Висновок Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення зміни до статті 85 Конституції України (щодо консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів Верховної Ради України) (реєстр. N 1028) вимогам статей 157 і 158 Конституції України

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

ВИСНОВОК

КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення зміни до статті 85 Конституції України (щодо консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів Верховної Ради України) (реєстр. N 1028) вимогам статей 157 і 158 Конституції України

м. Київ

29 жовтня 2019 року

N 3-в/2019

Справа N 2-252/2019(5584/19)

Велика палата Конституційного Суду України у складі суддів:

Тупицького Олександра Миколайовича - головуючого,

Головатого Сергія Петровича,

Городовенка Віктора Валентиновича,

Завгородньої Ірини Миколаївни,

Касмініна Олександра Володимировича - доповідача,

Колісника Віктора Павловича,

Кривенка Віктора Васильовича,

Лемака Василя Васильовича,

Литвинова Олександра Миколайовича,

Мельника Миколи Івановича,

Мойсика Володимира Романовича,

Первомайського Олега Олексійовича,

Саса Сергія Володимировича,

Сліденка Ігоря Дмитровича,

розглянула на пленарному засіданні справу за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення зміни до статті 85 Конституції України (щодо консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів Верховної Ради України) (реєстр. N 1028) вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Заслухавши суддю-доповідача Касмініна О. В. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України установив:

1. Верховна Рада України відповідно до Постанови Верховної Ради України "Про включення до порядку денного другої сесії Верховної Ради України дев'ятого скликання законопроекту про внесення зміни до статті 85 Конституції України (щодо консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів Верховної Ради України) і про його направлення до Конституційного Суду України" від 3 вересня 2019 року N 35-IX звернулася до Конституційного Суду України з клопотанням надати висновок щодо відповідності законопроекту про внесення зміни до статті 85 Конституції України (щодо консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів Верховної Ради України) (реєстр. N 1028) (далі - Законопроект) вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Законопроектом пропонується:

"1. Внести зміну до статті 85 Конституції України (Відомості Верховної Ради України, 1996 р., N 30, ст. 141), доповнивши частину першу пунктом 151 такого змісту:

"151) створення у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів".

2. Цей Закон набирає чинності з дня його опублікування".

Законопроект був поданий на розгляд Верховної Ради України дев'ятого скликання Президентом України, що відповідає вимогам статті 154 Конституції України, згідно з якою законопроект про внесення змін до Конституції України може бути поданий до Верховної Ради України Президентом України або не менш як третиною народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.

2. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених розділом XIII Конституції України.

Згідно зі статтею 159 Конституції України законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою України за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Надаючи висновок щодо відповідності Законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України, Конституційний Суд України виходить із такого.

2.1. Здійснюючи перевірку Законопроекту щодо наявності в ньому положень, що передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України (частина перша статті 157 Конституції України), Конституційний Суд України оцінює кожне його положення.

2.1.1. У пункті 1 Законопроекту запропоновано внести зміну до статті 85 Конституції України, доповнивши її частину першу пунктом 151

такого змісту: "151) створення у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів".

Конституційний Суд України констатує, що запропонована у пункті 1 Законопроекту зміна щодо закріплення на конституційному рівні допоміжних органів Верховної Ради України для здійснення її повноважень (консультативних, дорадчих та інших) не передбачає скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, а отже, є такою, що відповідає вимогам частини першої статті 157 Конституції України.

2.1.2. Конституцію України не може бути змінено, якщо зміни, зокрема, спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України (частина перша статті 157 Конституції України).

Конституційний Суд України констатує, що запропонована у пункті 1 Законопроекту зміна до статті 85 Конституції України не спрямована на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України, а отже, є такою, що відповідає вимогам частини першої статті 157 Конституції України.

2.1.3. Законопроект містить пункт 2 такого змісту:

"2. Цей Закон набирає чинності з дня його опублікування".

Пункт 2 Законопроекту не передбачає скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, не спрямований на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України, а отже, є таким, що відповідає вимогам частини першої статті 157 Конституції України.

2.2. Конституцію України не може бути змінено в умовах воєнного або надзвичайного стану (частина друга статті 157 Конституції України).

Конституційний Суд України констатує, що на час надання ним цього висновку рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях воєнного або надзвичайного стану за процедурою, визначеною Конституцією України, не ухвалено, тому юридичних підстав, які б унеможливлювали внесення змін до Конституції України, немає.

З огляду на викладене Конституційний Суд України вважає, що Законопроект відповідає вимогам частини другої статті 157 Конституції України.

2.3. За статтею 158 Конституції України законопроект про внесення змін до Конституції України, який розглядався Верховною Радою України, і закон не був прийнятий, може бути поданий до Верховної Ради України не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту (частина перша); Верховна Рада України протягом строку своїх повноважень не може двічі змінювати одні й ті самі положення Конституції України (частина друга).

Верховна Рада України протягом року Законопроект не розглядала та протягом строку своїх повноважень не змінювала положення статті 85 Конституції України.

Отже, Законопроект відповідає вимогам статті 158 Конституції України.

З огляду на наведене Конституційний Суд України констатує, що Законопроект відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 1512, 153, 157, 158, 159 Конституції України, на підставі статей 7, 32, 35, 53, 54, 65, 66, 74, 85, 88, 90, 94 Закону України "Про Конституційний Суд України" Конституційний Суд України дійшов висновку:

1. Визнати таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України, законопроект про внесення зміни до статті 85 Конституції України (щодо консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів Верховної Ради України) (реєстр. N 1028), у якому запропоновано:

"1. Внести зміну до статті 85 Конституції України (Відомості Верховної Ради України, 1996 р., N 30, ст. 141), доповнивши частину першу пунктом 151 такого змісту:

"151) створення у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів".

2. Цей Закон набирає чинності з дня його опублікування".

2. Висновок Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення зміни до статті 85 Конституції України (щодо консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів Верховної Ради України) (реєстр. N 1028) вимогам

статей 157 і 158 Конституції України є обов'язковим, остаточним та таким, що не може бути оскаржено.

Висновок Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України".

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

* * *

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Мельника М. І. стосовно Висновку Конституційного Суду України від 29 жовтня 2019 року N 3-в/2019

Конституційний Суд України (далі - Суд) надав Висновок у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення зміни до статті 85 Конституції України (щодо консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів Верховної Ради України) (реєстр. N 1028) вимогам статей 157 і 158 Конституції України від 29 жовтня 2019 року N 3-в/2019 (далі - Висновок).

Законопроектом про внесення зміни до статті 85 Конституції України (щодо консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів Верховної Ради України) (реєстр. N 1028) (далі - Законопроект) пропонується внести зміну до статті 85 Конституції України, доповнивши її частину першу пунктом 151 такого змісту: "151) створення у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів".

У Висновку Суд визнав Законопроект таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Не заперечуючи Висновку, вважаю, що крім юридичних позицій, які безпосередньо стосуються відповідності Законопроекту статтям 157 і 158 Конституції України, у ньому Суду варто було б викласти й окремі застереження щодо можливих негативних наслідків ухвалення Законопроекту. Ці застереження, які хоча і не стали б юридичною перешкодою для подальшої процедури внесення змін до Конституції України, виконали б важливу функцію додаткового засобу її правової охорони на наступних стадіях конституційного процесу.

Крім того, переконаний, що навіть у межах компетенції Суду щодо здійснення попереднього конституційного контролю законопроектів про внесення змін до Конституції України, Суд може більш активно реалізовувати цю компетенцію, не обмежуючись формальною перевіркою відповідних законопроектів, а здійснюючи їх сутнісний і системний аналіз, прогнозуючи та випереджаючи негативні для української демократії події, а не реагуючи на них post factum. Саме такий підхід гарантуватиме ефективне запобігання можливим порушенням Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

Загальновизнано, що Конституція України як акт установчої влади Українського народу покликана визначати і регулювати найбільш важливі для суспільства та держави питання. Надмірне розширення конституційно-правового регулювання призвело б до зникнення межі між волею народу, закріпленою в Конституції України, та рішеннями органів державної влади, викладеними в актах нижчої юридичної сили. Така ситуація похитнула б і без того не надто виразну систему юридичних пріоритетів, яка так довго і не завжди вдало вибудовувалася в Україні: від людини як найвищої соціальної цінності аж до організаційних питань здійснення державної влади на різних рівнях.

Отже, не слід допускати невиправданого втручання у конституційне регулювання заради вирішення питань, які можна врегулювати "звичайними" актами законодавства, адже у правовому та суспільно-політичному сенсі кожна зміна, внесена до Конституції України, - це свого роду надзвичайна подія, яка може мати місце щонайменше за двох взаємопов'язаних передумов. По-перше, у такій зміні має існувати об'єктивна потреба. По-друге, така зміна може мати місце лише тоді, коли існуючі нормативно-правові засоби не дозволяють розв'язати проблему, задля вирішення якої й пропонується внести зміни до Конституції України.

Натомість для реалізації пропонованої Законопроектом зміни немає жодної з указаних передумов.

1. Чинні Конституція та закони України передбачають завершений механізм забезпечення діяльності парламенту як єдиного органу законодавчої влади в Україні. Верховна Рада України для здійснення законопроектної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до

її повноважень, виконання контрольних функцій відповідно до Конституції України створює з числа народних депутатів України комітети Верховної Ради України. Також Верховна Рада України у межах своїх повноважень може створювати тимчасові спеціальні комісії для підготовки і попереднього розгляду питань, а для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес - утворювати тимчасові слідчі комісії (стаття 89 Конституції України).

Комітети Верховної Ради України здійснюють законопроектну, організаційну та контрольну функції. Для виконання цих функцій парламентські комітети наділені широким колом повноважень, у тому числі стосовно підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України, отримання, вивчення, дослідження інформації з питань, що належать до предметів їх відання.

Парламентські комітети при здійсненні законопроектної функції мають право: створювати робочі групи для підготовки проектів актів Верховної Ради України, проектів рішень, рекомендацій, висновків комітетів; включати до складу робочих груп членів комітету, інших народних депутатів України, співробітників науково-дослідних інститутів і навчальних закладів, авторів проектів законодавчих актів та інших фахівців за їх згодою; залучати до роботи в робочих групах фахівців на контрактній основі з оплатою за рахунок коштів, передбачених у кошторисі видатків на здійснення повноважень Верховної Ради України; залучати до роботи в робочих групах посадових та службових осіб державних органів та органів місцевого самоврядування за згодою керівника відповідного органу; звертатися до державних органів, органів місцевого самоврядування, наукових установ і організацій, об'єднань громадян з проханням висловити пропозиції щодо проектів законів; ініціювати укладання в межах коштів, передбачених у кошторисі видатків на здійснення повноважень Верховної Ради України, договорів з науковими установами, навчальними закладами та спеціалістами на науково-інформаційний пошук, розробку, доопрацювання та експертизу проектів законів (статті 11 - 15 Закону України "Про комітети Верховної Ради України").

Організаційно-інформаційне, консультативно-правове, методичне забезпечення діяльності комітетів Верховної Ради України, організацію проведення засідань комітетів, слухань у комітетах, роботи підкомітетів комітетів та діяльності членів комітету, що пов'язана з вирішенням питань, віднесених до предметів відання комітетів, здійснюють секретаріати комітетів (стаття 54 Закону України "Про комітети Верховної Ради України").

Для організаційного, наукового, юридичного, матеріально-технічного та іншого забезпечення діяльності Верховної Ради України функціонує апарат Верховної Ради України. У складі апарату Верховної Ради України існує Інститут законодавства Верховної Ради України, провідним напрямом діяльності якого є науково-дослідна та експертно-аналітична робота з питань удосконалення законодавства, а також здійснення фундаментальних досліджень розвитку правової системи України.

Кожен народний депутат України може мати до тридцяти одного помічника-консультанта (стаття 34 Закону України "Про статус народного депутата України").

Отже, чинна Конституція України та прийняті на її основі закони передбачають достатній механізм забезпечення належного функціонування парламенту як єдиного органу законодавчої влади в Україні. Ефективність такого забезпечення залежить від того, наскільки повно та продуктивно використовується механізм створення умов для функціонування парламенту та його органів. Об'єктивної потреби у пропонованому Законопроектом розширенні такого механізму, на моє переконання, немає.

2. Якби навіть існувала об'єктивна потреба у створенні для забезпечення здійснення повноважень Верховної Ради України додаткових консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, то вона цілком могла б бути задоволена без внесення будь-яких змін до Конституції України. Існуюче конституційне регулювання організації та діяльності Верховної Ради України, а також визначення Основним Законом України її повноважень дозволяє парламенту у

разі потреби

здійснювати необхідні законодавчі та організаційні заходи щодо удосконалення (розширення) механізму забезпечення його діяльності.

Так, пунктом 35 частини першої статті 85 Конституції України встановлено, що до повноважень Верховної Ради України належить затвердження кошторису та структури її апарату. Отже, у разі необхідності парламент може передбачити у структурі свого апарату той структурний підрозділ, якого йому не вистачає для здійснення ефективної парламентської діяльності. Інститут законодавства Верховної Ради України (який за допомогою Законопроекту пропонується "легітимізувати", як убачається зі стенограми засідання Верховної Ради України) структурно входить до складу апарату Верховної Ради України. А тому його статус, функції та завдання можуть бути змінені підзаконними (розпорядчими) актами Верховної Ради України відповідно до потреб, які виникають у сфері забезпечення діяльності парламенту. Вказаний інститут, за необхідності, міг би виконувати і функції кодифікаційної комісії, потребою у створенні якої обґрунтовано пропоновану Законопроектом зміну до Конституції України. Спрямувати апарат парламенту на виконання нових завдань, пов'язаних із забезпеченням його діяльності, певною мірою може одноособово й Голова Верховної Ради України, який організовує роботу апарату Верховної Ради України (пункт 5 частини другої статті 88 Конституції України).

Урегулювати питання створення та діяльності консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів на законодавчому рівні чи вжити відповідних організаційних заходів дозволяє положення пункту 21 частини першої статті 92 Конституції України, яким передбачено, що організація і порядок діяльності Верховної Ради України визначаються виключно законами України.

Певних можливостей у цій сфері надає й положення частини п'ятої статті 83 Конституції України, яке передбачає, що порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України.

Натомість з метою реформування системи органів, що забезпечують функціонування парламенту як єдиного органу законодавчої влади в Україні, незрозуміло для чого Законопроектом пропонується внести зміну до Основного Закону України, а не до Закону України "Про Регламент Верховної Ради України", інших профільних законів і підзаконних актів парламенту.

Крім іншого, такі зміни знижують статус Конституції України.

Виходячи з викладеного вважаю, що положення Законопроекту не може бути предметом конституційно-правового регулювання, адже ним на конституційно-правовому рівні вирішується питання, яке може бути вирішене на рівні законів та підзаконних актів, а також шляхом прийняття рішень організаційного характеру.

3. Положення Основного Закону України мають бути чіткими і зрозумілими, відповідати критеріям юридичної визначеності, проте зі змісту Законопроекту не зрозуміло, яку мету переслідує суб'єкт законодавчої ініціативи, що і з якою метою, власне, він хоче створити у (чи при) Верховній Раді України.

Не додає аргументів для такого розуміння і пояснювальна записка до Законопроекту, у якій лише вказується, що, "метою запропонованої законопроектом зміни є законодавче закріплення в Конституції України ефективного механізму організації та діяльності Верховної Ради України. Пропонована законодавча ініціатива має на меті внесення необхідної зміни до Конституції України для реформування системи органів, що забезпечують функціонування парламенту як єдиного органу законодавчої влади в Україні".

З інших матеріалів справи (зокрема, зі стенограми засідання Верховної Ради України 3 вересня 2019 року, на якому обговорювалося питання про направлення Законопроекту до Суду з метою отримання висновку щодо його відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції України), а також з виступів учасників конституційного провадження в ході розгляду Судом цієї справи у формі усного провадження випливає, що пропонована Законопроектом зміна до Конституції України спрямовані, зокрема, на "легітимізацію тих органів, які вже існують" (зокрема, Інституту законодавства Верховної Ради України) та забезпечення правової основи для

створення кодифікаційної комісії, яка має займатися проведенням робіт із забезпечення подальшої кодифікації законодавства України.

Однак такого роду мотивація не може вважатися достатньою для внесення зміни до Основного Закону України. Після подальшого розгляду Законопроекту та прийняття його як закону, про що вже йшлося, може мати місце небажаний прецедент поступового применшення ваги (знецінення) як конкретних положень Конституції України, так і загалом її як акта установчої влади Українського народу.

Ці перестороги видаються особливо важливими, враховуючи те, що на розгляд Верховної Ради України одночасно подано сім різних законопроектів щодо внесення змін до Конституції України. У такий спосіб створено безпрецедентну в історії вітчизняного конституціоналізму (можливо, й європейського) ситуацію, коли в один і той самий час паралельно пропонуються чисельні конституційні зміни.

По-перше, це може призвести до безсистемної зміни Конституції України, норми якої перебувають у взаємозв'язку, вплине на цілісний зміст Основного Закону України. По-друге, це істотно ускладнює здійснення Судом попереднього конституційного контролю пропонованих змін, оскільки предметом його розгляду є кожен окремий законопроект. При цьому неможливо передбачити черговість остаточного прийняття цих законопроектів парламентом, що може впливати на актуальність та обґрунтованість висновку Суду на той чи інший законопроект на момент його розгляду Верховною Радою України, а відтак і впевненого переконання у його відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Суддя

Конституційного Суду України

М. Мельник

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Сліденка І. Д. стосовно Висновку Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення зміни до статті 85 Конституції України (щодо консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів Верховної Ради України) (реєстр. N 1028) вимогам статей 157 і 158 Конституції України

Зважаючи на наявність Висновку Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення зміни до статті 85 Конституції України (щодо консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів Верховної Ради України) (реєстр. N 1028) вимогам статей 157 і 158 Конституції України від 29 жовтня 2019 року N 3-в/2019 (далі - Висновок), прийнятого формальною більшістю від фактичного складу Конституційного Суду України;

констатуючи той факт, що застосовані методологія і аргументація та визначена на їх основі Конституційним Судом України формально-абстрактна відповідність законопроекту про внесення зміни до статті 85 Конституції України (щодо консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів Верховної Ради України) (реєстр. N 1028) (далі - Законопроект) вимогам статей 157 і 158 Конституції України мають абсолютно формальний характер;

усвідомлюючи необхідність субстанційно-онтологічного аналізу для убезпечення від викликів та загроз, які містяться в Законопроекті, а також помилок, вад, недоліків та неузгодженостей, які містяться у Висновку;

користуючись правом на окрему думку, наданим статтею 93 Закону України "Про Конституційний Суд України";

вважаю за необхідне висловити такі заперечення щодо методології Висновку та Законопроекту.

1. Заперечення щодо методології Висновку

I. Незважаючи на той факт, що Конституційний Суд України формально визнав Законопроект таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України, слід вказати на таке. Конституція України є цілісним нормативно-правовим актом з усією сукупністю взаємозв'язків між окремими нормами. Такі взаємозв'язки не обмежені випадками, передбаченими статтями 157 і 158 Конституції України. Конституційний Суд України як єдиний охоронець Конституції України та її цінностей зобов'язаний дослідити та проаналізувати такого роду зв'язки і вказати, чи дотримана системність Конституції України через порушення взаємозв'язків конституційних норм. Крім того, зміни

до Конституції України можуть сприяти меті, яка заперечується самою Конституцією України, зокрема передбаченою її статтею 156.

Конституційний Суд України уникнув зробити такий методологічний аналіз при всій його потребі.

2. Заперечення щодо Законопроекту

I. Глибинна сутність конституції насамперед проявляється в тому, що вона є первинним, установчим актом. Конституція - це з одного боку nec plus ultra в тому розумінні, що поза її межами нічого немає і не може бути, а з іншого - sine qua non - те, без чого неможлива екзистенція сучасної держави та соціуму. Конституція чи то на рівні інструментальних норм, чи то принципів містить / повинна містити все необхідне для їх нормального функціонування. Йдеться не про формальну конституцію, а про сутнісні характеристики цього феномену.

Тож чи містять пропоновані суб'єктом законодавчої ініціативи - Президентом України - такі конституційні новації, без яких не може функціонувати українська держава та соціум. Врешті-решт проблему можна сформулювати і таким чином: чи потрібні Конституції України такі зміни.

Нагадаємо. Президент України пропонує: "1. Внести зміну до статті 85 Конституції України (Відомості Верховної Ради України, 1996 р., N 30, ст. 141), доповнивши частину першу пунктом 151 такого змісту:

"151) створення у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів".

З теорії систем відомо, що зі збільшенням керованої системи збільшуються невиробничі затрати на керівництво. І ці затрати як матеріальні, так і нематеріальні тим більші, чим більший розмір системи та її неоднорідність.

Парламент продукує закони. Це його основна функція. При цьому парламент досить складна та неоднорідна структура, яка містить значну кількість елементів, які по-різному забезпечують його діяльність, у тому числі в частині продукування законів.

Евентуальне створення нових елементів структури очевидно розширює кількість таких елементів, ускладнює/погіршує керованість системи та збільшує "невиробничі" (у даному випадку такі, що не пов'язані безпосередньо з прийняттям закону, оскільки цим займаються виключно народні депутати України) витрати. Фраза "у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України" нікого не повинна вводити в оману. Просто майбутні видатки Державного бюджету України для Верховної Ради України будуть збільшені. Але навіть у випадку їх незбільшення кошти на функціонування новостворених структур будуть забиратись із вже функціонуючих, оскільки за моделі запропонованих змін їх взяти немає де. Питання про покращення роботи при зменшенні фінансування за умови виконання тих же функцій є риторичним.

Пропоновані суб'єктом законодавчої ініціативи зміни до Конституції України є нічим іншим, як конституціоналізацією відносин, які вже склалися у практиці парламенту. Йдеться про функціонування структур на кшталт Інституту законодавства Верховної Ради України. Подібна конституціоналізація є беззмістовною, оскільки жодним чином не впливає на основну функцію парламенту - законодавчу. Від того, чи є Інститут законодавства Верховної Ради України чи подібна структура конституційним органом або органом, передбаченим законом, законодавчій функції все одно. Таким чином, жодної реальної потреби в такій зміні немає.

Отже, йдеться про своєрідний "конституційний спам", яким засмічується текст Конституції України і який не несе жодного смислового навантаження, окрім одного - показати бурхливу діяльність нібито з реформування Конституції України. Не виключено також і те, що подібні "новації" слугують своєрідною "димовою завісою" для інших цілковито брутальних змін, на яких не слід зосереджуватися.

З огляду на викладене вкажу ще раз. Будь-яке ускладнення системи, що потребує додаткових витрат або їх перерозподілу в межах існуючого механізму, робить її еклектичною для адекватного управління, а тому збільшує рівень її ентропії. У випадку з демократичним урядуванням йдеться про хаос.

Суддя

Конституційного Суду України

І. Д. Сліденко

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Первомайського

О. О. стосовно Висновку Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення зміни до статті 85 Конституції України (щодо консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів Верховної Ради України) (реєстр. N 1028) вимогам статей 157 і 158 Конституції України

Конституційний Суд України (далі - Конституційний Суд) 29 жовтня 2019 року надав Висновок N 3-в/2019 (далі - Висновок) у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту1 про внесення зміни до статті 85 Конституції України (щодо консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів Верховної Ради України) (реєстр. N 1028) вимогам статей 157 і 158 Конституції України (далі - Законопроект).

____________

1 Використання слова "законопроект", а не "законопроєкт", як це вимагає український правопис, пов'язане з термінологією, що застосовується в Конституції України, конституційному зверненні та, власне, у Законопроекті.

Конституційний Суд визнав таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України, Законопроект, у якому запропоновано:

"1. Внести зміну до статті 85 Конституції України (Відомості Верховної Ради України, 1996 р., N 30, ст. 141), доповнивши частину першу пунктом 151 такого змісту:

"151) створення у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів".

2. Цей Закон набирає чинності з дня його опублікування".

Не погоджуючись з мотивувальною та резолютивними частинами Висновку, на підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" вважаю за необхідне викласти окрему думку.

I. Загальні міркування щодо внесення змін до Конституції України

З огляду на сутність та значення Конституції України для забезпечення належного функціонування конституційної демократії процедура внесення змін до Основного Закону України, на мою думку, може бути розпочата та проведена лише з урахуванням таких обставин.

1.1. Конституція України вже є2 цілісним актом права, що містить сукупність конституційних норм, які в своєму системному зв'язку є достатніми та необхідними для регулювання будь-яких конституційних відносин.

____________

2 Тобто до внесення до неї будь-яких змін.

Іншими словами, Конституція України не має ні зайвих положень, ні суперечностей між її нормами, ні прогалин (лакун).

У більшості випадків твердження про існування суперечностей між нормами Основного Закону України та (або) про існування в ньому прогалин (лакун) чи інших недоліків обумовлено вадами тлумачення, ніж справжніми проблемами Конституції України.

Тому припущення про недосконалість чи існування інших недоліків Основного Закону України, що мають бути виправлені змінами до Конституції України, це лише своєрідна "теорема", яку слід аргументовано довести, а не голослівно вважати істинним судженням.

1.2. Твердження, що текст чинної Конституції України - "аксіома", а зміни до неї - "теорема", яку слід доводити, обумовлене тією обставиною, що прийняття в червні 1996 року Основного Закону України у цілому було одноразовим актом реалізації українським парламентом установчої влади, що належить єдиному джерелу влади та суверену - Українському народу.

Так, в абзаці першому пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду від 11 липня 1997 року N 3-зп зазначено, що "прийняття Конституції України Верховною Радою України було безпосереднім актом реалізації суверенітету народу, який тільки одноразово уповноважив Верховну Раду України на її прийняття. Це підтверджується пунктом 1 статті 85 Конституції України, яка не передбачає права Верховної Ради України на прийняття Конституції України".

Звісно, чинна Конституція України передбачає можливість внесення до неї змін, однак вони повинні бути обумовлені беззаперечною та явною потребою, а не сьогоденними політичними обіцянками та міркуваннями.

Конституційна демократія у разі її фактичного, а не ілюзорного існування вимагає стабільності конституційно-правового

регулювання, а отже, зміни до Основного Закону України можуть та мають бути внесені не лише з дотриманням конституційної процедури, а також у разі наявності беззаперечної та явної потреби в таких змінах.

За відсутності переконаності в існуванні такої потреби пропозиції щодо внесення змін до Основного Закону України мають залишитись в площині політичної, правничої та громадської дискусій з дотриманням балансу в цих дискусіях між свободою вираження поглядів та повагою до Конституції України.

1.3. Конституційний процес внесення змін до Основного Закону України згідно з традицією конституціоналізму потребує попередньої політичної, правничої та громадської дискусій з питань з'ясування потреби внесення змін до Конституції України, змісту таких змін тощо.

Важливо, що така дискусія має передувати конституційному процесу внесення змін до Конституції України, а не виникнути як реакція на вже розпочату процедуру внесення змін.

Одним з маркерів якісної дискусії щодо можливого внесення змін до конституції держави є те, що відомі особи авторів тексту таких змін. Анонімність чи інша втаємниченість конституційного процесу щодо внесення змін до конституції вже є показником певної аномальності, що не може бути розумно пояснена та сприйнята.

Крім того, конституційний процес внесення змін до Конституції України іманентно пов'язаний з певними розумними часовими інтервалами для прийняття рішень, а тому він не може та не повинен бути нерозумно швидким.

Тому в абсолютній більшості випадків внесення змін до Конституції України не може розглядатись як щось невідкладне чи те, що може бути здійснено в прискореному та (або) спрощеному порядку (чи процедурі).

Цікавим у цьому контексті є сучасний досвід Японії, в якій лише розпочалась дискусія щодо можливого внесення змін до Конституції Японії 1946 року3, що перебуває в незмінному стані з моменту її прийняття.

____________

3 Набула чинності 3 травня 1947 року

Таким чином, можна стверджувати, що поява законопроекту про внесення змін до Конституції України повинна бути не приводом для початку дискусії про його зміст, а результатом виважених та іноді, дійсно, тривалих обговорень щодо самої потреби змін, їх змісту тощо.

1.4. Здійснюючи попередній конституційний контроль законопроекту щодо внесення змін до Основного Закону України, Конституційний Суд зобов'язаний перевірити відповідність цих змін вимогам статей 157 і 158 Конституції України. Тобто поданий законопроект має позитивно скласти "конституційний тест" за змістовними та формальними ознаками.

В цьому аспекті важливо констатувати, що загальною метою здійснення попереднього конституційного контролю в процедурі внесення змін до Основного Закону України є убезпечення Конституції України від спроб внесення до неї будь-яких необґрунтованих, зайвих, непотрібних, випадкових змін.

Потреба у захисті від таких змін викликана тим, що вони послаблюють Основний Закон України, що, звісно, негативно впливає на права і свободи людини і громадянина та конституційну демократію.

У свою чергу частина перша статті 157 Конституції України вказує на цінності, що мають перебувати під особливо прискіпливим захистом Конституційного Суду, оскільки вони є складовими ядра Основного Закону України. Йдеться про заборону змін, що передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, які спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України.

При цьому хибним та алогічним, на мою думку, є вузьке розуміння положень частини першої статті 157 Конституції України, відповідно до яких захищеними від змін є лише ті права і свободи людини і громадянина, які безпосередньо зазначені в розділі III Конституції України.

Вважаю це принциповою помилкою розуміння змісту частини першої статті 157 Основного Закону України та сенсу дій Конституційного Суду під час здійснення попереднього контролю щодо законопроектів стосовно внесення змін до Конституції України.

Місія Конституційного Суду полягає в захисті Конституції України, конституційного ладу, прав і свобод людини і громадянина.

Фактичні, а не ілюзорні права і свободи людини

і громадянина можливі лише в просторі конституційної демократії, існування якої неможливе без верховенства права, поділу влади, системи стримувань та противаг, а також інших конституційних цінностей та інститутів.

Тому алогічним буде припущення про те, що Конституційний Суд позбавлений Основним Законом України можливостей для його ж захисту, а також захисту конституційного ладу, прав і свобод людини і громадянина.

Вважаю, що такі можливості надаються Конституційному Суду положеннями частини першої статті 157 Конституції України в їх системному зв'язку з іншими конституційними нормами, оскільки усі приписи Основного Закону України прямо або опосередковано стосуються прав і свобод людини і громадянина, а тому Конституційний Суд має забезпечити їх захист у разі виникнення загрози скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

1.5. Норми Конституції України перебувають у складному взаємозв'язку між собою, а тому внесення змін до окремої норми тексту Конституції України, як правило, передбачає внесення відповідних узгоджених змін до інших норм Основного Закону України.

Відсутність таких узгоджених між собою пропозицій у законопроектах щодо внесення змін до Основного Закону України свідчить або про фрагментарність таких змін, або про їх помилковість та (або) необґрунтованість.

II. Вади внесення змін до статті 85 Конституції України щодо консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів Верховної Ради України

2.1. Аналізуючи конституційний процес внесення змін до Основного Закону України, Законопроект, поданий суб'єктом права законодавчої ініціативи, та Висновок в цій справі, вважаю за необхідне зазначити таке.

2.2. Суб'єкт права законодавчої ініціативи та його представник в Конституційному Суді не надали розумно достатніх аргументів та пояснень щодо причин невідкладності подання та розгляду Законопроекту, яким пропонується внесення змін до статті 85 Конституції України.

Слід нагадати, що Законопроект було подано та зареєстровано в парламенті в перший день роботи Верховної Ради України IX скликання - 29 серпня 2019 року4.

____________

4 Ця сесія парламенту тривала лише один робочий день.

Уже 2 вересня 2019 року в міжсесійний період було проведено засідання профільного Комітету з питань правової політики, де Законопроект обговорювали лише сім хвилин.

У перший день чергової сесії Верховної Ради України IX скликання, 3 вересня 2019 року, Законопроект після порівняно нетривалого обговорення5 було проголосовано для направлення до Конституційного Суду щодо надання висновку про його відповідність Конституції України.

____________

5 У цей день, крім Законопроекту, Верховна Рада України в новому складі (більшість якого склали народні депутати України, обрані до складу парламенту вперше) фактично в другий день своєї роботи в режимі пленарного засідання остаточно ухвалила зміни до статті 80 Конституції України та попередньо ухвалила ще шість законопроектів щодо внесення змін до інших статей Конституції України.

Важливо, що 7 серпня 2019 року Президент України, який є суб'єктом законодавчої ініціативи щодо Законопроекту, створив Комісію з питань правової реформи, у складі якої створено робочу групу з питань підготовки пропозицій щодо внесення змін до Конституції України6.

____________

6 Указ Президента України "Питання Комісії з питань правової реформи" від 7 серпня 2019 року N 584/2019.

Однак не зважаючи на можливі розумні сподівання з цього приводу, у матеріалах справи відсутні докази того, що члени цієї робочої групи та (або) інші науковці були долучені суб'єктом законодавчої ініціативи до розроблення чи обговорення зазначених конституційних змін до 29 серпня 2019 року. Як зазначалось вище, обговорення Законопроекту відбувалось лише 2 і 3 вересня 2019 року на засіданні парламентського комітету та в сесійній залі парламенту.

Крім того, для Конституційного Суду залишилось невідомим, які ж фахівці з конституційного права та (або) суміжних галузей знань розробляли Законопроект.

2.3. Потреба у з'ясуванні авторів Законопроекту обумовлена тим, що учасники конституційного провадження7 фактично висловлювали

власні припущення щодо мети Законопроекту, органів, які можуть бути створені Верховною Радою України на підставі запропонованих змін до Конституції України.

____________

7 Представник Президента України у Конституційному Суді, постійний представник Верховної Ради України у Конституційному Суді.

Тобто судді Конституційного Суду фактично були обмежені в можливості з'ясування таких важливих обставин справи як причини та мотиви подання Законопроекту, його справжньої мети і т. п.

Потреба в отриманні від авторів Законопроекту необхідної інформації була пов'язана також з тим, що наданий спочатку Верховній Раді України, а потім Конституційному Суду документ під назвою "Пояснювальна записка до проекту Закону України "Про внесення зміни до статті 85 Конституції України (щодо консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів Верховної Ради України)" всупереч своїй назві насправді нічого не пояснював, а тому вади цього документа можна було усунути шляхом отримання пояснень від його авторів.

Так, одним із найбільш важливих (але не пояснених), на мою думку, було положення цього документа, в якому вказувалось, що Законопроект "має на меті внесення необхідної зміни до Конституції України для реформування системи органів, що забезпечують функціонування парламенту... "8. Проте в розділі "Мета і завдання законопроекту" мету9 визначено по-іншому: "... законодавче закріплення в Конституції України ефективного механізму організації та діяльності Верховної Ради України".

____________

8 Розділ 3 "Загальна характеристика та основні положення законопроекту".

9 Завдання автор пояснювальної записки до Законопроекту з невідомих причин та міркувань не визначив.

У зв'язку з чим виник ряд запитань, а саме: "Яким чином буде проведено заявлене реформування органів парламенту?"; "Як створення нових органів вплине на існування та функціонування уже передбачених Основним Законом України органів парламенту?"; "Чи не обмежить повноваження самого парламенту створення та існування цих нових органів?". З поданих матеріалів справи та наданих у процесі відкритого засідання учасниками конституційного провадження пояснень відповідей на ці запитання не вдалось отримати.

Натомість представники суб'єкта права законодавчої ініціативи та парламенту висловлювали особисті припущення, наприклад, про те, що запропоновані зміни до Конституції України, можливо, стосуються Інституту законодавства Верховної Ради України10, невідомої кодифікаційної комісії тощо.

____________

10 Створеного до 28 червня 1996 року.

Однак Конституційний Суд не може ухвалювати рішення та висновки на основі припущень учасників конституційного провадження.

2.4. Важливо, що з поданих матеріалів та наданих учасниками конституційного провадження пояснень залишилось незрозумілим, як суб'єкт права законодавчої ініціативи, враховуючи факт створення депутатської більшості з народних депутатів України однієї фракції (так званої "монобільшості"), уже 29 серпня 2019 року зрозумів існування нагальної потреби у внесенні змін до Конституції України з метою згаданого в пояснювальній записці до Законопроекту "реформування" органів Верховної Ради України.

На мою думку, з огляду на наведене в розділі I цієї Окремої думки, Президент України як суб'єкт права законодавчої ініціативи був зобов'язаний зачекати хоча б перших результатів роботи Верховної Ради України IX скликання і лише потім ініціювати дискусію щодо можливого внесення відповідних змін до Конституції України.

2.5. Слід зауважити, що в Основному Законі України прямо згадується лише про один апарат органу державної влади - це апарат Верховної Ради України, який протягом багатьох років успішно функціонує з метою забезпечення діяльності парламенту. Він же, тобто апарат Верховної Ради України, є головним розпорядником коштів, що виділяються з Державного бюджету України на забезпечення діяльності Верховної Ради України.

Законопроектом передбачено створення нових консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, фінансування яких має здійснюватись за рахунок коштів Державного бюджету України.

Однак якщо йдеться про те, що ці органи

створюються при апараті Верховної Ради України для забезпечення їх фінансування з Державного бюджету України, то такі зміни до Конституції України просто зайві. Якщо ж ці органи будуть створені та існуватимуть "паралельно" з апаратом Верховної Ради України, то виникнуть проблеми не лише щодо бюджетного фінансування, а також проблеми дублювання функцій апарату Верховної Ради України цими новоствореними органами, нівелюванням ролі та значення апарату Верховної Ради України тощо.

Не слід ігнорувати те, що Конституцією України, крім апарату Верховної Ради України, вже передбачено існування інших органів парламенту.

Так, у статті 89 Конституції України йдеться про комітети Верховної Ради України (частини перша), тимчасові спеціальні комісії (частини друга, четверта, п'ята), тимчасові слідчі комісії (частина третя - п'ята). У частині третій статті 111 Конституції України передбачено створення спеціальних тимчасових слідчих комісій.

Тобто незважаючи на те, що в Пояснювальній записці до Законопроекту зазначається про "реформування системи органів парламенту" та згадується про певний "ефективний механізм", фактично внесення запропонованих змін до Конституції України може спровокувати юридичну невизначеність у систематиці органів, які забезпечують діяльність Верховної Ради України, а потенційно - неконституційну передачу окремих функцій парламенту цим новим консультативним, дорадчим та іншим допоміжним органам.

Останнє створює загрозу послаблення ролі парламенту в системі стримувань та противаг, що неодмінно негативно вплине на стан конституційної демократії та, як наслідок, на права і свободи людини і громадянина.

2.6. З невідомих мені причин відсутність гідної аргументації щодо: а) потреби внесення Законопроектом змін до статті 85 Основного Закону України, б) причин поспішності внесення таких змін тощо отримало продовження у Висновку Конституційного Суду, який також не містить жодного аргументу на підтвердження того, що положення Законопроекту відповідають вимогам статей 157 та 158 Конституції України.

Вважаю, що необґрунтованість Висновку є, по-перше, порушенням вимог статті 90 Закону України "Про Конституційний Суд України", по-друге, порушенням ряду норм Конституції України, зокрема частини першої статті 8, за якою "В Україні визнається і діє принцип верховенства права", частини другої статті 147, згідно з якою "діяльність Конституційного Суду України ґрунтується на принципах верховенства права ... обґрунтованості... ".

Доречно відзначити, що під час обговорення Законопроекту в парламенті кілька народних депутатів України прямо вказували на те, що саме Конституційний Суд має виправити вади в обґрунтованості Законопроекту та перевірити його якість.

З огляду на зміст ухваленого Конституційним Судом Висновку можна стверджувати про марні сподівання тих народних депутатів України, які розумно очікували від Конституційного Суду більш прискіпливої уваги до Законопроекту.

III. Висновки

Конституція України не є Біблією, Кораном чи іншими Святим писанням, а тому не потребує ірраціональної віри в її положення. Текст та контекст Основного Закону України потребує радше раціонального сприйняття та тлумачення. Таким же раціональним, а також логічним, виваженим та обґрунтованим має бути і конституційний процес щодо внесення змін до Конституції України і безпосередньо законопроекти, що містять такі зміни.

Однак у цьому конкретному випадку мені не вдалось розгледіти та зрозуміти ні належної виваженості, ні обґрунтованості, ні раціональності, ні навіть причин такої недоречної в цьому процесі поспішності, а тому Конституція України, на моє переконання, має бути захищена від таких змін.

Суддя

Конституційного Суду України

О. О. Первомайський