника сторони у випадку здійснення представництва інтересів громадянина або держави в суді та відкриття виконавчого провадження на підставі виконавчого документа за його заявою. Відповідно до частини шостої статті 83 цього Закону контроль за законністю виконавчого провадження здійснюють Міністерство юстиції України через Департамент державної виконавчої служби, Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головні управління юстиції в областях, містах Києві та Севастополі - через відповідні управління державної виконавчої служби. Прокурор у зазначеному переліку осіб, які відповідають за законність виконавчого провадження, відсутній. Повноваження прокурора з нагляду за виконавчим провадженням також відсутні у Законі про прокуратуру. Суд не заперечує можливість здійснення перевірок прокурором органу державної виконавчої служби відповідно до статті 19 Закону про прокуратуру з інших питань діяльності (наприклад, використання бюджетних коштів, здійснення установою ДВС державних закупівель, дотримання законодавства про працю та ін.), але не щодо здійснення ними процесуальної діяльності під час виконавчого провадження. Законодавець не наділив прокурора повноваженнями щодо перевірки матеріалів виконавчого провадження, оскільки статтею 84 Закону України "Про виконавче провадження" визначено вичерпний перелік осіб, які мають права таку перевірку проводити, серед яких прокурор відсутній"30.

__________

30 Ухвала Миколаївського окружного адміністративного суду від 13.11.2013 у справі № 814/2710/13-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/35576411.

Такої правової позиції додержується і Верховний Суд України у своїй постанові від 21.02.2011 у справі № 21-10а1131 та Вищий адміністративний суд України у своїх рішеннях від 11.05.2011 у справі № К-6039/09, від 15.09.2011 у справі № К-32287/09 та від 19.06.2014 у справі № К/800/47909/1332.

__________

31 Постанова Верховного Суду України від 21.02.2011 у справі № 21-10а11 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/14565430.

32 Ухвала Вищого адміністративного суду від 11.05.2011 року у справі № К-6039/09 // Єдиний державний реєстр судових рішень України. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/16496199; Ухвала Вищого адміністративного суду від 15.09.2011 року у справі № К-32287/09 // Єдиний державний реєстр судових рішень України. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/18370110; Ухвала Вищого адміністративного суду від 19.06.2014 року у справі № К/800/47909/13 // Єдиний державний реєстр судових рішень України. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/39553688.

Висновок

Наявна різна позиція адміністративних судів щодо права прокурора здійснювати нагляд за виконавчим провадженням. Одні суди з посиланням на статтю 23 Закону про прокуратуру визнають наявність у прокурора такого права, інші суди - не визнають, оскільки надають перевагу у регулюванні порушеного питання частині четвертій статті 82 Закону України "Про виконавче провадження", згідно з якою рішення, дії чи бездіяльність державного виконавця або іншої посадової особи державної виконавчої служби щодо виконання судового рішення можуть бути оскаржені сторонами до суду, який видав виконавчий документ, а іншими учасниками виконавчого провадження та особами, які залучаються до проведення виконавчих дій, - до відповідного адміністративного суду в порядку, передбаченому законом.

Пропозиції

Відповідно до частини шостої статті 83 Закону України "Про виконавче провадження" контроль за законністю виконавчого провадження здійснюють Міністерство юстиції України через Департамент державної виконавчої служби, Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головні управління юстиції в областях, містах Києві та Севастополі - через відповідні управління державної виконавчої служби. Прокурор у зазначеному переліку осіб, які відповідають за законність виконавчого провадження, відсутній.

Таким чином, прокурор не наділений правом здійснювати нагляд за виконавчим провадженням, а тому вносити відповідні подання.

Така позиція цілком відповідає практиці Європейського суду з прав людини. Зокрема, у справі "Горнсбі проти Греції" (Case of Hornsby v. Greece) цей суд у своєму рішенні від 19 березня 1997 року зазначив, що для цілей статті 6 Конвенції - виконання рішення, ухваленого будь-яким судом, має розцінюватися як складова частина "судового розгляду".

У зв'язку з тим, що Законом України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру" прокуратуру позбавлено права здійснення прокурорського нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, вищевказані пропозиції є актуальними тільки щодо відносин, які виникли до 15.07.2015.

7. У судовій практиці трапляються випадки, коли суди визнають зайвою вимогу прокурора про скасування рішення або визнання незаконними дії органів державної влади або місцевого самоврядування щодо розгляду подання органу прокуратури.

Наприклад, Житомирський апеляційний адміністративний суд визнав безпідставною вимогу прокурора про скасування рішення органу державної влади або органу місцевого самоврядування щодо розгляду подання органів прокуратури, оскільки прокурор реалізував своє право на оскарження спірного рішення відповідно до Закону про прокуратуру і додаткове прохання про його скасування є недоцільним33.

__________

33 Ухвала Житомирського апеляційного адміністративного суду від 06.02.2013 у справі 2а-332/12 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/29306505.

В інших подібних справах суд не вказав на недоцільність вимог про визнання незаконними дій щодо відмови у задоволенні вимог прокуратури. Так, Харківський окружний адміністративний суд постановою від 29.11.2012 у справі № 2а-11572/12/2070, яка залишена без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 24.01.2013, задовольнив позов прокурора Червонозаводського району м. Харкова до Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Червонозаводського району Харківської міської ради про визнання незаконними дій службових осіб Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Червонозаводського району Харківської міської ради про відмову у задоволенні вимог прокуратури та подання прокурора від 24.05.2012 № 04-30-1678 вих. 12; зобов'язав Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Червонозаводського району Харківської міської ради виконати вимоги прокуратури Червонозаводського району м. Харкова34.

__________

34 Постанова Харківського окружного адміністративного суду від 29.11.2012 у справі № 2а-11572/12/2070 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/29018862.

Тернопільський окружний адміністративний суд постановою від 17.04.2014 у справі № 819/2565/13-a суд зобов'язав Заліщицьку районну раду Тернопільської області розглянути по суті подання прокурора Заліщицького району Тернопільської області від 05 серпня 2013 року № 1518 вих-13 в порядку, визначеному законодавством35.

__________

35 Постанова Тернопільського окружного адміністративного суду від 17.04.2014 у справі № 819/2565/13-a // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/38465219.

Висновок

Неоднаковою є судова позиція щодо доцільності пред'явлення прокурором позовних вимог про скасування рішення або визнання незаконними дій органів державної влади або місцевого самоврядування щодо розгляду його подання. Одні суди вважають пред'явлення такої вимоги зайвою та такою, що не впливає на поновлення порушених інтересів держави. Інші - розглядають такі вимоги по суті.

Пропозиція

Відповідно до частини п'ятої статті 23 Закону про прокуратуру у разі відхилення подання в цілому чи частково або неповідомлення прокурора про результати розгляду подання, а також якщо подання не вносилося, прокурор може звернутися до суду щодо:

1) визнання незаконним нормативно-правового акта відповідного органу повністю чи в окремій його частині;

2) визнання протиправним рішення чи окремих його положень і щодо скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень;

3) визнання протиправними дій чи бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії або утриматися від вчинення певних дій.

Право звернення прокурора з позовними вимогами про визнання недійсним або скасування рішення відповідних органів про відхилення подання прокурора або визнання незаконними дій цих органів щодо неповідомлення прокурора про результати розгляду подання або відмови у його задоволенні чинним законодавством не передбачено. Крім того, необхідно враховувати, що така процедура розв'язання спору є досудовою, а тому в разі нерозв'язання спору в такому порядку прокурор має право на звернення до суду для його розв'язання в судовому порядку.

У зв'язку з набуттям чинності Законом України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру" порушене питання є актуальним тільки щодо відносин, які виникли до 15.07.2015.

8. У судовій практиці виявлено випадки визначення позивачем в адміністративній справі прокуратури, а не прокурора, як це передбачено чинним законодавством (ст. 60 КАСУ та п. 1, 3 ч. 2 ст. 20, ст. 23 Закону про прокуратуру).

Судова практика з цього питання є неоднозначною.

Прикладом такого явища може слугувати адміністративна справа № 802/918/13-а, в якій Вінницький окружний адміністративний суд ухвалою залишив без руху позовну заяву прокуратури Липовецького району Вінницької області до Липовецької районної ради Вінницької області про визнання протиправним та скасування рішення. Як вбачається з позовної заяви, позивач просив визнати протиправним та скасувати рішення 23 сесії 6 скликання Липовецької сільської ради Вінницької області від 08.02.2013 № 277 "Про розгляд подання прокурора Липовецького району від 21.12.2012 № 82/2824". Розглядаючи матеріали справи, суд дійшов висновку, що Закон про прокуратуру та КАСУ надають право звернутися до суду з адміністративним позовом саме прокурору, а не прокуратурі. Водночас, як вбачається з позовної заяви, позивачем у справі є прокуратура Липовецького району Вінницької області. За таких обставин суд позбавлений можливості вирішити питання щодо відкриття провадження в адміністративній справі36.

__________

36 Ухвала Вінницького окружного адміністративного суду від 07.03.2013 у справі № 802/918/13-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/29937595.

Висновок

Внаслідок неуважності прокурори при вивченні чинного законодавства або підготовки позову до суду вказують позивачами прокуратуру, а не прокурорів, що не відповідає положенням статті 60 КАС України, пункту 1, 3 частини другої статті 20, статті 23 Закону про прокуратуру.

Пропозиції

Закон про прокуратуру та КАСУ надають право звернутися до суду з адміністративним позовом саме прокурору, а не прокуратурі.

У такому разі прокуратура є неналежним позивачем, у неї відсутнє право вимоги, що є підставою для відмови у задоволенні позову, якщо у ході розгляду справи по суті прокуратура не погодиться на заміну її належним позивачем. Такий підхід узгоджується з позицією ВАСУ, викладеною, зокрема, в ухвалах від 10.12.2013 у справі № К/9991/48398/11, від 02.04.2008 у справі № К-403/0737.

__________

37 Ухвала Вищого адміністративного суду України від 10.12.2013 у справі № К/9991/48398/11 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.vasu.gov.ua/Review/35962225; ухвала Вищого адміністративного суду України від 02.04.2008 у справі № К-403/07 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.vasu.gov.ua/Review/2718630.

9. Певні труднощі виникають при застосуванні положень частини шостої статті 23 Закону про прокуратуру, оскільки формулювання цієї правової норми не дозволяє дати однозначну відповідь на питання щодо правил обчислення строку звернення прокурора до суду в тому разі, коли подання прокурора відхилено після закінчення визначеного прокурором строку для його розгляду або замість розгляду подання по суті прокуророві надсилається лист про намір розглянути подання найближчим часом.

Так, при розгляді справ мають місце випадки, коли суди не визнають такими, що мають правове значення для обчислення строку розгляду подання прокурора, листи про намір розглянути подання у найближчий час і вважають початком обчислення строку звернення прокурора до суду в разі внесення ним подання строк розгляду подання, який визначено прокурором.

Наприклад, у справі № 876/10887/13 у поданні прокурор встановив строк відповіді на подання - до 28.02.2013, проте 21.02.2013 юридичне управління Львівської міської ради листом № 1104-145 повідомило прокурора м. Львова, що подання буде винесене на розгляд Львівської міської ради з подальшим повідомленням про наслідки його розгляду. 28.02.2013 відбулося пленарне засідання Львівської міської ради, однак питання про розгляд подання прокурора м. Львова до порядку денного не було включено. Досліджуючи обставини справи, суд дійшов висновку про ухилення від розгляду подання прокурора м. Львова, оскільки відповідач не розглянув подання прокурора у визначений прокурором строк38.

__________

38 Ухвала Львівського адміністративного апеляційного суду від 18.12.2014 у справі № 876/10887/13 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/41995361.

В ухвалі від 20.03.2014 у справі № 813/1828/13-а Вищий адміністративний суд погодився з висновком судів нижчого рівня в тій частині, що лист виконавчого комітету Львівської міської про створення комісії для розгляду подання і повідомлення про результати до 17.03.2013 не є виконанням подання прокурора про скасування рішення міської ради до 22.02.201339.

__________

39 Ухвала Вищого адміністративного суду від 20.03.2014 у справі № 813/1828/13-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/38312874.

Отже, можна констатувати про невизнання судами таким, що має юридичне значення, відповідей про намір розглянути або виконати подання прокурора після спливу строку виконання подання, який вказав прокурор.

Поряд із цим мають місце випадки визнання судами початком обчислення строку звернення прокурора до суду строк, вказаний у повідомленні прокурору про намір розглянути подання, наприклад на найближчому засіданні сесії міської ради40.

__________

40 Постанова Тернопільського окружного адміністративного суду від 17.04.2014 у справі № 819/2565/13-a // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/38465219.

Висновок

Відсутність чіткого законодавчого врегулювання визначення початку обчислення строку звернення прокурора до суду в разі, коли подання прокурора відхилено після закінчення визначеного прокурором строку для його розгляду або замість розгляду подання по суті прокуророві надсилається лист про намір розглянути подання у найближчий час, обумовлює різну судову практику з цього питання. Так, мають місце випадки обчислення такого строку не починаючи зі строку, який був вказаний прокурором у поданні, а починаючи з дати, яка вказана таким органом як дата розгляду ним подання прокурора.

Пропозиції

За змістом статті 23 Закону про прокуратуру, подання - це акт реагування прокурора на виявлені порушення закону.

У разі відхилення подання в цілому чи частково або неповідомлення прокурора про результати розгляду подання, а також якщо подання не вносилося, прокурор може звернутися до суду.

Після відхилення подання чи неповідомлення прокурора про результати розгляду подання, прокурор звертається до суду і набуває статусу позивача.

Аналогічні приписи містяться в пункті 2 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06.03.2008 № 2 "Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ".

У разі коли подання прокурора відхилено після закінчення визначеного прокурором строку для його розгляду, обчислення строку звернення прокурора до суду необхідно здійснювати виходячи зі строків розгляду подання, який визначено прокурором.

У разі коли замість відповіді на подання прокурора йому було надіслано лист про намір розглянути подання у найближчий час, обчислення строку звернення прокурора до суду слід здійснювати з урахуванням обставин справи. Наприклад, якщо йдеться про розгляд подання прокурора на найближчому засіданні сесії міської ради, то такий строк доцільно обчислювати з дати проведення такого засідання. Якщо у відповіді не уточнюється, з чим пов'язане перенесення строку розгляду подання прокурора на найближчий час, то таке повідомлення брати до уваги не має сенсу.

За статтею 23 Закону про прокуратуру тривалість строку надання повідомлення про результати розгляду подання встановлюється прокурором за його розсудом. Тобто наведене повноваження прокурора є дискреційним. Це означає, що за наявності обставин, які перешкоджають адресату подання вчасно його розглянути, прокурор може на основі власного розсуду продовжити строк розгляду. При цьому, зважаючи на принцип добросовісності діяльності суб'єктів владних повноважень (п. 5 ч. 3 ст. 2 КАС України), у тому числі діяльності адресатів подання, прокурор повинен переконатися, що їхня діяльність дійсно є сумлінною і спрямованою на невідкладний розгляд подання. Також діяльність самого прокурора повинна бути добросовісною, тобто продовження строку розгляду подання він не повинен використовувати як фактичне продовження встановленого законом строку звернення до суду. Відповідна позиція ВАСУ щодо добросовісності дотримання позивачами строків звернення до суду викладена в ухвалі від 31 березня 2011 року у справі № к-25924/10-с41.

__________

41 Ухвала Вищого адміністративного суду України від 31.03.2011 у справі № к-25924/10-с // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.vasu.gov.ua/Review/17071290.

У зв'язку з тим, що Законом України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру" прокуратуру позбавлено права здійснення прокурорського нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими і службовими особами, вищевказані пропозиції є актуальними тільки щодо відносин, які виникли до 15.07.2015.

10. Неоднаковою є позиція Вищого адміністративного суду України щодо наявності у прокурора обов'язку сплати судового збору у випадку, якщо він є позивачем у справі.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 17.01.2013 залишено без змін ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 13.02.2012 у справі № 2а/0270/4308/11 за позовом прокуратури Вінницької області до Вінницької міської ради про скасування рішень, в якій суд дійшов висновку, що перелік підстав, які передбачають звільнення прокурора від сплати судового збору, чітко визначений Законом України "Про судовий збір", а саме: органи прокуратури звільнені від сплати судового збору лише за тими позовними заявами, з якими вони звертаються до суду в інтересах громадян і держави. В інших же випадках, зокрема при пред'явленні позовів від свого імені як юридичної особи, при участі у справі як відповідача, питання про сплату цими органами державного мита або про розподіл цих витрат між сторонами вирішуються на загальних підставах42.

__________

42 Ухвала Вищого адміністративного суду України від 17.01.2013 у справі № 2а/0270/4308/11 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/29363518.

Проте в ухвалі від 16.01.2014 у справі № 2а/0270/29/12 за позовом прокуратури Вінницької області до Жмеринської районної державної адміністрації Вінницької області про визнання дій протиправними Вищий адміністративний суд України дійшов протилежного висновку, мотивувавши це тим, що згідно з пунктом 11 частини першої статті 5 Закону України "Про судовий збір" від сплати державного мита звільняються органи прокуратури - при здійсненні представництва інтересів громадян або держави в суді. Вимогами частини першої статті 361 Закону про прокуратуру передбачено, що представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних та інших дій, спрямованих на захист у суді інтересів громадянина або держави у випадках, передбачених законом. Оскільки прокуратура Вінницької області як суб'єкт владних повноважень у цьому випадку виконує функції, передбачені статтею 121 Конституції України та статтею 361 Закону України "Про прокуратуру", діє від імені та в інтересах держави, то підстави для сплати судового збору відсутні43.

__________

43 Ухвала Вищого адміністративного суду від 16.01.2014 у справі № 2а/0270/29/12 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/36794773.

Такого ж висновку дійшов Вищий адміністративний суд України в ухвалі від 17.12.2013 у справі № 2а/0270/29/12 у справі за позовом прокуратури Вінницької області до Жмеринської районної державної адміністрації Вінницької області про визнання дій протиправними44.

__________

44 Ухвала Вищого адміністративного суду від 17.12.2013 р. у справі № 2а/0270/29/12 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/36155531.

Висновок

У випадку звернення прокурора до суду з позовом як позивача суди займають різну позицію щодо того, чи повинен він сплачувати судовий збір.

На користь наявності у прокурора такого обов'язку суди посилаються на пункт 11 частини першої статті 5 Закону України "Про судовий збір", відповідно до якого органи прокуратури звільняються від сплати судового збору тільки при здійсненні представництва інтересів громадян або держави в суді, а не при зверненні прокурорів до суду як позивачів.

Відстоюючи позицію про звільнення органів прокуратури від сплати судового збору суди більш широко тлумачать вищевказану норму, вказуючи, що в цьому разі прокуратура як суб'єкт владних повноважень виконує функції, передбачені статтею 121 Конституції України та статтею 361 Закону про прокуратуру, діє від імені та в інтересах держави, то підстави для сплати судового збору відсутні.

Причиною формування такої судової практики була редакція пункту 11 частини першої статті 5 Закону України "Про судовий збір". Законом України від 18.09.2012 № 5288-VI її редакцію змінено і на сьогодні прокурори звільнені від сплати судового збору при здійсненні своїх повноважень. Отже, нова редакція навряд чи буде створювати проблеми правозастосування у майбутньому.

У той же час імунітет прокурора при розподілі судових витрат також може викликати сумнів щодо дотримання права на справедливий судовий розгляд. Незважаючи на те, що подібний привілей може бути виправданий міркуваннями охорони правопорядку, його "використання не допустимо, якщо це призводить до нерівноправного становища сторони в цивільному судочинстві стосовно прокурора" (відмова заявникам, на користь яких ухвалено рішення, у стягненні судових витрат з прокурора, який звернувся до них з позовом, було визнано Європейським судом з прав людини порушенням положень статті 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод у справі "Станкевич проти Польщі" (Stankiewicz v. Poland), № 46917/99, ЕСПЧ 2006-VI).

Відповідно до Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сплати судового збору" від 22.05.2015 з 1 вересня 2015 року органи прокуратури виключено з платників, що звільняються від сплати судового збору.

11. Узгодженою є судова позиція щодо реалізації права прокурора вносити подання про скасування органами місцевого самоврядування своїх рішень.

Важливе значення для реалізації наданих прокурору законодавством повноважень має Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 р. № 7-рп/2009, яке перебуває у певній колізії з нормами Закону про прокуратуру. Так, у вказаному рішенні зазначено, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення. За наведених підстав подання прокурора при виникненні відповідно до прийнятого рішення правовідносин, пов'язаних з реалізацією прав та інтересів, відхиляється.

Наприклад, у рішенні Корольовського районного суду м. Житомира, яке залишено без змін постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14.02.2013 у справі № 2а-313/12 за позовом прокурора м. Житомира в інтересах держави до Житомирської міської ради про визнання протиправними та скасування рішень відповідача, якими надано дозвіл на складання проектів землеустрою суб'єктам підприємницької діяльності та залишено без задоволення протест прокурора, суд дійшов висновку, що позовні вимоги прокурора щодо скасування рішення органу місцевого самоврядування про залишення без задоволення протесту є безпідставними45.

__________

45 Постанова Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14.02.2013 у справі № 2а-313/12 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/29405825.

Висновок

Подання прокурора про скасування органом місцевого самоврядування прийнятого ним рішення не може бути задоволено останнім з огляду на Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 р. № 7-рп/2009.

Додатковим аргументом на користь вказаного є пункт 10 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", відповідно до якого акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції України визнаються незаконними в судовому порядку.

У зв'язку з цим органи місцевого самоврядування вимушені залишати без задоволення протести прокурора про скасування органом місцевого самоврядування прийнятого ним рішення. У свою чергу прокурори звертаються до суду з позовними вимогами про скасування рішення органу місцевого самоврядування або органу державної влади про залишення без задоволення протесту прокурора, які, як правило, не задовольняють суди.

Пропозиції

Суди повинні враховувати те, що незаконні акти органів місцевого самоврядування та органів державної влади можуть бути скасовані шляхом звернення до суду. При цьому право на звернення до суду прокурор має як у разі відхилення подання прокурора, так і шляхом безпосереднього оскарження до суду рішення органу державної влади чи органу місцевого самоврядування.

При поданні позову в разі відхилення подання прокурор виступає як позивач, оскільки відмовою у задоволенні акта прокурорського реагування порушені його інтереси та інтереси прокуратури як державного органу, діяльність якого спрямована на всемірне утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку.

У зв'язку з тим, що Законом України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру" прокуратуру позбавлено права здійснення прокурорського нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими і службовими особами, вищевказані пропозиції є актуальними тільки щодо відносин, які виникли до 15.07.2015.

II. Справи, в яких прокурор бере участь як представник в інтересах громадянина

Згідно зі статтею 36-1 Закону про прокуратуру підставою представництва в суді інтересів громадянина є його:

- неспроможність через фізичний стан;

- неспроможність через неповноліття;

- неспроможність через похилий вік;

- неспроможність через недієздатність;

- неспроможність через обмежену дієздатність.

Зазначений перелік підстав представництва у Законі є вичерпним і на відміну від попередньої редакції статті 36-1 не дає прокурору дискреційних повноважень щодо самостійного визначення підстав представництва ("з інших поважних причин" у попередній редакції ст. 36-1 Закону).

Новий Закон про прокуратуру від 14.10.2014 № 1697 значно звузив повноваження прокуратури щодо представництва інтересів громадянина в суді. Так, частиною другою статті 23 Закону визначено категорію громадян, яких зможе представляти прокурор у суді:

- неповнолітні;

- недієздатні;

- обмежено дієздатні.

Більше того, за новим Законом відповідне повноваження прокурор має тільки за умови, якщо законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.

Застосування деяких положень законодавства щодо представництва прокурором інтересів громадянина в адміністративному суді є ускладненим на практиці, тому потребує уточнення або конкретизації. Розглянемо докладно такі положення.

1. Неоднаковою є судова практика в частині дії суду щодо перевірки факту надання прокурором доказів на підтвердження наявності підстав представництва інтересів громадянина в суді.

Так, одні суди при відкритті провадження у справах на виконання вимог частини другої статті 36-1 Закону про прокуратуру перевіряють факт надання прокурором таких доказів46, інші - не перевіряють, обмежуючись перевіркою відповідності позову тільки вимогам статей 105, 106 КАСУ47. Друга з наведених позицій не враховує практику ВАСУ, за якою суд при вирішенні питання про відкриття провадження повинен дослідити підстави представництва прокурором інтересів особи в суді48.

__________

46 Ухвала Миколаївського окружного адміністративного суду від 13.06.2013 у справі № 814/2644/13-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/32658801; ухвала Харківського апеляційного адміністративного суду від 10.02.2015 у справі № 591/8785/14-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/42748194.

47 Ухвала Полтавського окружного адміністративного суду від 22.08.2013 у справі № 816/5150/13-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/33111027; ухвала Донецького окружного адміністративного суду від 17.02.2014 у справі № 805/2180/14 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/37347205.

48 Ухвала ВАСУ від 09.112010 у справі № 2-а-182 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/12336828; ухвала ВАСУ від 21.10.2010 у справі № 22-а-1063/07 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/11940820.

Більше того, у судовій практиці наявні випадки повернення такого позову у випадку, коли в результаті перевірки встановлено відсутність підстав для звернення прокурора в інтересах громадянина. Наприклад, в ухвалі Миколаївського окружного адміністративного суду від 14.06.2013 у справі № 814/2643/13-а суд повернув позовну заяву заступника Миколаївського прокурора з нагляду за додержанням законів у воєнній сфері в інтересах ОСОБА_1 до військової частини А 3767 про відшкодування витрат на відрядження. При цьому суд виходив також з того, що ОСОБА_1 є військовослужбовцем офіцерського складу Збройних Сил України, він відповідно до вимог Закону України "Про військовий обов'язок і військову службу" не може бути неповнолітнім, недієздатним або обмеженим у дієздатності, мати похилий вік або неспроможність через фізичний стан, оскільки всі ці обставини унеможливлюють проходження ним військової служби; прокурор не надав суду жодних доказів на доведеність саме цих обставин, як цього вимагає частина друга статті 36-1 Закону про прокуратуру; за відсутності підстав для представництва інтересів громадянина, визначених частиною другою статті 36-1 цього Закону, суд вважає, що у прокурора відсутні процесуальні повноваження на пред'явлення позовної заяви в інтересах ОСОБА_1; відповідно до пункту 4 частини третьої статті 108 КАСУ позовна заява повертається позивачеві, якщо позовну заяву від імені позивача подано особою, яка не має повноважень на ведення справи. Повернення позовної заяви не позбавляє позивача самостійно звернутися до адміністративного суду з позовом, а також звернення з таким позовом прокурора при доведеності обставин, що обумовлюють представництво, визначених статтею 36-1 Закону про прокуратуру49.

__________

49 Ухвала Миколаївського окружного адміністративного суду від 14.06.2013 у справі № 814/2643/13-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/32008856.

Висновок

Нездійснення судами при вирішенні питання про відкриття провадження в адміністративній справі перевірки документального підтвердження наявності підстав для представництва прокурором інтересів громадянина в суді може стати наслідком необґрунтованого звернення до суду прокурора з позовною заявою в інтересах громадянина.

На важливість обґрунтованої участі прокурора в інтересах громадян в адміністративному судочинстві звернув увагу Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ). Так, ЄСПЛ у своїх рішеннях визначав позицію про те, що присутність прокурора у судовому процесі на боці однієї зі сторін ставить під загрозу принцип рівності і справедливого балансу між сторонами, участь прокурора може створювати відчуття нерівності у сторони (п. 30 - 33 рішення у справі "Менчинська проти Росії", п. 53 рішення у справі "Мартіні проти Франції").

У постановах проти РФ вивчалося питання, чи є участь прокурора на стороні опонентів заявника при розгляді цивільних справ порушенням принципу рівноправності сторін. Рішенням від 15.01.2009 у справі "Менчинська проти Російської Федерації", посилаючись на Висновок Венеційської комісії щодо Закону "Про прокуратуру" (2005) і Резолюцію Парламентської асамблеї № 1604 (2003) "Про роль прокуратури у демократичному суспільстві, регульованому верховенством права", ЄСПЛ встановив, що за певних обставин виступ прокурора на стороні особи, що у справі може бути виправдана, "зокрема, інтересами захисту прав вразливих груп населення (дітей, інвалідів і т. п.), які нездатні захистити свої інтереси самостійно, або у випадках, коли таке порушення зачіпає інтереси більшого числа громадян, або, коли потрібно захистити інтереси держави" (§ 35).

Пропозиції

При зверненні прокурора до адміністративного суду в інтересах громадянина прокурор повинен у позовній заяві обґрунтувати причини неможливості пред'явлення позову особою, в інтересах якої подається позов, із наданням підтверджувальних документів. Це можуть бути такі письмові документи, як копії свідоцтва про народження, пенсійного посвідчення, рішення суду про визнання особи недієздатною чи обмежено дієздатною тощо.

Перевірка судом наявності таких документів є обов'язковою при вирішенні питання про відкриття провадження у справі. Недоведення факту наявності представництва прокурором інтересів громадянина в адміністративному суді передбачає наслідком повернення позовної заяви.

Така пропозиція цілком узгоджується з новою редакцією абзацу 3 частини другої статті 60 КАСУ, яка набрала чинності одночасно із Законом про прокуратуру від 14.10.2014 (набрання чинності 15.07.2015)50.

__________

50 Про прокуратуру: Закон України від 14.10.2014 № 1697-VII [Електронний ресурс] // Офіційний портал Верховної Ради України. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1697-18.

При цьому потрібно відзначити, що абзац 2 частини четвертої статті 23 Закону про прокуратуру від 14.10.2014 встановлює можливість здійснення прокурором представництва інтересів громадянина виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

2. Запитання у судовій практиці викликають правила визначення строків звернення до суду прокурора в інтересах громадянина.

Відповідно до частини другої статті 36-1 Закону про прокуратуру підставою представництва в суді інтересів громадянина є його неспроможність через фізичний стан, недосягнення повноліття, похилий вік, недієздатність або обмежену дієздатність самостійно захистити свої порушені чи оспорюванні права або реалізувати процесуальні повноваження. Наявність таких підстав має бути підтверджена прокурором шляхом надання суду відповідних доказів.

Предметом спору в цих справах можуть бути дії державних органів щодо видачі громадянам посвідчень, матеріального забезпечення, нарахування та стягнення грошових виплат тощо.

Аналіз практики показує, що при вирішенні питання про дотримання строків звернення прокурора з позовом в інтересах громадянина суди виходять з моменту, з якого стало відомо про порушення інтересів саме громадянину, в інтересах якого звернувся прокурор.

Для прикладу наведемо адміністративну справу № 802/2258/13-а. Як вбачається зі змісту позовної заяви, заступник прокурора м. Вінниці, звертаючись в інтересах громадян Рубенка Д.В., Горіної О.В., Дзіся М.Р., просить визнати незаконними та скасувати рішення Вінницької міської ради від 29.10.2010 № 3017 у частині затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у м. Вінниці по вул. Маяковського, б/н (біля будинку № 9) та передачі їх безоплатно для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд громадянам Шуцькій В.В., Сугаку О.М., Колісницькому А.Ю., Величку І.І., Кострюкову А.Є., Бикову В.О., Карповичу О.В., пункт 12 додатка 3 до рішення Вінницької міської ради від 10.02.2012 № 655, яким скасовано рішення виконкому Вінницької міської ради від 30.03.95 № 17. Звертаючись до суду в інтересах громадян, заступник прокурора м. Вінниці не обґрунтовує причини поважності пропуску строку звернення безпосередньо громадян до прокуратури з відповідними заявами щодо законності рішень Вінницької міської ради власне після спливу шестимісячного строку, визначеного КАСУ для захисту своїх прав та охоронюваних законом інтересів. У розумінні вимог статей 3, 59, 60 КАСУ повноваження прокурора, який виступає в інтересах громадян, повинні відповідати правам, які мали б Рубенко Д.В., Горіна О.В., Дзісь М.Р., якби виступали позивачами у цій справі особисто. Тому Вінницький окружний адміністративний суд вказав, що прокуратура, здійснюючи свої повноваження в адміністративному судочинстві, має дотримуватись вимог процесуального закону, у тому числі процесуальних строків51.

__________

51 Ухвала Вінницького окружного адміністративного суду від 14.05.2013 у справі № 802/2258/13-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/31134459.

Зазначена правова позиція визначена в ухвалі Харківського окружного адміністративного суду від 30.05.2013 у справі № 820/2756/13-а, ухвалах Вищого адміністративного суду України від 21.09.2010 № К-855/10, від 19.01.2012 № К/9991/56754/11 та від 18.12.2012 № К/9991/3754/1252.

__________

52 Ухвала Харківського окружного адміністративного суду від 30.05.2013 у справі № 820/2756/13-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/31586348; ухвала Вищого адміністративного суду України № К-855/10 від 21.09.2010 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/11380695; ухвала Вищого адміністративного суду України № К/9991/56754/11 від 19.01.2012 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/21427734; ухвала Вищого адміністративного суду України від 18.12.2012 № К/9991/3754/12 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/28204867.

Незважаючи на наявність сталої позиції судів з цього питання, у судовій практиці зустрічаються випадки вирішення питання про дотримання строку звернення до суду залежно від того, коли про порушення прав стало відомо прокурору, а не громадянину, в інтересах якого він звернувся. Наприклад, поновлюючи позивачу строк звернення до суду, Хмельницький окружний адміністративний суд вказав, що про наявність підстав для звернення до суду з цим позовом прокурор дізнався після надходження скарги громадянина ОСОБА_1 до прокуратури м. Кам'янця-Подільського53.

__________

53 Ухвала Хмельницького окружного адміністративного суду від 28.04.2014 р. у справі № 822/1344/14 [Електронний ресурс] // Єдиний державний реєстр судових рішень України. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/38512848.

Висновок

Матеріали судових справ свідчать, що в окремих випадках суди необґрунтовано обчислюють строк звернення до суду прокурора в інтересах громадянина з моменту, коли про порушення прав чи законних інтересів громадянина стало відомо прокурору, а не самому громадянину.

Пропозиції

При зверненні до суду з адміністративним позовом прокурора в інтересах громадянина позивачем у справі є громадянин, а прокурор здійснює процесуальне представництво його інтересів у суді. Отже, при вирішенні питання про дотримання строків звернення прокурора з позовом в інтересах громадянина суди повинні виходити з моменту, з якого стало відомо про порушення інтересів саме громадянину, в інтересах якого звернувся прокурор.

Така позиція узгоджується з позицією Верховного суду України щодо обчислення строків позовної давності в разі звернення до суду прокурора в інтересах громадянина або держави. Зокрема, у постанові від 23.12.2014 у справі № 3-194гс14 та у постанові від 27.05.2014 у справі № 3-23гс14 Верховний Суд України констатував, що строки позовної давності обчислюються не з моменту виявлення прокуратурою при проведенні перевірки факту порушення державних інтересів, а з моменту прийняття відповідного рішення або укладення відповідного договору, які, на думку прокурора, порушують державний інтерес54.

__________

54 Постанова Верховного суду України від 23.12.2014 у справі № 3-194гс14 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.vasu.gov.ua/Review/42202968; постанова Верховного Суду України від 27.05.2014 у справі № 3-23гс14 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.vasu.gov.ua/Review/39186264.

III. Справи, в яких прокурор бере участь як відповідач

Розгляд судових справ щодо оскарження фізичними чи юридичними особами рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому прокурор в адміністративному судочинстві може бути і відповідачем як суб'єкт владних повноважень.

Предметом спору в цих справах можуть бути рішення, дії чи бездіяльність органів прокуратури, зокрема: визнання протиправною та скасування постанови прокурора про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів, визнання протиправними дій щодо невиконання вимог законів України "Про прокуратуру" та "Про звернення громадян" у частині нерозгляду їхніх заяв та (або) ненадання відповідей на них відповідно до законодавства тощо.

У цій категорії справ наявні різні судові позиції щодо окремих аспектів правового регулювання відносин за участю прокурора, розглянемо їх докладно.

1. Різниться судова практика відносно правомірності дій прокуратури щодо винесення постанов про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосування законів про виконавче провадження.

Є різні правові підходи при визначенні судами того, чи підпадають дії державного виконавця щодо примусового виконання судових рішень під предмет нагляду прокурора за додержанням і застосуванням законів.

Згідно з правовою позицією Вищого адміністративного суду України прокурор відповідно до статті 20 Закону про прокуратуру не наділений правом самостійно здійснювати перевірку правомірності дій державного виконавця в межах конкретного виконавчого провадження55.

__________

55 Постанова Вищого адміністративного суду від 20.03.2014 у справі № 814/2542/13-а4 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/38312576; постанова Вищого адміністративного суду від 19.06.2014 у справі № 827/1001/13-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/39553688; постанова Вищого адміністративного суду від 16.10.2014 у справі № 814/544/14 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/41296081.

Незважаючи на це, адміністративні суди першої та апеляційної інстанцій продовжують займати позицію, згідно з якою дії державного виконавця щодо примусового виконання судових рішень підпадають під предмет нагляду прокурора за додержанням і застосуванням законів, оскільки така перевірка обмежується діяльністю службових осіб органів ДВС та проводиться відносно виконавчих проваджень. Більш того, прокурор має право здійснювати нагляд за додержанням і застосуванням законів на завершальній стадії судового провадження, у тому числі в органах державної виконавчої служби, що не суперечить законодавству та не виходить за межі повноважень прокуратури56.

__________

56 Постанова Одеського апеляційного адміністративного суду від 22.08.2013 у справі № 814/2542/13-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/33283602; постанова Миколаївського окружного адміністративного суду від 15.05.2014 у справі № 814/549/14 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/39112182; постанова Волинського окружного адміністративного суду від 15.10.2014 у справі № 803/1889/14 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/40951423.

У випадках оскарження постанови про проведення перевірки, яку вже було проведено, суди відмовляли у задоволенні позовів, посилаючись на Рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 № 7-рп/200957 та інформаційний лист Вищого адміністративного суду України від 11.09.2013 № 1237/12/13-1358, в яких зазначено, що постанова про проведення перевірки є актом разового застосування і вичерпує свою дію фактом її виконання. Тобто, виходячи із завдань адміністративного судочинства, суд доходить висновку, що скасування постанови про проведення перевірки не відновить порушених прав позивача.

__________

57 Постанова Миколаївського окружного адміністративного суду 23.07.2013 у справі № 814/2639/13-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/32575860; постанова Миколаївського окружного адміністративного суду від 12.09.2013 у справі № 814/2815/13-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/35205563.

58 Постанова Миколаївського окружного адміністративного суду від 14.10.2013 у справі № 814/4303/13-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/35878302; постанова Миколаївського окружного адміністративного суду від 15.05.2014 у справі № 814/549/14 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/39112182.

Висновок

У судовій практиці відсутня однакова позиція щодо того, чи підпадають дії державного виконавця щодо примусового виконання судових рішень під предмет нагляду прокурора за додержанням і застосуванням законів.

Згідно з однією позицією такі дії є складовою предмета нагляду прокурора за додержанням і застосуванням законів, тобто прокурор має право здійснювати перевірку правомірності дій державного виконавця в межах будь-якого виконавчого провадження. Аргументом на користь цієї позиції суди вказують, що об'єктом перевірки, відповідно до вимог п. 1.2 Положення про порядок проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів, затвердженого наказом Генерального прокурора України від 12.11.2012 № 111, є відділ ДВС та діяльність його службових осіб, а не безпосередньо матеріали виконавчих проваджень.

Згідно з іншою позицією прокурор не має такого права, так як відповідно до абзацу 2 частини першої статті 7 Закону України "Про виконавче провадження" бере участь у виконавчому провадженні у випадку здійснення представництва інтересів громадянина або держави в суді та відкриття виконавчого провадження на підставі виконавчого документа за його заявою. Інших можливостей для участі прокурора зазначеним законом України, який є спеціальним нормативним актом, не передбачено. Відповідно зазначений у статті 250 КУпАП перелік об'єктів прокурорського нагляду не дає можливості автоматично віднести до нього також і процедуру проведення будь-якого виконавчого провадження, а не тільки того, в якому прокурор бере участь відповідно до положень Закону України "Про виконавче провадження".

Пропозиції

Відповідно до статті 20 Закону про прокуратуру прокурор не наділений правом здійснювати перевірку правомірності дій державного виконавця в межах виконавчого провадження.

У випадках оскарження постанови про проведення перевірки, яку вже було проведено, суди повинні відмовляти у задоволенні позовів, посилаючись на Рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 № 7-рп/200959 та інформаційний лист Вищого адміністративного суду України від 11.09.2013 № 1237/12/13-1360, в яких зазначено, що постанова про проведення перевірки є актом разового застосування і вичерпує свою дію фактом її виконання. Адже, виходячи із завдань адміністративного судочинства, скасування постанови про проведення перевірки не відновить порушених прав позивача.

__________

59 Постанова Миколаївського окружного адміністративного суду 23.07.2013 у справі № 814/2639/13-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/32575860; постанова Миколаївського окружного адміністративного суду від 12.09.2013 у справі № 814/2815/13-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/35205563.

60 Постанова Миколаївського окружного адміністративного суду від 14.10.2013 у справі № 814/4303/13-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/35878302; постанова Миколаївського окружного адміністративного суду від 15.05.2014 у справі № 814/549/14 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/39112182.

Водночас, на нашу думку, така правова позиція не відповідає конституційним гарантіям щодо оскарження в судовому порядку будь-якого акта органу державної влади чи органу місцевого самоврядування. Визнанням такого акта в судовому порядку протиправним уже може слугувати результатом відновлення порушеного права на дотримання законної поведінки стосовно позивача, який за таким визнанням може порушувати питання про відшкодування матеріальної або моральної шкоди, про відповідність займаним посадам осіб, які прийняли такий акт, тощо.

Такі пропозиції втратять свою актуальність у зв'язку набранням чинності новим Законом про прокуратуру від 14.10.2014, який позбавляє прокуратуру наглядової функції. Крім того, частини 6 - 7 статті 23 нового Закону наділяють прокурора правом:

брати участь у виконавчому провадженні при виконанні рішень у справі, в якій прокурором здійснювалося представництво інтересів громадянина або держави в суді;

з дозволу суду ознайомлюватися з матеріалами справи в суді та матеріалами виконавчого провадження, робити виписки з них, отримувати безоплатно копії документів, що знаходяться у матеріалах справи чи виконавчого провадження. У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов'язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження.

У світлі наведеного треба зауважити, що такі права прокурор має лише у випадку здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді.

Вбачається, що з часом виникне необхідність роз'яснення порядку реалізації судом повноваження щодо надання дозволу на ознайомлення з матеріалами виконавчого провадження.

2. Суперечливою є судова практика щодо правомірності визнання недійсним подання прокурора.

Згідно з однією правовою позицією подання прокурора як акт прокурорського реагування на виявлені ним порушення не є рішенням суб'єкта владних повноважень, який має обов'язкову силу для виконання, і не спричиняє виникнення наслідків для суб'єктів публічно-правових відносин інших, ніж обов'язок відповідного органу щодо його розгляду. Таким чином, подання прокурора не може бути предметом адміністративного спору, оскарженню підлягає лише рішення суб'єкта владних повноважень, прийняте за наслідками розгляду відповідного подання. З таких підстав одні суди закривають провадження у справі61, другі - відмовляють у задоволенні позову62, треті - відмовляють у відкритті провадження в адміністративній справі63.

__________

61 Ухвала ВАСУ від 03.09.2014 у справі № 827/1531/13-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/40446520; ухвала ВАСУ від 01.04.2013 у справі № К/9991/4890/11 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/30330601; ухвала Закарпатського окружного адміністративного суду від 06.08.2013 у справі № 807/2554/13-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/33068701.

62 Постанова Одеського окружного адміністративного суду від 27.08.2014 у справі № 815/4675/14 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/40317218.

63 Ухвала Полтавського окружного адміністративного суду від 17.12.2013 у справі № 816/7145/13-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/36119751.

Проте наявна і протилежна позиція, згідно з якою суди визнають незаконним та скасовують подання прокурора64.

__________

64 Постанова Окружного адміністративного суду міста Севастополя від 01.07.2013 у справі № 827/1531/13-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/32269891.

Висновок

Виявлено неоднакове визначення судами правової природи подання прокурора, що стає причиною того, що не всі суди визнають можливим його скасування в судовому порядку.

Пропозиції

Юрисдикція адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ врегульована статтею 17 КАСУ, відповідно до частини першої якої юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку із здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій.

Подання прокурора не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАСУ, оскільки прокурор, який вніс подання, здійснював прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів, а не владні управлінські функції.

Подання прокурора не спричиняє виникнення будь-яких прав і обов'язків осіб чи суб'єктів владних повноважень, крім обов'язку відповідного органу щодо його розгляду. При цьому в особи, якій адресоване подання, залишається право прийняти за наслідками його розгляду відповідне рішення на власний розсуд або не приймати його взагалі.

Більш того, чинним законодавством України не передбачено порядку та підстав оскарження подання прокурора в адміністративному чи судовому порядку.

Таким чином, визнання недійсним у судовому порядку подання прокурора не відповідає чинному законодавству.

У зв'язку з тим, що Законом України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру" прокуратуру позбавлено права здійснення прокурорського нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими і службовими особами, вищевказані пропозиції є актуальними тільки щодо відносин, які виникли до 15.07.2015.

3. Однаковою є позиція судів щодо належності до юрисдикції адміністративних судів позовів до прокурорів про оскарження їхніх актів, дій або бездіяльності в рамках провадження у кримінальній справі.

Так, непоодинокими є випадки звернення фізичних осіб з позовами до прокурора про визнання протизаконними дій прокурора, що полягають у ігноруванні законних вимог пунктів 1 - 4 статті 214 "Початок досудового розслідування" КПК України щодо невнесення до Єдиного реєстру досудових розслідувань заяви з повідомленням про вчинене кримінальне правопорушення та неповідомлення про це заявника в жодний спосіб, визнання неправомірними дій слідчого прокуратури у передчасному прийнятті постанови про закриття кримінального провадження за ознаками злочину, скасування постанови слідчого прокуратури про закриття кримінального провадження, відмови прокурора від підтримки обвинувачення в суді тощо.

Практика розгляду цих позовів свідчить, що суди не визнають належність цих позовів до юрисдикції адміністративних судів, мотивуючи це по-різному, проте з однаковою суттю. Варіанти такого мотивування є такими:

а) захист прав заявників, з урахуванням обов'язковості дотримання вимог частини третьої статті 2 КАСУ, вимагав би від адміністративного суду, до якого надійшла заява, перевірити, чи містить звернення викладені ознаки суспільно небезпечного діяння, встановленого Кримінальним кодексом України, відповідність заяви вимогам статті 95 Кримінально-процесуального кодексу України від 28.12.60 та статті 214 Кримінально-процесуального кодексу України від 13.04.2012, дотримання відповідачем інших приписів, установлених кримінально-процесуальним законодавством. Однак адміністративний суд не має повноважень на здійснення такої перевірки та на відновлення порушених у рамках кримінального процесу прав заявника65;

__________

65 Ухвала Львівського окружного адміністративного суду від 15.04.2013 у справі № 813/1476/13-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/30693275.

б) процесуальні рішення, дії чи бездіяльність осіб, які їх вчиняють, перевіряються за нормами того процесу, в межах якого вони вчиняються66;

__________

66 Ухвала Миколаївського окружного адміністративного суду від 12.02.2013 у справі № 814/655/13-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/29278500; постанова Верховного Суду України від 24.04.2012 у справі № 21-989во10 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/24236754.

в) юрисдикція адміністративних суддів згідно з пунктом 2 частини третьої статті 17 КАСУ не поширюється на публічно-правові справи, що належить вирішувати в порядку кримінального судочинства, суд дійшов висновку, що спір, який виник між позивачем та відповідачами, належить розглядати у порядку кримінального судочинства. Таким чином, у розумінні положень частини першої статті 2, пунктів 1, 7 і 9 статті 3, статті 17, частини третьої статті 50 КАСУ прокурор, слідчий, орган дізнання або суддя при розгляді ними заяв про злочин не є суб'єктами владних повноважень, які здійснюють владні управлінські функції, і не можуть бути відповідачами у справах про оскарження їхніх рішень, дій чи бездіяльності, вчинених у зв'язку з розглядом заяв відповідно до норм КПК України. Конституційний Суд України Рішенням від 14.12.2011 № 19-рп/2011 встановив, що положення частини другої статті 2, пункту 2 частини третьої статті 2 КАСУ необхідно розуміти так, що скарги осіб стосовно прийняття рішень, вчинення дій або допущення бездіяльності суб'єктом владних повноважень щодо заяв і повідомлень про вчинені або підготовлювані злочини суди повинні розглядати і вирішувати у кримінальному судочинстві67.

__________

67 Ухвала Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19.04.2013 у справі № 804/5391/13-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/30852527.

Ця позиція також викладена в інформаційному листі Вищого адміністративного суду України та Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних та кримінальних справ від 11.03.2011 № 334/8/13-11.

Висновок

У судовій практиці сформована позиція, відповідно до якої до юрисдикції адміністративних судів не належать позови до прокурорів про оскарження їхніх актів, дій або бездіяльності в рамках провадження у кримінальній справі.

Пропозиції

Згідно з пунктом 2 частини третьої статті 17 КАСУ юрисдикція адміністративних суддів не поширюється на публічно-правові справи, що належить вирішувати в порядку кримінального судочинства, тому позови про оскарження дій прокурора, які він здійснив у рамках кримінального провадження належить розглядати у порядку кримінального судочинства.

У розумінні положень частини першої статті 2, пунктів 1, 7 і 9 статті 3, статті 17, частини третьої статті 50 КАСУ прокурор, слідчий, орган дізнання або суддя при розгляді ними заяв про злочин не є суб'єктами владних повноважень, які здійснюють владні управлінські функції, і не можуть бути відповідачами у справах про оскарження їхніх рішень, дій чи бездіяльності, вчинених у зв'язку з розглядом заяв відповідно до кримінального процесуального законодавства.

У разі, коли предметом спору є процесуальна діяльність прокурорів у рамках кримінального процесу, адміністративні суди повинні відмовляти у відкритті провадження у справі.

4. Досить неоднозначно суди підходять до вирішення питання про наявність або відсутність підстав проведення прокурором перевірки у порядку нагляду за додержанням та застосуванням законів.

Загалом суди визнають правомірним винесення постанови прокурора про проведення такої перевірки в разі існування інформації, вивчення якої може бути підставою для винесення постанови. Проте в одних випадках така інформація повинна бути задокументована, в інших - допускається фактична наявність такої інформації, джерелом якої є навіть мережа Інтернет.

Так, в ухвалі від 05.06.2014 у справі № 802/3358/13-а ВАСУ погодився з позицією судів про наявність підстав для визнання нечинною постанови прокуратури Вінницької області від 24.07.2013 щодо проведення перевірки в порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів Облагрооб'єднання "Вінницька рада сільгоспвиробників" з дати її прийняття. Такими підставами стало те, що в постанові не вказано, дотримання норм якого закону було метою перевірки, не визначено, інформація з якого саме джерела була взята до уваги при встановленні необхідності проведення перевірки без внесення відомостей про кримінальне правопорушення до Єдиного реєстру досудових розслідувань або попереднього планування перевірки; неможливості врегулювання спірних корпоративних відносин учасниками об'єднання (товариства) в установленому законодавством порядку без втручання органів прокуратури, не надано жодного доказу щодо існування задокументованої інформації, вивчення якої стало підставою для винесення оскаржуваної постанови, а таку інформацію, як вбачається з тексту останньої, установлено під час інших перевірок без зазначення джерел та суб'єктів надання такої інформації68.

__________

68 Ухвала Вищого адміністративного суду від 05.06.2014 у справі № 802/3358/13-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/39253035.

На обґрунтування задоволення позову про визнання неправомірними дій прокурора щодо проведення перевірки у справі № к/9991/34331/11-с суд вказав про відсутність доказів існування заяв та повідомлень про порушення позивачем вимог чинного законодавства і відсутність доказів існування приводів для проведення перевірки за власною ініціативою прокуратури. У зв'язку з цим суд дійшов висновку про те, що, провівши перевірку Селянського (фермерського) господарства "Династія", прокурор фактично підмінив органи відомчого управління та контролю, а також незаконно втрутився у його господарську діяльність69.

__________

69 Ухвала Вищого адміністративного суду від 13.06.2013 у справі № к/9991/34331/11-с // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/31893929.

Розглядаючи касаційну скаргу у справі № 815/6457/13-а, суд визнав правильним висновок суду апеляційної інстанції про наявність підстав для проведення перевірки, якими була інформація, отримана управлінням ДАІ ГУ МВС України в Одеській області в мережі Інтернет, зокрема статті "Как в горэлектротрансе зарабатывают на рекламе", "Одесгорэлектротранс на грани банкротства", "В Одессе выясняют причины ДТП со смертельним исходом: трамвай столкнулся с грузовиком", "Страшные тайны трамвая 2968: вагон без тормозов по документам был отремонтирован", "Кто посчитает мертвые души Горзлектротранса", "Уголовщина на трамваях: как на бумаге перевозят фиктивных льготников", "Куда делись трамвайные опоры", "Горзлектротранс": пожары в одесских трамваях - следствие урагана", "Реклама на одесских троллейбусах и трамваях: в карманах частников осядет треть доходов" та інші статті70.

__________

70 Ухвала Вищого адміністративного суду від 24.05.2014 у справі № 815/6457/13-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/39134957.

В іншій справі суд не надав значення відсутності доказової бази підтвердження існування підстав для проведення перевірки та визнав обґрунтованим висновок судів першої та апеляційної інстанцій про те, що підставою для здійснення прокурором перевірки та, як наслідок, прийняття відповідної постанови є можливі порушення законності, а не наявність вже встановлених доказів відповідних порушень. Підставами для проведення перевірки було вказано відхилення вигідних цінових пропозицій під час процедури відкритих торгів у розрізі державних закупівель71.

__________

71 Ухвала Вищого адміністративного суду від 18.02.2014 у справі № 826\7272\13а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/37483064.

Проте доводиться констатувати, що суд не завжди враховував наявність задокументованої інформації, вивчення якої може бути підставою для винесення постанови прокурором. Наприклад, у справі суд, незважаючи на те, що існують суперечливі висновки акта перевірки від 03.09.2012 та експертного економічного дослідження від 22.11.2012, визнав передчасною прокурорську перевірку, адже повноваженнями на здійснення перевірки належного виконання службовими особами державної податкової служби своїх службових обов'язків при проведенні позапланової документальної перевірки є контролюючий орган вищого рівня, який таку перевірку ще не проводив72.

__________

72 Ухвала Вищого адміністративного суду від 24.07.2014 у справі № 820/588/13-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/40019382.

Висновок

Аналіз рішень ВАСУ свідчить про відсутність єдиного розуміння судом касаційної інстанції підстав проведення прокурором перевірки у порядку нагляду за додержанням та застосуванням законів. Так, в одних випадках наявність таких підстав визнається тільки при документальному підтвердженні факту порушення законності, в інших - при фактичному існуванні інформації про порушення законності, в окремих випадках - надається значення факту проведення відповідної перевірки контролюючим органом вищого рівня суб'єкта, який підлягав перевірці.

Пропозиції

Судам при вирішенні питання про наявність підстав для проведення прокурором перевірки у порядку нагляду за додержанням та застосуванням законів слід враховувати положення частини другої статті 21 Закону про прокуратуру, відповідно до якого прокурор має право вживати заходи прокурорського реагування (проведення перевірки у тому числі) тільки у випадках бездіяльності уповноваженого органу державного нагляду (контролю), який наділений відповідним повноваженнями у визначеній сфері.

Підставами для проведення перевірки прокурором за власною ініціативою є дані, що свідчать про можливі порушення законності. Висновки про наявність підстав для проведення перевірки можуть бути зроблені за наслідками проведених аналізів, узагальнень, опрацювання інформації про стан законності, вивчення актів та матеріалів органів державного нагляду (контролю), матеріалів розгляду судами цивільних, адміністративних, господарських справ та справ про адміністративні правопорушення, матеріалів кримінальних проваджень, інформаційних баз даних державних органів, повідомлень у засобах масової інформації, мережі Інтернет та з інших джерел (п. 2.4 Положення про порядок проведення органами прокуратури перевірок при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів, затвердженого наказом Генерального прокурора України від 12 листопада 2012 року № 111).

У зв'язку з тим, що Законом України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру" прокуратуру позбавлено права здійснення прокурорського нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими і службовими особами, вищевказані пропозиції є актуальними тільки щодо відносин, які виникли до 15.07.2015.

5. Справи за позовами до прокурорів про визнання протиправною їхньої бездіяльності, зокрема у формі формальної відповіді на листи юридичних чи фізичних осіб щодо перевірки дій службових осіб або відповіді про доцільність звернення цих осіб до суду з позовом. Як правило, такі позови суди задовольняють.

Обґрунтованою в цьому контексті є постанова Київського окружного адміністративного суду від 21.12.2011 у справі № 2а-5333/11/1070, залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 19.04.2012, якою було задоволено позов та визнано протиправною бездіяльність Бориспільської міжрайонної прокуратури Київської області, яка полягала у відмові звернення прокурора до суду з позовом про захист прав членів Всеукраїнського громадського об'єднання "Конгрес сприяння захисту українських земель" та відмовлено у задоволенні позову щодо зобов'язання Бориспільської міжрайонної прокуратури Київської області внести подання до Бориспільської районної державної адміністрації. У постанові суд дійшов висновку про допущення відповідачем протиправної бездіяльності, оскільки направлені на адресу позивача відповіді з посиланням на його право звернення до суду за захистом порушених прав та інтересів суперечать вимогам чинного законодавства, зокрема підпунктам 1.2, 1.3 та 1.4 пункту 1 наказу Генерального прокурора України від 28.12.2005 № 9гн "Про організацію роботи з розгляду і вирішення звернень та особистого прийому в органах прокуратури України", у тому числі і в частині недопущення проявів формалізму та бездушності при розгляді звернень, дачі принципової оцінки кожному факту виявленого порушення закону, забезпечення якісного, своєчасного та об'єктивного вирішення звернень, спрямованого на реальне поновлення порушених прав. Відмовляючи в задоволенні решти вимог позивача, суд виходить із того, що вказані заходи відносяться до дискреційних повноважень прокурора, якими він користується відповідно до Закону України № 2790-XII, у зв'язку з чим суд не може втручатися у сферу діяльності державного органу73.

__________

73 Постанова Київського окружного адміністративного суду від 21.12.2011 у справі № 2а-5333/11/1070 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/21075059; ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 19.04.2012 у справі № 2а-5333/11/1070 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/24336403.

На необхідність надання суду доказів на підтвердження обґрунтованості відповіді прокурора про відсутність підстав для прокурорського реагування стосовно звернення, зокрема доказів, які б свідчили про відсутність порушень чинного законодавства при розгляді заяв позивача вказав Закарпатський окружний адміністративний суд в постанові від 26.03.2014 у справі № 807/642/1474.

__________

74 Постанова Закарпатського окружного адміністративного суду від 26.03.2014 у справі № 807/642/14 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/38009476.

Подібного висновку дійшов Вищий адміністративний суд України в ухвалі від 17.02.2015 у справі № К/800/1887/15, в якій висловив свою згоду з судами першої та апеляційної інстанцій щодо того, що мав місце поверхневий підхід з боку прокуратури м. Вінниці та прокуратури Вінницької області при розгляді письмових звернень позивача, оскільки відповідачі належним чином не відреагували на факти порушення закону і не вжили відповідних заходів реагування (проведення перевірки тощо)75.

__________

75 Ухвала Вищого адміністративного суду України від 17.02.2015 у справі № К/800/1887/15 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://reyestr.court.gov.ua/Review/42842268.

Цікавою в цьому аспекті є справа № 2а-6281/11/1470, у якій суд зайняв позицію про визнання звернення до суду із заявами про захист прав і законних інтересів громадян або держави правом прокурора. Зокрема, скасовуючи рішення суду першої інстанції про задоволення позову, суд апеляційної інстанції зазначив таке: "За змістом статті 121 Конституції України, статей 3, 5, 6 Закону про прокуратуру на органи прокуратури України, які становлять єдину систему, покладено представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.

Згідно з положеннями статті 12 Закону про прокуратуру в органах прокуратури вирішуються звернення про порушення прав громадян та юридичних осіб, крім скарг, розгляд яких віднесено до компетенції суду.

У силу вимог статті 20 Закону про прокуратуру при виявленні порушень закону прокурор або його заступник у межах своєї компетенції мають право звертатись до суду з заявами про захист прав і законних інтересів громадян, держави, а також підприємств та інших юридичних осіб.

Таким чином, у контексті наведених законодавчих норм звернення до суду із заявами про захист прав і законних інтересів позивача, зокрема, шляхом подання заяви (позову) до суду є процесуальним правом (функцією) прокуратури і не є владною управлінською функцією.

На користь такого висновку також свідчить чинна редакція статті 36-1 Закону про прокуратуру, відповідно до якої за наявності підстав, передбачених частини другої статті 4, з метою представництва громадянина або держави прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом:

1) звертатися до суду з позовами (заявами, поданнями);

2) вступати у справу, порушену за позовами (заявами, поданнями) інших осіб, на будь-якому етапі розгляду;

3) ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи;

4) брати участь у розгляді справ.

Спосіб відновлення порушеного права, який було обрано позивачем та судом першої інстанції, шляхом зобов'язання прокуратури виступити на захист права і інтересу шляхом подання заяви (позову) до суду, не відповідає змісту прав, які надані позивачу законом, та не можуть забезпечувати ефективне поновлення в правах"76.

__________

76 Постанова Одеського апеляційного адміністративного суду від 17.04.2013 у справі № 2а-6281/11/1470 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/30901077.

Аналогічної позиції дотримується Вищий адміністративний суд України в ухвалі від 27.03.2012 у справі № К-35702/10-с77.

__________

77 Ухвала Вищого адміністративного суду України від 27.03.2012 у справі № к-35702/10-с // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/23644440.

Висновок

Позови до прокурорів про визнання протиправною їхньої бездіяльності, зокрема у формальній відповіді на листи юридичних чи фізичних осіб щодо перевірки дії службових осіб або відповіді про доцільність звернення цих осіб до суду з позовом тощо задовольняються судами у разі ненадання прокурором доказів, які були підставою для відповіді прокурора про відсутність підстав для прокурорського реагування стосовно звернення.

Визнання судами процесуальним правом, а не обов'язком прокурора здійснити реагування на порушення чинного законодавства в межах своєї компетенції, у тому числі шляхом звернення до суду із позовними заявами про захист прав і законних інтересів громадян, стає наслідком того, що прокуратура необґрунтовано не сприятиме поновленню порушених прав громадян, які відповідно до статті 36-1 Закону про прокуратуру потребують захисту з боку прокуратури.

Правовою підставою для такої позиції судових органів є буквальне тлумачення судами статей 12, 20, 36-1 Закону про прокуратуру, які у своїй конструкції містять слова "прокурор має право".

Така судова позиція узгоджується з прецедентною практикою ЄСПЛ про роль прокурорів поза межами кримінальної юстиції. Зокрема, у рішенні, ухваленому 15.02.2011 у справі "Молдован та інші проти Румунії", в якій позивачі, які на той час були неповнолітніми, скаржились на невиконання Службою публічного представництва своїх зобов'язань за статтею 45 Румунського цивільного процесуального кодексу, відповідно до яких вона повинна була представляти їхні інтереси у ході справи про виплату їм компенсації. Суд дійшов висновку, що відповідне положення передбачає, що у справах з неповнолітніми або особами, що втратили працездатність, Служба публічного представництва "може" подати цивільний позов, якщо вона вважає такий позов необхідним для захисту прав та інтересів неповнолітньої або такої, що втратила працездатність, особи. Відповідно, Суд вирішив, що Служба публічного представництва не зобов'язана ініціювати судові справи для захисту всіх неповнолітніх та інвалідів у цілому. Просто існує законна можливість реалізувати таке право. У випадку позивачів Служба публічного представництва не вважала це за необхідне. Також Суд зазначив, що у всіх неповнолітніх були батьки або законні представники, які самі були стороною процесу чи могли представляти позивачів як сторони процесу, але цього не зробили. Тому Суд не побачив обмеження права позивачів на доступ до суду (див. Moldovan and Others v. Romania (dec.), No 8229/04 та інші положення, § 153 - 155, від 15 лютого 2011 року).

Пропозиції

При розгляді позовів до прокурорів про визнання протиправною їхньої бездіяльності, зокрема у формальній відповіді на листи юридичних чи фізичних осіб щодо перевірки дії службових осіб або відповіді про доцільність звернення цих осіб до суду з позовом суди повинні враховувати положення Інструкції про порядок розгляду звернень та особистого прийому в органах прокуратури України, затвердженої наказом Генерального прокурора України від 27 грудня 2014 року № 9гн.

Вирішальне значення при розгляді таких справ має доказування факту відсутності підстав для прокурорського реагування стосовно звернення (надання матеріалів перевірки тощо).

При розгляді позовних вимог про зобов'язання прокурора вчинити певні дії, які входять до кола його повноважень (винести подання, провести перевірку, звернутися з позовом до суду), слід брати до уваги, що такі заходи належать до дискреційних повноважень прокурора, якими він користується відповідно до Закону України № 2790-XII, суд не може втручатися у сферу діяльності державного органу.

IV. Справи, в яких прокурор бере участь як представник в інтересах держави в особі органів державної влади або місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій

За приписами статті 36-1 Закону про прокуратуру підставою представництва в суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень інтересів держави.

Рішенням від 08.04.99 у справі № 3-рп/99 Конституційний Суд України роз'яснив, що поняття "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Прикладом форми участі прокурора в адміністративному судочинстві як представника в інтересах держави є справа № 822/1921/14 за позовом Славутського міжрайонного прокурора в інтересах держави в особі Славутської ОДПІ Головного управління Міністерства доходів і зборів України до ПрАТ "Об'єднання" "Прогрес" про стягнення податкового боргу. У цьому випадку прокурор звертається з позовом в інтересах держави у зв'язку з тим, що у відповідача наявний податковий борг на суму 216865,00 гривень78.

__________

78 Ухвала Хмельницького окружного адміністративного суду від 03.06.2014 у справі № 822/1921/14 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/39065538.

Отже, несплата економічних санкцій, обов'язкових зборів та платежів призводить до ненадходження коштів до державного бюджету, що, у свою чергу, унеможливлює повноцінне фінансування соціальних та інших програм, що є істотним порушенням законодавства і визнається таким, що суперечить інтересам держави.

У судовій практиці щодо представництва прокурором інтересів держави в особі органів державної влади або місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій виявлено ряд розбіжностей та різних правових підходів до розв'язання цієї категорії спорів. Серед них можна виділити такі.

1. Спірною є судова практика з приводу правомірності звернення прокурора до суду у випадку, коли орган, в інтересах якого він звертається, сам не позбавлений такої можливості.

Наявність такої судової практики обумовлена тим, що в більшості випадків прокурор, діючи в інтересах держави в особі державних органів, пред'являє до суду позови щодо стягнення у судовому порядку заборгованостей за платежами, тобто фактично підмінює функції органів державного контролю суб'єктів владних повноважень, у яких функціонують юридичні служби. Зазначене має місце при пред'явленні позовів щодо стягнення податкового боргу, платежів до Пенсійного фонду України тощо.

Наприклад, Харківський окружний адміністративний суд в ухвалі від 25.12.2014 у справі № 820/20376/14 повернув позовну заяву прокурора Московського району м. Харкова в інтересах держави в особі Харківської міської ради до Реєстраційної служби Харківського міського управління юстиції про скасування рішення з тих підстав, що Харківська міська рада є органом місцевого самоврядування, який не обмежений у праві самостійного звернення до суду за захистом своїх прав79.

__________

79 Ухвала Харківського окружного адміністративного суду від 25.12.2014 у справі № 820/20376/14 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/42170966.

У справі № 815/1092/14 Одеський окружний адміністративний суд дійшов подібного висновку, проте позов прокурора залишив без руху та надав строк для усунення недоліків позовної заяви, якими визнав те, що у позовній заяві прокурор не обґрунтував причини неможливості пред'явлення позову органом, в інтересах якого поданий адміністративний позов, із наданням підтверджувальних документів80. Такого ж висновку дійшов Івано-Франківський окружний адміністративний суд в ухвалі від 11.12.2014 у справі № 809/4101/1481.

__________

80 Ухвала Одеського адміністративного окружного суду від 17.02.2014 у справі № 815/1092/14 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/37207821.

81 Ухвала Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 11.12.2014 у справі № 809/4101/14 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/41867396.

На необхідність отримання прокурором погодження своїх повноважень на законне представництво в адміністративному процесі з державним органом, в інтересах якого звертається прокурор або наявності волевиявлення на участь прокурора від такого органу вказав Луганський окружний адміністративний суд в ухвалі від 01.06.2013 у справі № 812/5021/13-а про залишення позовної зави без руху82.

__________

82 Ухвала Луганського окружного адміністративного суду від 01.06.2013 у справі № 812/5021/13-а // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/31823315.

Протилежного висновку дійшов Львівський адміністративний апеляційний суд в ухвалі від 27.02.2013 у справі № 16432/12/9104. Скасовуючи ухвалу суду першої інстанції, суд на обґрунтування зазначив, що посилання суду в ухвалі на те, що в штаті Управління праці та соціального захисту населення Сокальської районної державної адміністрації є юрисконсульт і управління саме могло пред'явити позов, не заслуговує на увагу, оскільки невідомо якими документами керувався суд, роблячи такі висновки. Крім того, як уже зазначалося, прокурор має право сам вирішувати, коли і в який спосіб пред'являти адміністративний позов. У цьому випадку прокурор пред'явив позов про стягнення бюджетних коштів, які, на його думку, відповідач отримав незаконно.

__________

83 Ухвала Львівського адміністративного апеляційного суду від 27.02.2013 у справі № 16432/12/9104 // [Електронний ресурс] Єдиний державний реєстр судових рішень. - Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/29832034.

Необхідно також наголосити, що на звернення Вінницького апеляційного адміністративного суду до прокуратури м. Вінниці щодо вступу в розгляд адміністративних справ за позовами Вінницького апеляційного адміністративного суду до Управління Державної казначейської служби України у місті Вінниці Вінницької області суд отримав відмову з посиланням на наказ Генерального прокурора України від 28.11.2012 № 6гн "Про організацію роботи органів прокуратури щодо представництва інтересів громадянина або держави в суді та їх захисту при виконанні судових рішень", відповідно до пункту 5 якого під час застосування представницьких повноважень не допускається підміна органів державної влади, органів місцевого самоврядування та державного нагляду (контролю), а також інших органів, яким надано право захищати інтереси громадян та держави в суді. На думку Вінницького апеляційного адміністративного суду, така відмова свідчить про вибірковість та суб'єктивність визначення необхідності представництва прокуратурою інтересів держави84.

__________

84 Лист Вінницького апеляційного адміністративного суду до Ради суддів України від 13.01.2015 № 02-18/511/2015 // Діловодство Вищого адміністративного суду України.

Висновок

Застосування на практиці норм чинного Закону про прокуратуру виявило певні недоліки у функціонуванні прокуратури, зокрема щодо збереження балансу інтересів особи, суспільства і держави. Практика застосування в адміністративному судочинстві законодавства щодо представництва прокурором інтересів держави є суперечливою.

Є рішення, в яких суди доходять висновку про опосередковане втручання прокурора в діяльність органів державної влади при подачі до суду позовів в інтересах держави в особі органів державної влади. При цьому одні суди у таких випадках повертають позовні заяви, інші - надають строк для усунення недоліків позовної заяви, наприклад доведення суду неможливості такого органу самостійно звернутися до суду.

Окремі суди при розгляді справ за такими позовами прокурорів не беруть до уваги факт наявності у органу державної влади можливості самостійно звернутися до суду з позовом і приймають до розгляду позовні заяви прокурора в інтересах держави в особі органів державної влади.

Пропозиції

При звернені до суду прокурор повинен дотримуватися балансу інтересів особи, суспільства і держави. Прокуратура не повинна втручатися у діяльність органів державної влади.

Водночас необхідно мати на увазі, що "інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин" (абзац другий пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99). Це означає, що інтереси державного органу, органу місцевого самоврядування можуть не збігатися з інтересами держави (абзац третій пункту 4 Рішення КСУ); небажання таких органів подавати адміністративний позов (тобто захищати свої інтереси у спірних відносинах) не позбавляє прокуратуру права подати від їх імені позов в інтересах держави. Отже, чинне правове регулювання цього питання не зобов'язує прокурора отримувати згоду від згаданих органів на звернення від їх імені з позовом до суду в інтересах держави. Вважаємо, що вкрай важливо чітко визначити випадки, коли прокурор може здійснювати представництво інтересів держави. Так, прокуратура може виконувати функцію представництва інтересів держави в суді лише за умов, що таке представництво стосується конкретно визначених у законі інтересів держави, таких як право державної власності, право на оподаткування тощо.

Слід звернути увагу, що за новим Законом про прокуратуру від 14.10.2014 повноваження прокурора звужено: прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов'язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об'єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора України або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи його законним представником або суб'єктом владних повноважень (ч. 3 ст. 23).

2. Потребує конкретизації і позиція судових органів щодо необхідності перевірки судами обґрунтування прокурора про наявність факту порушення інтересів держави та їхніх дій у випадку, коли суд не погоджується з таким обґрунтуванням.

На думку деяких судів, оскільки прокурору надано право самостійно визначати необхідність захисту інтересів держави, то суд не має права робити висновків про неправильне розуміння прокурором поняття "інтереси держави". З урахуванням цього судді здійснюють перевірку лише у відповідних процесуальних рамках, а саме перевіряють, чи зазначено в адміністративному позові з посиланням на законодавство, в чому полягають порушення інтересів держави, чи обґрунтована необхідність їхнього захисту та чи зазначено орган, який уповноважений державою на здійснення тих чи інших функцій85.