Рішення Конституційого Суду України Другий сенат у справі за конституційними скаргами Мельничук Надії Миколаївни, Григор'євої Лілії Іванівни та Кліменко Марини Робертівни щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення підпункту 1 пункту 28 розділу II Закону України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні"

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

РІШЕННЯ

КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

ДРУГИЙ СЕНАТ

у справі за конституційними скаргами Мельничук Надії Миколаївни, Григор'євої Лілії Іванівни та Кліменко Марини Робертівни щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення підпункту 1 пункту 28 розділу II Закону України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні"

м. Київ

15 квітня 2020 року

N 2-р(II)/2020

Справа N 3-311/2018(4182/18, 4632/19, 5755/19)

Другий сенат Конституційного Суду України у складі суддів:

Головатого Сергія Петровича - головуючого,

Городовенка Віктора Валентиновича,

Касмініна Олександра Володимировича,

Лемака Василя Васильовича,

Мойсика Володимира Романовича - доповідача,

Первомайського Олега Олексійовича,

Юровської Галини Валентинівни,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційними скаргами Мельничук Надії Миколаївни, Григор'євої Лілії Іванівни та Кліменко Марини Робертівни щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення підпункту 1 пункту 28 розділу II Закону України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні" від 27 березня 2014 року N 1166-VII (Відомості Верховної Ради України, 2014 р., N 20 - 21, ст. 745).

Заслухавши суддю-доповідача Мойсика В. Р. та дослідивши матеріали справи, у тому числі позиції, висловлені Президентом України, Головою Верховної Ради України, Кабінетом Міністрів України, Міністерством юстиції України, Вищою радою правосуддя, Державною судовою адміністрацією України, Радою суддів України, Правовим департаментом Секретаріату Конституційного Суду України, а також науковцями Київського національного університету імені Тараса Шевченка, Конституційний Суд України установив:

1. Мельничук Н. М., Григор'єва Л. І. та Кліменко М. Р. звернулися до Конституційного Суду України із клопотаннями визнати таким, що не відповідає частині першій статті 8, статті 21, частині третій статті 22, частинам першій, другій статті 24, частині першій статті 126 Конституції України (є неконституційним), положення підпункту 1 пункту 28 розділу II Закону України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні" від 27 березня 2014 року N 1166-VII (далі - Закон N 1166), яким із Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 7 липня 2010 року N 2453-VI в редакції до внесення змін Законом України "Про забезпечення права на справедливий суд" від 12 лютого 2015 року N 192-VIII (далі - Закон N 2453) виключено статтю 136, частиною першою якої передбачалося право судді, який вийшов у відставку, на виплату вихідної допомоги у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою.

Мельничук Н. М. стверджує, що оспорюване положення Закону N 1166 не лише не узгоджується "з конституційними вимогами про недопустимість зниження або скасування змісту чи обсягу наявних прав суддів на одержання вихідної допомоги, як одного з елементів інституту відставки судді", а й веде до зниження конституційних гарантій їх незалежності, тому суперечить частині першій статті 8, частині третій статті 22, частині першій статті 126 Основного Закону України. Запроваджені положенням підпункту 1 пункту 28 розділу II Закону N 1166 "законодавчі зміни суперечать меті встановлення конституційної гарантії матеріального забезпечення суддів як елемента їх незалежності, не відповідають принципу єдиного статусу всіх суддів України, принципу рівності усіх перед законом, оскільки запроваджують різницю між суддями, які пішли у відставку до 01.04.2014 і після 30.09.2016, а тому не відповідають статті 21, частині першій, другій статті 24 Конституції України". Обґрунтовуючи зміст і вимоги конституційної скарги, Мельничук Н. М. наголошує, що "зазначені законодавчі зміни не тільки звузили зміст та обсяг існуючих прав суддів, але й закріпили нерівне становище суддів, які добросовісно виконували протягом багатьох років однакову роботу, в частині виплати вихідної допомоги".

Григор'єва Л. І. стверджує, що "скасування оспорюваним положенням Закону N 1166

права суддів на вихідну допомогу при виході у відставку є виявом безвідповідального ставлення держави до людини та дискримінацією одних суддів стосовно інших, що призвело до звуження змісту та обсягу існуючих прав, порушило принципи верховенства права, соціальної спрямованості економіки, рівності перед законом усіх суб'єктів права власності". На думку Григор'євої Л. І., внаслідок застосування оспорюваного положення Закону N 1166 порушено її "право на своєчасне одержання винагороди за працю (вихідної допомоги), передбачене частиною сьомою статті 43 Конституції України, та право власності (на кошти вихідної допомоги), гарантоване частинами четвертою, п'ятою статті 41 Конституції України".

Кліменко М. Р. стверджує, що "скасування оспорюваним положенням Закону N 1166 виплати вихідної допомоги суддям, які вийшли у відставку, порушило законні очікування суддів щодо їх права на мирне володіння майном, звузило зміст та обсяг існуючого права судді на відставку та отримання вихідної допомоги; є дискримінацією однієї категорії суддів стосовно інших; свідчить про невідповідність такого втручання держави у права особи критеріям пропорційності, правової визначеності та недотримання державою справедливого балансу між загальними інтересами суспільства та набутими відповідно до закону правами особи та суперечить частинам другій, третій статті 22 Конституції України". Кліменко М. Р. вважає, що оспорюваним положенням Закону N 1166 "порушено принцип незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів, у чому також є порушення гарантії безпеки людини і громадянина, довіри до держави", та зазначає, що "зміни законодавства в частині позбавлення суддів права на отримання вихідної допомоги, всупереч статті 22 Конституції України, не були об'єктивно виправданими і не переслідували легітимну мету (економію бюджетних коштів)". Кліменко М. Р. наголошує, що у своїй конституційній скарзі вона обґрунтовує "не порушення гарантій незалежності суддів", а констатує "порушення положенням підпункту 1 пункту 28 розділу II Закону N 1166 законних очікувань щодо набутого в минулому і належного майна у вигляді вихідної допомоги під час реалізації конституційного права припинити трудову діяльність - звільнитися з посади судді у відставку".

2. Вирішуючи порушені в конституційних скаргах питання, Конституційний Суд України виходить з такого.

2.1. Відповідно до Основного Закону України статус суддів визначається законами України; незалежність судді гарантується Конституцією і законами України; держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів; розмір винагороди судді встановлюється законом про судоустрій (пункт 14 частини першої статті 92, частина перша статті 126, стаття 130).

2.2. Гарантії незалежності суддів, у тому числі й гарантії їх матеріального забезпечення, неодноразово були предметом розгляду Конституційного Суду України, який сформулював низку юридичних позицій з цього питання. Так, зокрема, Конституційний Суд України зазначав:

- "гарантії незалежності судді, включаючи заходи щодо його правового захисту, матеріального і соціального забезпечення, передбачені цим Законом, поширюються на всіх суддів України і не можуть бути скасовані чи знижені іншими нормативними актами. Це положення узгоджується з вимогами статті 130 Конституції України" (абзац третій пункту 5 мотивувальної частини Рішення від 20 березня 2002 року N 5-рп/2002);

- "визначені Конституцією та законами України гарантії незалежності суддів є невід'ємним елементом їх статусу, поширюються на всіх суддів України та є необхідною умовою здійснення правосуддя неупередженим, безстороннім і справедливим судом" (абзац п'ятий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 3 червня 2013 року N 3-рп/2013);

- "будь-яке зниження рівня гарантій незалежності суддів суперечить конституційній вимозі неухильного забезпечення незалежного правосуддя та права громадян на захист прав і свобод незалежним судом, оскільки призводить до обмеження можливостей реалізації цього конституційного права, а отже, суперечить статті 55 Конституції

України" (абзац другий пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 3 червня 2013 року N 3-рп/2013);

- "конституційний статус суддів, які здійснюють правосуддя, та суддів у відставці передбачає їх належне матеріальне забезпечення, яке повинне гарантувати здійснення справедливого, незалежного, неупередженого правосуддя" (абзац десятий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 8 червня 2016 року N 4-рп/2016);

- "Конституція України закріплює однаковий юридичний статус суддів через систему гарантій забезпечення їх незалежності, яка є невід'ємною складовою їхнього статусу. Встановлена система гарантій незалежності суддів не є їхнім особистим привілеєм, вона пов'язана з набуттям статусу судді, має юридичне призначення, спрямоване на захист прав і свобод людини і громадянина через здійснення правосуддя незалежним і безстороннім судом (суддею)" (абзац шостий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 4 грудня 2018 року N 11-р/2018);

- "системний аналіз положень Конституції України свідчить про те, що ними встановлено обов'язок держави забезпечити належні умови праці та фінансування для суддів, а отже, сформувати та законодавчо закріпити таку систему фінансування, в тому числі розмір винагороди суддів, яка гарантуватиме їх незалежність" (абзац тридцять перший підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 4 грудня 2018 року N 11-р/2018).

Такі юридичні позиції Конституційного Суду України збігаються з приписами міжнародних документів з питань статусу та незалежності суддів. Зокрема, у Монреальській універсальній декларації про незалежність правосуддя (Перша світова конференція з незалежності правосуддя, Монреаль, 1983 рік), в Основних принципах незалежності судових органів, схвалених резолюціями 40/32 та 40/146 Генеральної Асамблеї ООН від 29 листопада та від 13 грудня 1985 року, у Рекомендаціях щодо ефективного впровадження основних принципів незалежності судових органів, ухвалених резолюцією Економічної та Соціальної Ради ООН 1989/60 та схвалених резолюцією Генеральної Асамблеї ООН 44/162 від 15 грудня 1989 року, в Європейському статуті судді, ухваленому Європейською Асоціацією Суддів у 1993 році, в Європейській хартії "Про статус суддів" від 10 липня 1998 року, у Всесвітній (Універсальній) хартії судді, схваленій Міжнародною Асоціацією Суддів 17 листопада 1999 року, Тайбей (Тайвань), звернуто увагу на необхідність усіма можливими національними та міжнародними органами гарантувати незалежність суддів, у тому числі і здійснювати належне матеріальне забезпечення суддів.

Відповідно до пункту 6.4 Європейської хартії "Про статус суддів" від 10 липня 1998 року статус забезпечує судді, який досяг передбаченого законом віку для виходу у відставку з посади судді і який здійснював повноваження судді протягом певного строку, право на отримання виплат, рівень яких має бути якомога ближчим до рівня його останньої заробітної плати на посаді судді. В Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо суддів: незалежність, ефективність та обов'язки від 17 листопада 2010 року N (2010)12, яка замінила Рекомендацію Комітету Міністрів Ради Європи "Незалежність, дієвість та роль суддів" від 13 жовтня 1994 року N (94)12, зазначається, що "оплата праці суддів повинна відповідати їх професії та виконуваним обов'язкам, а також бути достатньою, щоб захистити їх від дії стимулів, через які можна впливати на їхнє рішення. Мають існувати... гарантії виплат у зв'язку з виходом на пенсію, які мають відповідати попередньому рівню оплати їх праці".

"Незалежна судова система потребує відповідної економічної основи. Саме держава повинна забезпечувати судову владу належними ресурсами в достатній кількості для того, щоб запобігти будь-якому впливу, як з боку виконавчої, так і з боку законодавчої влади. Навіть якщо держава потерпає від нестачі фінансових ресурсів, судді та суди, як фундаментальна частина держави, повинні отримувати їхню частину доступного фінансування в повному обсязі настільки, наскільки це можливо" (висновки "Економіка, юрисдикція та незалежність" (Перша експертна комісія Міжнародної

Асоціації Суддів, Монтевідео, 21 - 24 листопада 2005 року).

Ураховуючи викладене, Конституційний Суд України наголошує, що однією з гарантій незалежності суддів, які здійснюють правосуддя, та суддів у відставці є їх належне матеріальне та соціальне забезпечення, яке має гарантувати здійснення справедливого, незалежного, безстороннього правосуддя, а також, що гарантії незалежності судді, включаючи заходи щодо його матеріального і соціального забезпечення, поширюються на всіх суддів і не можуть бути скасовані чи зменшені іншими нормативними актами.

3. До внесення змін Законом N 1166 частиною першою статті 136 Закону N 2453 було передбачено, що судді, який вийшов у відставку, виплачується вихідна допомога у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою.

Системний аналіз положення підпункту 1 пункту 28 розділу II Закону N 1166, а також пояснювальної записки до проєкту Закону України про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні (реєстр. N 4576) дає Конституційному Суду України підстави стверджувати, що законодавець оспорюваним положенням Закону N 1166 тимчасово змінив порядок матеріального забезпечення суддів, посилаючись на введення режиму запобігання фінансової катастрофи, реалізації заходів щодо економного та раціонального використання державних коштів та забезпечення соціальної підтримки усіх громадян виходячи з фінансових можливостей держави.

Отже, до виключення із Закону N 2453 статті 136 суддям, які вийшли у відставку, держава гарантувала право на отримання вихідної допомоги.

3.1. Відставка як підстава для звільнення з посади судді передбачена на конституційному рівні (пункт 4 частини шостої статті 126 Конституції України). Правом судді на відставку забезпечується незалежність судді (пункт 11 частини четвертої статті 47 Закону N 2453).

Відставка судді є особливою формою звільнення його з посади та обумовлена наявністю в особи відповідного стажу роботи на посаді судді. Законом N 2453 було передбачено такий порядок виходу судді у відставку: суддя, який має стаж роботи на посаді судді не менше двадцяти років, що визначається статтею 131 Закону N 2453, має право подати заяву про відставку; заява про відставку подається суддею безпосередньо до Вищої ради юстиції, яка протягом одного місяця з дня надходження відповідної заяви вносить до органу, який обрав або призначив суддю, подання про звільнення судді з посади; у разі звільнення судді з посади в результаті внесення такого подання Вища рада юстиції повідомляє про це Вищу кваліфікаційну комісію суддів України; суддя продовжує здійснювати свої повноваження до прийняття рішення про його звільнення (частини перша, третя, четверта статті 109); питання про звільнення з посади судді, обраного безстроково, розглядається на пленарному засіданні Верховної Ради України без висновку комітетів Верховної Ради України та будь-яких перевірок; рішення про звільнення з посади судді приймається більшістю від конституційного складу Верховної Ради України і оформляється постановою Верховної Ради України; повноваження судді припиняються з дня набрання чинності постановою Верховної Ради України (частини друга, четверта, шоста статті 111).

Відповідно до частини третьої статті 7 Указу Президента України "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності" від 10 червня 1997 року N 503/97 зі змінами акти Верховної Ради України і Президента України про призначення відповідно до законодавства на посади і звільнення з посад набирали чинності з моменту їх ухвалення.

Отже, реалізацію права суддів Мельничук Н. М., Григор'євої Л. І., Кліменко М. Р. на звільнення у зв'язку з відставкою подовжено в часі процедурою, яка починалася з подання суддею відповідної заяви і закінчувалася ухваленням Верховною Радою України постанови про звільнення з посади судді, яка набирала чинності з моменту її ухвалення.

3.2. Конституційний Суд України в Рішенні від 19 листопада 2013 року N 10-рп/2013 зазначив, що "наслідком відставки є, зокрема, припинення суддею своїх повноважень з одночасним збереженням за ним

звання судді і гарантій недоторканності, а також набуттям прав на виплату вихідної допомоги та отримання пенсії або щомісячного довічного грошового утримання" (абзац четвертий підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини). Отже, право на отримання вихідної допомоги суддя набуває з моменту реалізації ним права на відставку.

Конституційний Суд України при розгляді справи наголошує на юридичній позиції, викладеній в його Рішенні від 19 листопада 2013 року N 10-рп/2013, відповідно до якої за своєю юридичною природою "вихідна допомога є разовою формою матеріальної винагороди при виході судді у відставку. Вона виплачується з метою забезпечення йому належних соціально-побутових умов, а також для стимулювання осіб, які перебувають на посаді судді, до довгострокового виконання ними професійних обов'язків. Вихідна допомога не належить до таких конституційних гарантій незалежності суддів, як суддівська винагорода чи довічне грошове утримання, оскільки не є основним джерелом матеріального забезпечення суддів, не має постійного характеру та не покриває соціальних ризиків, пов'язаних, зокрема, із хворобою, інвалідністю, старістю. У зв'язку з цим парламент повноважний встановлювати вихідну допомогу та визначати її розмір" (абзац шостий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини).

Юридичне регулювання питання вихідної допомоги судді в разі його виходу у відставку законодавець неодноразово змінював.

Так, згідно із частиною третьою статті 43 Закону України "Про статус суддів" від 15 грудня 1992 року N 2862-XII зі змінами (далі - Закон N 2862) (втратив чинність на підставі Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 7 липня 2010 року N 2453-VI) судді, який вийшов у відставку, виплачується вихідна допомога без сплати податку у розмірі місячного заробітку за останньою посадою за кожен повний рік роботи на посаді судді, але не менше шестимісячного заробітку.

Законом N 2453 змінено розмір суддівської винагороди (стаття 129), зокрема встановлено поетапне збільшення посадового окладу судді і відповідно зменшено розмір вихідної допомоги судді у зв'язку з виходом у відставку (стаття 136).

У підпункті 1 пункту 2 розділу XII "Прикінцеві положення" Закону N 2453 було передбачено втрату чинності статтею 43 Закону N 2862 з 1 січня 2011 року, тобто через п'ять місяців після набрання чинності Законом N 2453, отже, законодавець встановив достатній перехідний період (розумний часовий проміжок) з моменту офіційного опублікування Закону N 2453 до втрати чинності нормами, які регулюють питання виплати вихідної допомоги судді у разі його виходу у відставку.

Відповідно до Закону N 1166, який набрав чинності з 1 квітня 2014 року, із Закону N 2453, зокрема, виключено статтю 136, що передбачала право судді, який вийшов у відставку, на отримання вихідної допомоги у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою.

Законом України "Про судоустрій і статус суддів" від 2 червня 2016 року N 1402-VII виплату вихідної допомоги судді у зв'язку з відставкою було відновлено, а її розмір відповідно до статті 143 вказаного закону становить 3 місячних суддівських винагороди за останньою посадою.

Отже, за своєю юридичною природою така допомога є додатковою гарантією матеріального забезпечення судді у разі його виходу у відставку, а її розмір та порядок виплати підлягають регулюванню на законодавчому рівні.

Наведене дає Конституційному Суду України підстави стверджувати, що положення підпункту 1 пункту 28 розділу II Закону N 1166 не суперечить вимогам статті 21, частини третьої статті 22, частин першої, другої статті 24, частини першої статті 126 Конституції України.

4. В Україні визнається і діє принцип верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України).

4.1. У контексті принципу верховенства права важливим є встановлення при внесенні змін до законодавства розумного часового проміжку між офіційним оприлюдненням закону і набранням ним чинності. Конституційний Суд України у Рішенні від 22 травня 2018 року N 5-р/2018 наголошував, що принцип верховенства права передбачає внесення законодавчих змін із визначенням певного перехідного

періоду (розумного часового проміжку між офіційним оприлюдненням закону і набранням ним чинності), який дасть особам час для адаптації до нових обставин; тривалість перехідного періоду у разі зміни юридичного регулювання суспільних відносин має визначати законодавець у кожній конкретній ситуації з урахуванням таких критеріїв: мети закону в межах правової системи і характеру суспільних відносин, що ним регулюються; кола осіб, до яких застосовуватиметься закон, і їх здатності підготуватися до набрання ним (його новими положеннями) чинності; інших важливих обставин, зокрема тих, що визначають час, необхідний для набрання чинності таким законом (абзац п'ятий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини).

Конституційний Суд України виходить з того, що зміни в юридичному регулюванні має бути вчинено так, щоб особи, юридичного статусу яких такі зміни стосуються, мали реальну можливість пристосуватися до нової юридичної ситуації, зокрема, встигли реалізувати певні права (вчинити потрібні дії) у спосіб, встановлений законодавством до внесення відповідних змін. За певних обставин, зокрема, якщо нове законодавче регулювання погіршуватиме юридичний статус осіб, законодавець повинен передбачити достатній перехідний період (розумний часовий проміжок) з моменту опублікування закону до набрання ним чинності (початку його застосування), протягом якого зацікавлені особи мали б можливість підготуватися до виконання вимог, передбачених новим законодавчим регулюванням.

4.2. Згідно з частиною п'ятою статті 94 Конституції України закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування.

Конституційний Суд України наголошує, що Закон N 1166 був ухвалений парламентом 27 березня 2014 року та опублікований 31 березня 2014 року в газеті "Голос України", що підтверджують загальнодоступні відомості, розміщені на офіційному вебпорталі Верховної Ради України. За положенням абзацу першого пункту 2 розділу IV "Прикінцеві положення" Закону N 1166, у якому визначено умови набрання чинності окремими положеннями Закону N 1166, підпункт 1 пункту 28 розділу II Закону N 1166 набрав чинності з 1 квітня 2014 року, тобто з наступного дня після опублікування Закону N 1166.

Оскільки можливість реалізації суддею права на вихідну допомогу в розмірах та порядку, встановлених до внесення змін оспорюваним положенням Закону N 1166, залежала від фактичної можливості судді реалізувати право на відставку, то зміни в юридичному регулюванні цього питання (зокрема, виключення статті 136 із Закону N 2453) мали б бути зваженими, обґрунтованими та доведеними до суддів заздалегідь, тобто з дотриманням достатнього перехідного періоду.

Верховна Рада України, скасовуючи вихідну допомогу суддям, що виходять у відставку, мала встановити достатній перехідний період (розумний часовий проміжок), пов'язаний з набранням чинності положенням підпункту 1 пункту 28 розділу II Закону N 1166.

На думку Конституційного Суду України, встановлений перехідний період, пов'язаний з набранням чинності оспорюваним положенням Закону N 1166, з 31 березня по 1 квітня 2014 року є очевидно недостатнім, оскільки не охоплює фактичної тривалості встановленого законодавством порядку реалізації суддею права на відставку. Внаслідок цього судді, які станом на 1 квітня 2014 року вже мали право на відставку та вихідну допомогу, але продовжували перебувати на посаді судді, стимульовані вихідною допомогою, не змогли належним чином підготуватися до нового юридичного регулювання.

Зважаючи на викладене, Конституційний Суд України констатує, що перехідний період між опублікуванням Закону N 1166 та набранням чинності положенням підпункту 1 пункту 28 розділу II Закону N 1166 (менше одного дня) був явно недостатнім для того, щоб суб'єкти права (судді, які на момент набрання чинності Законом N 1166 мали право на вихід у відставку, але станом на 1 квітня 2014 року ще ним не скористалися) змогли адаптуватися до законодавчих новел та скоригувати свої дії для реалізації права на відставку і, відповідно, отримати вихідну допомогу

в розмірі, встановленому законодавством до внесення змін Законом N 1166.

Наведене дає підстави стверджувати, що положення підпункту 1 пункту 28 розділу II Закону N 1166 суперечить частині першій статті 8 Конституції України з огляду на його невідповідність принципові верховенства права у частині, що стосується легітимних очікувань особи.

Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, 1511, 1512, 153 Конституції України, на підставі статей 7, 32, 36, 65, 67, 74, 84, 88, 89, 91, 92, 94 Закону України "Про Конституційний Суд України" Конституційний Суд України вирішив:

1. Визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення підпункту 1 пункту 28 розділу II Закону України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні" від 27 березня 2014 року N 1166-VII.

2. Положення підпункту 1 пункту 28 розділу II Закону України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні" від 27 березня 2014 року N 1166-VII, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

3. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим, остаточним та таким, що не може бути оскаржено.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України".

ДРУГИЙ СЕНАТ

КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

* * *

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Первомайського О. О. у справі за конституційними скаргами Мельничук Надії Миколаївни, Григор'євої Лілії Іванівни та Кліменко Марини Робертівни щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення підпункту 1 пункту 28 розділу II Закону України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні"

Другий сенат Конституційного Суду України 15 квітня 2020 року ухвалив Рішення N 2-р(II)/2020 (далі - Рішення) у справі за конституційними скаргами Мельничук Надії Миколаївни, Григор'євої Лілії Іванівни та Кліменко Марини Робертівни, яким визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення підпункту 1 пункту 28 розділу II Закону України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні" від 27 березня 2014 року N 1166-VII (далі - Закон).

1. Можливо, вчителі, народні депутати України, члени уряду та навіть вчені-вірусологи справді мають право на помилку, хоча розумні очікування стороннього спостерігача сучасного соціального флешмобу1 провокують виникнення цілком логічних запитань про те, хто, коли та яким чином зобов'язаний ці помилки виправляти.

____________

1 Маю право на помилку. URL: https://espreso.tv/article/2020/04/14/pravo_na_pomylku_

Ухвалюючи рішення та висновки, Конституційний Суд України (далі - Конституційний Суд) не має такого зручного "привілею" чи "індульгенції", як право на помилку, оскільки рішення та висновки Конституційного Суду є остаточними і не можуть бути оскаржені (стаття 1512 Конституції України). Тому така максимально жорстка дія принципу res judicata щодо рішень Конституційного Суду зобов'язує його за правилом "сьогодні та у цій справі" ухвалювати самодостатні та несуперечливі рішення, які, не будучи ідеальними, все ж можуть бути визнані за істину в певній конкретній справі2.

____________

2 Як відомо, "res judicata" є скороченням від "res judicata pro veritate habetur" (лат. - судове рішення визнається за істину).

На мою думку, цього не вдалося досягти у Рішенні, тому на підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" вважаю за потрібне викласти в цій окремій думці деякі власні міркування щодо Рішення та обставин справи.

2. Найбільш дискусійним у Рішенні є таке.

По-перше, у Рішенні, ухваленому в провадженні, відкритому за конституційними скаргами трьох фізичних осіб, немає навіть простої вказівки на те, які саме, на думку Конституційного Суду, конституційні права авторів клопотань було порушено положенням підпункту 1 пункту 28 розділу II Закону.

По-друге, сумнівною є спроможність Рішення

бути ефективним юридичним засобом захисту прав суб'єктів права на конституційну скаргу, на порушення яких вони посилалися у своїх конституційних скаргах.

По-третє, недостатньо, на мою думку, переконливим є використання у мотивувальній частині Рішення щодо неконституційності положення підпункту 1 пункту 28 розділу II Закону лише одного аргументу, а саме твердження про його невідповідність принципу верховенства права у зв'язку з відсутністю в Законі "розумного часового проміжку між офіційним оприлюдненням закону і набранням ним чинності", що суперечить частині першій статті 8 Конституції України.

Мета проваджень, що відкриваються за конституційними скаргами

3. У цій справі Конституційний Суд (Другий сенат) перевіряв на відповідність Конституції України положення підпункту 1 пункту 28 розділу II Закону в провадженнях, що були відкриті та в подальшому об'єднані в одне конституційне провадження на підставі трьох конституційних скарг.

Виконуючи вимоги Конституції України та Закону України "Про Конституційний Суд України", автори клопотань цілком доречно вказали у своїх конституційних скаргах конкретні конституційні права, які, на їхню думку, були порушені положенням підпункту 1 пункту 28 розділу II Закону. Йдеться про конституційні права, закріплені статтями 21, 24, 41, 43 Конституції України.

Важливо, що згідно із Законом України "Про Конституційний Суд України" відсутність у конституційній скарзі зазначення того, яке з гарантованих Конституцією України прав людини зазнало порушення внаслідок застосування закону (пункт 6 частини другої статті 55), є підставою для відмови у відкритті конституційного провадження (пункт 4 частини першої статті 62).

Тобто, автори клопотань, будучи юристами за освітою та професійними суддями за посадою, розуміли, що юрисдикцією Конституційного Суду охоплюється здійснення конституційного контролю за конституційною скаргою особи лише у разі, коли законом порушується одне або більше конституційних прав.

4. Важливо, що для підтвердження юрисдикції Конституційного Суду на розгляд справи змістовний тест на наявність конституційного права, що порушено законом, який може бути визнаний таким, що суперечить Конституції України, підлягає повсякчасному застосуванню Конституційним Судом під час усього періоду розгляду справи, а не лише на стадії відкриття конституційного провадження.

Якщо Конституційний Суд під час розгляду справи виявить підстави для відмови у відкритті конституційного провадження, передбачені статтею 62 Закону України "Про Конституційний Суд України", то він має закрити конституційне провадження (частина четверта статті 63 Закону України "Про Конституційний Суд України").

Таким чином, якщо Конституційний Суд у процесі розгляду цієї справи не виявив жодного конституційного права авторів клопотань, порушеного положенням підпункту 1 пункту 28 розділу II Закону (про що свідчить відсутність посилань на такі права у Рішенні), то Конституційний Суд мав закрити конституційне провадження, а не завершувати його розгляд по суті шляхом ухвалення Рішення.

5. Незважаючи на подібні конституційні приписи та положення Закону України "Про Конституційний Суд України", у Рішенні не міститься мотивації того, які ж конституційні права та яким чином вони були порушені положенням підпункту 1 пункту 28 розділу II Закону, а також не наведено посилань на статті розділу II "Права, свободи та обов'язки людини і громадянина" Конституції України, яким суперечить це положення Закону.

На мою думку, наявність таких прогалин у мотивації Рішення є його недоліком.

6. Крім того, вважаю, що подібне вирішення Конституційним Судом справи у провадженні, відкритому за конституційними скаргами, по-перше, не відповідає меті запровадження інституту конституційної скарги, по-друге, нівелює відмінні ознаки між провадженнями, відкритими на підставі конституційних скарг, з одного боку, та на підставі конституційних подань - з іншого.

Звісно, остання практика Конституційного Суду, наприклад Рішення N 1-р/2020 від 23 січня 2020 року, свідчить про те, що вирішення справи може ґрунтуватися на встановленні Конституційним Судом

невідповідності закону або його положень лише принципу верховенства та (або) його складових, зокрема юридичній визначеності (частина перша статті 8 Конституції України), без потреби виявлення суперечності об'єкта конституційного контролю іншим приписам Основного Закону України.

Таким чином, посилання на порушення принципу верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України) вже є самодостатньою підставою для визнання об'єкта конституційного контролю таким, що суперечить Основному Закону України (є неконституційним).

Однак конституційне провадження у цій справі було відкрите на підставі конституційних скарг, а не конституційного подання, що, на мою думку, дещо звужує обсяг можливостей Конституційного Суду.

7. Безперечно, слід визнати, що згідно з Конституцією України конституційний контроль має ознаки абстрактного контролю навіть у тих випадках, коли конституційне провадження у справі відкрите за конституційною скаргою особи, оскільки з внесенням у 2016 році змін до Конституції України в частині правосуддя в Україні було закріплене існування так званої "нормативної" конституційної скарги, на відміну від ряду країн, у праві та законодавстві яких існує "пряма" конституційна скарга.

Тобто об'єктом конституційного контролю в провадженнях у справах, що відкриті на підставі конституційних скарг, у будь-якому випадку є закон, а не судове рішення. Тому ухвалення Конституційним Судом рішення про невідповідність Конституції України (неконституційність) закону, на якому ґрунтувалося рішення суду, не вирішує справи скаржника по суті спору і не скасовує судового рішення, а лише надає особі можливість ініціювати перегляд остаточного рішення суду (в якому застосовано закон, що визнано неконституційним) у процедурі, передбаченій відповідним процесуальним законом.

Зазначені висновки ґрунтуються на системному тлумаченні конституційних приписів розділів VIII "Правосуддя" та XII "Конституційний Суд України" Основного Закону України, що дозволяє мінімізувати ризики конкуренції між повноваженнями судів та Конституційного Суду.

8. Разом з тим у дискусії щодо мети конституційного контролю в провадженнях у справах, відкритих за конституційними скаргами не можна ігнорувати ту обставину, що метою закріплення у 2016 році в Основному Законі України інституту конституційної скарги було удосконалення ефективності національного механізму захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, а не урізноманітнення форм абстрактного конституційного контролю.

Підтвердженням останньої тези є те, що саме статтю 55 Конституції України, яка формалізує в тексті Основного Закону України конституційне право людини і громадянина на судовий захист, було доповнено новою частиною четвертою такого змісту: "Кожному гарантується право звернутись із конституційною скаргою до Конституційного Суду України з підстав, установлених цієї Конституцією, та у порядку, визначеному законом".

У свою чергу, в останньому реченні статті 1511 Основного Закону України, що також була внесена до тексту Конституції України в 2016 році, вказано, що "конституційна скарга може бути подана в разі, якщо "всі інші національні засоби юридичного захисту вичерпано".

Зважаючи на викладене, слід зазначити, по-перше, що подання до Конституційного Суду конституційної скарги можна розглядати як один із засобів юридичного захисту конституційних прав і свобод, підтвердженням чого є використання в приписі статті 1511 Конституції України словесної конструкції "всі інші". По-друге, в результаті розгляду конституційної скарги можуть бути захищені конституційні права і свободи саме скаржника, а не невизначеного кола осіб, що є характерним для абстрактного конституційного контролю, який здійснюється в провадженнях, відкритих за конституційними поданнями.

9. Таким чином, Рішенням у цій справі Конституційний Суд продовжує формувати конституційну практику, згідно з якою закон (або його окремі положення) визнається таким, що не відповідає Основному Закону України (є неконституційним), у провадженні, відкритому за конституційною скаргою, без вказівки на те, яке саме конституційне право

скаржника порушене законом як об'єктом конституційного контролю.

Вважаю подібну практику Конституційного Суду, що формується без чіткої "артикуляції" відповідної юридичної позиції Конституційного Суду щодо своєрідного широкого розуміння мети функціонування інституту конституційної скарги, щонайменше дискусійною.

Рішення Конституційного Суду як юридичний засіб захисту конституційних прав

10. З урахуванням обставин справи сумнівною, на мою думку, є спроможність Рішення бути ефективним юридичним засобом захисту прав скаржників, що значною мірою "перекреслює" саму потребу в ухваленні Рішення.

11. Як відомо, в період 1992 - 2016 років законодавство, що регулювало виплату вихідної допомоги суддям, які вийшли у відставку, неодноразово змінювалося, однак така допомога в різному розмірі все ж існувала та виплачувалася.

На підставі ухваленого Закону в період з 1 квітня 2014 року до 30 вересня 2016 року3 не було передбачено виплату вихідної допомоги суддям, які вийшли у відставку.

____________

3 Набуття чинності Законом України "Про судоустрій і статус суддів" від 2 червня 2016 року N 1402-VIII.

12. Принципово важливо, що Законом не було заборонено реалізацію суддею права на відставку4, яке справді гарантується Конституцією України.

____________

4 У разі наявності потрібних для цього передумов, зокрема строку перебування на посаді судді тощо.

Водночас положенням Закону, що є об'єктом конституційного контролю у цій справі, було засвідчено тимчасову відмову держави від гарантування законом суддям, які реалізують своє право на відставку з посади судді, права на виплату вихідної допомоги у зв'язку з такою відставкою.

13. Для цієї справи важливо також те, що приписи Конституції України, положення кількох національних законів щодо судоустрою та статусу суддів, що змінювали один одного у часі, практика Конституційного Суду, по-перше, не ототожнюють право на відставку та право на виплату вихідної допомоги, оскільки ці явища та поняття є різними як за своєю суттю, так і за правовим джерелом виникнення й існування; по-друге, з Конституції України, законів та рішень Конституційного Суду не випливає, що реалізація суддею права на відставку якимось чином унеможливлюється та (або) обмежується скасуванням права на виплату вихідної допомоги.

14. Як відомо, з 30 вересня 2016 року набув чинності Закон України "Про судоустрій і статус суддів" від 2 червня 2016 року N 1402-VIII, частиною першою статті 143 якого знову передбачено право судді на виплату вихідної допомоги у зв'язку з виходом у відставку у розмірі трьох місячних суддівських винагород за останньою посадою.

Згідно з матеріалами справи всі скаржники воює реалізували своє право на відставку до 30 вересня 2016 року та не отримали вихідної допомоги у зв'язку із застосуванням стосовно них положення Закону.

З огляду на винятково перспективну дію у часі рішень Конституційного Суду виникає проблема навіть не стільки ефективного, скільки взагалі будь-якого за ступенем ефективності засобу захисту прав скаржників на підставі Рішення у цій справі.

15. З наведеного виникає також ряд інших важливих запитань, відповідей на які у Рішенні немає.

По-перше, чи продовжував застосовуватися на момент ухвалення Рішення стосовно скаржників Закон, який, з одного боку, залишається чинним, однак з іншого - вже вичерпав свою дію.

По-друге, у який спосіб ухвалення та подальше виконання Рішення надасть можливість захистити права скаржників, наприклад, право власності, гарантоване статтею 41 Основного Закону України. Йдеться про те, чи мають скаржники після ухвалення Рішення реальну, а не ілюзорну перспективу виплати на їх користь вихідної допомоги (та в якому розмірі), зокрема у спосіб ініціювання ними перегляду остаточних судових рішень у їх справах та ухвалення за результатами такого перегляду рішень про задоволення їх вимог.

По-третє, чи не суперечитиме Рішенню (в частині сутності вихідної допомоги) те, що скаржникам у подальшому фактично буде виплачена вихідна допомога, хоча, наприклад, один із скаржників був звільнений у відставку 8 вересня 2016 року, отже цей скаржник був свідомий того, що

чинне на той час законодавство не передбачало виплати суддям, які йдуть у відставку, вихідної допомоги.

Ці та інші проблемні моменти відносин з реалізації права на виплату вихідної допомоги суддями, які йдуть у відставку, залишилися поза змістом Рішення, що збільшує ризики виникнення небажаних юридичних наслідків його тлумачення та виконання.

Мінімалізм мотивації Рішення

16. Викликає зауваження лаконічність мотивації Рішення в частині неконституційності положення підпункту 1 пункту 28 розділу II Закону з посиланням лише на один аргумент - невідповідність об'єкта конституційного контролю принципу верховенства права у частині, що стосується легітимних очікувань особи (підпункти 4.1 - 4.2 пункту 4 мотивувальної частини).

17. Така стриманість аргументації у цій частині Рішення є, з одного боку, виправданою, оскільки парламент, здійснюючи свою ключову конституційну функцію - законодавчу, шляхом ухвалення законів дійсно не має дивувати та (або) навіть шокувати адресатів цих законів результатами свого нормопроєктування.

З іншого боку, певним недоліком Рішення є те, що в ньому детально та послідовно викладено аргументацію стосовно того, що виплата судді вихідної допомоги не гарантована Конституцією України, вихідна допомога є лише додатковою гарантією матеріального забезпечення судді, розмір та порядок виплати якої підлягають регулюванню на законодавчому рівні, скасування законом вихідної допомоги не атакує принципу незалежності судді і тому "положення підпункту 1 пункту 28 розділу II Закону України N 1166 не суперечить вимогам статті 21, частини третьої статті 22, частин першої, другої статті 24, частини першої статті 126 Конституції України" (підпункт 3.2 пункту 3 мотивувальної частини), однак остаточний висновок Рішення з посиланням на частину першу статті 8 Конституції України принципово протилежний - положення Закону є неконституційним.

Вважаю, що зазначена парадоксальність мотивації Рішення могла бути усунена телеологічним (цільовим) тлумаченням Закону як об'єкта конституційного контролю.

18. Так, безперечно, події кінця 2013 та початку 2014 року, а саме Революція Гідності, анексія та тимчасова окупація частини території України, початок збройної агресії РФ на сході України були надскладним періодом новітньої історії України.

Однак є сумніви у тому, що ухвалення в березні 2014 року Закону в частині, що стосувалася скасування виплати вихідної допомоги суддям, які йшли у відставку, дійсно спрямовувалося на запобігання фінансової катастрофи.

Уявляється, що ухвалення Закону в частині, що стосувалася скасування виплати вихідної допомоги суддям, було політико-правовим рішенням парламенту та мало іншу мету, а саме було спрямоване на початок, з одного боку, процесу відновлення довіри до судової влади, з іншого - так званого "перезавантаження" судової влади. Подальші дії та рішення парламенту, Президента України та уряду лише підтверджують ці припущення щодо основної, а не допоміжної5 мети ухвалення Закону.

____________

5 Такою метою справді може бути певна економія бюджетних коштів.

Звісно, у такому випадку, якщо ці сумніви та припущення мають підґрунтя, Конституційний Суд у цій справі мав перевіряти відповідність положення підпункту 1 пункту 28 розділу II Закону не лише частині першій статті 8, а й статтям 1, 6, 19, 126, 130 Конституції України.

Висновок

19. Декілька століть тому Дж. Локк (John Locke) визнав законодавчу владу вищою владою у державі6.

____________

6 Дж Локк. Два трактати про правління. Книга друга. Розділи XI - XIII. пп. 134 - 158. 1690 р.

Однак цілком зрозуміло, що сучасна модель конституціоналізму, закріплена також у Конституції України, передбачає інше, зокрема: поділ державної влади, заборону сваволі, систему стримувань та противаг, верховенство права.

Звісно, у такій системі конституційних координат прагнення органу законодавчої влади (а також президента та (або) уряду) подолати конституційні обмеження та у будь-який спосіб отримати контроль над судовою владою є шляхом руйнації конституційної демократії, існування якої неможливе не лише без якісного та справжнього парламентаризму, а й без

незалежної судової влади.

Суддя

Конституційного Суду України

О. Первомайський

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Городовенка В. В. стосовно Рішення Конституційного Суду України (Другий сенат) у справі за конституційними скаргами Мельничук Надії Миколаївни, Григор'євої Лілії Іванівни та Кліменко Марини Робертівни щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення підпункту 1 пункту 28 розділу II Закону України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні"

У Рішенні Конституційного Суду України (Другий сенат) від 15 квітня 2020 року N 2-р(II)/2020 у справі за конституційними скаргами Мельничук Надії Миколаївни, Григор'євої Лілії Іванівни та Кліменко Марини Робертівни щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення підпункту 1 пункту 28 розділу II Закону України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні" від 27 березня 2014 року N 1166-VII (далі - Рішення) визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення підпункту 1 пункту 28 розділу II Закону України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні" від 27 березня 2014 року N 1166-VII (далі - Закон).

Погоджуючись із резолютивною частиною Рішення, маю зауваження у концептуальному сенсі до його мотивувальної частини. У зв'язку із цим на підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" та § 74 Регламенту Конституційного Суду України вважаю за необхідне викласти окрему думку щодо Рішення.

1. Як вбачається з аналізу мотивувальної частини Рішення, неконституційність положення підпункту 1 пункту 28 розділу II Закону щодо скасування права на вихідну допомогу суддям, які мали право на відставку, обґрунтована Конституційним Судом України у зв'язку з суперечністю цього положення Закону частині першій статті 8 Конституції України з огляду на його невідповідність принципові верховенства права у частині, що стосується легітимних очікувань особи. Фактично єдиним аргументом зазначеного висновку стала констатація у Рішенні явно недостатнього перехідного періоду між опублікуванням Закону та набранням чинності оспорюваним положенням Закону (менше одного дня), щоб судді, які на момент набрання чинності Законом мали право на вихід у відставку, але продовжували перебувати на посаді судді, змогли адаптуватися до законодавчих новел та скоригувати свої дії для реалізації права на відставку і, відповідно, отримати вихідну допомогу в розмірі, встановленому законодавством до внесення змін Законом.

Дійсно, у контексті принципу верховенства права у певній ситуації законодавець повинен передбачити достатній vacatio legis, тобто визначити перехідний період у вигляді розумного часового проміжку між офіційним оприлюдненням закону і набранням ним чинності, щоб особи, яких стосуються зміни у юридичному регулюванні, змогли адаптуватися до таких змін. Про це наголошував і Конституційний Суд України в абзаці п'ятому підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 22 травня 2018 року N 5-р/2018, сформулювавши також критерії щодо тривалості такого перехідного періоду. Щоправда, як вбачається із зазначеного рішення, Конституційний Суд України здійснив перевірку одного з оспорюваних законодавчих приписів в означеному аспекті на відповідність принципу верховенства права лише після того, як встановив, що скасоване таким приписом право на достроковий вихід на пенсію, яке до цього мали громадяни похилого віку, було гарантією ефективної реалізації конституційних прав громадян, закріплених у статтях 46, 48 Основного Закону України. Тобто необхідність забезпечення законодавцем достатнього vacatio legis пов'язана із легітимними очікуваннями особи на реалізацію нею саме її конституційних прав, свобод, гарантій, які і зумовлюють її конституційно виправдані сподівання на можливість адаптації до змін у своєму юридичному статусі.

Європейський суд з прав людини застосовує процедурну вимогу vacatio legis в аспекті перевірки правомірності

втручання держави у конвенційні права і свободи людини, як приклад можна навести його рішення у справі "ТОВ "Світ розваг" та інші проти України" від 27 червня 2019 року. Утім аналіз цього рішення дає підстави стверджувати, що вказана вимога не є самостійним критерієм оцінки перевірки втручання держави, яке полягало в анулюванні ліцензій на гральний бізнес в Україні, у конвенційне право власності особи, а застосовується щодо встановлення пропорційності такого вручання. Європейський суд з прав людини у § 180, § 181 наведеного рішення підсумував, що "застосований до заявників захід був непропорційним, перш за все, через якість процесу прийняття рішень, який призвів до його застосування, відсутність будь-яких компенсаційних заходів, навіть щодо прямих витрат, встановлених самою державою, та відсутність належного перехідного періоду"; "отже, було порушено статтю 1 Першого протоколу до Конвенції у зв'язку зі способом, у який ліцензії заявників було анульовано"1.

____________

1 Рішення Європейського суду з прав людини у справі "ТОВ "Світ розваг" та інші проти України" від 27 червня 2019 року. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/974_e05

На мій погляд, принаймні вказане та сама специфіка законодавчих процесів щодо забезпечення своєчасного внесення законодавчих змін відповідно до суспільних і державних потреб свідчать про те, що невідповідність закону процедурній вимозі vacatio legis не є автономним критерієм порушення конституційного принципу верховенства права, якщо не відбулося втручання законодавця у конституційні права, свободи чи гарантії особи та відсутні її легітимні очікування, які обумовлені саме змістом цих прав, свобод, гарантій.

У Рішенні перевірка оспорюваного положення Закону на відповідність процедурній вимозі vacatio legis відбулася без встановлення втручання у жодне конституційне право, свободу, гарантію особи, оскільки право судді на вихідну допомогу при виході у відставку, яке і було скасоване вказаним положенням, Конституційний Суд України не відніс ані до конституційних гарантій незалежності суддів, ані до передбачених Конституцією України соціальних прав громадян чи їх інших конституційних прав. За такою логікою будь-які встановлені законом можливості особи, навіть якщо вони не є складовими її конституційних прав, свобод, гарантій, фактично обумовлюють у неї легітимні очікування щодо їх подальшої реалізації, у тому числі і у разі змін в юридичному регулюванні стосовно таких можливостей. Це не сприяє якісному, своєчасному впровадженню необхідних у суспільстві та державі законодавчих змін, а в окремих випадках може взагалі призвести до блокування розсуду законодавця щодо таких змін усупереч Конституції України.

2. Вважаю, що в аспекті цього конституційного спору, який виник на підставі конституційних скарг суддів щодо захисту їх прав на вихідну допомогу при виході у відставку, наявність порушення таких прав слід розглядати з огляду на систему передбачених Конституцією України гарантій незалежності судді, яка і уособлює більшість його конституційних прав на соціальний захист як громадянина.

Варто зазначити, що Конституцією України прямо не закріплено переліку прав судді щодо належного матеріального та соціального забезпечення, які належать до гарантій незалежності судді і поглинаються системою цих гарантій.

Разом із тим існуюча практика Конституційного Суду України свідчить про те, що належне матеріальне та соціальне забезпечення судді (зокрема, суддівська винагорода, щомісячне довічне грошове утримання судді у відставці), яке має гарантувати здійснення справедливого, незалежного, безстороннього правосуддя, є складовою конституційно-правового статусу судді, важливою гарантією його незалежності у розумінні статті 126 Конституції України; не допускається зниження рівня гарантій незалежності суддів2. Така практика сформована із урахуванням низки міжнародних стандартів щодо гарантування незалежності суддів у вигляді їх належного матеріального і соціального забезпечення3.

____________

2 Див., зокрема, рішення Конституційного Суду України від 3 червня 2013 року N 3-рп/2013, від 8 червня 2016 року N

4-рп/2016, від 4 грудня 2018 року N 11-р/2018, від 18 лютого 2020 року N 2-р/2020.

3 Див., зокрема: Монреальську універсальну декларацію про незалежність правосуддя (Перша світова конференція з незалежності правосуддя, Монреаль, 1983 рік), Основні принципи незалежності судових органів, схвалені резолюціями 40/32 та 40/146 Генеральної Асамблеї ООН від 29 листопада та від 13 грудня 1985 року, Рекомендації щодо ефективного впровадження основних принципів незалежності судових органів, ухвалені резолюцією Економічної та Соціальної Ради ООН 1989/60 та схвалені резолюцією Генеральної Асамблеї ООН 44/162 від 15 грудня 1989 року, Європейський статут судді, ухвалений Європейською Асоціацією Суддів у 1993 році, Європейську хартію "Про статус суддів" від 10 липня 1998 року, Всесвітню (Універсальну) хартію судді, схвалену Міжнародною Асоціацією Суддів 17 листопада 1999 року, Тайбей (Тайвань), Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо суддів: незалежність, ефективність та обов'язки від 17 листопада 2010 року N (2010)12.

Таким чином, належне матеріальне та соціальне забезпечення судді як конституційна гарантія його незалежності імпліцитно встановлена у Конституції України, яка не містить виключного переліку прав судді щодо такого забезпечення. Не сформулював такого переліку і Конституційний Суд України, який, власне, і конкретизує втілені у нормах Основного Закону України вказані права судді.

Тому, насправді, не існувало перепон визначити у Рішенні право судді на вихідну допомогу при виході у відставку, скасоване оспорюваним положенням Закону, імпліцитно визнаним на конституційному рівні соціальним правом судді як гарантії його незалежності, якби Конституційний Суд України (Другий сенат) спромігся б встановити зміст цього права та не сприйняв вузько юридичну позицію стосовно розуміння вихідної допомоги судді, висловлену раніше у Рішенні Конституційного Суду України від 19 листопада 2013 року N 10-рп/2013. Натомість, посилаючись на таку юридичну позицію, Конституційний Суд України (Другий сенат) підсумував у Рішенні, що за своєю юридичною природою вихідна допомога є додатковою гарантією матеріального забезпечення судді у разі його виходу у відставку, а її розмір та порядок виплати підлягають регулюванню на законодавчому рівні; отже, положення підпункту 1 пункту 28 розділу II Закону не суперечить вимогам статті 21, частини третьої статті 22, частин першої, другої статті 24, частини першої статті 126 Конституції України.

Аналіз Рішення Конституційного Суду України від 19 листопада 2013 року N 10-рп/2013 дає підстави стверджувати, що у ньому:

- по-перше, не йшлося про скасування права на вихідну допомогу для суддів, а розглядалось питання щодо зменшення розміру вихідної допомоги судді у разі виходу його у відставку;

- по-друге, вказувалось, що така допомога судді "виплачується з метою забезпечення йому належних соціально-побутових умов";

- по-третє, Конституційний Суд України не виключав вихідну допомогу із конституційних гарантій незалежності суддів щодо їх належного матеріального та соціального забезпечення, а лише вказав, що вона "не належить до таких конституційних гарантій незалежності суддів, як суддівська винагорода чи довічне грошове утримання, оскільки не є основним джерелом матеріального забезпечення суддів, не має постійного характеру та не покриває соціальних ризиків, пов'язаних, зокрема, із хворобою, інвалідністю, старістю";

- по-четверте, підсумувавши, що "парламент повноважний встановлювати вихідну допомогу та визначати її розмір", Конституційний Суд України не вказував на можливість скасування законодавцем такої допомоги у повному обсязі.

Як вбачається, у наведеному рішенні Конституційного Суду України право судді на вихідну допомогу при виході у відставку не розглядалось як основна гарантія його незалежності, оскільки не йшлося про скасування змісту цього права, і, власне, це право не було виключено ним із конституційних гарантій незалежності судді. Це є логічним з огляду на поведінку законодавця у регулюванні питань надання вихідної допомоги суддям, яку не було ним скасовано, а лише було

зменшено розмір такої допомоги поряд із закладеним у законі поступовим підвищенням рівня суддівської винагороди, щомісячного довічного грошового утримання судді у відставці. Загалом означений спосіб перегляду законодавцем розміру вихідної допомоги суддям при виході у відставку характерний майже для усього періоду існування на законодавчому рівні їх права на таку допомогу. Більше того, навіть після скасування цього права оспорюваним положенням Закону його було відновлено законодавцем через деякий час знову і встановлено вихідну допомогу судді у розмірі трьох місячних суддівських винагород за останньою посадою та підвищено рівень суддівської винагороди і щомісячного довічного грошового утримання судді у відставці.

Зазначене вказує на можливість розвитку закладеного Конституційним Судом України розуміння права на вихідну допомогу судді саме в аспекті мети її виплати щодо забезпечення судді належних соціально-побутових умов. Адже вихідна допомога виплачується судді при виході у відставку, тобто така виплата має особливий характер і пов'язана із періодом змін у соціально-побутових умовах судді, який, виходячи у відставку, залишається без звичного матеріального утримання у вигляді суддівської винагороди. Вихідна допомога у такий період є стабілізаційною одноразовою підтримкою, яка надає можливість судді адаптуватися до нових соціально-побутових умов, які за своїм рівнем є нижчими від тих, що він мав під час роботи на посаді судді.

Таким чином, право судді на вихідну допомогу за своєю юридичною природою не належить до таких основних конституційних гарантій незалежності судді, як суддівська винагорода, щомісячне довічне грошове утримання судді у відставці, однак перебуває у тісному взаємозв'язку із цими гарантіями і є значимою складовою належного соціального забезпечення судді при виході у відставку. Тому і розсуд законодавця щодо регулювання розміру такої допомоги ширший, ніж стосовно вказаних базових гарантій незалежності судді, рівень яких не може знижуватися взагалі. Проте скасування оспорюваним положенням Закону права на вихідну допомогу не забезпечує стабільності соціально-побутового становища судді при виході у відставку, оскільки у такий спосіб суддя позбавляється належного соціального забезпечення у вразливий для нього період, що порушує гарантії незалежності судді у розумінні частини першої статті 126 Конституції України.

Отже, положення підпункту 1 пункту 28 розділу II Закону суперечить частині першій статті 126 Конституції України.

Суддя

Конституційного Суду України

В. В. Городовенко

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Лемака В. В. стосовно Рішення Конституційного Суду України (Другий сенат) у справі за конституційними скаргами Мельничук Надії Миколаївни, Григор'євої Лілії Іванівни та Кліменко Марини Робертівни щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення підпункту 1 пункту 28 розділу II Закону України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні"

I. Суть проблеми

Я підтримав Рішення Конституційного Суду України (Другий сенат) у справі за конституційними скаргами Мельничук Надії Миколаївни, Григор'євої Лілії Іванівни та Кліменко Марини Робертівни щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення підпункту 1 пункту 28 розділу II Закону України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні" від 15 квітня 2020 року N 2-р(II)/2020 (далі - Рішення), однак вважаю за потрібне звернути увагу на деякі додаткові аргументи, які могли б істотно посилити його мотиваційну частину.

Конституційний Суд України (далі - Суд) цим Рішенням, визнавши неконституційним положення підпункту 1 пункту 28 розділу II Закону України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні" від 27 березня 2014 року N 1166-VII (далі - Закон), адекватно окреслив суть правової проблеми, зокрема:

розмір вихідної допомоги судді, який має право на відставку і виходить у відставку, на відміну від розміру грошової винагороди судді та

розміру його довічного утримання, не гарантується на конституційному рівні;

зважаючи на те, що проміжок часу між моментами оприлюднення Закону і набрання ним чинності становив всього один день і в осіб не було реальної можливості пристосуватися до нових умов, оскаржуване положення Закону не може вважатися таким, що узгоджується з принципом верховенства права (стаття 8 Конституції України), а отже, було визнано неконституційним.

Наведене означає, що Суд застосував доктрину vacatio legis, однак утримався від її розгортання. Слід зазначити, що перший крок у цьому напрямі Суд зробив у Рішенні від 22 травня N 5-р/2018, де зазначалося: "На думку Конституційного Суду України, особи розраховують на стабільність та усталеність юридичного регулювання, тому часті та непередбачувані зміни законодавства перешкоджають ефективній реалізації ними прав і свобод, а також підривають довіру до органів державної влади, їх посадових і службових осіб. Однак очікування осіб не можуть впливати на внесення змін до законів та інших нормативно-правових актів.

Конституційний Суд України наголошує, що принцип верховенства права передбачає внесення законодавчих змін із визначенням певного перехідного періоду (розумного часового проміжку між офіційним оприлюдненням закону і набранням ним чинності), який дасть особам час для адаптації до нових обставин. Тривалість перехідного періоду при зміні правового регулювання суспільних відносин має визначати законодавець у кожній конкретній ситуації з урахуванням таких критеріїв: мети закону в межах правової системи і характеру суспільних відносин, що ним регулюються; кола осіб, до яких застосовуватиметься закон, і їх здатності підготуватися до набрання ним (його новими положеннями) чинності; інших важливих обставин, зокрема тих, що визначають час, необхідний для набрання чинності таким законом" (абзаци четвертий, п'ятий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини).

Однак надалі, зокрема в цій справі, Суд, застосувавши доктрину vacatio legis, не створив розгорнутої системи аргументів, пов'язаних із нею. Саме це й зумовило підготовку окремої думки.

II. Доктрина vacatio legis в конституційному праві

Зміст принципу захисту довіри громадян до держави і до права виражається у формулюванні та застосуванні закону таким чином, щоб він не став своєрідною пасткою для громадянина. Громадяни повинні влаштовувати свої справи з упевненістю, що на момент ухвалення ними рішень та вибору поведінки вони не будуть піддані непередбачуваним юридичним наслідкам, а також мають бути впевненими в тому, що їхні дії відповідають вимогам чинного законодавства і будуть визнані такими правопорядком у майбутньому. Отже, виникає необхідність збільшення тривалості періоду між двома моментами - днем офіційного оприлюднення нормативного акта та днем набрання ним чинності.

Тривалість vacatio legis повинна надати суб'єктам - адресатам правової норми - можливість передусім ознайомитись зі змістом цієї нової правової норми. Однак цього недостатньо. Відповідно до принципу довіри громадян до держави та до права законодавець повинен не лише надати можливість адресатам ознайомитися з новим нормативним актом, але й уможливити для відповідних суб'єктів адаптацію до зміни юридичного статусу.

Оцінка того, чи є належною тривалість vacatio legis в конкретному випадку, залежить від усіх обставин, зокрема предмета та змісту нових законів. Достатність тривалості періоду адаптації загалом слід визначати та оцінювати для кожного законодавчого акта окремо, а не за загальними правилами. З іншого боку, допустимість відходу від цього принципу залежить від того, чи становить новий закон важливий суспільний інтерес, який не може бути збалансований з інтересами особи. Виняток із цього принципу, зокрема, полягає в тому, що закон, який набрав чинності, диктується умовами надзвичайних обставин об'єктивного характеру.

Визначення терміну набрання чинності охоплюється дискрецією законодавця, однак вона не є безмежною й може бути піддана судовому контролю на предмет конституційності. Отже, для застосування принципу vacatio legis як підстави для конституційного

контролю, на мою думку, суди повинні визначити, чи відповідає тривалість vacatio legis таким обставинам:

1. Якою є легітимна мета закону, що ухвалений і набирає чинності? Наскільки серйозною є суспільна проблема, яка підлягає вирішенню, та чи насправді існують умови надзвичайних обставин об'єктивного характеру?

2. Якими є предмет і зміст закону, що ухвалений і набирає чинності, зокрема наскільки істотними є зміни, які випливають з нього?

3. Якщо зміни є значимими, чи стосуються вони змісту прав людини, гарантованих на конституційному рівні, а отже, чи дотримано принцип поваги до прав людини або ж чи не порушено інші конституційні принципи?

4. Наскільки істотно такі зміни стосуються змінення юридичного статусу особи, навіть якщо про гарантовані Конституцією України права і свободи людини не йдеться?

5. Зважаючи на наведені обставини та тривалість vacatio legis, наскільки реальними є можливості особи, якій адресовано новий закон, оцінити нову юридичну ситуацію та обрати варіант поведінки і як це може бути збалансовано з легітимною метою закону та відповідним суспільним інтересом?

Запропонований тест на оцінку належної тривалості vacatio legis повинен здійснюватися судом у кожній справі для оцінки конкретного нормативного акта.

III. Застосування тесту належної тривалості vacatio legis до цієї справи

Згідно з частиною п'ятою статті 94 Конституції України "Закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування". Ця конституційна норма створює для законодавця можливості врахувати конкретні обставини та належно визначити період vacatio legis. Щодо обставин справи, за якою Суд ухвалив Рішення, необхідно провести аналіз, зважаючи на запропонований тест.

Отже, відповідаючи на перше запитання щодо легітимної мети Закону, який був ухвалений 27 березня 2014 року, слід визнати, що він відображав легітимну мету законодавця, об'єктивно спрямовану на захист Української держави від агресії Російської Федерації, яка вже на той час втілювалася в процесі анексії Росією частини території України - Автономної Республіки Крим та міста Севастополь, а також у проведенні нею підривної та терористичної діяльності на всій території держави, особливо на сході України. Цей та інші фактори реально та істотно загрожували економічній та фінансовій системі держави.

Відповідаючи на друге запитання, Суд мав указати, що Закон передбачав істотні зміни, відмовляючи цілком суб'єктам у праві на вихідну допомогу, тобто погіршуючи їх становище. Відповідаючи на третє запитання, слід зазначити, що, хоча законодавчі положення несуть важливі зміни, вони не стосуються принципу поваги до прав людини та інших конституційних принципів, зокрема поділу влади та гарантій незалежності судів і суддів, як це було встановлено в юридичних позиціях Суду.

Відповідаючи на четверте запитання, слід відзначити, що, хоча не йдеться про гарантовані Конституцією України права і свободи людини, зміни в оспорюваних положеннях Закону стосуються істотного змінення юридичного статусу осіб, які обіймали посади суддів станом на час набрання чинності Законом. Такі особи втрачали право на отримання вихідної допомоги під час виходу судді у відставку.

Нарешті, підсумкова відповідь на п'яте запитання передбачає, що тривалість vacatio legis в один день не надає особам можливості уникнути серйозних небажаних наслідків чи іншим способом адаптуватися до нових умов. Навіть за наявності надзвичайних обставин об'єктивного характеру, що підтверджує легітимну мету Закону, серйозне втручання до юридичного статусу особи за такої тривалості vacatio legis не може бути виправданим з огляду на статті 1 і 8 Конституції України.

IV. Порушення статті 57 Конституції України

Правило належного періоду vacatio legis є важливою вимогою належного перебігу законодавчого процесу. Згідно з цим правилом законодавець зобов'язаний поводитися з громадянами на підставі основних правил чесності, без спроб створення для них законодавчих пасток. Він повинен забезпечити для них визначеність права та правову безпеку.

З

цієї метою в частині першій статті 57 Конституції України встановлено, що "кожному гарантується право знати свої права і обов'язки". Якщо Закон був опублікований 31 березня 2014 року (хоча день починається о 00.00 год, насправді офіційне опублікування відбулося істотно пізніше), а вже за кілька годин (о 00.00 год 1 квітня 2014 року) він набув чинності, то фактично тривалість vacatio legis була обмежена законодавцем до навіть менше одного дня й вимірювалася годинами. Звідси цілком виправданим є висновок про недотримання законодавцем вимог частини першої статті 57 Конституції України щодо гарантування права "знати свої права і обов'язки".

Закони не можуть формулюватися, ухвалюватися й набирати чинності в спосіб, який робить їх цілковитою "несподіванкою" для суспільства.

Суддя

Конституційного Суду України

В. В. Лемак