Висновок Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до статті 93 Конституції України (щодо законодавчої ініціативи народу) (реєстр. № 1015) вимогам статей 157 і 158 Конституції України

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

ВИСНОВОК

КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до статті 93 Конституції України (щодо законодавчої ініціативи народу) (реєстр. N 1015) вимогам статей 157 і 158 Конституції України

м. Київ

13 листопада 2019 року

N 5-в/2019

Справа N 2-250/2019(5582/19)

Велика палата Конституційного Суду України у складі суддів:

Тупицького Олександра Миколайовича - головуючого,

Головатого Сергія Петровича,

Городовенка Віктора Валентиновича,

Завгородньої Ірини Миколаївни - доповідача,

Касмініна Олександра Володимировича,

Колісника Віктора Павловича,

Кривенка Віктора Васильовича,

Лемака Василя Васильовича,

Литвинова Олександра Миколайовича,

Мельника Миколи Івановича,

Мойсика Володимира Романовича,

Первомайського Олега Олексійовича,

Саса Сергія Володимировича,

Сліденка Ігоря Дмитровича,

Філюка Петра Тодосьовича,

Юровської Галини Валентинівни,

розглянула на пленарному засіданні справу за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до статті 93 Конституції України (щодо законодавчої ініціативи народу) (реєстр. N 1015) вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Заслухавши суддю-доповідача Завгородню І. М., постійного представника Верховної Ради України у Конституційному Суді України Совгирю О. В., Представника Президента України у Конституційному Суді України Веніславського Ф. В. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України установив:

1. Верховна Рада України відповідно до Постанови Верховної Ради України "Про включення до порядку денного другої сесії Верховної Ради України дев'ятого скликання законопроекту про внесення змін до статті 93 Конституції України (щодо законодавчої ініціативи народу) і про його направлення до Конституційного Суду України" від 3 вересня 2019 року N 31-IX звернулася до Конституційного Суду України з клопотанням надати висновок щодо відповідності законопроекту про внесення змін до статті 93 Конституції України (щодо законодавчої ініціативи народу) (реєстр. N 1015) (далі - Законопроект) вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

У Законопроекті запропоновано:

"1. Внести зміни до статті 93 Конституції України (Відомості Верховної Ради України, 1996 р., N 30, ст. 141), виклавши її в такій редакції:

"Стаття 93. Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить народу, Президентові України, Кабінету Міністрів України, народним депутатам України та реалізується ними у випадках і порядку, визначених Конституцією України і законами України.

Законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово.

Закон приймається відповідно до вимог законодавчої процедури, визначеної Конституцією України та законами України".

2. Цей Закон набирає чинності з дня його опублікування".

Законопроект подав на розгляд Верховної Ради України Президент України, що відповідає вимогам статті 154 Конституції України, згідно з якою законопроект про внесення змін до Конституції України може бути поданий до Верховної Ради України, зокрема, Президентом України.

2. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених розділом XIII Конституції України.

Згідно зі статтею 159 Конституції України законопроект про внесення змін до Конституції України Верховна Рада України розглядає за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Надаючи висновок щодо відповідності Законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України, Конституційний Суд України виходить із такого.

3. Здійснюючи перевірку Законопроекту щодо наявності в ньому положень, що передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України (частина

перша статті 157 Конституції України), Конституційний Суд України оцінює кожне його положення.

3.1. Стаття 93 Конституції України, запропонована в редакції Законопроекту, передбачає надання права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України народу, Президентові України, Кабінету Міністрів України, народним депутатам України, що реалізується ними у випадках і порядку, визначених Конституцією України і законами України, а також закріплення на конституційному рівні положення, за яким закон приймається відповідно до вимог законодавчої процедури, визначеної Конституцією України та законами України. Частина друга статті 93 Конституції України в редакції Законопроекту залишається незмінною.

Конституційний Суд України вважає, що юридичних підстав для визнання Законопроекту таким, що не відповідає вимогам частини першої статті 157 Конституції України, немає.

Водночас Конституційний Суд України зазначає, що внесення запропонованих Законопроектом змін до Основного Закону України може за певних умов призвести до обмеження прав і свобод людини і громадянина з огляду на таке.

3.1.1. За Конституцією України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ; народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування; право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами (частини друга, третя статті 5).

Влада народу є первинною, єдиною і невідчужуваною та здійснюється народом шляхом вільного волевиявлення через вибори, референдум, інші форми безпосередньої демократії у порядку, визначеному Конституцією та законами України, через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, сформовані відповідно до Конституції та законів України; ці органи здійснюють владу в Україні, що походить від народу (абзац третій підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини, пункт 1 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України від 5 жовтня 2005 року N 6-рп/2005).

Конституційний Суд України як застереження констатує, що запропоноване Законопроектом положення "право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить народу" потребує конкретизації виходячи з того, що у Конституції України поняття "народ" застосовано у значенні "Український народ - громадяни України всіх національностей".

Відповідно до частини другої статті 5 Конституції України народ є носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні, тому його не може бути визначено суб'єктом законодавчої ініціативи без встановлення в Конституції України відповідної кількості громадян України, які мають право голосу, для здійснення законодавчої ініціативи запропоноване Законопроектом положення унеможливлює реалізацію такої ініціативи.

3.1.2. Пропоновані пунктом 1 Законопроекту положення, за якими право законодавчої ініціативи реалізують суб'єкти такого права "у випадках і порядку, визначених Конституцією України і законами України", мають упроваджуватися лише таким чином, щоб ухвалені на їх реалізацію закони відповідали приписам Конституції України та не закріплювали положень, які б встановлювали обмеження права законодавчої ініціативи будь-кого із суб'єктів цього права, визначених Конституцією України.

Конституційний Суд України зазначає, що Верховна Рада України є органом державної влади, який здійснює свої повноваження на засадах представництва народними депутатами України інтересів Українського народу. Конституційний Суд України у Рішенні від 7 липня 1998 року N 11-рп/98 вказав, що діяльність Верховної Ради України передусім спрямована на забезпечення народного представництва та виявлення державної волі прийняттям законів шляхом голосування народних депутатів України (абзац третій пункту 1 мотивувальної частини). Народні депутати України є повноважними представниками Українського народу у Верховній Раді України, відповідальними перед ним і покликаними виражати та захищати його інтереси.

З огляду на наведене Конституційний Суд України вказує на те, що звуження (обмеження) законом України реалізації права

законодавчої ініціативи у Верховній Раді України, зокрема, народними депутатами України може призвести до обмеження їх прав щодо вільного волевиявлення та безперешкодного здійснення своїх повноважень в інтересах усіх громадян України і, як наслідок, - до обмеження прав і свобод людини і громадянина.

3.1.3. Запропоноване Законопроектом положення, за яким "закон приймається відповідно до вимог законодавчої процедури, визначеної Конституцією України та законами України" не може змінювати встановлені Конституцією України процесуальні вимоги розгляду, ухвалення або набрання чинності нормативними актами (конституційну процедуру розгляду законопроектів). Конституційний Суд України зазначав, що верховенство конституційних норм поширюється на всі сфери державної діяльності, в тому числі і на законотворчий процес; Верховна Рада України, приймаючи закони, не має права допускати невідповідностей щодо будь-яких положень, прямо закріплених в Конституції України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини Рішення від 23 грудня 1997 року N 7-зп).

За юридичною позицією Конституційного Суду України критерієм визнання актів неконституційними, зокрема, може стати порушення саме тих процесуальних вимог їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності, які встановлені Конституцією України, а не іншими нормативними актами (пункт 7 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 26 квітня 2018 року N 4-р/2018). Дотримання встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення та набрання чинності законами є однією з умов легітимності законодавчого процесу, у випадку її порушення конституційному контролю підлягає не зміст закону, а встановлена Конституцією України процедура його розгляду та ухвалення (пункт 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 28 лютого 2018 року N 2-р/2018).

3.2. Конституцію України не може бути змінено, якщо зміни, зокрема, спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України (частина перша статті 157 Конституції України).

Конституційний Суд України констатує, що запропоновані в пункті 1 Законопроекту зміни до статті 93 Конституції України не спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України, а отже, є такими, що відповідають вимогам частини першої статті 157 Конституції України.

3.3. Законопроект містить пункт 2 такого змісту:

"2. Цей Закон набирає чинності з дня його опублікування".

Пункт 2 Законопроекту не передбачає скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, не спрямований на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України, а отже, є таким, що відповідає вимогам частини першої статті 157 Конституції України.

4. Конституцію України не може бути змінено в умовах воєнного або надзвичайного стану (частина друга статті 157 Конституції України).

Конституційний Суд України констатує, що на час надання ним цього висновку рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях воєнного або надзвичайного стану за процедурою, визначеною Конституцією України, не ухвалено, тому юридичних підстав, які б унеможливлювали внесення змін до Конституції України, немає.

З огляду на викладене Конституційний Суд України вважає, що Законопроект відповідає вимогам частини другої статті 157 Конституції України.

5. За статтею 158 Конституції України законопроект про внесення змін до Конституції України, який Верховна Рада України розглядала, і закон не був прийнятий, може бути поданий до Верховної Ради України не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту (частина перша); Верховна Рада України протягом строку своїх повноважень не може двічі змінювати одні й ті самі положення Конституції України (частина друга).

Верховна Рада України протягом року Законопроект не розглядала та протягом строку своїх повноважень не змінювала положення статті 93 Конституції України.

Отже, Законопроект відповідає вимогам статті 158 Конституції України.

З огляду на наведене Конституційний Суд України констатує, що Законопроект відповідає вимогам статей 157

і 158 Конституції України.

Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 1512, 153, 157, 158, 159 Конституції України, на підставі статей 7, 32, 35, 53, 54, 65, 66, 74, 85, 88, 90, 92, 94 Закону України "Про Конституційний Суд України" Конституційний Суд України дійшов висновку:

1. Визнати таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України, законопроект про внесення змін до статті 93 Конституції України (щодо законодавчої ініціативи народу) (реєстр. N 1015), у якому запропоновано:

"1. Внести зміни до статті 93 Конституції України (Відомості Верховної Ради України, 1996 р., N 30, ст. 141), виклавши її в такій редакції:

"Стаття 93. Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить народу, Президентові України, Кабінету Міністрів України, народним депутатам України та реалізується ними у випадках і порядку, визначених Конституцією України і законами України.

Законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово.

Закон приймається відповідно до вимог законодавчої процедури, визначеної Конституцією України та законами України".

2. Цей Закон набирає чинності з дня його опублікування".

2. Відповідно до частини другої статті 5 Конституції України народ є носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні, тому його не може бути визначено суб'єктом законодавчої ініціативи без встановлення в Конституції України відповідної кількості громадян України, які мають право голосу, для здійснення законодавчої ініціативи запропоноване Законопроектом положення унеможливлює реалізацію такої ініціативи.

При встановленні випадків і порядку реалізації права законодавчої ініціативи Верховна Рада України не може обмежувати права законодавчої ініціативи будь-кого із суб'єктів цього права, визначених Конституцією України.

3. Висновок Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до статті 93 Конституції України (щодо законодавчої ініціативи народу) (реєстр. N 1015) вимогам статей 157 і 158 Конституції України є обов'язковим, остаточним та таким, що не може бути оскаржено.

Висновок Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України".

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

* * *

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Мельника М. І. стосовно Висновку Конституційного Суду України від 13 листопада 2019 року N 5-в/2019

Конституційний Суд України (далі - Суд) 13 листопада 2019 року надав Висновок у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до статті 93 Конституції України (щодо законодавчої ініціативи народу) (реєстр. N 1015) вимогам статей 157 і 158 Конституції України (далі - Висновок).

Законопроектом про внесення змін до статті 93 Конституції України (щодо законодавчої ініціативи народу) (реєстр. N 1015) (далі - Законопроект) запропоновано викласти статтю 93 Конституції України в такій редакції:

"Стаття 93. Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить народу, Президентові України, Кабінету Міністрів України, народним депутатам України та реалізується ними у випадках і порядку, визначених Конституцією України і законами України.

Законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово.

Закон приймається відповідно до вимог законодавчої процедури, визначеної Конституцією України та законами України".

У Висновку (пункт 1 резолютивної частини) Суд визнав Законопроект таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Не погоджуючись із такою резолютивною частиною Висновку, вважаю за потрібне висловити стосовно нього окрему думку.

1. Законопроектом передбачається наділити народ правом законодавчої ініціативи у Верховній Раді України, яке за чинною Конституцією України мають Президент України, народні депутати України та Кабінет Міністрів України. Така конституційна новела може сприйматися як утвердження прямого

народовладдя в Україні за рахунок розширення можливостей народу у законодавчій діяльності.

Однак вважаю, що пропонована Законопроектом зміна до статті 93 Конституції України, згідно з якою "право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить народу", є недопустимою. Вона суперечить засадам конституційного ладу в Україні, правовому статусу народу як суб'єкта законодавчої ініціативи та здійснюваної ним влади (народовладдя), а також правовій природі держави та державної влади у їх нерозривному взаємозв'язку.

Народ як носія суверенітету і єдине джерело влади в Україні не можна поставити в один ряд з органами державної влади та окремими посадовими особами, через які він здійснює свою владу (частина друга статті 5 Конституції України). Натомість Законопроектом народ, влада якого є первинною, єдиною і невідчужуваною, пропонується визнати "рядовим" суб'єктом законодавчої ініціативи та прирівняти в цій частині до органів і посадових осіб державної влади, влада яких є похідною (вторинною) від влади народу.

У такому разі конституційно-процесуальний статус народу як суб'єкта законодавчої ініціативи буде навіть нижчим, ніж статус Президента України як суб'єкта такої ініціативи. Законопроектом передбачено зберегти чинну на сьогодні норму Конституції України, згідно з якою "законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово". Із цього випливає, що законодавча ініціатива Президента України, який обирається народом, "переважатиме" законодавчу ініціативу самого народу, який, на відміну від глави держави, не може визначати свої законопроекти як невідкладні і такі, що підлягають позачерговому розгляду парламентом.

Реалізація запропонованої Законопроектом зміни означатиме применшення на конституційному рівні ролі (статусу) народу як носія суверенітету і єдиного джерела влади в Україні (преамбула, статті 1, 5, 6, 8, 19 Конституції України), зведення її до рутинної функції одного з декількох суб'єктів законодавчої ініціативи.

Автори Законопроекту мали б виходити з того, що політико-правовий статус Українського народу є настільки визначальним, вирішальним і самодостатнім, що не потребує жодних доповнень до тексту Конституції України, які фактично не можуть ані додати, ані відняти у народу навіть найменшу частину його первинної, цілком суверенної влади. Також потрібно було врахувати той непорушний принцип, згідно з яким органи державної влади здійснюють владу в Україні, що походить від народу1, а не навпаки.

____________

1 Див.: Рішення Суду від 5 жовтня 2005 року N 6-рп/2005 (підпункт 4.1 пункту 4 мотивувальної частини, пункт 1 резолютивної частини). - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.ccu.gov.ua/docs/517

2. У наділенні народу (саме народу!) правом законодавчої ініціативи у Верховній Раді України вбачається ще один парадоксальний аспект. Він полягає в тому, що за пропонованим Законопроектом приписом народ (Суд у Висновку констатував, що в Конституції України поняття "народ" застосовано у значенні "Український народ - громадяни України всіх національностей") як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні має звертатися із законодавчою ініціативою до сформованого ним же органу державної влади - Верховної Ради України.

Фактично йдеться про висловлення прохання суверена до суб'єкта, якого він утворив і якому делегував частину своєї влади, уповноваживши його на виконання законодавчої функції. Цей суб'єкт може як врахувати відповідне прохання (законодавчу ініціативу) свого суверена, так і відмовити йому в цьому.

Така ситуація не відповідає засадам заснування Українським народом суверенної, незалежної, правової та демократичної держави, її суті, правовій природі влади народу і державної влади, принципам формування та функціонування системи державної влади в Україні, представницькій природі Верховної Ради України (зокрема, преамбула, статті 1, 5, 75, 76 Конституції України).

Відповідно до юридичних позицій Суду Верховна Рада України є органом державної влади, який здійснює свої повноваження на засадах представництва народними депутатами України

інтересів Українського народу; діяльність Верховної Ради України передусім спрямована на забезпечення народного представництва та виявлення державної волі прийняттям законів шляхом голосування народних депутатів України; народні депутати України є повноважними представниками Українського народу у Верховній Раді України, відповідальними перед ним і покликаними виражати та захищати його інтереси (підпункт 3.1.2 підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Висновку; пункт 1 мотивувальної частини Рішення Суду від 7 липня 1998 року N 11-рп/98).

З наведеного випливає, що Верховна Рада України, з одного боку, не може проігнорувати волю "народу", виявлену, зокрема, у його законодавчій ініціативі, а з іншого - не може автоматично задовольняти всі його законодавчі ініціативи.

Тому положення Законопроекту щодо закріплення права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України за "народом" є концептуально хибними, юридично необґрунтованими, а отже, абсолютно неприйнятними.

3. Питання про право законодавчої ініціативи народу (точніше - народної законодавчої ініціативи) Законопроектом пропонується врегулювати положеннями статті 93 Конституції України. Ця стаття міститься в розділі IV Конституції України, який присвячено представницькому органу державної влади - Верховній Раді України. Натомість народна законодавча ініціатива є однією з форм безпосередньої демократії, через яку здійснюється народне волевиявлення.

З огляду на це, на мій погляд, пропоновані конституційні зміни є предметом регулювання розділу III "Вибори. Референдум" Конституції України, який присвячено формам безпосередньої демократії, а тому для внесення саме в цей розділ, а не в розділ IV "Верховна Рада України" Основного Закону України, треба було пропонувати їх.

Такий підхід зумовлений не потребою елементарного дотримання нормотворчої техніки при внесенні змін до Конституції України, а продиктований інтересами охорони Основного Закону України, оскільки закріплення фундаментальних положень щодо способу реалізації однієї з форм безпосередньої демократії поза розділом III "Вибори. Референдум" Конституції України, призведе, з одного боку, до штучного применшення значення таких положень, з іншого - до нівелювання особливого порядку внесення змін до розділу III "Вибори. Референдум" (як і до розділу I "Загальні засади" та розділу XIII "Внесення змін до Конституції України"), який встановлений статтею 156 Конституції України і передбачає більш складну процедуру внесення змін, зокрема необхідність затвердження відповідного законопроекту всеукраїнським референдумом. Вказаний підхід спрямований на запобігання виникненню штучних прецедентів ухиляння суб'єктів, уповноважених ініціювати та вносити конституційні зміни, від виконання приписів розділу XIII "Внесення змін до Конституції України" Основного Закону України.

На мою думку, Суду варто було щонайменше зробити застереження про недопущення випадків такого "обходу" відповідними уповноваженими суб'єктами встановленої процедури внесення змін до Конституції України шляхом пропонування внесення змін у неналежні розділи Основного Закону України.

Суд мав би звернути увагу на те, що з метою забезпечення дотримання конституційної процедури внесення змін до Основного Закону України зміни необхідно вносити з урахуванням структури Конституції України та змісту запропонованих змін (як це зробив Суд у Висновку від 23 листопада 2018 року N 4-в/2018). Адже не викликає сумніву, що положення стосовно визначення нової форми безпосередньої демократії та порядку її реалізації мають бути правильно (структурно і за змістом) закріплені у Конституції України2.

____________

2 На аналогічну проблему внесення змін до Конституції України я звертав увагу в окремій думці стосовно Висновку Суду у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору) (реєстр. N 9037) вимогам статей 157 і 158 Конституції

України від 22 листопада 2018 року N 3-в/2018. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://ccu.gov.ua/sites/default/files/docs/3_v_2018_2.pdf

4. Передбачена Законопроектом конструкція щодо визначення народу суб'єктом права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України є неприйнятною також з огляду на те, що, по-перше, у запропонованому вигляді її неможливо буде реалізувати на практиці, по-друге, вона неодмінно спричинить підміну конституційного поняття "народ" при визначенні на законодавчому рівні випадків та порядку реалізації ним цього права.

Пропоновану Законопроектом конструкцію не можна буде практично реалізувати тому, що весь Український народ (громадяни України всіх національностей) апріорі не може виступати суб'єктом законодавчої ініціативи у Верховній Раді України. Така законодавча ініціатива реально (об'єктивно) може виходити лише від певної кількості громадян, які мають право голосу (як це має місце у багатьох країнах світу, де на конституційному рівні закріплено інститут народної законодавчої ініціативи).

Натомість Законопроектом не передбачено цього, а це означає, що в разі його ухвалення в Конституції України буде лише формально задекларовано про право законодавчої ініціативи народу, але фактично не буде визначено суб'єкта такої ініціативи. За змістом Законопроекту це має бути зроблено звичайним законом. Тобто визначення народу як суб'єкта права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України передбачається здійснити у два етапи - на конституційному рівні закріпити загальну (декларативну) конструкцію, а остаточне (предметне) визначення народу як суб'єкта права законодавчої ініціативи відбудеться на рівні звичайного закону.

Це зумовить відмінність у визначенні такого суб'єкта законодавчої ініціативи, як народ, на конституційному та законодавчому рівнях, адже у звичайному законі він неодмінно визначатиметься по-іншому. По-перше, це випливає з передбаченого Законопроектом положення про те, що народу (як і іншим суб'єктам) право законодавчої ініціативи належатиме "у випадках і порядку, визначених Конституцією України і законами України". По-друге, як зазначалося, передбачена Законопроектом правова конструкція унеможливить реалізацію такої законодавчої ініціативи - без її конкретизації на законодавчому рівні право "народу" на законодавчу ініціативу залишиться лише декларацією.

Таким чином, у кожному разі визначення (конкретизація) на законодавчому рівні "народу" як суб'єкта законодавчої ініціативи за змістом не збігатиметься з визначенням поняття "народ" на конституційному рівні (преамбула, статті 5, 13, 16, 17, 54, 79, 104, 106, 124 Конституції України). Як наслідок, існуватиме два різних визначення того самого суб'єкта законодавчої ініціативи (що є недопустимим). До того ж пріоритет у правозастосуванні матиме не конституційне, а законодавче (яке вважатиметься спеціальною нормою) визначення такого суб'єкта (що також є недопустимим). Крім того, інше за змістом визначення цього суб'єкта на законодавчому рівні буде підміною поняття "народ", вжитого в Конституції України.

5. Конкретизація на законодавчому рівні визначення такого суб'єкта законодавчої ініціативи, як "народ", містить у собі й інші істотні ризики. Річ у тім, що визначення законом як суб'єкта законодавчої ініціативи певної кількості громадян України, які мають право голосу, з одного боку, може необґрунтовано спростити висловлення "народної законодавчої ініціативи", з іншого - на практиці взагалі заблокувати її реалізацію. Усе залежатиме від того, яку кількість і які категорії громадян законодавець визнає "народом" у розумінні пропонованої конституційної новели. Визначення такої кількості громадян також віддається "на відкуп" законодавцеві. Ця категорія буде несталою, оскільки існуватиме ймовірність її зміни при черговій зміні політичної влади.

Таким чином, обсяг і зміст конституційного поняття "народ" може перманентно корегуватися звичайним законом. Це дає підстави для висновку про те, що пропоновані Законопроектом новели створюють загрозу прямій дії норм Конституції України, а також ризик спотворення звичайним законом конституційних

приписів. Суд наголошував, що норми Конституції України застосовуються безпосередньо, а законами України та іншими нормативно-правовими актами можна лише розвивати конституційні норми, а не змінювати їх зміст (підпункт 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 8 вересня 2016 року N 6-рп/2016).

Зазначене є ще одним аргументом на користь недопустимості ухвалення Законопроекту в запропонованій редакції - "народна законодавча ініціатива" як інститут може бути запроваджена лише у разі встановлення в Конституції України відповідної кількості громадян, які мають право голосу, як суб'єкта такої ініціативи (на чому абсолютно правильно Суд акцентував у пункті 2 резолютивної частини Висновку).

Саме такий підхід застосовується в Конституції України, зокрема, щодо визначення суб'єкта та порядку ініціювання всеукраїнського референдуму. Частина друга статті 72 Основного Закону України передбачає можливість проголошення всеукраїнського референдуму "за народною ініціативою", а не за ініціативою "народу" (що має принципову відмінність). У названій статті Конституції України також визначено кількість громадян України, які мають право голосу, на вимогу яких такий референдум може бути проголошений, а також інші базові вимоги щодо проголошення зазначеного референдуму. Крім того, закріплюючи положення про участь народу у здійсненні правосуддя, Конституція України (частина п'ята статті 124) встановлює, що "народ безпосередньо бере участь у здійсненні правосуддя через присяжних".

6. Концептуальна хибність, юридична необґрунтованість, а отже, абсолютна неприйнятність Законопроекту підтверджується ще одним його положенням, за яким право законодавчої ініціативи реалізується суб'єктами цього права "у випадках і порядку, визначених Конституцією України і законами України". Вказівка на те, що таке право реалізується "у випадках і порядку, визначених ... законами України", уможливлює обмеження реалізації такого конституційного права на законодавчому рівні.

За Конституцією України в чинній редакції питання реалізації права законодавчої ініціативи глава держави, уряд та парламентарі вирішують на власний розсуд. При цьому передбачено кілька винятків, які обґрунтовано встановлюють особливості (своєрідні обмеження) реалізації зазначеними суб'єктами їхнього права законодавчої ініціативи. Йдеться про подання проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік, що може зробити виключно Кабінет Міністрів України (частина друга статті 96 Конституції України), а також подання законопроекту про внесення змін до Основного Закону України, що можуть зробити лише Президент України або не менш як третина народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України (стаття 154 Конституції України).

У разі запровадження зазначеної конституційної новели законодавець матиме можливість звичайним законом обмежувати конституційне право законодавчої ініціативи для будь-якого з суб'єктів цього права.

У першу чергу це може стосуватися реалізації права законодавчої ініціативи народними депутатами України. Якщо за чинною Конституцією України кожен народний депутат України може одноособово внести на розгляд парламенту законопроект або пропозиції до законопроекту, внесеного іншим парламентарем (парламентарями), то передбачена Законопроектом конституційна новела дозволяє обмежити таке конституційне право народних депутатів України на законодавчому рівні.

Слід зазначити, що така тенденція уже намітилась у діяльності парламенту, на розгляді якого перебувають законопроекти щодо запровадження можливості реалізації права законодавчої ініціативи лише народними депутатами України у кількості, що складає не менше чисельності найменшої зареєстрованої на першій сесії Верховної Ради України депутатської фракції (групи), а також встановлення інших обмежень щодо реалізації цього права (див., зокрема, законопроекти від 29 серпня 2019 року реєстр. N 1040 та реєстр. N 1043, від 6 вересня 2019 року реєстр. N 1040-1).

Аналізуючи Законопроект, Суд у Висновку зазначив, що звуження (обмеження) законом України реалізації права законодавчої ініціативи у Верховній

Раді України, зокрема, народними депутатами України може призвести до обмеження їх прав щодо вільного волевиявлення та безперешкодного здійснення своїх повноважень в інтересах усіх громадян України і, як наслідок, - до обмеження прав і свобод людини і громадянина (підпункт 3.1.2 підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини).

Вочевидь, ідеться про обмеження (звуження) у такий спосіб, зокрема, конституційного права громадян брати участь в управлінні державними справами, гарантованого статтею 38 Конституції України.

Пропонована Законопроектом юридична конструкція, за якою суб'єкти реалізують право законодавчої ініціативи "у випадках і порядку, визначених ... законами України", дозволяє звичайним законом обмежити реалізацію цього права й іншими суб'єктами, які мають його згідно з чинною Конституцією України, - Президентом України та Кабінетом Міністрів України (це також призведе до обмеження зазначеного конституційного права громадян).

З огляду на відсутність будь-яких конституційних критеріїв визначення "народу" як суб'єкта права законодавчої ініціативи наразі неможливо бодай загалом спрогнозувати наслідки здійснення ним такого права - його зміст, обсяг та порядок реалізації перебувають у повній юридичній невизначеності.

7. Конституція України встановлює процедуру розгляду, ухвалення законів та інших актів та набрання ними чинності. Порушення цієї процедури є підставою для визнання їх за рішенням Суду неконституційними повністю чи в окремій частині (стаття 152 Конституції України).

Суд у своїх рішеннях зазначав, що верховенство конституційних норм поширюється на всі сфери державної діяльності, в тому числі і на законотворчий процес; Верховна Рада України, приймаючи закони, не має права допускати невідповідностей щодо будь-яких положень, прямо закріплених в Конституції України (пункт 1 мотивувальної частини Рішення від 23 грудня 1997 року N 7-зп); критерієм визнання актів неконституційними, зокрема, може стати порушення саме тих процесуальних вимог їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності, які встановлені Конституцією України, а не іншими нормативними актами (пункт 7 мотивувальної частини Рішення від 26 квітня 2018 року N 4-р/2018).

У разі ухвалення Законопроекту зміст статті 152 Конституції України і зазначені юридичні позиції Суду (які також дістали відображення у Висновку) можуть втратити своє правове значення.

Річ у тім, що Законопроектом пропонується доповнити статтю 93 Конституції України частиною третьою, згідно з якою "закон приймається відповідно до законодавчої процедури, визначеної Конституцією України та законами України".

Таке формулювання може призвести до того, що відбудеться змішування процедур ухвалення закону, передбачених Конституцією України, з такого роду процедурами, визначених законом. Фактично йдеться про нівелювання власне конституційної процедури розгляду та ухвалення закону.

За таких обставин виникає реальний ризик того, що конституційні норми, які регламентують таку процедуру, можуть втратити свою самостійність, а головне - своє верховенство в системі нормативно-правового регулювання законотворчого процесу. На це, крім іншого, вказує назва процедури ухвалення законів, визначена Конституцією України та законами України, - у Законопроекті вона іменується "законодавчою". Хоча за змістом Конституції України (стаття 152), відповідно до юридичних позицій Суду, усталеної вітчизняної правової доктрини передбачена Конституцією України процедура розгляду та ухвалення законів іменується конституційною.

Закріплення в Конституції України положень частини третьої статті 93, які пропонуються Законопроектом, може призвести до фактичного "блокування" застосування приписів частини першої статті 152 Конституції України щодо визнання неконституційними законів та інших актів, які були розглянуті та ухвалені з порушенням встановленої Конституцією України процедури (конституційної процедури).

Наслідком цього стане звуження можливостей, у тому числі Суду, для захисту Конституції України та утвердження її верховенства. Безсумнівно, що це негативно відіб'ється на забезпеченні та захисті конституційних

прав і свобод людини і громадянина.

8. У мотивувальній частині Висновку Суд, на мій погляд, в принципі правильно позначив головні конституційно-правові проблеми, які виникнуть у разі ухвалення Законопроекту як закону. Крім того, Суд констатував, що реалізація окремих положень Законопроекту може призвести "до обмеження прав і свобод людини" (підпункт 3.1.2 підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Висновку). Водночас Суд зробив загальний висновок, що Законопроект відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Слід зазначити, що такий загальний висновок Суду різко контрастує з юридичними позиціями, які Суд виклав у мотивувальній частині та пункті 2 резолютивної частини Висновку і зміст яких однозначно вказує на неприйнятність Законопроекту, у тому числі через його невідповідність вимогам частини першої статті 157 Конституції України.

На моє переконання, Суд мав усі підстави для констатації у резолютивній частині Висновку такої невідповідності Законопроекту, що унеможливило б його ухвалення у запропонованому вигляді.

Конституція України не може бути змінена, якщо пропоновані до неї зміни не відповідають вимогам юридичної визначеності (як одного з елементів принципу верховенства права), применшують роль і конституційно-правовий статус Українського народу, уможливлюють обмеження конституційних прав людини і громадянина, допускають підміну конституційних норм положеннями звичайних законів, нівелюють власне конституційну процедуру розгляду та ухвалення законів, спрямовані на уникнення спеціального порядку внесення змін до особливо охоронюваних розділів Конституції України (стаття 156 Конституції України), становлять інші загрози конституційному ладу та конституційній демократії.

9. Вирішуючи питання щодо ухвалення змін до Конституції України, потрібно виходити з того, що Конституція України є цілісним актом, її положення перебувають у системному взаємозв'язку і кожна зміна повинна бути органічно імплементована в текст Основного Закону України та узгоджуватися з усіма конституційними нормами.

Законопроект є одним із семи законопроектів про внесення змін до Конституції України, які одночасно 29 серпня 2019 року Президент України вніс на розгляд Верховної Ради України, а 3 вересня 2019 року Верховна Рада України направила до Суду для надання висновків про відповідність цих законопроектів вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Таким чином створено безпрецедентну в історії вітчизняного конституціоналізму ситуацію, коли одночасно декількома законопроектами пропонується велика кількість змін до Основного Закону України. Це породжує низку ризиків та проблем, пов'язаних з їх практичною реалізацією (на чому мені довелося наголошувати відразу після надання Судом Висновків на деякі розглянуті ним законопроекти із зазначеного "пакета")3.

____________

3 Див. докладніше: Окрема думка судді Конституційного Суду України Мельника М. І. стосовно Висновку Конституційного Суду України від 29 жовтня 2019 року N 3-в/2019. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://ccu.gov.ua/sites/default/files/docs/3_v_2019_l.pdf; Окрема думка судді Конституційного Суду України Мельника М. І. стосовно Висновку Конституційного Суду України від 31 жовтня 2019 року N 4-в/2019. - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http:/ccu.gov.ua/sites/default/files/docs/4_v_2019_2.pdf

Це може призвести до безсистемної зміни Конституції України, адже зміна хоча б однієї з її норм безумовно впливає на цілісний зміст Основного Закону України. При внесенні численних конституційних змін зберегти цілісність змісту та системну єдність норм Конституції України є надскладним завданням. Для цього потрібно, щоб єдність та взаємопов'язаність була притаманна, з одного боку, усім пропонованим змінам, з іншого - таким змінам і всім чинним нормам Конституції України.

Однак навіть це не убезпечує від безсистемної зміни Конституції України внаслідок такого процесу, оскільки не можна ні передбачити черговість прийняття змін до Конституції України, ні виключити того, що певні законопроекти про внесення змін до Основного Закону України взагалі не будуть ухвалені

парламентом.

Аналіз "пакета" поданих Президентом України законопроектів про внесення змін до Конституції України (тих, стосовно яких Суд уже надав висновки) дозволяє констатувати, що їх положення певним чином взаємопов'язані і стосуються взаємозалежних предметів конституційного регулювання. Отже, затримка прийняття або неприйняття будь-якого із цих законопроектів, за логікою, матиме наслідком не лише безсистемну зміну Конституції України, а й розбалансованість конституційно-правового регулювання певних сфер суспільних відносин.

Кожний законопроект із зазначеного "пакета" має свій відносно самостійний предмет і свою відносно відокремлену мету (якщо виходити зі змісту цих законопроектів та пояснювальних записок до них).

Водночас, привертає увагу той факт, що переважна більшість цих законопроектів (крім законопроекту щодо скасування адвокатської монополії) спрямована на зміну конституційного регулювання відносин у "владному трикутнику" - "парламент - президент - уряд". Так чи інакше передбачені зазначеними законопроектами конституційні новели спричинять зміну наявної нині конституційної системи стримувань і противаг у діяльності зазначених державних органів.

Суд наголошував на тому, що завдяки визначеній Основним Законом України системі стримувань і противаг здійснення державної влади забезпечує стабільність конституційного ладу, запобігає узурпації влади та узурпації виключного права народу визначати і змінювати конституційний лад в Україні (підпункт 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 13 червня 2019 року N 5-р/2019).

За логікою конституційного процесу взаємопов'язані зміни до Конституції України, які стосуються одного і того самого предмета конституційного регулювання, мали б бути передбачені одним комплексним законопроектом. Штучне розпорошення таких змін на багато різних законопроектів може бути наслідком недосконалого техніко-юридичного оформлення або ж застосуванням технології уникнення системного попереднього конституційного контролю пропонованих змін до Конституції України, а також свідчити про приховування справжньої мети внесення змін до Конституції України.

Такий підхід до зміни Основного Закону України значно ускладнює здійснення Судом попереднього конституційного контролю щодо пропонованих змін, а також знижує його ефективність. Адже в цьому разі предметом контролю є кожен окремий законопроект, а не усі вони у сукупності та системному зв'язку.

Річ у тім, що Суд надає висновок без урахування логічної послідовності ухвалення законопроектів цього "пакета", а також можливої зміни Конституції України, яка може мати місце до моменту ухвалення конкретного законопроекту.

Така проблема виникає й у разі подання кількох законопроектів про внесення змін до Конституції України неодночасно. Почергове ухвалення кожного з таких законопроектів може суттєво змінити підстави для оцінки Судом інших законопроектів.

Закон України "Про Конституційний Суд України" дозволяє розв'язати цю проблему шляхом об'єднання кількох справ в одне конституційне провадження, якщо до Суду надійшло декілька звернень, що стосуються того самого питання або взаємопов'язаних питань (частина перша статті 76). Слід звернути увагу, що Закон України "Про Конституційний Суд України" вказує не на можливість, а на обов'язковість об'єднання таких справ. Дискусія може виникнути лише щодо того, які питання вважати "взаємопов'язаними".

Таким чином, перед Судом постає завдання сформувати нову юридичну позицію щодо здійснення контролю за одночасним внесенням до Конституції України змін, які передбачені різними законопроектами. І якщо наразі таку очевидну потребу можна не вбачати (хоча насправді вона існує), то у перспективі ця проблема може постати надзвичайно гостро. Ідеться (до прикладу, але не тільки) про можливі випадки, коли взаємовиключні законопроекти окремо не суперечитимуть статтям 157 і 158 Конституції України, проте їх почергове ухвалення призведе до виникнення ситуацій, на запобігання яких і спрямовані приписи вказаних статей.

У зв'язку з цим виникає питання актуальності висновків Суду щодо кожного окремого законопроекту про

внесення змін до Конституції України на момент їх розгляду та ухвалення в парламенті (особливо з урахуванням відносно недавно ухваленого Рішення Суду у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо офіційного тлумачення положення "на наступній черговій сесії Верховної Ради України", яке міститься у статті 155 Конституції України, від 15 березня 2016 року N 1-рп/2016). Адже неможливо передбачити, яким буде текст Конституції України в день, коли ухвалюватиметься черговий із багатьох законопроектів про внесення змін до неї. Водночас зміни, внесені до Основного Закону України попередніми законопроектами вже після надання Судом висновку, можуть бути настільки суттєвими, що це зробить сам висновок неактуальним і навіть недоречним.

Отже, за змістом статті 159 Конституції України висновок Суду щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України вимогам статей 157 і 158 Конституції України може бути підставою для розгляду Верховною Радою України законопроекту про внесення змін до Конституції України за умови збереження на день розгляду тексту Конституції України в редакції, чинній на момент надання висновку. Така позиція має бути сформована з метою недопущення внаслідок внесення змін до Конституції України скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, ліквідації незалежності чи порушення територіальної цілісності України, неодноразової зміни Верховною Радою України протягом строку своїх повноважень одних і тих самих положень Конституції України.

Суддя

Конституційного Суду України

М. Мельник

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Первомайського О. О. стосовно Висновку Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до статті 93 Конституції України (щодо законодавчої ініціативи народу) (реєстр. N 1015) вимогам статей 157 і 158 Конституції України від 13 листопада 2019 року N 5-в/2019

Конституційний Суд України (далі - Конституційний Суд) 13 листопада 2019 року надав Висновок N 5-в/2019 у справі N 2-250/2019(5582/19) за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту1 про внесення змін до статті 93 Конституції України (щодо законодавчої ініціативи народу) (реєстр. N 1015) вимогам статей 157 і 158 Конституції України (далі - Висновок).

____________

1 Вживання слова "законопроект", а не "законопроєкт", як того вимагає український правопис, пов'язане з термінологією, що застосовується в Конституції України, конституційному зверненні та, власне, у Законопроекті.

У Висновку визнано таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України, законопроект про внесення змін до статті 93 Конституції України (щодо законодавчої ініціативи народу) (реєстр. N 1015) (далі - Законопроект N 1015), у якому запропоновано:

"1. Внести зміни до статті 93 Конституції України (Відомості Верховної Ради України, 1996 р., N 30, ст. 141), виклавши її в такій редакції:

"Стаття 93. Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить народу, Президентові України, Кабінету Міністрів України, народним депутатам України та реалізується ними у випадках і порядку, визначених Конституцією України і законами України.

Законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово.

Закон приймається відповідно до вимог законодавчої процедури, визначеної Конституцією України та законами України".

2. Цей Закон набирає чинності з дня його опублікування".

Не погоджуючись із Висновком на підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" та § 74 Регламенту Конституційного Суду, вважаю за доцільне викласти окрему думку.

1. Щодо методології конституційного контролю під час внесення змін до Конституції України

1.1. Згідно з Конституцією України до повноважень Конституційного Суду належить здійснення попереднього конституційного контролю законопроектів про внесення змін до Основного Закону України (стаття 159).

Одна з особливостей цієї

форми конституційного контролю полягає в тому, що Конституційний Суд у разі надання позитивного висновку із застереженнями, що мають бути враховані Верховною Радою України в подальшому конституційному процесі внесення змін до Основного Закону України, позбавлений ефективних юридичних засобів контролю за виконанням висловлених Конституційним Судом застережень. Унаслідок цього до Основного Закону України можуть бути внесені зміни, щодо яких Конституційний Суд висловив застереження, проте ці зміни вже стануть частиною Конституції України, а тому в подальшому не зможуть бути об'єктом наступного конституційного контролю.

З цих міркувань, попередній конституційний контроль законопроектів про внесення змін до Основного Закону України має бути ще більш прискіпливим порівняно з наступним конституційним контролем.

1.2. Більша вимогливість Конституційного Суду до законопроектів про внесення змін до Основного Закону України як об'єктів попереднього конституційного контролю має ґрунтуватись також на тому, що Конституція України вже є цілісним актом права, що містить сукупність конституційних норм, які у своєму системному зв'язку є достатніми та необхідними для регулювання будь-яких конституційних відносин.

Конституція України не містить ні зайвих положень, ні суперечностей між її нормами, ні прогалин (лакун), а тому твердження про існування суперечностей між її нормами та (або) про існування в тексті Основного Закону України прогалин (лакун) чи інших недоліків зумовлене не справжніми вадами Конституції України, а чимось іншим, зокрема, або недоліками тлумачення, або політичними міркуваннями чи іншими мотивами, які не заслуговують на статус гідного підґрунтя для початку конституційного процесу внесення змін до Основного Закону України.

1.3. Здійснюючи попередній конституційний контроль законопроекту щодо внесення змін до Основного Закону України, Конституційний Суд повинен застосувати широке розуміння положень частини першої статті 157 Конституції України, відповідно до якого захищеними від змін є не лише ті права і свободи, які безпосередньо перераховані в розділі II Конституції України.

На моє переконання, Основний Закон України зобов'язує Конституційний Суд під час здійснення попереднього конституційного контролю захищати, по-перше, всі конституційні права, у тому числі ті, які текстуально не визначені в розділі II Конституції України, по-друге, всі конституційні цінності та інститути конституційної демократії. Останні мають перебувати під особливо прискіпливим захистом Конституційного Суду, оскільки вони є ядром Основного Закону України та складовими конституційного ладу.

1.4. Помилковим та алогічним, на мою думку, є спрощене розуміння мети та завдань діяльності Конституційного Суду під час здійснення попереднього конституційного контролю, оскільки місія Конституційного Суду полягає в захисті Конституції України, конституційного ладу, прав і свобод людини і громадянина як взаємопов'язаних та взаємозалежних явищ і понять.

Фактичні, а не ілюзорні права і свободи людини і громадянина можливі лише в просторі конституційної демократії існування, якої неможливе без верховенства права, поділу влади, системи стримувань і противаг й інших конституційних цінностей та інститутів.

Унаслідок цього алогічним буде припущення про те, що Конституційний Суд позбавлений Основним Законом України можливостей для захисту Конституції України, конституційного ладу, прав і свобод людини і громадянина.

Такі можливості надаються Конституційному Суду згідно з положеннями частини першої статті 157 Основного Закону України в їх системному зв'язку з іншими конституційними нормами, оскільки всі приписи Конституції України прямо або опосередковано стосуються прав і свобод людини і громадянина, а тому Конституційний Суд має забезпечити захист цих прав і свобод у разі виникнення загрози скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

1.5. Здійснюючи попередній конституційний контроль законопроекту щодо внесення змін до Основного Закону України, Конституційний Суд зобов'язаний убезпечити Конституцію України від спроб внесення до неї будь-яких

необґрунтованих, зайвих, непотрібних, випадкових змін.

Потреба в захисті від таких змін зумовлена тим, що вони послаблюють Основний Закон України, що, звісно, негативно впливає на права і свободи людини і громадянина та конституційну демократію в цілому.

1.6. Здійснюючи попередній конституційний контроль законопроекту щодо внесення змін до Основного Закону України, Конституційний Суд має також враховувати, що Конституція України не потребує декларативних норм, оскільки їх наявність не лише послаблює Основний Закон України, а також суперечить частині третій статті 8 Конституції України, за якої норми Основного Закону України є нормами прямої дії.

Отже, з урахуванням наведеного, Конституційний Суд має контролювати, щоб законопроекти про внесення змін до Основного Закону України містили положення, які після їх включення до тексту Конституції України мали реальний потенціал до регулювання конституційних відносин.

1.7. Конституція України передбачає можливість внесення до неї змін, однак вони повинні бути зумовлені беззаперечною та явною потребою, а не сьогоденними політичними обіцянками та міркуваннями.

Конституційна демократія у разі її фактичного, а не ілюзорного існування вимагає стабільності конституційно-правового регулювання, а отже, зміни до Основного Закону України можуть та мають бути внесені лише за наявності беззаперечної та явної потреби в таких змінах.

За відсутності переконання в існуванні такої потреби пропозиції щодо внесення змін до Основного Закону України мають залишитись у площині політичної, правничої та громадської дискусій з дотриманням балансу між свободою вираження поглядів та повагою до Конституції України.

1.8. Конституційний процес внесення змін до Основного Закону України згідно з традицією конституціоналізму потребує згаданих дискусій з питань з'ясування доцільності внесення змін до Конституції України, змісту таких змін тощо. Такі дискусії мають передувати конституційному процесу внесення змін до Конституції України, а бути реакцією на вже розпочату процедуру внесення змін.

Певною мірою у зв'язку з потребою у виникненні та проведенні справжніх, а не "бутафорських" політичних, правничих та громадських дискусій з питань з'ясування потреби у внесенні змін до Конституції України процедура підготовки законопроектів про внесення змін до Конституції України не може бути у будь-який спосіб утаємничена. Власне, конституційний процес внесення змін до Основного Закону України іманентно пов'язаний із певними розумними часовими інтервалами для ухвалення необхідних рішень, а тому він не може та не повинен бути нерозумно швидким.

1.9. Норми Конституції України перебувають у складному взаємозв'язку, а тому внесення змін до окремої її норми, як правило, передбачає внесення відповідних узгоджених змін до інших норм Основного Закону України.

Відсутність таких узгоджених між собою пропозицій у законопроектах щодо внесення змін до Основного Закону України свідчить про фрагментарність цих змін або про їх помилковість та (або) необґрунтованість.

2. Зауваження щодо Законопроекту N 1015 та Висновку

2.1. 9 вересня 2019 року до Конституційного Суду надійшло одразу сім конституційних звернень, більшість з яких прямо або опосередковано стосувалась діяльності єдиного органу законодавчої влади в Україні - Верховної Ради України.

Президент України, як суб'єкт конституційної ініціативи, Верховна Рада України, а також їх представники в Конституційному Суді - не надали розумно достатніх пояснень тій обставині, чому в український парламент, а потім до Конституційного Суду було подано водночас кілька окремих законопроектів, а не єдиний комплексний акт, положення якого були б спрямовані на цілісне реформування українського парламенту, його діяльності та функціонування суміжних правових інститутів.

Залишилось без обґрунтованих пояснень і відповідей також питання щодо причин невідкладності внесення змін до статті 93 Конституції України без урахування інших конституційних приписів та без урахування тієї обставини, що вказані зміни мали б бути внесені до розділу III Конституції України, що, звісно, потребувало б

проведення референдуму.

Незважаючи на прямі запитання представнику суб'єкта конституційної ініціативи щодо прізвищ авторів Законопроекту N 1015 з невідомих причин ці прізвища так і не були названі.

Зазначене вище, на мою думку, в певній мірі дискредитує процес внесення змін до статті 93 Конституції України.

2.2. Норми Основного Закону України є нормами прямої дії (перше речення частини третьої статті 8).

Пряма дія норм Конституції України означає, що ці норми застосовуються безпосередньо. Законами України та іншими нормативно-правовими актами можна лише розвивати конституційні норми, а не змінювати їх зміст. Закони України та інші нормативно-правові акти застосовуються лише у частині, що не суперечить Конституції України (абзац другий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду від 8 вересня 2016 року N 6-рп/2016).

Пропоновані Законопроектом N 1015 зміни до статті 93 Конституції України в частині наділення народу правом законодавчої ініціативи, по-перше, не відповідають вимозі юридичної визначеності, що унеможливлює її застосування як норми прямої дії, по-друге, не передбачають регулювання певних конституційних відносин безпосередньо нормою Основного Закону України, а вказують на можливість ухвалення в майбутньому закону, який міститиме норми, що насправді мають бути в тексті Конституції України.

2.3. Конституція України визначає Український народ як громадян України всіх національностей (перший абзац преамбули).

В окремих положеннях Конституції України слово "народ" вживається без конкретизації на державу "Україна" (статті 5, 13, 54, 104, 106, 124), що є цілком допустимим формулюванням з огляду на зміст цих положень.

Водночас в аспекті пропонованих Законопроектом N 1015 змін вказівка на народ як суб'єкта законодавчої ініціативи є неприпустимою, оскільки у такий спосіб суверен - Український народ - опиняється на одному рівні із суб'єктами, які мають здійснювати його волю, тобто Президентом України та іншими органами державної влади.

2.4. Потрібно визнати, що в конституційних демократіях законодавча ініціатива народу є однією з форм безпосередньої демократії поряд з виборами, референдумом тощо.

Конституційна практика європейських держав свідчить, що у разі закріплення в тексті конституції права законодавчої ініціативи народу в тексті основного закону мають також бути визначені певні вимоги до порядку здійснення цієї форми безпосередньої демократії, зокрема - кількість громадян, їх вік тощо.

Так, Конституція Королівства Іспанія встановлює як вимогу для реалізації законодавчої ініціативи народу наявність не менш ніж 500 тис. засвідчених підписів громадян та водночас встановлює предметне обмеження в застосуванні такої ініціативи (податкові питання, міжнародні відносини, питання, пов'язані з помилуванням) (стаття 87).

Конституція Італійської Республіки встановлює, що законодавча ініціатива народу реалізується шляхом внесення законопроекту від імені не менш ніж 50 тис. виборців (стаття 71).

За Конституцією Польської Республіки законодавча ініціатива належить також сукупно не менше ніж 100 тис. громадян, які мають право обирати до Сейму (стаття 118).

Конституція Республіки Румунія надає право законодавчої ініціативи не менш ніж 250 тис. громадян, які мають право голосу. Громадяни, які здійснюють право законодавчої ініціативи, повинні походити не менше ніж з однієї чверті повітів держави, а в кожному з цих повітів або в муніципії Бухарест на підтримку цієї ініціативи повинні бути зареєстровані не менше 10 тис. підписів (стаття 73).

2.5. Розділом III Конституції України "Вибори. Референдум" для здійснення таких форм безпосередньої демократії, як вибори та референдум, визначено чіткі критерії для належної їх реалізації громадянами України, зокрема - право голосу на виборах і референдумах мають громадяни України, які досягай на день їх проведення вісімнадцяти років; не мають права голосу громадяни, яких визнано судом недієздатними (стаття 70).

В дисбалансі з наведеними приписами Основного Закону України перебувають пропоновані Законопроектом N 1015 зміни, оскільки вони не визначають

чітких умов реалізації громадянами України права законодавчої ініціативи.

З огляду на це пропоноване Законопроектом N 1015 положення щодо доповнення статті 93 Конституції України словом "народ" є декларативним та таким, що суперечить розумінню поняття "Український народ" у Конституції України.

2.6. Висновок містить застереження, що мають бути враховані Верховною Радою України, а саме:

- "запропоноване Законопроектом положення "право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить народу" потребує конкретизації виходячи з того, що у Конституції України поняття "народ" застосовано у значенні "Український народ - громадяни України всіх національностей" (абзац 3 підпункту 3.1.1 пункту 3 мотивувальної частини);

- "відповідно до частини другої статті 5 Конституції України народ є носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні, тому його не може бути визначено суб'єктом законодавчої ініціативи без встановлення в Конституції України відповідної кількості громадян України, які мають право голосу, для здійснення законодавчої ініціативи запропоноване Законопроектом положення унеможливлює реалізацію такої ініціативи" (абзац 4 підпункту 3.1.1 пункту 3 мотивувальної частини);

- "пропоновані пунктом 1 Законопроекту положення, за якими право законодавчої ініціативи реалізують суб'єкти такого права "у випадках і порядку, визначених Конституцією України і законами України", мають упроваджуватися лише таким чином, щоб ухвалені на їх реалізацію закони відповідали приписам Конституції України та не закріплювали положень, які б встановлювали обмеження права законодавчої ініціативи будь-кого із суб'єктів цього права, визначених Конституцією України." (абзац 1 підпункту 3.1.2 пункту 3 мотивувальної частини);

- "звуження (обмеження) законом України реалізації права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України, зокрема, народними депутатами України може призвести до обмеження їх прав щодо вільного волевиявлення та безперешкодного здійснення своїх повноважень в інтересах усіх громадян України і, як наслідок, - до обмеження прав і свобод людини і громадянина" (абзац 3 підпункту 3.1.2. пункту 3 мотивувальної частини).

Проте викладаючи у Висновку всі ці застереження, Конституційний Суд помилково дійшов висновку про те, що Законопроект N 1015 є таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

2.7. Помилковість такого підходу Конституційного Суду можна обґрунтувати також з огляду на останню практику Верховної Ради України, яка під час голосувань за внесення змін до статті 80 Конституції України, що відбулись 29 серпня та 3 вересня 2019 року, проігнорувала застереження Конституційного Суду, які були ним викладені у Висновку від 19 червня 2018 року N 2-в/2018, та внесла зміни до зазначеної статті Основного Закону України.

Отже, на мою думку, можна прогнозувати, що така практика ігнорування застережень Конституційного Суду під час конституційного процесу внесення змін до Конституції України може буде продовжена, а це створить реальні загрози для Основного Закону України, конституційної демократії, прав і свобод людини і громадянина й інших конституційних цінностей та інститутів.

Суддя

Конституційного Суду України

О. О. Первомайський

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Лемака Василя Васильовича стосовно Висновку Конституційного Суду України від 13 листопада 2019 року N 5-в/2019

Конституційний Суд України (далі - Суд) 13 листопада 2019 року надав Висновок у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до статті 93 Конституції України (щодо законодавчої ініціативи народу) (реєстр. N 1015) вимогам статей 157 і 158 Конституції України (далі - Висновок). Висловлюючи підтримку низці положень Висновку і не погоджуючись із його загальною версією, зазначу аргументи своєї позиції.

Формальна роль чи захист "ядра" Конституції України

Висновок є першим за останні десятиліття висновком Суду, який у процесі попереднього конституційного контролю хоч і визнає положення законопроекту про внесення змін до статті

93 Конституції України (щодо законодавчої ініціативи народу) (далі - Законопроект) такими, що відповідають статтям 157 і 158 Конституції України, послідовно проводить позицію про неможливість його кінцевого ухвалення в поданій редакції.

Іншими словами, Суд виклав позицію, за якою продовження конституційного процесу за цим Законопроектом залежить від законодавця, а не від судового контролю і його результату - змісту Висновку.

Чисельні застереження, які містяться у Висновку, впливають на долю Законопроекту лише залежно від прихильності парламенту додержуватись правил на рівні закону - Регламенту Верховної Ради України. На жаль, цього недостатньо для ефективного забезпечення ролі Суду в процесі ухвалення конституційної поправки, проводячи попередній (превентивний) контроль.

Це випливає як зі змісту розділу XIII Конституції України, так і хоча би з огляду на вже відомі випадки неврахування парламентом норм Регламенту Верховної Ради України про відповідні "застереження".

Хочу підкреслити, що юридичні позиції Суду, які містяться в мотивувальній або резолютивній частинах його рішень чи висновків, є обов'язковими для виконання чи дотримання всіма органами державної влади незалежно від того, чи вживається в них формулювання "застереження" і незалежно від того, чи передбачені з цього приводу відповідні норми у регламентних нормах цих органів державної влади.

Внесена з політичного поля ідея про "вузькі межі" повноважень Суду щодо контролю на відповідність статтям 157 і 158 Конституції України такого роду проектів законів викликає нерозуміння: а) сутності прав людини та інших об'єктів захисту за статтею 157 Конституції України; б) ролі попереднього (превентивного) конституційного контролю та його мети - захисту "ядра Конституції України".

Слід виходити з того, що саме Суд (і виключно він) покликаний захистити права людини від законодавця. Жоден інший державний орган не має такої юрисдикції. Під час задіяння механізмів внесення змін до Конституції України його роль лише зростає у виконанні своєї конституційної місії, а не знижується, порівняно з контролем за конституційністю звичайних (поточних) законів. Для того, щоб виконати цю місію під час контролю за змінами до Конституції України, Суд зобов'язаний розуміти права людини (і кожне конкретне право) як межу, яка окреслює волю законодавця, а відтак, захистити цю межу. Інший підхід буде означати зневагу як до змісту прав людини, так і до природи конституційних повноважень самого Суду, знецінення їх та перетворення на формальні ідеї та механізми, які не пов'язані з правовою реальністю, зокрема ефективним захистом прав людини.

Сама суть попереднього (превентивного) контролю щодо конституційності запропонованої поправки до Конституції України означає зміну конституційної логіки публічної влади, яка трансформується від верховенства політичних сил (і влади політичної більшості) на початку XX століття до принципу верховенства права (і обмеженого правління) у другій половині XX століття. Здійснення попереднього (превентивного) контролю щодо конституційності поправки незалежним від парламенту органом концептуально означає сумнів у раціональності ролі парламенту як судді стосовно його власних проєктів законів. Роль конституційних судів у гарантуванні верховенства конституції під час процедури внесення змін до неї не є лише формальною.

Зміст Висновку вчергове відобразив помилковий підхід щодо "вужчого предмету" попереднього (превентивного) контролю з боку Суду, який здійснюється ним для перевірки відповідності проекту закону про внесення змін до Конституції України вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Чому такий підхід є помилковим?

По-перше, в аналогічних справах ідеться про захист Судом "ядра" (сутності) Конституції України, вираженому у трьох взаємопов'язаних цінностях, які називаються в її статтях 157 і 158: прав людини, незалежності України та її територіальної цілісності. Ці конституційні цінності є об'єктами пріоритетного і найвищого захисту, оскільки йдеться про усунення загроз, які можуть змінити ідентифікуючу сутність нашого конституційного порядку. Іншими

словами, йдеться про захист Конституції України від "неконституційної поправки" і механізм цього захисту містить інструментарій, який не може бути "вужчим" порівняно з тим, який використовується Судом у справах щодо відповідності Конституції України законів чи інших актів. Досягнення мети попереднього (превентивного) конституційного контролю щодо перевірки відповідності проєкту закону про внесення змін до Конституції України вимогам статей 157 і 158 Конституції України може бути забезпечено через раціональне тлумачення об'єктів охорони, закладених у вказаних статтях Конституції України.

Як і в інших справах, підлягають захисту не лише верховенство і стабільність Конституції України, а й узгодженість її положень та збалансованість цінностей, закладених у ній.

По-друге, хибна методологія має джерелом неправильне розуміння феномена прав і свобод людини і громадянина, які не можуть зазнати через внесення змін до Конституції України "скасування чи обмеження". Якщо звернути увагу на текстове формулювання частини першої статті 157 Конституції України в частині прав і свобод людини і громадянина, яка найчастіше стає об'єктом попереднього (превентивного) конституційного контролю, то слід підкреслити вживання формули "права і свободи людини і громадянина" без позначення зв'язку з відповідним переліком (каталогом) прав і свобод у положеннях розділу II Конституції України. Це важливо підкреслити для розуміння (і усвідомлення) нетотожності прав і свобод людини і громадянина, з одного боку, та формулюваннями тексту розділу II Конституції України, з іншого боку. Нерідко тест на додержання цього аспекту статтею 157 Конституції України зводиться до оцінки співвідношення двох текстів - пропонованого Законопроекту і відповідних формулювань із розділу II Конституції України. Це глибоко хибний підхід.

Права людини не можна розуміти лише як можливості особи, текстуально закріплені в конкретних статтях Конституції України. Йдеться про захищеність суті людини (її гідності та свободи) від сваволі, незалежно від закріплення в текстах об'єкта захисту від конкретного засобу посягання на сутність конкретного права. Закріплення в тексті конституції чи закону слід розглядати як окрему гарантію права людини, однак якщо такого закріплення немає, то це не призводить до "відсутності" права людини. Права людини і письмовий закон про права людини слід розрізняти.

Слід наголосити на важливих аспектах. По-перше, йдеться не лише про "писані права" (права з тексту Конституції України), а й про так звані неписані (імпліцитні) права, гарантування яких прямо передбачено у частині першій статті 22 Конституції України. По-друге, йдеться загалом не лише про суб'єктивні конституційні права, а й про об'єктивний конституційний порядок, цінності якого обмежують свавілля публічної влади. По-третє, у правах людини (і не лише в соціальних правах) втілені відповідні позитивні обов'язки держави, в тому числі й щодо організації певним способом самої влади. Наприклад, право на судовий захист, окрім іншого, означає позитивний обов'язок держави створити і підтримувати незалежний суд. Отже, атака на незалежність суду (суддів) не може не зачіпати права на судовий захист.

Права людини як феномен є продуктом демократії, а з іншого боку, саме в сутності прав людини втілені механізми верховенства права. Дієвість цінностей демократії і верховенства права створює той простір, в якому лише й можливі права людини в сучасному світі. Реальність захисту прав людини залежить не від обсягу "конституційного каталогу прав", а від указаних цінностей конституційної демократії, які диктують певні вимоги до організації публічної влади та її обмеження, зокрема: поділу влади (механізму "стримувань і противаг"), незалежності судової влади, ідеологічної нейтральності держави тощо.

Отже, для захисту сутності Конституції України Суд не може обмежитися формальними оцінками та підходами, зокрема аналізом текстуального співвідношення текстів Основного Закону і проєкту закону про внесення змін до нього. Формальні методи не дозволяють ідентифікувати посягання на скасування чи обмеження прав людини та

інших захищених конституційних цінностей за статтею 157 Конституції України.

Народ є сувереном, а не групою громадян

Поняття "народ" (нація - у політичному сенсі) з кінця XVIII століття стала ключовою категорією конституційного права, базовим елементом конституційного порядку, що спирався вже на перші письмові конституції. Справді, категорія "народ" належить до тих, які слід особливо зважено й послідовно вживати у пропозиціях до змін до тексту Конституції України, який, своєю чергою, слід сприймати як взаємопов'язану сукупність усіх положень Основного Закону України, які творять єдність конституційної матерії та мають між собою нерозривний логіко-правовий зв'язок.

Поняття "народ", як зазначено у Висновку, некоректно вжите в тексті Законопроекту. Справді, це поняття не може мати різне значення у різних текстуальних складових Конституції України. Поняття "народ" у Конституції України означає єдине джерело влади і носія суверенітету (стаття 5), ідеться про спільність, до якої належать усі громадяни України незалежно від національності (преамбула). У такому розумінні "народ" не може означати суб'єкта права законодавчої ініціативи без окреслення вимог до механізму здійснення такого права. Як носій суверенітету і як суб'єкт влади, народ не може стояти поряд у визначеному переліку з суб'єктами, які сформовані ним самим або які отримали мандат довіри від нього безпосередньо. Однак відзначити наведене - половина проблеми.

Як уже було наголошено, роль Суду полягає не в тому, щоб формально указувати на "недбалість" чи "неякісний" рівень законодавчої діяльності парламенту, якщо тільки ці логіко-структурні дефекти не призводять безпосередньо до порушення Конституції України. Роль Суду в процедурі внесення змін до Конституції України здійснюється ефективно і не обмежується висловленням позицій, оцінок чи рекомендацій, особливо щодо такого змісту конституційної поправки, який посягає на конституційні цінності та стабільність функціонування конституційних органів влади.

У цій справі саме і йдеться про таку "недбалість" у Законопроекті, яка прямо і очевидно пов'язана з масштабом конституційного контролю. Отже, окрім "некоректності" вживання поняття "народ", є ще більш важливі аргументи для захисту конституційності в аспекті перевірки запропонованих змін до Конституції України вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

По-перше, пропоновані зміни окреслюють право народної законодавчої ініціативи, який, у разі впровадження, означатиме здійснення громадянами України безпосередньої можливості вносити до Верховної Ради України проєкти законів. Як свідчить досвід європейських держав, ідеться про таку можливість для певної конкретної кількості громадян. Якщо вказівку про таку кількість громадян не передбачено в тексті Конституції України, то конкретний механізм здійснення права законодавчої народної ініціативи може бути визначений в один спосіб - виключно законом України. Однак у такому випадку компетенція парламенту в цьому питанні буде невизначеною і безмежною. Крім того, покладення на парламент повноваження з абсолютною дискрецією щодо регулювання питання, пов'язаного з реалізацією конкретного права людини, не узгоджується не лише з принципом верховенства права (стаття 8 Конституції України), а також із конкретним масштабом конституційного контролю, який передбачено в частині першій статті 157 Основного Закону України - вимозі захисту прав і свобод людини і громадянина від їх скасування чи обмеження.

Цілком логічна і прийнятна аналогія з конституційним інститутом референдуму за народною ініціативою. Згідно з частиною другою статті 72 Конституції України "всеукраїнський референдум проголошується за народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області". Тобто чітко передбачено не лише загальну кількість громадян України, підписи яких вимагаються для здійснення народної ініціативи, а й розосередження не менш як у двох третинах областей з

очевидною метою - не допустити використання референдуму за ініціативою окремих регіонів для запобігання посяганням на територіальну цілісність України.

По-друге, незалежність України як об'єкт конституційного захисту згідно з частиною першою статті 157 Конституції України також піддано посяганню. Конституційний принцип незалежності України як держави втілено у таких властивостях суверенної влади, як верховенство та здійснення незалежно від інших владних проявів на її території та за її межами. Іншими словами, йдеться про зовнішній аспект здійснення суверенітету. Саме народ є "єдиним джерелом влади в Україні" і "носієм суверенітету", тобто творцем усієї системи конституційних органів влади, які в сукупності здійснюють суверенну конституційну владу.

На сьогодні доктрина суверенітету не передбачає його розуміння як тотожного абсолютно незалежному і неподільному правлінню. Ідеться про його встановлення (і обмеження) конституцією та лімітацію іншими чинниками, передовсім правами людини та міжнародними зобов'язаннями держави. Однак і нині головним аспектом його розуміння є походження від цілісної спільноти, якою є народ, а не окрема група громадян.

Відтак зміщення обсягу поняття "народ" не узгоджується з іще одним аспектом масштабу конституційного контролю відповідно до частини першої статті 157 Конституції України.

Обмеження прав народних депутатів України обмежує права громадян

В Україні як демократичній державі, у якій діє принцип верховенства права (статті 1 і 8 Конституції України), вимоги до законодавчої процедури, встановлені Конституцією України, не підпадають під сферу самостійного регулювання з боку парламенту.

Положення пункту 1 Законопроекту, якими встановлено, що право законодавчої ініціативи суб'єкти цього права реалізують "у випадках і порядку, визначених Конституцією України і законами України". У наведеному положенні Законопроекту особливо привертає увагу формула, що право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України здійснюють суб'єкти в "порядку", визначеному не лише Конституцією України, а й законами України, а також вказівка на те, що і "випадки" здійснення права законодавчої ініціативи також регулюються Конституцією України і законами України. Такий підхід уможливлює регулювання на рівні закону України (тобто парламентською більшістю) умов для здійснення права законодавчої ініціативи, зокрема народними депутатами України.

Саме обсяг прав народних депутатів України щодо законодавчої ініціативи є найбільш вразливим з боку законодавчого регулювання. Хоча Конституція України встановлює, що право законодавчої ініціативи належить, окрім інших суб'єктів, народним депутатам України (у множині), за офіційною конституційною доктриною, сформованою Конституційним Судом України, чітко окреслено, що права народного депутата України належать кожному з них. Так, за юридичними позиціями Конституційного Суду України:

- народний депутат України визнається "повноважним представником Українського народу у Верховній Раді України, надання йому мандата вільно здійснювати таке представництво і закріплення обов'язку діяти в інтересах усіх співвітчизників, встановлення процедури прийняття рішень у Верховній Раді України виключно шляхом вільного волевиявлення народних депутатів України" (абзац четвертий пункту 6 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 6 квітня 2010 року N 11-рп/2010);

- "зі змісту присяги народного депутата України та статей 79 - 81, 84 Основного Закону України випливає принцип вільного депутатського мандата, згідно з яким народний депутат України бере на себе зобов'язання виконувати свої обов'язки в інтересах усіх співвітчизників, тобто під час здійснення депутатських повноважень представляти увесь Український народ" (четверте речення абзацу першого підпункту 2.6 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 21 грудня 2017 року N 3-р/2017).

Отже, кожен народний депутат України має вільний депутатський мандат, який він повноважно здійснює як представник усього Українського народу в парламенті. Відтак обсяг конституційних прав народного депутата України

не залежить від його залучення (участі) у процесі структурування парламенту, яке спрямоване на ефективну роботу парламенту (належності до фракцій, груп чи коаліції депутатських фракцій). Тому передбачена Конституцією України індивідуальна участь народного депутата України у реалізації права законодавчої ініціативи (права подавати проекти законів, вносити поправки до них) не може бути обмеженою законом, ухваленим парламентом.

Сама можливість, яка надається ухваленням Законопроекту, для законодавця обмежити кожного народного депутата України в індивідуальному здійсненні права законодавчої ініціативи у парламенті посягає не лише на його права, а й на права громадян "брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування" (частина перша статті 38 Конституції України). "Вільно обирати і бути обраними до органів державної влади" передовсім означає, що громадяни вільно обирають дієздатний і ефективний парламент, у якому кожен народний депутат України повноважно, а не обмежено здійснює вільний мандат, наданий йому громадянами України за результатами виборів. Відтак пункт 1 Законопроекту не узгоджується з вимогами частини першої статті 157 Конституції України.

Суддя

Конституційного Суду України

В. Лемак