Рішення Конституційного Суду України Другий сенат у справі за конституційною скаргою громадянки України Левченко Ольги Миколаївни щодо відповідності Конституції України (конституційності) припису пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення" від 2 березня 2015 року № 213-VIII

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

РІШЕННЯ

КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

ДРУГИЙ СЕНАТ

у справі за конституційною скаргою громадянки України Левченко Ольги Миколаївни щодо відповідності Конституції України (конституційності) припису пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення" від 2 березня 2015 року N 213-VIII

м. Київ

18 червня 2020 року

N 5-р(II)/2020

Справа N 3-189/2018(1819/18)

Другий сенат Конституційного Суду України у складі суддів:

Головатого Сергія Петровича - головуючого, доповідача

Городовенка Віктора Валентиновича,

Касмініна Олександра Володимировича,

Лемака Василя Васильовича,

Мойсика Володимира Романовича,

Первомайського Олега Олексійовича,

Юровської Галини Валентинівни,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційною скаргою громадянки України Левченко Ольги Миколаївни щодо відповідності Конституції України (конституційності) приписів пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення" від 2 березня 2015 року N 213-VIII.

Заслухавши суддю-доповідача Головатого С. П. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України установив:

1. До Конституційного Суду України звернулася громадянка України Левченко Ольга Миколаївна (з 14 липня 2018 року змінила прізвище Левченко на Кузьміна) з клопотанням визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), припис пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення" від 2 березня 2015 року N 213-VIII (Відомості Верховної Ради України, 2015 р., N 22, ст. 145) (далі - Закон N 213-VIII) у частині скасування з 1 червня 2015 року норм щодо пенсійного забезпечення осіб, яким призначення пенсії здійснюється відповідно до Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року N 1697-VII зі змінами (далі - Закон N 1697-VII).

Конструкція припису пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону N 213-VIII, що є предметом перевірки, є такою: "У разі неприйняття до 1 червня 2015 року закону щодо призначення всіх пенсій, у тому числі спеціальних, на загальних підставах з 1 червня 2015 року скасовуються норми щодо пенсійного забезпечення осіб, яким пенсії призначаються відповідно до законів України "Про державну службу", "Про прокуратуру", "Про статус народного депутата України", "Про Кабінет Міністрів України", "Про судову експертизу", "Про Національний банк України", "Про службу в органах місцевого самоврядування", "Про дипломатичну службу", Податкового та Митного кодексів України, Положення про помічника-консультанта народного депутата України".

Суб'єкт права на конституційну скаргу, вважаючи припис пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону N 213-VIII таким, що не відповідає приписам частин першої, другої статті 8, частини п'ятої статті 17, статей 21, 22, частин першої, другої статті 24, частин першої, другої статті 46, статей 48, 64 Конституції України, просить Конституційний Суд України здійснити перевірку його на конституційність.

1.1. Левченко О. М. 1 серпня 2017 року звернулася до Сумського об'єднаного управління Пенсійного фонду України Сумської області (далі - Управління) з клопотанням про переведення її з пенсії за інвалідністю, яку їй призначено відповідно до Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" від 9 липня 2003 року N 1058-IV зі змінами (далі - Закон N 1058-IV), на пенсію за інвалідністю, що призначається за Законом N 1697-VII. Управління 9 серпня 2017 року відмовило у задоволенні клопотання, посилаючись на припис пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону N 213-VIII (набрав чинності 1 квітня 2015 року) як на такий, відповідно до якого починаючи з 1 червня 2015 року призначення пенсії в порядку й на умовах, визначених Законом N 1697-VII, не здійснюється.

Ковпаківський районний суд міста Суми постановою від 22 вересня 2017 року відмовив Левченко О. М. у задоволенні її позову до Управління.

Судове рішення суду першої інстанції ґрунтувалось, зокрема, на тому, що Закон N 1058-IV "не скасовано, його положення (у частині, що стосуються спірних правовідносин) не визнано неконституційним, а до 01.06.2015 р. закону щодо призначення всіх пенсій, у тому числі спеціальних, прийнято не було, то, відповідно, з вказаної дати скасовано норми пенсійного забезпечення осіб, яким пенсії призначаються, зокрема відповідно до Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 р.".

Харківський апеляційний адміністративний суд постановою від 22 листопада 2017 року апеляційну скаргу Левченко О. М. задовольнив, постанову Ковпаківського районного суду міста Суми від 22 вересня 2017 року скасував, мотивуючи своє рішення, зокрема, тим, що "

<...

> Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення" від 02.03.2015 р. N 213

<...

> не підлягає до застосування, оскільки спірні правовідносини врегульовані нормативним актом, який набрав чинності пізніше. З огляду на наведене, колегія суддів вважає помилковим висновок суду першої інстанції, що, у зв'язку з прийняттям Закону N 213-VIII від 02.03.2015 року, з 01.06.2015 року скасовано норми пенсійного забезпечення осіб, яким призначаються пенсії відповідно до вимог Закону України "Про прокуратуру".

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду постановою від 27 лютого 2018 року касаційну скаргу Управління задовольнив, постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2017 року скасував, а постанову Ковпаківського районного суду міста Суми залишив без змін, зазначивши, що "суд апеляційної інстанції дійшов неправильного висновку, що в даних спірних правовідносинах підлягають застосуванню норми спеціального Закону України "Про прокуратуру" за N 1697-VII, який діяв на час звернення позивачки з заявою до Сумського об'єднаного управління Пенсійного фонду України Сумської області щодо переведення її на інший вид пенсії, оскільки після прийняття, але до моменту набрання чинності Законом України "Про прокуратуру", а саме 2 березня 2015 року був прийнятий Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення", який набув чинності з 1 квітня 2015 року, крім деяких положень. В пункті 5 Перехідних положень цього закону зазначається, що в разі неприйняття до 1 червня 2015 року закону щодо призначення всіх пенсій, у тому числі спеціальних, на загальних підставах з 1 червня 2015 року скасовуються норми щодо пенсійного забезпечення осіб, яким призначаються пенсії відповідно до ряду законів, зокрема, й Закону України "Про прокуратуру". Оскільки вказаний Закон не скасовано, його положення не визнано неконституційним, а до 1 червня 2015 року закону щодо призначення всіх пенсій, у тому числі спеціальних, прийнято не було, то відповідно з вказаної дати призначення та виплата всіх пенсій (включаючи пенсію по інвалідності) на підставі Закону України "Про прокуратуру" припиняється".

1.2. Левченко О. М. стверджує, зокрема, що статтею 17 Конституції України для громадян, які "перебувають на службі" в прокуратурі, установлено "підвищені гарантії соціальної захищеності", проте вона як прокурор не може "реалізувати своє конституційне право на соціальний захист", гарантоване статтею 46 Конституції України, через те, що його "обмежено" внаслідок застосування судами припису пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону N 213-VIII. На думку суб'єкта права на конституційну скаргу, "у зв'язку із обмеженням права на соціальний захист, звужується зміст та обсяг" права на достатній життєвий рівень, передбаченого приписом статті 48 Конституції України.

На обґрунтування своєї позиції щодо невідповідності припису пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону N 213-VIII частинам першій, другій статті 8 Конституції України автор клопотання посилається на рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2004 року N 15-рп/2004, від 22 вересня 2005 року N 5-рп/2005, від 29 червня 2010 року N 17-рп/2010, від 8 червня 2016 року N 4-рп/2016, а також на рішення Європейського

суду з прав людини у справі "Metropolitan Church of Bessarabia and others v. Moldova" від 13 грудня 2001 року (заява N 45701/99).

2. Конституційний Суд України, вирішуючи порушені в конституційній скарзі питання, виходить із такого.

2.1. Однією із засад українського конституційного ладу є "верховенство права" (правовладдя), що його виражено через формулу: "В Україні визнається і діє принцип верховенства права" (частина перша статті 8 Конституції України). "Верховенство права" (правовладдя) як невідокремний елемент системи цінностей, що їх покладено в основу сучасного європейського правопорядку, належить до тріади принципів спільної спадщини європейських народів поряд із такими її складниками, як правдива демократія й людські права. У рамках спільного юридичного простору Європи існує консенсус щодо стрижневих елементів правовладдя, які є не лише формальними, а й субстантивними (матеріальними). Такими стрижневими елементами є: 1) законність - включно з прозорою, підзвітною та демократичною процедурою запровадження приписів права; 2) юридична визначеність; 3) заборона свавільності; 4) доступ до правосуддя в незалежних і безсторонніх судах - включно із судовим контролем щодо адміністративних актів (дій); 5) дотримання людських прав; 6) недискримінація та рівність перед законом (Доповідь про правовладдя, схвалена Європейською Комісією "За демократію через право" (Венеційська Комісія), CDL-AD(2011)003rev, § 41). Українська формула правовладдя як засади національного конституційного ладу є двоскладовою: відповідно до першого складника "верховенство права в Україні визнається", відповідно до другого - "верховенство права в Україні діє". Що стосується першого - імперативу визнання правовладдя державою, то Україна виконала його як на міжнародному рівні (шляхом приєднання до Статуту Ради Європи та ратифікації Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року), так і на національному (шляхом унормування принципу верховенства права передусім у розділі I "Загальні засади" Конституції України, завдяки чому він сукупно з іншими принципами цього розділу визначає український конституційний лад, а також шляхом унормування цього принципу у звичайних законах держави як керівного для діяльності різних органів державної влади). Другий складник "верховенства права" (правовладдя) висуває імператив його дієвості, тобто ефективності, чим, власне, і здійснюється забезпечення його практичної значущості. Ідеться насамперед про сукупність національних інституцій, механізмів і процедур, що є доконечними для того, щоб особа була спроможною володіти людською гідністю та захистити себе від свавільних дій держави (її органів і посадових осіб). Цей складник спрямовано здебільшого на вимогу щодо наявності в політичній та юридичній системах держави тих інституційних (структурних) елементів, що в поєднанні з відповідними юридичними процедурами забезпечують інституційний та процесовий механізми верховенства права (правовладдя). Особливу роль у системі інституційного забезпечення "верховенства права" (правовладдя) відведено судовій владі загалом, а зокрема - конституційному й адміністративному видам судочинства. Саме ці два види судочинства покликані забезпечувати узгоджений характер усієї юридичної системи в умовах співіснування суперечливих норм, завдяки чому досягається дієвість верховенства права (правовладдя), тобто його ефективність.

Принцип верховенства права (правовладдя) вимагає суддівської дії у ситуаціях, коли співіснують суперечливі норми одного ієрархічного рівня. У таких ситуаціях до судів різних видів юрисдикції висунуто вимогу застосовувати класичні для юридичної практики формули (принципи): "закон пізніший має перевагу над давнішим" (lex posterior derogat priori) - "закон спеціальний має перевагу над загальним" (lex specialis derogat generali) - "закон загальний пізніший не має переваги над спеціальним давнішим" (lex posterior generalis non derogat priori speciali). Якщо суд не застосовує цих формул (принципів) за обставин, що вимагають від нього їх застосування, то принцип верховенства права (правовладдя) втрачає свою

дієвість.

Досліджуючи спірні правовідносини, що виникли між автором клопотання та адміністративними органами держави, Конституційний Суд України виходить із того, що від часу виникнення спору щодо призначення й перерахунку пенсії Левченко О. М. до питання вирішення цього спору мають стосунок три закони України - Закон N 1058-IV, Закон N 1697-VII, Закон N 213-VIII, у яких містяться приписи, що потребують належного застосування з огляду на те, що вони співдіють як суперечливі норми одного ієрархічного рівня.

Конституційний Суд України бере до уваги такі обставини: Закон N 213-VIII ухвалено 2 березня 2015 року, він набрав чинності 1 квітня 2015 року (крім окремих його приписів, що не стосуються цієї справи), його спрямовано на реалізацію "заходів щодо економного та раціонального використання державних коштів та приведення до фінансових можливостей дії положень окремих Законів України" (пояснювальна записка до законопроєкту), а отже, є загальним законом (lex generalis), що набрав чинності раніше (lex priori); ухвалений 14 жовтня 2014 року Закон N 1697-VII набрав чинності 15 липня 2015 року (крім окремих його приписів, що не мають значення для цієї справи), відповідно він є законом, що набрав чинності пізніше (lex posterior), а оскільки він визначає юридичні засади організації та діяльності всієї системи прокуратури, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, то він є спеціальним законом (lex specialis).

Імператив надання дієвості принципові верховенства права (правовладдя) вимагає одночасного застосування всіх трьох класичних формул. Узяті сукупно формули lex posterior derogat priori, lex specialis derogat generali, lex posterior generalis non derogat priori speciali вказують на те, що Закон N 1697-VII як такий, що є одночасно і спеціальним законом, і таким, що набрав чинності пізніше в часі, має перевагу над Законом N 213-VIII, що набрав чинності раніше. Тому Закон N 213-VIII як загальний не є застосовним у розв'язанні спору між автором клопотання та адміністративними органами держави. Натомість застосовним є Закон N 1697-VII за двома підставами - і тому, що він є спеціальним законом (lex specialis), який має перевагу над загальним (lex specialis derogat generali), і тому, що ухвалений пізніше в часі загальний закон (Закон N 213-VIII) не скасовує закону спеціального (lex posterior generalis non derogat priori speciali).

2.1.1. Загальновизнано, що однією з вимог принципу верховенства права (правовладдя) є вимога юридичної визначеності (як принцип), на що Конституційний Суд України неодноразово вказував у своїх висновках і рішеннях. Принцип юридичної визначеності є істотно важливим у питаннях довіри до судової системи загалом та дієвості верховенства права (правовладдя).

Одним зі складових елементів загального принципу юридичної визначеності є вимога (як принцип) передбачності приписів права. Європейський суд з прав людини виснував принцип передбачності юридичної норми, зазначивши: "Припис не може розглядатись як "право", якщо його не сформульовано з достатньою мірою чіткості, даючи громадянинові змогу регулювати свою поведінку: громадянин повинен мати змогу (отримавши при потребі відповідну пораду) передбачити - до тієї міри, що є допустимою за конкретних обставин, - наслідки, що їх може спричинити конкретна дія" [рішення Європейського суду з прав людини у справі "The Sunday Times v. The United Kingdom (No. 1)" від 26 квітня 1979 року (заява N 6538/74), § 49]. Як зазначено у спеціальному Дослідженні Європейської Комісії "За демократію через право" (Венеційська Комісія) (далі - Венеційська Комісія) "Мірило правовладдя", "передбачність означає не лише те, що приписи акта права мають бути

<...

> проголошеними ще до їх імплементації, а й що вони мають бути передбачними за своїми наслідками: їх має бути сформульовано з достатньою чіткістю та зрозумілістю, аби суб'єкти права мали змогу впорядкувати свою поведінку згідно з ними" (CDL-AD(2016)007, пункт II.B.3.58). Аналізуючи припис пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону N 213-VIII на відповідність вимозі передбачності як складника

верховенства права (правовладдя), Конституційний Суд України констатує таке.

Юридична конструкція "у разі неприйняття до 1 червня 2015 року закону щодо призначення всіх пенсій, у тому числі спеціальних, на загальних підставах з 1 червня 2015 року скасовуються норми щодо пенсійного забезпечення осіб, яким пенсії призначаються відповідно до законів України

<...

>" є дуже суперечливою та неоднозначною. По-перше, запровадження законодавцем формули "у разі неприйняття

<...

> закону

<...

> скасовуються норми

<...

>" мало такі наслідки: а) виникла ймовірність того, що на заміну нормам щодо призначення пенсій конкретним категоріям осіб (зокрема, прокурорам, суддям, державним службовцям, дипломатам тощо) законодавець ухвалить "новий закон", що регулюватиме питання призначення пенсій невизначеному колу осіб - усім; б) одночасно існувала ймовірність, що такого не станеться (якщо законодавець не ухвалить "новий закон"); в) виникла ймовірність того, що спеціальних пенсій від певного часу в Україні не стане (якщо законодавець ухвалить такий "новий закон", що запровадить порядок призначення "всіх пенсій на загальних підставах"); г) одночасно існувала ймовірність, що такого не станеться (якщо законодавець не ухвалить "новий закон"). По-друге, передбачене такою конструкцією скасування норм щодо пенсійного забезпечення осіб, яким призначення пенсії здійснюється відповідно до десяти законів та одного підзаконного акта, було поставлено в залежність від того, ухвалить чи не ухвалить законодавець (до 1 червня 2015 року) "закон щодо призначення всіх пенсій, у тому числі спеціальних". Такий припис, надаючи законодавцеві свободу вибору - ухвалювати або не ухвалювати "новий закон" щодо призначення пенсій, створював умови, коли кожен із варіантів вибору спричинявся б до відмінних (або навіть протилежних) наслідків для громадян, залишаючи їх на тривалий час у невідомості, непевності (стані невизначеності) щодо можливих для себе наслідків. По-третє, застосування законодавцем формули "закон щодо призначення всіх пенсій, у тому числі спеціальних" створювало ймовірність того, що в "новому законі" інститут "спеціальних пенсій" усе-таки буде збережено. По-четверте, пов'язаною з приписом пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону N 213-VIII є норма цього закону, відповідно до якої Кабінет Міністрів України мав у тримісячний строк з дня набрання чинності Законом N 213-VIII ухвалити підзаконні нормативні акти на його виконання та подати на розгляд Верховної Ради України до l травня 2015 року проєкт закону щодо призначення всіх пенсій, зокрема спеціальних (крім пенсій, що призначаються військовослужбовцям і науковим працівникам), на загальних підставах (абзаци другий, третій пункту 4 розділу III "Прикінцеві положення" Закону N 213-VIII). Унаслідок запровадження такої норми ситуація набула ще заплутанішого характеру, оскільки ймовірність ухвалення законодавцем до 1 червня 2015 року "закону щодо призначення всіх пенсій, у тому числі спеціальних" (як передбачено приписом пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону N 213-VIII) стала залежною від дій не тільки законодавця, а й Кабінету Міністрів України. Як результат, громадяни ще менше могли передбачити юридичні наслідки таких двох приписів розділу III "Прикінцеві положення" Закону N 213-VIII. По-п'яте, набрання чинності приписом пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону N 213-VIII спричинило внесення низки змін до двох спеціальних законів щодо прокуратури (Закону України "Про прокуратуру" від 5 листопада 1991 року N 1789-XII зі змінами, Закону N 1697-VII), проте цей припис не містить чіткої вказівки на те, яких конкретно приписів якого із цих двох законів стосується скасування з 1 червня 2015 року. По-шосте, припис пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону N 213-VIII не дає точної вказівки, які норми решти законів і одного підзаконного акта, перелік яких міститься в цьому приписі, "скасовуються з 1 червня 2015 року".

Конституційний Суд України констатує, що за наведеними характеристиками припис пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону N 213-VIII

не відповідає вимозі передбачності як складового елемента принципу юридичної визначеності, а отже, суперечить принципові верховенства права (правовладдя), закладеному частиною першою статті 8 Конституції України.

2.1.2. Складовим елементом загального принципу юридичної визначеності як вимоги верховенства права (правовладдя) також є принцип правомірних (легітимних) очікувань, який, за тлумаченням Венеційської Комісії, "виражає ідею, що органи публічної влади повинні додержуватися не лише приписів актів права, а й своїх обіцянок та пробуджених очікувань" (спеціальне Дослідження Венеційської Комісії "Мірило правовладдя", CDL-AD(2016)007, пункт II.B.5.61). Застосована законодавцем у приписі пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону N 213-VIII конструкція загалом є сприятливою для виникнення у певної категорії громадян (включно з конкретною - прокурорів) легітимних очікувань і стосовно того, що законодавець ухвалить до 1 червня 2015 року "новий закон" щодо призначення всіх пенсій, і стосовно того, що в ньому буде вирішено питання "спеціальних пенсій", порядку їх призначення та їх розміру. Якби законодавець учинив саме так, ймовірність чого допускав припис пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону N 213-VIII, то не виникло б стану, за якого можна було б говорити про "скасування з 1 червня 2015 року норм щодо пенсійного забезпечення осіб", яким призначення пенсії здійснюється відповідно до тієї низки нормативних актів, що їх зазначено в цьому приписі. Окрім того, приписи абзаців другого й третього пункту 4 розділу III "Прикінцеві положення" Закону N 213-VIII, що безпосередньо пов'язані з приписом пункту 5 цього ж розділу, створювали додаткові підстави для правомірних (легітимних) очікувань громадян, що Кабінет Міністрів України підготує та внесе на розгляд Верховної Ради України до 1 травня 2015 року проєкт закону щодо призначення всіх пенсій, зокрема спеціальних. Проте ні того (Кабінет Міністрів України не вніс до Верховної Ради України такого законопроєкту), ні іншого (Верховна Рада Україна відповідно не ухвалила такого законопроєкту до 1 червня 2015 року) не відбулося. Цю ситуацію можна розглядати як таку, за якої припис пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону N 213-VIII спричинив виникнення у певної категорії громадян (конкретно - прокурорів) відчуття краху легітимних очікувань, що є несумісним з вимогою юридичної визначеності як складовим елементом принципу верховенства права (правовладдя). Конституційний Суд України звертає увагу на те, що недотримання законодавцем принципу юридичної визначеності як складового елемента принципу верховенства права (правовладдя) спричинило неоднакове застосування судами припису пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону N 213-VIII.

2.1.3. На підставі наведеного Конституційний Суд України встановив, що припис пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону N 213-VIII не відповідає вимогам юридичної визначеності як складника принципу верховенства права (правовладдя), установленого приписом частини першої статті 8 Конституції України.

2.2. Конституційний Суд України не виявив порушення статей 21, 22, 24, 46, 48 Конституції України внаслідок застосування адміністративним судом припису пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону N 213-VIII з огляду на таке: Левченко О. М. отримує пенсію за інвалідністю, призначену їй відповідно до Закону N 1058-IV, і це вказує на те, що вона досі реалізовує своє право на соціальний захист у вигляді права на забезпечення у разі часткової втрати працездатності; застосування адміністративним судом оспорюваної норми Закону N 213-VIII не позначилося на змісті й обсязі прав автора клопотання на соціальний захист і достатній життєвий рівень; за таких обставин стаття 64 Конституції України не є застосовною для цілей розгляду цієї справи.

2.3. Одним із найвагоміших наслідків конституційної реформи 2016 року стосовно організації державної влади в Україні є те, що з набранням чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" від 2 червня 2016 року N 1401-VIII (далі - Закон N 1401-VIII)

інститут прокуратури втратив відокремлений статус у структурі державної влади. Той характер, що його було надано прокуратурі за приписами Конституції України 1996 року, Венеційська Комісія свого часу назвала "самостійною (четвертою) підпорою державної влади, що попередньо була властивою Радянській системі" (Висновок щодо законопроєкту про конституційні зміни стосовно прокуратури, CDL-AD(2006)029, § 10). Натомість за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя. На це вказує, зокрема, стаття 1311 Конституції України. Таку спрямованість конституційної реформи обумовлювала потреба в усуненні з українського конституційного правопорядку залишків радянської системи влади з тим, щоб перетворити прокуратуру радянського зразка (інституційним елементом якої за приписом пункту 9 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України в редакції до внесення змін Законом N 1401-VIII була, зокрема, функція "нагляду за додержанням і застосуванням законів", відома як "функція загального нагляду") на такий інститут національної юридичної системи, що відповідав би європейським стандартам відповідно до взятого Україною зобов'язання ще при вступі до Ради Європи у 1995 році - "змінити роль і функції прокуратури (зокрема щодо здійснення загального нагляду за законністю) шляхом видозмінення цього інституту в орган, сумісний зі стандартами Ради Європи" (Висновок Парламентської Асамблеї Ради Європи від 26 вересня 1995 року N 190(1995), § 11.6). Вибір України на користь того, щоб незалежна служба кримінального переслідування стала частиною судової влади, заздалегідь отримав схвальну оцінку Венеційської Комісії (Висновок щодо законопроєкту про конституційні зміни стосовно прокуратури, CDL-AD(2006)029, § 13).

Проте не лише структурне положення статті 1311 Конституції України визначає нове місце прокуратури в системі державної влади України. Те, що прокуратура належить до української системи правосуддя, опосередковано випливає також із того припису Конституції України, відповідно до якого саме в системі правосуддя згідно із законом утворюються та діють органи та установи, що провадять стосовно суддів і прокурорів рівнозначно - їх добір, професійну підготовку, оцінювання та розгляд справ щодо їх дисциплінарної відповідальності (частина десята статті 131). Річ у тім, що прокурор, діючи від імені суспільства загалом, як і суддя, діючи від імені держави, при виконанні своїх професійних обов'язків на посаді має чинити справедливо й безсторонньо. Прокуророві, подібно судді, не належить виконувати професійні обов'язки за наявності приватного інтересу. На прокурора, як і на суддю, поширюються певні обмеження, обумовлені потребою забезпечити його безсторонність і доброчесність. У Бордоській декларації "Судді та прокурори в демократичному суспільстві", що її 8 грудня 2009 року ухвалили спільно Консультативна Рада європейських суддів [Висновок N 12(2009)] і Консультативна Рада європейських прокурорів [Висновок N 4(2009)], зокрема, зазначено: "Інтерес суспільства полягає в тому, щоб правовладдя було забезпечене в спосіб чинення справедливого, безстороннього й дієвого правосуддя. Прокурорам і суддям належить забезпечувати, щоб на всіх стадіях провадження індивідуальні права й свободи було гарантовано, а суспільний порядок - захищено" (§ 1); "належне виконання відмінних, але таких, що доповнюють одна одну, ролей суддів і прокурорів є неодмінною гарантією чинення правосуддя в справедливий, безсторонній і дієвий спосіб" (§ 3); "статус прокурорів має бути гарантовано приписами права якомога вищого рівня, подібно до того, як це здійснено стосовно суддів" (§ 6). Із професійних обов'язків прокурора випливає потреба в доборі на цю посаду таких осіб, що відповідають особливим кваліфікаційним вимогам. Вимоги до осіб, які мають намір обійняти посаду прокурора, мають бути подібними до тих, що їх висунуто до кандидатів на посаду професійного судді. Подібність професії прокурора за правилами, що застосовуються до професії судді, має поширюватись і на

запровадження механізмів та процедур у питаннях професійної підготовки, оцінювання, призначення, кар'єрного зростання, дисциплінарної відповідальності, звільнення прокурорів тощо. У цьому аспекті Венеційська Комісія зазначала: "Є цілком очевидним, що система, за якої прокурори нарівні з суддями чинять відповідно до найвищих стандартів доброчесності й безсторонності, надає більшого захисту людським правам, ніж система, що покладається лише на суддів" (Доповідь про європейські стандарти щодо незалежності судової системи: частина II - служба обвинувачення, CDL-AD(2010)040, § 19).

На підставі збігу елементів діяльності прокурорів та суддів як осіб, що їх єднає належність до правничої професії, можна говорити також і про потребу в застосуванні спільного (єдиного) підходу для вирішення питань їх винагороди. Щодо цього Венеційська Комісія зазначала: "Для дієвої та справедливої системи кримінального правосуддя неодмінним, як і для суддів, є те, щоб винагорода відповідала важливості тих завдань, які вона виконує. Достатня винагорода є також потрібною для того, щоб зменшити ризики корупції з боку прокурорів" (Доповідь про європейські стандарти щодо незалежності судової системи: частина II - служба обвинувачення, CDL-AD(2010)040, § 69). Проте предметом спору між Левченко О. М. і Управлінням при розгляді його судами адміністративної юрисдикції та предметом конституційної скарги є питання не винагороди прокурора, а соціального захисту громадянина України в разі втрати працездатності (у випадку Левченко О. М. - часткової).

Зважаючи на наведене щодо зміни місця й ролі прокуратури в системі органів державної влади за наслідками внесення змін до Конституції України Законом N 1401-VIII, який набрав чинності 30 вересня 2016 року, Конституційний Суд України не вважає за можливе застосувати статтю 17 Конституції України для цілей розгляду справи за конституційною скаргою Левченко О. М.

Ураховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, 1511, 1512, 152, 153 Конституції України, на підставі статей 7, 32, 35, 65, 66, 74, 84, 88, 89, 91, 94 Закону України "Про Конституційний Суд України" Конституційний Суд України вирішив:

1. Визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), припис пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення" від 2 березня 2015 року N 213-VIII.

2. Припис пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення" від 2 березня 2015 року N 213-VIII, що визнаний неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

3. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим, остаточним та таким, що не може бути оскаржено.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України".

ДРУГИЙ СЕНАТ

КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

ЗБІЖНА ДУМКА

судді Сергія Головатого у справі за конституційною скаргою громадянки України Левченко Ольги Миколаївни щодо відповідності Конституції України (конституційності) припису пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення" від 2 березня 2015 року N 213-VIII (справа N 3-189/2018) (Рішення Конституційного Суду України (Другий сенат) N 5-р(II)/2020)

Підтримавши ухвалене Другим сенатом Конституційного Суду України (далі - Конституційний Суд або Суд) рішення в цій справі, вважаю потрібним викласти свої міркування стосовно пункту 2.2, де містяться, зокрема такі висновки: а) "Конституційний Суд України не виявив порушення статей 21, 22, 24, 46, 48 Конституції України внаслідок застосування адміністративним судом пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону N 213-VIII"; б) "стаття 64 Конституції України не є застосовною для цілей розгляду цієї справи". На мою думку, рішенню бракує докладного обґрунтовання обох висновків.

1. Перевірка того, чи спричинило застосування адміністративним судом припису пункту 5

розділу III "Прикінцеві положення" Закону N 213-VIII порушення права Левченко О. М. (далі - Заявниця) на соціальний захист і звуження змісту й обсягу її права на достатній життєвий рівень у розумінні статті 21 Конституції України, має такі наслідки.

Приписи цієї статті українського основоположного (засадничого) акта є майже дослівним відтворенням тих формул, що їх у XVIII столітті вперше в світі, але на національному рівні, проголосила французька Декларація прав людини й громадянина 1789 року ("Люди народжуються й залишаються вільними та рівними в правах", перше речення статті 1), а у XX - вже на універсальному рівні - Декларація людських прав ООН 1948 року ("Загальна декларація прав людини") ("Усі люди народжені як вільні й рівні в гідності й правах", стаття 1). Мова преамбул двох документів неспростовно вказує: в обох ідеться про ті конкретні права, що їх усі люди мають тільки тому, що вони є людською істотою, а не тому, що є членами суспільства чи громадянами певної держави. Це ті права, що походять від самої людської природи, а не від юридичного статусу людини в суспільному стані. Вони притаманні (властиві) людині просто завдяки її людській природі. Усіх людей рівною мірою наділено людськими правами за фактом народження, що вказує на їх уроджений характер. Отже, такі права - природні, тому вони є невідокремними від людської природи, а значить - невідчуженними від людини. Їх найчастіше позначають ще й так: "неґативні", "класичні", "традиційні", "основоположні", "засадничі", а часом - "політичні". У міжнародному праві, обов'язковість норм якого Україна визнала щодо себе, ці норми в кодифікованому стані містяться в Міжнародному пакті про громадянські і політичні права 1966 року та Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року. Це те, що гарантує людині вільне й безпечне існування в державі та забезпечує їй можливість здійснювати свої громадянські й політичні права. Такі права й свободи діють як контроль над владою держави. Однією з принципово важливих для юридичного розуміння їхніх особливостей є така їх якість, як "судовоспроможність" (justiciability): вони надаються до захисту в судовому порядку безпосередньо на підставі відповідної норми конституції або міжнародного договору (що його держава визнала для себе юридично обов'язковим), тобто навіть за браком відповідного припису в звичайному законі. У формулі другого речення статті 21 українського засадничого акта такі права позначено, як "невідчужувані та непорушні". Відповідно, приписи статті 21 Конституції України слід читати як такі, що чітко вказують на визнання українським конституцієдавцем принципу: кожна людина за народженням є вільною й такою, що її від природи наділено засадничими правами - безвідносно до держави або твореного державою права. Ті права, з приводу гаданого порушення яких Заявниця звернулася до Конституційного Суду, не належать до категорії "неґативних прав", тобто природніх. Ґарантовані Конституцією право громадян на соціальний захист (стаття 46) і право особи на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї (стаття 48) належать до юридично відмінної категорії, відомої як "позитивні права". За таких обставин стаття 21 Конституції для цілей розгляду справи за цією конституційною скаргою не є застосовною.

2. Якщо "неґативні права" обумовлюють заборону державі на чинення певної дії - втручання в права особи (за юридично виправданих винятків, що їх визначено конституцією та міжнародними стандартами), то "позитивні права" вимагають від держави чинення певної дії для того, щоб їх можна було реалізувати. Обов'язок держави забезпечувати права й свободи людини є складником принципу людських прав як засадничого принципу українського конституційного ладу, що його сформульовано в приписах статті 3 Конституції України. Як засадничий - він "пронизує" весь текст Конституції, є інтегральним та системотвірним. Окрім того, його можна розглядати також як установчий принцип для всієї системи прав і свобод людини, загальний перелік яких офіційно зафіксовано приписами розділу II "Права, свободи та обов'язки людини і громадянина"

Конституції, що позначено як "конституційні права і свободи" в рамках одного з елементів припису частини другої статті 22 Конституції. Інший елемент цього припису вказує на те, що "конституційні права і свободи гарантуються", а ще один - що "конституційні права і свободи не можуть бути скасовані". Припис частини третьої статті 22 Конституції України передбачає, що "при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод". Для цілей розгляду цієї конституційної скарги можна виходити з імовірності того, що конструкції "конституційні права і свободи" та "існуючі права і свободи" поширюються на обидві категорії прав - як на "неґативні", так і на "позитивні". Таку ймовірність можна допустити на підставі формули, що її застосував конституцієдавець у приписі частини першої цієї статті - "права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією". Якщо цю формулу розглядати як таку, що їй синонімічними, в контексті змісту всієї статті 22 Конституції, виступають конструкції "конституційні права і свободи" (частина друга статті 22) та "існуючі права і свободи" (частина третя статті 22), то немає перешкод для того, щоб дослідити, чи мало місце порушення "конституційного права на соціальний захист" (стаття 46) та "конституційного права на достатній життєвий рівень" (стаття 48) Заявниці як "позитивних прав" унаслідок застосування адміністративним судом припису пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону N 213-VIII.

2.1. Заявниця від липня 2014 року й понині отримує пенсію за інвалідністю, призначену їй відповідно до Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" від 9 липня 2003 року N 1058-IV зі змінами (далі - Закон N 1058-IV), і це вказує на те, що особа протягом усього цього часу реалізовує своє право на соціальний захист (у вигляді права на забезпечення у разі часткової втрати працездатності, тобто за інвалідністю). Застосування адміністративним судом у справі Заявниці припису пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону N 213-VIII жодним чином не вплинуло на її юридичний стан як особи, на яку поширюється дія Закону N 1058-IV, що юридично забезпечує реалізацію громадянами України конституційного права на соціальний захист, складовим елементом якого є право на пенсійне забезпечення за інвалідністю. У цьому зв'язку твердження Заявниці, що вона "як прокурор, не може реалізувати своє конституційне право на соціальний захист", є юридично безпідставним. Отже, порушення конституційного права Заявниці на соціальний захист, гарантованого статтею 46 Конституції України, не сталося.

2.2. Стосовно заявленого порушення, передбаченого статтею 48 Конституції України, права на достатній життєвий рівень (що включає достатнє харчування, одяг, житло для особи та членів її сім'ї) слід виходити з того стрижневого змісту цього права, як його тлумачить Комітет ООН із економічних, соціальних і культурних прав. Комітет витлумачив, що "право на достатнє харчування" означає: а) "наявність їжі - в кількості та за якістю, що є достатніми, щоб задовольнити потреби особи в харчуванні; в якій відсутні шкідливі речовини; та яка є прийнятною в певній культурі"; б) "доступність такої їжі в спосіб, що є сталим та таким, що не завдає втручання в здійснення інших людських прав" [CESCR General Comment No. 12: The Right to Adequate Food (art. 11), paragraph 8 (Комітет ООН із економічних, соціальних і культурних прав. Загальний коментар N 12: право на достатнє харчування (стаття 11), § 8)]. "Право на достатнє житло" витлумачено як "право мешкати будь-де в безпеці, спокої та гідності"; воно вимагає, зокрема: "...достатнього захисту таємниці приватного життя, достатнього простору, достатньої безпеки, достатнього освітлення й провітрювання, достатньої базової інфраструктури та адекватного розташування - стосовно місця праці, а також елементарних зручностей - і все це має бути за малий кошт" [CESCR General Comment No. 4: The Right to Adequate Housing (Art. 11 (1) of the Covenant, paragraph 7 (Комітет ООН із економічних, соціальних і культурних прав.

Загальний коментар N 4: право на достатнє житло (стаття 11(1) Пакту), § 7)]. "Право на достатній одяг" досі офіційно не витлумачено, йому відведено досить мало місця навіть у дискусіях, що їх провадить академічне середовище. Заявниця в конституційній скарзі не зазначила, у який спосіб та якою мірою застосування в її справі судом адміністративної юрисдикції припису пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону N 213-VIII позначилося на її правах стосовно "достатнього харчування", "достатнього житла" та "достатнього одягу" як складових елементів конституційного права на достатній життєвий рівень. З огляду на це є всі підстави вважати, що припис пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону N 213-VIII не суперечить статті 48 Конституції. Отже, застосування судом адміністративної юрисдикції в справі Заявниці припису пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону N 213-VIII не мало наслідком скасування її прав, передбачених статтями 46, 48 Конституції. Тому вимоги припису частини другої статті 22 Конституції не порушено.

3. Перевірка того, чи застосування судом адміністративної юрисдикції припису пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону N 213-VIII у справі Заявниці спричинило "звуження змісту та обсягу" її "існуючих прав", - що ними вона вважає конституційне право на соціальний захист (стаття 46) і конституційне право на достатній життєвий рівень (стаття 48), - дає такі наслідки.

Заявниця реалізувала своє конституційне право на соціальний захист ще тоді, коли їй було призначено пенсію за інвалідністю відповідно до Закону N 1058-IV. Переривання в реалізації такого права не відбулося, як і не сталося його скасування, позаяк особа досі отримує таку пенсію. Змін щодо змісту та обсягу права на соціальний захист від дня, коли пенсію за інвалідністю призначено Заявниці відповідно до Закону N 1058-IV, так само не сталося: воно за своїм посутнім змістом незмінно лишається правом на забезпечення у зв'язку з частковою втратою працездатности, а за обсягом - належить до категорії соціальних прав, стосовно якої держава при виконанні свого юридичного обов'язку може діяти виходячи з обмеженого характеру наявних у неї ресурсів. Із принципу "поступального здійснення" соціальних прав для держави випливає, зокрема (стаття 2 Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права 1966 року), "щонайменший обсяг обов'язку - забезпечувати задоволення принаймні мінімально істотних рівнів кожного з таких прав" [CESCR General Comment No. 3: The Nature of States Parties' Obligations (Art. 2, Para. 1, of the Covenant, paragraph 10 (Комітет ООН із економічних, соціальних і культурних прав. Загальний коментар N 3: природа зобов'язань держав-учасниць (пункт 1 статті 2 Пакту), § 10)]; якщо ж у держави ресурси є занадто обмеженими, то її обов'язок зводиться до того, щоб "узяти під захист уразливих членів суспільства шляхом ухвалення цільових програм порівняно малої вартосте" [CESCR General Comment No. 3: The Nature of States Parties' Obligations (Art. 2, Para. 1, of the Covenant, paragraph 11 (Комітет ООН із економічних, соціальних і культурних прав. Загальний коментар N 3: природа зобов'язань держав-учасниць (пункт 1 статті 2 Пакту), § 11)]. У світлі офіційного тлумачення Комітетом ООН із економічних, соціальних і культурних прав посутнього змісту права на соціальний захист і права на достатній життєвий рівень немає підстав уважати, що для цієї справи бодай якесь юридичне значення має сам той факт, що Заявниця - "як громадянка" - "працює в органах прокуратури України та виконує функції держави більше 10 років". З огляду на викладене та з урахуванням соціального становища Заявниці, з якого випливає, зокрема, те, що держава забезпечила її відповідним соціальним захистом у зв'язку з частковою втратою працездатності та відповідною винагородою на посаді прокурора, є всі підстави вважати, що застосування судом адміністративної юрисдикції припису пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону N 213-VIII жодним чином не позначилося на змісті й обсязі гарантованих Конституцією України прав Заявниці на соціальний захист (стаття

46) і на достатній життєвий рівень (стаття 48), а отже - не спричинило їх обмеження або звуження. За таких обставин стаття 64 Конституції України для цілей розгляду справи за цією конституційною скаргою не є застосовною.

4. Заявниця вважає, що застосування судом адміністративної юрисдикції щодо неї припису пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону N 213-VIII спричинилося до "порушення рівності її прав перед законом". Свою позицію вона уґрунтувала на тому, що Конституційний Суд у Рішенні від 8 червня 2016 року N 4-рп/2016 цей припис уже визнав неконституційним стосовно суддів (у питанні призначення їм щомісячного довічного грошового утримання).

4.1. Конституція України не передбачає "рівності прав (особи/громадянина) перед законом". Якщо йдеться про приписи статті 24 Конституції, на відповідність яким Заявниця просила перевірити припис пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону N 213-VIII, то ними встановлено правила, що поширюються на громадян або осіб: "принцип рівності громадян перед законом", "принцип рівності конституційних прав і свобод, що їх мають громадяни" та "принцип заборони дискримінації" визначають юридичний статус громадянина або особи в суспільстві (на основі їх рівности перед законом або на основі їх рівности в правах і свободах), а не їхні права - як такі, що є "рівними перед законом".

4.2. Рівною мірою юридично помилковим є застосування до інституту прокурора та до інституту судді - як до посадових інститутів у системі державної влади - принципів, що їх встановлено приписами статті 24 Конституції України ("принцип рівності громадян перед законом", "принцип рівності конституційних прав і свобод, що їх мають громадяни", "принцип заборони дискримінації"), з огляду на те, що ці юридичні принципи належать до сфери людських прав (прав людини), в основу посутнього змісту яких покладено загальновизнані міжнародні стандарти. Національну нормативну систему людських прав за Конституцією України побудовано саме на таких загальновизнаних міжнародних стандартах: засновуючись на тому, що "усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах" (перше речення статті 21 Конституції), а "права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними" (друге речення статті 21 Конституції), український конституцієдавець на забезпечення цих двох загальновідомих істин (що походять із доктрини природнього права, але в українському конституційному правопорядкові нормативно набули статусу конституційного імперативу) додатково установив принципи рівности конституційних прав і свобод та рівности перед законом (частина перша статті 24 Конституції), а також заборону дискримінації (частина друга статті 24 Конституції). Принцип рівности перед законом та заборона дискримінації як вимоги правовладдя (частина перша статті 8 Конституції) - це максими юридичного захисту людських прав ("невідчужуваних та непорушних", тобто тих, що їх розуміють як природні або неґативні, інакше - як основоположні або засадничі) у рамках національного правопорядку. Але їх, як елементи універсальної системи людських прав, слід розрізняти з тими елементами, що є складниками юридичного статусу громадянина як посадовця в рамках національного правопорядку. Питання розміру винагороди прокурора (як і судді) та інших виплат їм як посадовцям не є тими, на які скеровано приписи статей 21, 22, 24 Конституції як такі, що стосуються основоположних (засадничих) прав і свобод людини. Питання визначення розмірів винагороди прокурора або судді (та інших їм виплат як посадовцям у системі державної влади) Конституцією віднесено до сфери компетенції законодавця (відповідно: частина друга статті 1311 і частина друга статті 130 Конституції), стосовно чого не встановлено якихось обмежень для законодавця в цій сфері його діяльності.

Юридичний статус людини в суспільстві та юридичний статус посадової особи в системі функціонування держави - поняття не тотожні. Якщо юридичний статус людини в суспільному існуванні не допускає щодо неї порушення принципу рівности перед законом і дискримінації (окрім позитивної), то стосовно посадовців (а також окремих громадян, які ще або

вже, або з інших причин не перебувають на посадах у системі органів державної влади) може бути застосовано диференційований підхід, у рамках якого окремі питання, що є складовими елементами їхнього юридичного статусу (а особливо - питання розміру оплати праці та різних інших видів винагороди), законодавець або інший нормотворець вирішує із застосуванням відповідних критеріїв. З огляду на викладене стаття 24 Конституції України для цілей розгляду справи за цією конституційною скаргою не є застосовною.

5. Слід звернути увагу на те, що недотримання законодавцем принципу юридичної визначеності як складника принципу верховенства права (правовладдя) спричинило неоднакове застосування пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону N 213-VIII звичайними судами. Як приклад, Вищий адміністративний суд України (ухвала від 19 травня 2016 року, провадження К/800/52480/15) зазначив, зокрема, таке: "відповідно до пункту 5 Прикінцевих положень Закону N 213-VIII у зв'язку з неприйняттям закону щодо призначення всіх пенсій, у тому числі спеціальних, з 01 червня 2015 року скасовані норми щодо пенсійного забезпечення осіб, яким пенсія призначається, зокрема, згідно із Законом України "Про державну службу", а тому призначення всіх пенсій здійснюється на загальних підставах. Відтепер всі спеціальні пенсії (народним депутатам, міністрам, суддям, прокурорам, митникам, податківцям та іншим державним службовцям) будуть призначатись відповідно до Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування". Натомість юридична позиція Верховного Суду стосовно припису пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону N 213-VIII за рішенням від 27 лютого 2018 року (що є остаточним у справі Левченко О. М.) полягала в тому, що Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року N 1697-VII зі змінами (далі - Закон N 1697-VII) не можна застосовувати в питанні про пенсію прокурора. А вже в іншій справі, фактичні обставини якої є подібними до справи Заявниці, (постанові від 26 червня 2018 року, справа N 686/12309/17) Верховний Суд висловив протилежну юридичну позицію, з якої випливає, що припис пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону N 213-VIII не скасував чинність відповідних норм Закону N 1697-VII.

Якщо судовій практиці бракує узгодженості, то принцип правовладдя ("верховенства права") не діє.

Суддя

С. Головатий

* * *

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Касмініна О. В. стосовно Рішення Конституційного Суду України (Другий сенат) у справі за конституційною скаргою громадянки України Левченко Ольги Миколаївни щодо відповідності Конституції України (конституційності) припису пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення" від 2 березня 2015 року N 213-VIII

Конституційний Суд України (Другий сенат) Рішенням від 18 червня 2020 року N 5-р(II)/2020 у справі за конституційною скаргою громадянки України Левченко Ольги Миколаївни щодо відповідності Конституції України (конституційності) припису пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення" від 2 березня 2015 року N 213-VIII (далі - Рішення) визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), припис пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення" від 2 березня 2015 року N 213-VIII (далі - Закон N 213-VIII).

У пункті 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону N 213-VIII передбачено таке: "У разі неприйняття до 1 червня 2015 року закону щодо призначення всіх пенсій, у тому числі спеціальних, на загальних підставах з 1 червня 2015 року скасовуються норми щодо пенсійного забезпечення осіб, яким пенсії призначаються відповідно до законів України "Про державну службу", "Про прокуратуру", "Про статус народного депутата України", "Про Кабінет Міністрів України", "Про судову експертизу", "Про Національний банк України", "Про службу в органах місцевого

самоврядування", "Про дипломатичну службу", Податкового та Митного кодексів України, Положення про помічника-консультанта народного депутата України".

Конституційний Суд України (Другий сенат), розглянувши справу, констатував, що "припис пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону N 213-VIII не відповідає вимозі передбачності як складового елемента принципу юридичної визначеності, а отже, суперечить принципові верховенства права (правовладдя), закладеному частиною першою статті 8 Конституції України" (абзац четвертий підпункту 2.1.1 підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення).

Підтримую Рішення в цілому, проте на підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" викладаю окрему думку стосовно такого.

У пункті 2 мотивувальної частини Рішення зазначено, що "структурне положення статті 1311 Конституції України визначає нове місце прокуратури в системі державної влади України. Те, що прокуратура належить до української системи правосуддя, опосередковано випливає також із того припису Конституції України, відповідно до якого саме в системі правосуддя згідно із законом утворюються та діють органи та установи, що провадять стосовно суддів і прокурорів рівнозначно - їх добір, професійну підготовку, оцінювання та розгляд справ щодо їх дисциплінарної відповідальності (частина десята статті 131). Річ у тім, що прокурор, діючи від імені суспільства загалом, як і суддя, діючи від імені держави, при виконанні своїх професійних обов'язків на посаді має чинити справедливо й безсторонньо. Прокуророві, подібно судді, не належить виконувати професійні обов'язки за наявності приватного інтересу. На прокурора, як і на суддю, поширюються певні обмеження, обумовлені потребою забезпечити його безсторонність і доброчесність" (абзац другий підпункту 2.3), а також вказано, що, зважаючи на наведене щодо зміни місця й ролі прокуратури в системі органів державної влади за наслідками внесення змін до Конституції України Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" від 2 червня 2016 року N 1401-VIII, який набрав чинності 30 вересня 2016 року, Конституційний Суд України не вважає за можливе застосувати статтю 17 Конституції України для цілей розгляду справи за конституційною скаргою Левченко О. М. (абзац четвертий підпункту 2.3). На мою думку, виклавши у Рішенні зазначене, Конституційний Суд України (Другий сенат) вийшов за межі своїх повноважень.

Відповідно до Конституції України до повноважень Конституційного Суду України належить офіційне тлумачення Конституції України (пункт 2 частини першої статті 150).

Згідно із Законом України "Про Конституційний Суд України" офіційне тлумачення Конституції України Конституційний Суд України здійснює виключно за конституційними поданнями Президента України, щонайменше сорока п'яти народних депутатів України, Верховного Суду, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Верховної Ради Автономної Республіки Крим (стаття 52).

Виступаючи гарантом захисту прав і свобод людини і громадянина, закріплених в Основному Законі України, Конституційний Суд України шляхом надання офіційного тлумачення конституційних норм може попередити потенційну загрозу порушення цих прав, а також сприяти подоланню (у рамках установлених законом процедур та на основі використання усіх відомих науці прийомів і способів) неоднозначності в розумінні вказаних норм або правових норм, що співвідносяться з ними, здійснюючи їх офіційну інтерпретацію з метою забезпечення верховенства Основного Закону України та підтримання належного конституційного правопорядку.

За частиною першою статті 68 Закону України "Про Конституційний Суд України" якщо під час розгляду сенатом Конституційного Суду України справи виникає необхідність в тлумаченні Конституції України, сенат Конституційного Суду України може в будь-який час до постановлення свого рішення відмовитися від розгляду справи на розсуд Великої палати Конституційного Суду України.

Конституційний Суд України зобов'язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами

України, його діяльність ґрунтується на принципах верховенства права, незалежності, колегіальності, гласності, обґрунтованості та обов'язковості ухвалених ним рішень і висновків (частина друга статті 19, частина друга статті 147 Конституції України).

Однак Конституційний Суд України (Другий сенат), не врахував положень Конституції України та Закону України "Про Конституційний Суд України", вийшов за межі своїх повноважень, витлумачивши статті 17 і 1311 Конституції України та вказавши, що до прокурорів уже не застосовуються положення статті 17 Основного Закону України.

Європейський суд з прав людини визнавав порушення Україною зобов'язань за Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) у справі "Сокуренко і Стригун проти України" від 20 липня 2006 року, у справі "ТОВ "Базальт-Імпекс" проти України" від 1 грудня 2011 року, у справі "Верітас проти України" від 13 листопада 2008 року. У всіх цих справах визнано порушення пункту 1 статті 6 Конвенції у зв'язку з тим, що Верховний Суд України, постановивши рішення, вийшов за межі своїх повноважень, які встановлено в Господарському процесуальному кодексі України. Такий вихід за межі повноважень Європейський суд з прав людини оцінив як "суд, невстановлений законом".

Згідно із Законом України "Про Конституційний Суд України" якщо вирішення питання, яке розглядає сенат Конституційного Суду України, може спричинити несумісність із юридичними позиціями, постановленими Конституційним Судом України попередньо, сенат Конституційного Суду України може в будь-який час до постановлення свого рішення відмовитися від розгляду справи на розсуд Великої палати Конституційного Суду України.

У Рішенні від 17 березня 2004 року N 7-рп/2004 Конституційний Суд України сформулював юридичну позицію, згідно з якою "Конституція України виокремлює певні категорії громадян України, що потребують додаткових гарантій соціального захисту з боку держави. До них, зокрема, належать громадяни, які відповідно до статті 17 Конституції України перебувають на службі у військових формуваннях та правоохоронних органах держави, забезпечуючи суверенітет і територіальну цілісність України, її економічну та інформаційну безпеку, а саме - у Збройних Силах України, органах Служби безпеки України, міліції, прокуратури тощо" (абзац третій пункту 3 мотивувальної частини). Аналогічну юридичну позицію також було викладено Конституційним Судом України в Рішенні від 20 грудня 2016 року N 7-рп/2016.

Тобто, зазначивши, що застосувати статтю 17 Конституції України для цілей розгляду справи за конституційною скаргою Левченко О. М. Конституційний Суд України не вважає за можливе, Конституційний Суд України (Другий сенат) спричинив розбіжність із юридичними позиціями, постановленими Конституційним Судом України раніше, оскільки вирішити вказане питання мала Велика палата Конституційного Суду України.

Підсумовуючи викладене, хочу зазначити, що підпункт 2.3 пункту 2 мотивувальної частини Рішення підлягав виключенню, адже приписи Основного Закону України не уповноважують сенат Конституційного Суду України здійснювати офіційне тлумачення положень Конституції України. Не передбачають цього і положення Закону України "Про Конституційний Суд України". Тому надання офіційного тлумачення положень статей 17, 1311 Конституції України, яке надалі спричинить несумісність із юридичними позиціями, постановленими Конституційним Судом України раніше, є необґрунтованим та призведе до невиконання Конституційним Судом України зобов'язань діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Суддя

Конституційного Суду України

О. В. Касмінін