Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 92, пункту 6 розділу X "Перехідні положення" Земельного кодексу України (справа про постійне користування земельними ділянками)

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

РІШЕННЯ КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 92, пункту 6 розділу X "Перехідні положення" Земельного кодексу України (справа про постійне користування земельними ділянками)

м. Київ Справа N 1-17/2005 22 вересня 2005 року N 5-рп/2005

Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:

Селівона Миколи Федосовича - головуючий,

Вознюка Володимира Денисовича,

Іващенка Володимира Івановича,

Костицького Михайла Васильовича,

Мироненка Олександра Миколайовича,

Німченка Василя Івановича,

Пшеничного Валерія Григоровича,

Савенка Миколи Дмитровича,

Скоморохи Віктора Єгоровича - суддя-доповідач,

Станік Сюзанни Романівни,

Ткачука Павла Миколайовича,

Чубар Людмили Пантеліївни,

Шаповала Володимира Миколайовича,

за участю представника суб'єкта права на конституційне подання Томича Івана Федоровича - народного депутата України, Голови Комітету Верховної Ради України з питань аграрної політики та земельних відносин; представників Верховної Ради України: Семенюк Валентини Петрівни - народного депутата України, Голови Спеціальної контрольної комісії Верховної Ради України з питань приватизації, Селіванова Анатолія Олександровича - Постійного представника Верховної Ради України в Конституційному Суді України; представника Президента України Єфіменка Леоніда Васильовича - заступника Міністра юстиції України; представника Державного комітету України по земельних ресурсах Кальніченко Алли Георгіївни - начальника юридичного управління; спеціалістів: Гринька Сергія Валерійовича - кандидата юридичних наук, доцента кафедри трудового, земельного та екологічного права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка, Кулинича Павла Федотовича - кандидата юридичних наук, старшого наукового співробітника Інституту держави і права ім. В.М.Корецького НАН України,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України ( 254к/96-ВР ) (конституційності) положень статті 92, пункту 6 розділу Х "Перехідні положення" Земельного кодексу України ( 2768-14 ) від 25 жовтня 2001 року (Відомості Верховної Ради України, 2002 р., N 3-4, ст. 27; 2004 р., N 35, ст. 416; 2005 р., N 2, ст. 25).

Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) стало конституційне подання 51 народного депутата України.

Підставою для розгляду справи згідно зі статтями 71, 82 Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) є наявність спору щодо конституційності положень статті 92, пункту 6 розділу Х "Перехідні положення" Земельного кодексу України ( 2768-14 ).

Заслухавши суддю-доповідача Скомороху В.Є., пояснення Томича І.Ф., Семенюка В.П., Селіванова А.О., Єфіменка Л.В., Кальніченко А.Г., Гринька С.В., Кулинича П.Ф. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

установив:

1. Суб'єкт права на конституційне подання - 51 народний депутат України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням розглянути питання щодо відповідності Конституції України ( 254к/96-ВР ) (конституційності) положень статті 92 Земельного кодексу України ( 2768-14 ) (далі - Кодекс), якими передбачається право постійного користування земельною ділянкою (право володіння і користування земельною ділянкою без встановлення строку), якого набувають підприємства, установи та організації, що належать до державної та комунальної власності, і пункту 6 розділу Х "Перехідні положення" Земельного кодексу України (далі - Перехідні положення Кодексу), згідно з якими громадяни та юридичні особи, які мають у постійному користуванні земельні ділянки, але за цим Кодексом не можуть мати їх на такому праві, повинні були до 1 січня 2005 року переоформити у встановленому порядку право власності або право оренди на них.

У конституційному поданні стверджується, що зазначеними положеннями Кодексу ( 2768-14 ) громадян позбавлено права постійного користування земельними ділянками для ведення селянського (фермерського) господарства, особистого підсобного господарства, яке було надано статтею 7 Земельного кодексу України в редакції від 13 березня 1992 року ( 2196-12 ), статтею 5 Закону України "Про селянське (фермерське) господарство" ( 2009-12 ) від 20 грудня 1991 року. Тому суб'єкт права на конституційне подання вважає, що положення статті 92, пункту 6 Перехідних положень Кодексу ( 2768-14 ) не відповідають статті 22 Конституції України ( 254к/96-ВР ).

2. До початку розгляду справи Конституційним Судом України Верховна Рада України прийняла Закон України "Про внесення змін до статті 92 Земельного кодексу України стосовно визначення права на постійне користування земельними ділянками громадських організацій інвалідів" ( 1709-15 ) від 12 травня 2004 року, яким частину другу статті 92 Кодексу ( 2768-14 ) доповнено положенням про набуття права постійного користування земельними ділянками громадськими організаціями інвалідів України, їх підприємствами (об'єднаннями), установами та організаціями.

6 жовтня 2004 року Верховна Рада України прийняла Закон України "Про внесення змін до Земельного кодексу України" ( 2059-15 ), яким внесено зміни, зокрема, до пункту 6 Перехідних положень Кодексу ( 2768-14 ) і термін переоформлення права власності або права оренди на земельні ділянки продовжено з 1 січня 2005 року до 1 січня 2008 року.

3. Президент України в листі до Конституційного Суду України зазначив, що підстав для визнання положень статті 92, пункту 6 Перехідних положень Кодексу ( 2768-14 ) такими, що не відповідають Конституції України ( 254к/96-ВР ) (є неконституційними), не вбачається.

На думку Голови Верховної Ради України, право власності громадян на землю, яке було передбачено Земельним кодексом України в редакції від 13 березня 1992 року ( 2196-12 ), збережено у чинному Кодексі ( 2768-14 ) в повному обсязі; форми реалізації права власності на землю приведені у відповідність до вимог Конституції України ( 254к/96-ВР ) і не зазнали істотних змін. Тому підстав для визнання неконституційними положень статті 92, пункту 6 Перехідних положень Кодексу ( 2768-14 ) немає.

У листі Верховного Суду України зазначено, що передбачене в Кодексі ( 2768-14 ) право постійного користування земельною ділянкою для суб'єктів - юридичних осіб не порушує і не погіршує прав інших суб'єктів - фізичних осіб, а приведено у відповідність до статті 41 Конституції України ( 254к/96-ВР ) та статті 14 Закону України "Про власність" ( 697-12 ).

Державний комітет України по земельних ресурсах у письмовому поясненні звернув увагу, що певна частина суб'єктів постійного землекористування вже переоформила земельні ділянки на право власності або право оренди на них. Тому в разі визнання статті 92 Кодексу ( 2768-14 ) такою, що не відповідає Конституції України ( 254к/96-ВР ), ті суб'єкти, які здійснили переоформлення права постійного користування землею, можуть бути поставлені у нерівне становище стосовно тих, які його не здійснили.

У листі Державного комітету України у справах релігій акцентується, що релігійні організації, які відповідно до статті 7 Земельного кодексу України в редакції від 13 березня 1992 року ( 2196-12 ) набули права на одержання в постійне користування земельних ділянок та звільнені від земельного податку як організації, що не займаються підприємницькою діяльністю (пункт 5 частини першої статті 12 Закону України "Про плату за землю" ( 2535-12 ), згідно з пунктом 6 Перехідних положень Кодексу ( 2768-14 ) матимуть право постійного користування земельними ділянками і користуватимуться пільгами щодо земельного податку до 1 січня 2008 року. Інша частина релігійних організацій цих прав і пільг позбавлена, що суперечить статті 22 Конституції України ( 254к/96-ВР ), статтям 4, 5 Закону України "Про свободу совісті та релігійні організації" ( 987-12 ).

Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України повідомив, що стаття 92, пункт 6 Перехідних положень Кодексу ( 2768-14 ) встановлюють термін закінчення земельної реформи і не обмежують права громадян на володіння земельними ділянками.

У висновку науковців Київського національного університету імені Тараса Шевченка стверджується, що положення статті 92, пункту 6 Перехідних положень Кодексу ( 2768-14 ) слід визнати неконституційними, оскільки вони звужують зміст та обсяг існуючих прав громадян на землю (частина третя статті 22 Конституції України ( 254к/96-ВР ).

Відповідно до позиції фахівців Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого чинна редакція частини другої статті 92, пункту 6 Перехідних положень Кодексу ( 2768-14 ) суттєво звузила обсяг земельних прав громадян, право на використання земельної ділянки для ведення громадянином фермерського господарства, яке є одним із різновидів конституційних прав цього суб'єкта.

Іншої позиції дотримуються фахівці Львівського національного університету імені Івана Франка, Інституту держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, які вважають норми статті 92, пункту 6 Перехідних положень Кодексу ( 2768-14 ) такими, що відповідають Конституції України ( 254к/96-ВР ).

Науковці Інституту мовознавства імені О.О.Потебні НАН України та Інституту української мови НАН України вбачають різне значення термінів "набуття права власності" і "переоформлення права власності".

У листі Федерації професійних спілок України зазначено, що з прийняттям Кодексу ( 2768-14 ) профспілкові організації та їх об'єднання позбавлені права постійного користування земельними ділянками. Вимоги пункту 6 Перехідних положень Кодексу ( 2768-14 ) профспілкові організації та їх об'єднання не в змозі виконати, оскільки є неприбутковими організаціями, тому Федерація професійних спілок України вважає норми статті 92, пункту 6 Перехідних положень Кодексу такими, що не відповідають Конституції України ( 254к/96-ВР ).

4. У процесі розгляду справи представник суб'єкта права на конституційне подання підтримав позицію народних депутатів України.

Інші учасники конституційного провадження поділяють позиції державних органів, які вони представляють.

Підтвердивши позицію Голови Верховної Ради України, Постійний представник Верховної Ради України в Конституційному Суді України констатував наявність проблеми щодо встановленого порядку переоформлення громадянами права постійного користування землею на право власності або на право оренди.

Фахівець Київського національного університету імені Тараса Шевченка наголосив, що Кодекс ( 2768-14 ) не встановив чітких матеріально-правових і процесуальних гарантій зміни громадянами юридичного титулу права постійного користування земельною ділянкою на право власності або на право оренди, тому положення статті 92, пункту 6 Перехідних положень Кодексу не відповідають частині третій статті 22 Конституції України ( 254к/96-ВР ).

На думку спеціаліста Інституту держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, встановлення статтею 92 Кодексу ( 2768-14 ) права постійного землекористування не суперечить положенням Конституції України ( 254к/96-ВР ). Але поряд з цим порушено серйозну соціальну проблему щодо гарантій набуття громадянами права власності на землю, а отже визначення пунктом 6 Перехідних положень Кодексу ( 2768-14 ) граничного строку переоформлення прав на землю не відповідає Конституції України ( 254к/96-ВР ).

5. Конституційний Суд України, вирішуючи питання щодо конституційності оспорюваних норм Кодексу ( 2768-14 ), виходить з такого.

5.1. Відповідно до частини другої статті 8 Основного Закону України ( 254к/96-ВР ) Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України ( 254к/96-ВР ) і повинні відповідати їй.

Згідно з частиною четвертою статті 13 Основного Закону України ( 254к/96-ВР ) держава забезпечує захист прав усіх суб'єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки. Усі суб'єкти права власності рівні перед законом.

Конституція України ( 254к/96-ВР ) гарантує право власності на землю, яке набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону (частина друга статті 14).

За Конституцією України ( 254к/96-ВР ) кожен має право, зокрема, володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю; право приватної власності набувається в порядку, визначеному законом; ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності, право приватної власності є непорушним (частини перша, друга, четверта статті 41).

Право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України ( 254к/96-ВР ), цього Кодексу ( 2768-14 ), а також інших законів, що видаються відповідно до них (частина друга статті 78 Кодексу).

До прийняття чинної Конституції України ( 254к/96-ВР ) право приватної власності громадян на землю передбачалося Земельним кодексом України в редакції від 13 березня 1992 року ( 2196-12 ), Законом України "Про власність" ( 697-12 ), Декретом Кабінету Міністрів України "Про приватизацію земельних ділянок" від 26 грудня 1992 року N 15-92 ( 15-92 ) (далі - Декрет), окремими указами Президента України щодо паювання земель.

Кожний громадянин має право користуватися природними об'єктами права власності народу відповідно до закону (частина друга статті 13 Конституції України ( 254к/96-ВР ). До таких об'єктів належать, зокрема, земельні ділянки.

5.2. Згідно з частиною третьою статті 41 Конституції України ( 254к/96-ВР ) громадяни для задоволення своїх потреб можуть користуватися об'єктами права державної та комунальної власності відповідно до закону. Ця конституційна гарантія не може тлумачитися як така, що заперечує державний захист інших визнаних майнових прав громадян (крім права власності) або обмежує можливості такого захисту прав землекористувачів, набутих свого часу відповідно до чинного на той час законодавства.

Таким чином, стосовно права постійного користування земельними ділянками діє механізм захисту, гарантований статтями 13, 14, 41, 55 Конституції України ( 254к/96-ВР ).

Орган законодавчої влади має право встановлювати для громадян та юридичних осіб, у котрих є в постійному користуванні земельні ділянки, але які за цим Кодексом ( 2768-14 ) не можуть мати їх на такому праві, строк, протягом якого ці особи зобов'язані переоформити у встановленому порядку право власності або право оренди на земельні ділянки. Але при цьому орган законодавчої влади повинен дотримуватися приписів Основного Закону України ( 254к/96-ВР ).

Згідно зі статтею 22 Конституції України ( 254к/96-ВР ) конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані (частина друга), при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (частина третя). Скасування конституційних прав і свобод - це їх офіційна (юридична або фактична) ліквідація. Звуження змісту та обсягу прав і свобод є їх обмеженням. У традиційному розумінні діяльності визначальними поняття змісту прав людини є умови і засоби, які становлять можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування та розвитку. Обсяг прав людини - це їх сутнісна властивість, виражена кількісними показниками можливостей людини, які відображені відповідними правами, що не є однорідними і загальними. Загальновизнаним є правило, згідно з яким сутність змісту основного права в жодному разі не може бути порушена.

Конституція України ( 254к/96-ВР ) (стаття 13) не виключає можливості для громадян користуватися землею на визначених у законі різних правових титулах, гарантуючи при цьому громадянам право власності на землю.

5.3. Україна як демократична і правова держава закріпила принцип поваги і непорушності прав та свобод людини, утвердження і забезпечення яких є головним обов'язком держави. Конституційний принцип правової держави вимагає від неї утримуватися від обмеження загальновизнаних прав і свобод людини і громадянина, в тому числі майнових прав (стаття 1, частина друга статті 3, статті 21, 22, 64 Конституції України ( 254к/96-ВР ).

Інститут постійного користування земельною ділянкою - право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку - останнім часом зазнав істотної трансформації.

Земельний кодекс Української РСР від 8 липня 1970 року встановлював безстрокове і тимчасове користування землею (стаття 15). Землекористувачами визначалися: колгоспи, радгоспи, інші сільськогосподарські державні, кооперативні, громадські підприємства, організації і установи; промислові, транспортні, інші несільськогосподарські державні, кооперативні, громадські підприємства, організації та установи; громадяни.

Поняття "користування землею" у Земельному кодексі Української РСР від 18 грудня 1990 року ( 561-12 ) (стаття 7) поряд з постійним (без заздалегідь встановленого строку) передбачало тимчасове користування (короткострокове - до трьох років і довгострокове - від трьох до десяти років). Користування землею на умовах оренди для сільськогосподарських цілей, як правило, мало бути довгостроковим. Для ведення селянського (фермерського) господарства земля надавалася в оренду районною, міською радою (частина третя статті 8). У зазначеному кодексі з'явилася нова форма володіння землею: довічне успадковуване володіння, яке надавалося громадянам, зокрема, для ведення селянського (фермерського) господарства, ведення особистого підсобного господарства, будівництва та обслуговування жилого будинку і господарських будівель, у разі одержання у спадщину жилого будинку або його придбання і т. ін., та постійне володіння, яке надавалося колгоспам, радгоспам, іншим державним, кооперативним, громадським підприємствам, установам і організаціям, релігійним організаціям.

Земельний кодекс України в редакції від 13 березня 1992 року ( 2196-12 ) закріпив право колективної і приватної власності громадян на землю зокрема право громадян на безоплатне одержання у власність земельних ділянок для ведення селянського (фермерського) господарства, особистого підсобного господарства тощо (стаття 6). Громадянам України для ведення селянського (фермерського) господарства, особистого підсобного господарства із земель, що перебувають у державній власності, земля надавалася у постійне користування (без заздалегідь установленого строку), а для городництва, сінокосіння, випасання худоби, ведення селянського (фермерського) господарства - у тимчасове користування (короткострокове - до трьох років і довгострокове - від трьох до двадцяти п'яти років) (стаття 7). Проте чіткого розмежування випадків, коли земельні ділянки можуть надаватися у користування для ведення селянського (фермерського) господарства, а коли - в оренду, в цьому кодексі не здійснено.

Це свідчить про те, що поряд із впровадженням приватної власності на землю громадянам, на їх вибір, забезпечувалася можливість продовжувати користуватися земельними ділянками на праві постійного (безстрокового) користування, оренди, пожиттєвого спадкового володіння або тимчасового користування. При цьому в будь-якому разі виключалась як автоматична зміна титулів права на землю, так і будь-яке обмеження права користування земельною ділянкою у зв'язку з непереоформленням правового титулу.

Закон України "Про оренду землі" ( 161-14 ) визначає оренду землі як засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для проведення підприємницької та інших видів діяльності (стаття 1).

Чинний Кодекс ( 2768-14 ), прийнятий 25 жовтня 2001 року, визначив право постійного користування земельною ділянкою як право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку (частина перша статті 92).

Законом України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень" ( 1952-15 ) від 1 липня 2004 року передбачено, зокрема, обов'язковість державної реєстрації права постійного користування земельною ділянкою, права користування земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб тощо.

Права постійного користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності набувають лише підприємства, установи та організації, що належать до державної або комунальної власності, а також громадські організації інвалідів України, їх підприємства (об'єднання), установи та організації.

Використання терміна "набувають", що означає "ставати власником чого-небудь, здобувати що-небудь", після набрання чинності статтею 92 Кодексу ( 2768-14 ) свідчить, що ця норма не обмежує і не скасовує діюче право постійного користування земельними ділянками, набуте громадянами в установлених законодавством випадках за станом на 1 січня 2002 року до його переоформлення. Тому підстав визнавати статтю 92 Кодексу ( 2768-14 ) неконституційною немає.

5.4. Конституційний принцип правової держави передбачає встановлення правопорядку, який повинен гарантувати кожному утвердження і забезпечення прав і свобод. Конституція України ( 254к/96-ВР ) закріпила рівність суб'єктів права власності перед законом, гарантії права власності та обов'язки власників, положення про те, що сама власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству (статті 13, 41 Конституції України).

Із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі.

Так, поняття "набувають права" за змістом частини другої статті 92 та частини першої статті 116 Кодексу ( 2768-14 ) в аспекті вимоги переоформлення права користування земельною ділянкою не відповідає вимозі ясності і визначеності правової норми: зазначені положення припускають поширення цього поняття лише на випадки первинного отримання земельної ділянки із земель державної та комунальної власності підприємствами, установами та організаціями, що належать до державної або комунальної власності, а також громадянами та юридичними особами, які набувають права власності та користування земельними ділянками.

Натомість у пункті 6 Перехідних положень Кодексу ( 2768-14 ) йдеться про переоформлення права власності або оренди громадянами та юридичними особами, які мають у постійному користуванні земельні ділянки, але за цим Кодексом не можуть мати їх на такому праві. Переоформлення також має два значення: повторити оформлення і оформити заново, за новими правилами.

Таким же невизначеним є словосполучення "переоформити у встановленому порядку" без посилання на відповідні норми Кодексу ( 2768-14 ) або інших законів. При цьому в Кодексі ( 2768-14 ) та інших законах немає спеціальних норм щодо такого порядку переоформлення права постійного користування. Оскільки переоформлення може означати оформлення за тих самих умов, що й раніше, а також за новими, іншими умовами, то ці умови мають бути зазначені в Перехідних положеннях Кодексу. Відсутність розмежування надання земельної ділянки і зміни титулу прав на земельні ділянки ускладнює переоформлення і на практиці вирішується довільно.

Крім того, переоформлення покладено як на юридичних осіб (тобто фермерське господарство), так і на громадян, які мають у постійному користуванні земельні ділянки. Поняття "селянське (фермерське) господарство" не існує після набрання чинності Законом України "Про фермерське господарство" ( 973-15 ) від 19 червня 2003 року, яким Закон України "Про селянське (фермерське) господарство" ( 2009-12 ) визнано таким, що втратив чинність. Отже, при переоформленні права постійного користування земельними ділянками, наданими для ведення селянських (фермерських) господарств, у довгострокову оренду строк оренди не може визначатися селянським (фермерським) господарством відповідно до закону, як це передбачає абзац другий пункту 6 Перехідних положень Кодексу ( 2768-14 ), через відсутність такого господарства. Відповідно до статті 1 Закону України "Про особисте селянське господарство" ( 742-15 ) особисте селянське господарство - це господарська діяльність, яка проводиться без створення юридичної особи і не належить до підприємницької діяльності. Для ведення особистого селянського господарства використовують земельні ділянки розміром не більше 2,0 гектара, передані фізичним особам у власність або оренду в порядку, встановленому законом.

Кодекс ( 2768-14 ) не передбачив права на "земельні ділянки для ведення особистого підсобного господарства", а запровадив категорію "земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства" (частина перша статті 33). Тому виникла проблема легалізації права користування чи власності тих осіб, які набули цих титулів на земельні ділянки для ведення особистого підсобного господарства за раніше чинним земельним законодавством.

Переоформлення права постійного користування земельними ділянками, наданими для ведення селянських (фермерських) господарств, на право власності або право оренди на них за конституційно-правовим смислом має виходити з рівності сторін, автономності їх волі та майнової самостійності і повинно бути спрямоване на реалізацію зазначених принципів щодо місця фермерських господарств в економічній системі держави та цивільно-правових відносинах (частина друга статті 13, частина друга статті 14 Конституції України ( 254к/96-ВР ), стаття 3 Цивільного кодексу України ( 435-15 ).

Порівняльний аналіз змісту положень пункту 6 Постанови Верховної Ради України "Про земельну реформу" ( 563-12 ) від 18 грудня 1990 року і пункту 6 Перехідних положень Кодексу ( 2768-14 ) свідчить, що в першому акті йдеться про оформлення права на земельну ділянку громадянами, підприємствами, установами та організаціями, які мають у користуванні земельні ділянки, надані їм до введення в дію Земельного кодексу Української РСР ( 561-12 ) (грудень 1990 р.), а в другому - про переоформлення права постійного користування земельними ділянками. Ні в Кодексі ( 2768-14 ), ні в інших нормативно-правових актах не розкривається юридичний зміст термінів "оформлення" і "переоформлення", не визначається їх співвідношення. Невизначеність суті цих термінів негативно впливає на практику здійснення суб'єктивних прав на земельні ділянки громадянами та юридичними особами. Від правильного визначення сутності "оформлення" і "переоформлення" прав на землю залежить можливість здійснення громадянами та юридичними особами гарантованого Конституцією України ( 254к/96-ВР ) права власності на землю і права користування нею, довіра громадян до держави.

5.5. У Постанові Верховної Ради України "Про стан дотримання законодавства України щодо видачі державних актів на право власності на землю, сертифікатів на право на земельну частку (пай) та їх обігу; про дотримання законодавства України щодо виділення в натурі (на місцевості), використання та обігу земельних ділянок сільськогосподарського призначення" від 22 травня 2003 року N 882-IV ( 882-15 ) проаналізовано ситуацію, яка склалася з видачею органами влади громадянам та юридичним особам державних актів на право власності на земельну ділянку, і, зокрема, констатовано, що зволікання з видачею державних актів на право власності на земельну ділянку призводить до порушення права власності громадян на землю. Причиною незадовільного стану видачі громадянам державних актів на право власності на земельну ділянку (на заміну сертифікатів на право на земельну частку (пай) є відсутність законодавчого забезпечення цього процесу та значною мірою неспроможність громадян оплатити вартість робіт, необхідних для виготовлення цих актів.

Наведені положення Земельного кодексу України в редакції від 13 березня 1992 року ( 2196-12 ), Декрету ( 15-92 ), зміст зазначених указів Президента України свідчать, що в приватну власність громадян було передано земельні ділянки, які використовувалися ними для ведення селянського (фермерського) господарства, особистого підсобного господарства, будівництва та обслуговування будинку і господарських будівель (присадибна ділянка), садівництва, дачного і гаражного будівництва.

Отже, названими нормативно-правовими актами держава врегулювала питання постійного землекористування шляхом передачі земельних ділянок у приватну власність громадян. Тому громадяни набули права приватної власності щодо зазначених земельних ділянок на підставі наведених положень Земельного кодексу України в редакції від 13 березня 1992 року ( 2196-12 ), Декрету ( 15-92 ), зазначених указів Президента України за рішеннями відповідних місцевих рад та районних державних адміністрацій.

Визнавши право приватної власності громадян на земельні ділянки, які були надані в постійне користування, встановивши порядок набуття цього права у зазначених нормативно-правових актах шляхом безоплатної передачі, держава має вжити всіх необхідних заходів щодо забезпечення безперешкодного набуття громадянами права приватної власності на земельні ділянки.

Закони, інші нормативно-правові акти, які визначають порядок реалізації встановлених Конституцією України ( 254к/96-ВР ) та міжнародними договорами прав і свобод людини і громадянина, в тому числі порядок набуття права власності, не повинні звужувати, заперечувати чи в будь-який інший спосіб обмежувати ці права і свободи. Порядок безоплатної передачі у приватну власність земельних ділянок державної та комунальної власності не повинен встановлювати обмеження щодо виникнення цього права у громадян.

Натомість з ініціативи держави було прийнято новий Земельний кодекс ( 2768-14 ), який зобов'язує громадян переоформити набуті ними раніше права на інші права. Це переоформлення є занадто обтяжливим, розтягнутим у часі, ускладненим і дорогим. Однак пунктом 11 Перехідних положень Кодексу ( 2768-14 ) та Законом України "Про розмежування земель державної та комунальної власності" ( 1457-15 ) від 5 лютого 2004 року встановлено правило, згідно з яким витрати, пов'язані із розмежуванням земель державної та комунальної власності, здійснюються за рахунок коштів відповідних бюджетів (стаття 15 Закону), на засадах забезпечення рівності права власності на землю територіальних громад і держави, безоплатності тощо (стаття 4 Закону). Оскільки відповідно до частини другої статті 14 Конституції України ( 254к/96-ВР ) право власності на землю гарантується, а ініціатива у зміні раніше набутого права на використання землі громадянами належить не їм, а державі, саме держава має встановити режим диференційованого пільгового переоформлення права на землю.

Визначення пунктом 6 Перехідних положень Кодексу ( 2768-14 ) строку переоформлення права власності на земельні ділянки ставить громадян у нерівні умови, оскільки громадяни за таких умов не є рівноправними учасниками (суб'єктами) земельних відносин щодо набуття права власності на землю.

Однією з підстав набуття громадянином права на землю є приватизація, яка здійснюється на добровільній основі і полягає в безоплатній передачі земельних ділянок, що перебувають у користуванні громадян.

Статтею 412 Цивільного кодексу України ( 435-15 ) встановлено вичерпний перелік підстав, за яких право користування земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб припиняється.

Відповідно до статті 5 Цивільного кодексу України ( 435-15 ) акти цивільного законодавства не мають зворотної дії в часі, їх дія поширюється на відносини, які виникли раніше, лише у випадках, коли вони пом'якшують або скасовують цивільну відповідальність особи.

Цей принцип закріплено на конституційному рівні (стаття 58 Конституції України ( 254к/96-ВР ), що є гарантією стабільності суспільних відносин, у тому числі між державою і громадянином. Він гарантує впевненість громадян у тому, що їхнє теперішнє становище не буде погіршено прийняттям нового закону чи іншого нормативно-правового акта.

Проте пункт 6 Перехідних положень Кодексу ( 2768-14 ) зобов'язує громадян та юридичних осіб переоформити у встановленому порядку право власності або право оренди на земельні ділянки. При переоформленні права постійного користування у довгострокову оренду її строк визначається "відповідно до закону", що є неконкретним у зв'язку з невизначеністю цього закону, як і закону, який встановив би порядок переоформлення.

Конституційний Суд України вважає, що встановлення обов'язку громадян переоформити земельні ділянки, які знаходяться у постійному користуванні, на право власності або право оренди до 1 січня 2008 року потребує врегулювання чітким механізмом порядку реалізації цього права відповідно до вимог частини другої статті 14, частини другої статті 41 Конституції України ( 254к/96-ВР ). У зв'язку з відсутністю визначеного у законодавстві відповідного механізму переоформлення громадяни не в змозі виконати вимоги пункту 6 Перехідних положень Кодексу ( 2768-14 ) у встановлений строк, про що свідчить неодноразове продовження Верховною Радою України цього строку.

Неврегульованість питання щодо переважного права постійного землекористувача на придбання земельної ділянки у власність породжує проблеми, пов'язані з вибором способу переоформлення права на землю, відшкодуванням вартості проведених землекористувачем поліпшень за час користування землею тощо.

Отже, порядок переоформлення права користування земельною ділянкою має бути врегульований у чинному Кодексі ( 2768-14 ) або інших законах шляхом визначення об'єктів, суб'єктів та основних стадій набуття прав на земельні ділянки.

Це стосується також оплати земельно-кадастрових робіт і послуг у разі, коли замовником є землекористувач.

Земля як об'єкт постійного користування, надана державою громадянам на законних підставах, виконувала і продовжує виконувати важливу соціально-економічну функцію. Вона є основою життєдіяльності і господарювання громадян. Так земельні ділянки, які було надано громадянам для ведення селянського (фермерського) господарства, особистого підсобного господарства, індивідуального житлового, гаражного і дачного будівництва, є матеріальною основою життєдіяльності і господарювання не лише окремих громадян, а певного суспільного прошарку населення України.

Набуття громадянином права власності на земельну ділянку, яка перебуває у його користуванні, в загальному порядку, визначеному статтею 118 Кодексу ( 2768-14 ), не передбачає встановлення обмеження щодо строків набуття цього права. Відповідно до пункту 2 Постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження форм державного акта на право власності на земельну ділянку та державного акта на право постійного користування земельною ділянкою" від 2 квітня 2002 року N 449 ( 449-2002-п ) раніше видані державні акти на право приватної власності на землю, державні акти на право власності на землю та державні акти на право постійного користування землею залишаються чинними і підлягають заміні в разі добровільного звернення громадян або юридичних осіб.

Приписи пункту 6 Перехідних положень Кодексу ( 2768-14 ) є нормами процесуального права і тому не повинні обмежувати норми матеріального права щодо права власності на землю та його набуття громадянами.

5.6. Суб'єктивне право на земельну ділянку виникає і реалізується на підставах і в порядку, визначених Конституцією України ( 254к/96-ВР ), Кодексом ( 2768-14 ) та іншими законами України, що регулюють земельні відносини.

Підставою для виникнення права на земельну ділянку є відповідний юридичний факт. Чинний Кодекс ( 2768-14 ) серед підстав набуття права на землю громадянами та юридичними особами не називає оформлення чи переоформлення прав на земельні ділянки.

Відповідно до статті 116 Кодексу ( 2768-14 ) громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом (частина перша); набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування (частина друга). Право власності та право постійного користування на земельну ділянку виникає після одержання її власником або користувачем документа, що посвідчує право власності чи право постійного користування земельною ділянкою, та його державної реєстрації (частина перша статті 125 Кодексу ( 2768-14 ).

Суб'єктивне право постійного користування земельною ділянкою суттєво відрізняється від суб'єктивного права власності на землю та суб'єктивного права оренди. Хоча власники землі та орендарі поряд із повноваженнями щодо володіння та користування наділяються і повноваженнями щодо розпорядження земельними ділянками (орендарі - в частині передачі земель у суборенду за згодою власника), а постійні користувачі такої можливості позбавлені, у їх праві на землю є ряд особливостей і переваг:

- право постійного землекористування є безстроковим, на відміну від права оренди, і може бути припинене лише з підстав, передбачених законодавством;

- права та обов'язки постійних землекористувачів визначені чинним земельним законодавством і не підлягають договірному регулюванню (не можуть бути звужені);

- постійні землекористувачі, як і землевласники, сплачують земельний податок, розмір якого визначається відповідно до чинного законодавства, на відміну від договірного характеру орендної плати;

- земельні ділянки у постійне користування передаються у порядку відведення безоплатно з наступним посвідченням цього права шляхом видачі державного акта на право постійного користування земельною ділянкою; оплаті має підлягати лише виготовлення технічної документації на земельну ділянку, що здійснюється на договірних засадах із уповноваженою землевпорядною організацією.

Кодексом ( 2768-14 ) не встановлено чітких матеріально-правових і процесуальних гарантій зміни громадянами юридичного титулу права постійного користування земельною ділянкою на право власності чи право оренди. Переоформлення відповідних прав включає також земельно-кадастрові роботи та інші послуги, які суб'єкти підприємницької діяльності надають на платній основі, встановлюючи їх розцінки на свій розсуд. Таким чином, постійним землекористувачам не гарантована можливість зміни законно набутого права за сприяння і за рахунок держави, яка є ініціатором таких змін.

Згідно з частиною п'ятою статті 3 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень" ( 1952-15 ) право власності та інші речові права на нерухоме майно, набуті згідно з чинними нормативно-правовими актами до набрання чинності цим Законом, визнаються державою. Відповідно до цього Закону ( 1952-15 ) реєстрація речових прав на нерухомість, їх обмежень здійснюється лише в разі вчинення правочинів щодо нерухомого майна, а також за заявою власника (володільця) нерухомого майна.

На підставі наведеного Конституційний Суд України дійшов висновку, що пункт 6 Перехідних положень Кодексу ( 2768-14 ) через відсутність встановленого порядку переоформлення права власності або оренди та унеможливлення безоплатного проведення робіт із землеустрою і виготовлення технічних матеріалів та документів для переоформлення права постійного користування земельною ділянкою на право власності або оренди в строки, визначені Кодексом, суперечить положенням частини четвертої статті 13, частини другої статті 14, частини третьої статті 22, частини першої статті 24, частин першої, другої, четвертої статті 41 Конституції України ( 254к/96-ВР ).

6. Пунктом 6 Постанови Верховної Ради України "Про земельну реформу" від 18 грудня 1990 року N 563-XII ( 563-12 ) (Відомості Верховної Ради УРСР, 1991 р., N 10, ст. 100; 1993 р., N 26, ст. 277; 1994 р., N 27, ст. 229; 1998 р., N 16, ст. 78; 2000 р., N 4, ст. 32; 2004 р., N 19, ст. 286) встановлено, що громадянами, які мають у користуванні земельні ділянки, надані їм до введення в дію Земельного кодексу України, після закінчення строку оформлення права власності або права користування землею раніше надане їм право користування земельною ділянкою втрачається.

Однак відповідно до статей 13, 14, пункту 7 частини першої статті 92 Конституції України ( 254к/96-ВР ) правовий режим власності та користування землею визначається законами України. Правовий режим власності означає врегулювання нормами закону земельних відносин, порядку та умов поділу земель на категорії, правове визначення форм власності на землю, порядку набуття і здійснення права власності, а також права постійного чи тимчасового землекористування щодо управління землями тощо, реалізацію та позбавлення цього права, функції, компетенцію органів державної влади і місцевого самоврядування.

Держава забезпечує захист прав усіх суб'єктів права власності і господарювання, їх рівність перед законом, соціальну спрямованість економіки (частина четверта статті 13 Конституції України ( 254к/96-ВР ). Основний Закон України гарантує кожному право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю відповідно до закону (стаття 41). Чинний Кодекс ( 2768-14 ) є одним із таких законів, норми якого встановлюють підстави набуття права на землю шляхом передачі ділянок у власність або надання їх у користування (частина друга статті 116).

Постанова Верховної Ради України є підзаконним актом, тому в ній не можуть закріплюватися положення, якими встановлюється правовий режим власності на землю. Тим більше що громадяни та юридичні особи не можуть втрачати раніше наданого їм права користування земельною ділянкою. Проте Верховна Рада України врегулювала постановою сферу суспільних відносин, які мають регулюватися законами України.

Враховуючи, що положення Постанови Верховної Ради України "Про земельну реформу" ( 563-12 ) щодо втрати громадянами після закінчення зазначеного строку раніше наданого права користування земельною ділянкою впливають на прийняття рішення у справі, вони відповідно до частини третьої статті 61 Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ) мають бути визнані такими, що не відповідають Конституції України ( 254к/96-ВР ) (є неконституційними).

Виходячи з викладеного та керуючись статтями 147, 150 Конституції України ( 254к/96-ВР ), статтями 51, 61, 63, 69, 73 Закону України "Про Конституційний Суд України" ( 422/96-ВР ), Конституційний Суд України

вирішив:

1. Визнати такими, що не відповідають Конституції України ( 254к/96-ВР ) (є неконституційними), положення:

- пункту 6 розділу Х "Перехідні положення" Земельного кодексу України ( 2768-14 ) щодо зобов'язання переоформити право постійного користування земельною ділянкою на право власності або право оренди без відповідного законодавчого, організаційного та фінансового забезпечення;

- пункту 6 Постанови Верховної Ради України "Про земельну реформу" від 18 грудня 1990 року N 563-ХII ( 563-12 ) з наступними змінами в частині щодо втрати громадянами, підприємствами, установами і організаціями після закінчення строку оформлення права власності або права користування землею раніше наданого їм права користування земельною ділянкою.

2. Положення пункту 6 розділу Х "Перехідні положення" Земельного кодексу України ( 2768-14 ) та пункту 6 Постанови Верховної Ради України "Про земельну реформу" ( 563-12 ), визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

3. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ