Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 62 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України "Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів"

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

РІШЕННЯ

КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

у справі за конституційним поданням 62 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України "Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів"

м. Київ

20 червня 2019 року

N 6-р/2019

Справа N 1-152/2019(3426/19)

Велика палата Конституційного Суду України у складі суддів:

Шаптали Наталі Костянтинівни - головуючої,

Городовенка Віктора Валентиновича,

Гультая Михайла Мирославовича,

Завгородньої Ірини Миколаївни,

Запорожця Михайла Петровича,

Касмініна Олександра Володимировича,

Колісника Віктора Павловича,

Кривенка Віктора Васильовича - доповідача,

Лемака Василя Васильовича,

Литвинова Олександра Миколайовича,

Мельника Миколи Івановича,

Мойсика Володимира Романовича,

Первомайського Олега Олексійовича,

Саса Сергія Володимировича,

Сліденка Ігоря Дмитровича,

Тупицького Олександра Миколайовича,

розглянула на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 62 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України "Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів" від 21 травня 2019 року N 303/2019 (Урядовий кур'єр, 2019 р., 23 травня).

Заслухавши суддю-доповідача Кривенка В. В. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України установив:

1. Суб'єкт права на конституційне подання - 62 народних депутати України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати таким, що не відповідає частині першій статті 8, частині другій статті 19, пункту 1 частини другої статті 90, пункту 8 частини першої статті 106 Конституції України (є неконституційним), Указ Президента України "Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів" від 21 травня 2019 року N 303/2019 (далі - Указ).

Президент України, керуючись частиною другою статті 77, частинами шостою, сьомою статті 83, пунктом 1 частини другої статті 90 Конституції України, відповідно до пунктів 7, 8 частини першої статті 106 Конституції України в Указі постановив:

"1. Припинити достроково повноваження Верховної Ради України восьмого скликання.

2. Призначити позачергові вибори до Верховної Ради України на 21 липня 2019 року.

3. Кабінету Міністрів України забезпечити фінансування позачергових виборів до Верховної Ради України".

Народні депутати України стверджують, що Указ містить лише перелік конституційних норм, які стосуються дострокового припинення повноважень Верховної Ради України, без зазначення правового обґрунтування його прийняття. На думку суб'єкта права на конституційне подання, зміст Указу "не відповідає такому елементу верховенства права, як правова (юридична) визначеність".

У конституційному поданні зазначається, що Конституцією України не віднесено до повноважень Президента України встановлення факту наявності чи відсутності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, а лише надано можливість видати указ за умови наявності юридичного факту - відсутність коаліції депутатських фракцій більше ніж один місяць від дня припинення її діяльності. Автори клопотання вказують, що днем припинення існування коаліції депутатських фракцій "Європейська Україна" слід вважати 17 травня 2019 року, а тому "Верховна Рада України восьмого скликання має гарантований Конституцією України один місяць для формування наступної коаліції". У зв'язку з цим народні депутати України вважають, що Указ суперечить пункту 1 частини другої статті 90, пункту 8 частини першої статті 106 Конституції України.

2. Конституційний Суд України, вирішуючи порушені в конституційному поданні питання, виходить із такого.

2.1. За Конституцією України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову; органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України (стаття 6).

Органи державної влади та органи місцевого

самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

Президент України є главою держави і виступає від її імені; Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина (частини перша, друга статті 102 Основного Закону України).

Одним із повноважень Президента України є припинення повноважень Верховної Ради України у випадках, передбачених Конституцією України (пункт 8 частини першої статті 106 Основного Закону України).

Згідно з пунктом 1 частини другої статті 90 Конституції України Президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій відповідно до статті 83 цієї Конституції.

Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України формується протягом одного місяця з дня відкриття першого засідання Верховної Ради України, що проводиться після чергових або позачергових виборів Верховної Ради України, або протягом місяця з дня припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України (частина сьома статті 83 Конституції України).

Отже, відповідно до Основного Закону України у Президента України виникає право достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо після припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України протягом одного місяця не було сформовано нової коаліції депутатських фракцій.

2.2. Верховна Рада України є органом державної влади, який здійснює свої повноваження на засадах представництва народними депутатами України інтересів Українського народу. Конституційний Суд України у Рішенні від 7 липня 1998 року N 11-рп/98 вказав, що діяльність Верховної Ради України передусім спрямована на забезпечення народного представництва та виявлення державної волі прийняттям законів шляхом голосування народних депутатів України (абзац третій пункту 1 мотивувальної частини).

Конституційний склад Верховної Ради України - чотириста п'ятдесят народних депутатів України, які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п'ять років (частина перша статті 76 Конституції України). Народні депутати України є повноважними представниками Українського народу у Верховній Раді України, відповідальними перед ним і покликаними виражати та захищати його інтереси.

2.3. Відповідно до Конституції України повноваження народних депутатів України починаються з моменту складення присяги; відмова скласти присягу має наслідком втрату депутатського мандата (частини третя, четверта статті 79). Із тексту присяги, яку складають народні депутати України перед вступом на посаду, випливає, що народний депутат України повинен "додержуватися Конституції України та законів України, виконувати свої обов'язки в інтересах усіх співвітчизників" (частина перша статті 79 Конституції України).

Згідно із Регламентом Верховної Ради України, затвердженим Законом України "Про Регламент Верховної Ради України" від 10 лютого 2010 року N 1861-VI, зі змінами (далі - Регламент), народні депутати України у Верховній Раді України формують депутатські фракції (частина перша статті 58). При цьому політична партія має право формувати у Верховній Раді України лише одну депутатську фракцію (частина друга статті 58 Регламенту).

Реалізація повноважень Верховною Радою України зумовлена не тільки набуттям повноважень народними депутатами України, а й утворенням у Верховній Раді України коаліції депутатських фракцій. Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України формується за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій протягом одного місяця з дня відкриття першого засідання Верховної Ради України, що проводиться після чергових або позачергових виборів Верховної Ради України, або протягом місяця з дня припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній

Раді України, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України (частини шоста, сьома статті 83 Конституції України).

Відповідно до юридичної позиції Конституційного Суду України за Конституцією України фракційне структурування Верховної Ради України і формування коаліції депутатських фракцій є обов'язковими умовами її повноважності (абзац другий підпункту 5.3 пункту 5 мотивувальної частини Рішення від 25 червня 2008 року N 12-рп/2008).

3. Порядок роботи Верховної Ради України, засади формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України встановлюються Конституцією України та Регламентом (частини п'ята, дев'ята статті 83 Основного Закону України).

"Конституція України визначила коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді України як окремого суб'єкта, який бере участь у формуванні Кабінету Міністрів України, із самостійними конституційно визначеними повноваженнями. Основний Закон України уповноважує коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформовану відповідно до частин шостої, сьомої статті 83 Конституції України, вносити Президенту України пропозиції щодо кандидатури Прем'єр-міністра України та пропозиції Прем'єр-міністру України щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України" (абзац четвертий підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 28 квітня 2009 року N 8-рп/2009).

Ознаками коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України є формування її депутатськими фракціями, а також чисельний склад, до якого входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.

Частина сьома статті 83 Конституції України передбачає формування коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України не тільки після проведення чергових або позачергових виборів Верховної Ради України, а й після припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України.

Статтею 66 Регламенту визначався порядок припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, зокрема діяльність коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України припинялася у разі зменшення чисельного складу коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України до кількості народних депутатів України меншої, ніж визначено Конституцією України.

Діяльність коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України вважалася припиненою з моменту офіційного оголошення про це головуючим на пленарному засіданні Верховної Ради України.

Повідомлення про припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України мало бути опубліковане в газеті "Голос України" не пізніше ніж через чотири дні після офіційного оголошення про припинення її діяльності.

Однак наведене правове регулювання було виключено з Регламенту на підставі Закону України "Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України" від 8 жовтня 2010 року N 2600-VI.

Водночас рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України приймається Президентом України після консультацій з Головою Верховної Ради України, його заступниками та головами депутатських фракцій у Верховній Раді України (частина третя статті 90 Конституції України).

Президент України 21 травня 2019 року провів такі консультації з Головою Верховної Ради України, його заступниками, представниками та лідерами депутатських фракцій у Верховній Раді України.

За відсутності правового регулювання питання щодо встановлення факту припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України учасники консультацій могли дійти висновку про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України з підстав, передбачених пунктом 1 частини другої статті 90 Конституції України, а Президент України - ухвалити рішення з цього питання.

Верховна Рада України 21 лютого 2014 року внесла зміни до Конституції України, зокрема змінила редакцію статті 83, доповнивши її положеннями щодо коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, та редакцію статті 90, наділивши Президента України правом

достроково припинити повноваження Верховної Ради України у випадку невиконання вимог статті 83 Конституції України щодо формування коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України.

Разом із тим Верховна Рада України, обрана на позачергових виборах 26 жовтня 2014 року, протягом строку своїх повноважень не відновила у Регламенті правового регулювання питання припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, з яким пов'язується початок перебігу місячного терміну формування нової коаліції депутатських фракцій і конституційне право Президента України достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо така коаліція депутатських фракцій не сформована. Внаслідок цього виник конституційний конфлікт між Президентом України та Верховною Радою України щодо підстав дострокового припинення повноважень Верховної Ради України, який не має правового вирішення, оскільки Основний Закон України не визначає порядку припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, а Регламент, всупереч вимогам статті 83 Конституції України, не передбачає порядку припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України.

Водночас носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ; народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5 Конституції України). Це засадниче положення конкретизується приписом статті 69 Конституції України про те, що народне волевиявлення здійснюється через вибори.

Таким чином, розв'язання конституційного конфлікту народом шляхом проведення позачергових виборів до Верховної Ради України відповідає вимогам частини другої статті 5 Конституції України.

4. Народні депутати України вважають, що Указ порушує принцип верховенства права, який відповідно до частини першої статті 8 Конституції України визнається і діє в Україні.

За юридичною позицією Конституційного Суду України верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність (абзац другий підпункту 4.3 пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 27 лютого 2018 року N 1-р/2018).

Враховуючи зміст статті 8 Конституції України та практику Конституційного Суду України, верховенство права слід розуміти, зокрема, як механізм забезпечення контролю над використанням влади державою та захисту людини від свавільних дій державної влади.

Верховенство права як нормативний ідеал, до якого має прагнути кожна система права, і як універсальний та інтегральний принцип права необхідно розглядати, зокрема, в контексті таких основоположних його складових: принцип законності, принцип поділу державної влади, принцип народного суверенітету, принцип демократії, принцип юридичної визначеності, принцип справедливого суду.

Європейська Комісія "За демократію через право" (Венеціанська Комісія) на 86-му пленарному засіданні 25 - 26 березня 2011 року у Доповіді "Верховенство права" вказала, що основними критеріями розуміння верховенства права є, зокрема: доступність закону (закон має бути зрозумілим, чітким та передбачуваним); питання юридичних прав мають бути вирішені нормами права, а не на основі дискреції; рівність перед законом; влада має здійснюватись у правомірний, справедливий та розумний спосіб; елементами верховенства права є: законність, включаючи прозорий, підзвітний та демократичний процес введення в дію приписів права; юридична визначеність; заборона свавілля; рівність перед законом.

Таким чином, верховенство права означає, що органи державної влади обмежені у своїх діях заздалегідь регламентованими та оголошеними правилами, які дають можливість передбачити заходи, що будуть застосовані в конкретних правовідносинах, і, відповідно, суб'єкт правозастосування може передбачати й планувати свої дії та розраховувати на очікуваний результат.

4.1. "Одним із елементів конституційного принципу верховенства права є принцип правової визначеності, у якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення

передбачуваності застосування правових норм, встановлюваних такими обмеженнями; обмеження будь-якого права повинне базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної" (абзац шостий підпункту 4.3 пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 27 лютого 2018 року N 1-р/2018).

Юридична визначеність є ключовою у питанні розуміння верховенства права; держава зобов'язана дотримуватися та застосовувати у прогнозований і послідовний спосіб ті закони, які вона ввела в дію; юридична визначеність передбачає, що норми права повинні бути зрозумілими і точними, а також спрямованими на забезпечення постійної прогнозованості ситуацій і правових відносин; юридична визначеність означає також, що необхідно у цілому дотримуватися зобов'язань або обіцянок, які взяла на себе держава перед людьми (поняття "легітимних очікувань") (Доповідь "Верховенство права", схвалена Європейською Комісією "За демократію через право" (Венеціанською Комісією) на 86-му пленарному засіданні 25 - 26 березня 2011 року).

Принцип юридичної визначеності вимагає чіткості, зрозумілості й однозначності правових норм, зокрема їх передбачуваності (прогнозованості) та стабільності (абзац шостий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 20 грудня 2017 року N 2-р/2017).

У контексті статті 8 Конституції України юридична визначеність забезпечує адаптацію суб'єкта правозастосування до нормативних умов правової дійсності та його впевненість у своєму правовому становищі, а також захист від свавільного втручання з боку держави.

Юридичну визначеність необхідно розуміти через такі її складові: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (законні очікування).

Таким чином, юридична визначеність передбачає, що законодавець повинен прагнути до чіткості та зрозумілості у викладенні норм права. Кожна особа відповідно до конкретних обставин має орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних правових наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права.

4.2. Діяльність правотворчих і правозастосовчих органів держави має здійснюватися за принципом верховенства права і прямої дії норм Конституції України, а повноваження - у встановлених Основним Законом України межах і відповідно до законів (абзац третій підпункту 4.3 пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 27 лютого 2018 року N 1-р/2018).

Із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 22 вересня 2005 року N 5-рп/2005).

Законні очікування є одним із проявів справедливості у праві й передбачають юридичну визначеність правового регулювання щодо суб'єктів права. В аспекті статті 8 Конституції України юридична визначеність означає несуперечливість такого регулювання та недопустимість його зміни з порушенням засадничих принципів права.

У контексті верховенства права юридична визначеність спрямована на забезпечення чіткості змісту норм права. Законні очікування - невід'ємна частина юридичної визначеності - виникають унаслідок законодавчої діяльності парламенту і полягають у тому, що якщо особа очікує досягнення певного результату, діючи відповідно до норм права, то має бути гарантований захист цих очікувань.

Таким чином, Верховна Рада України, приймаючи закони, створює для суб'єктів правозастосування правові підстави бути впевненими в отриманні відповідних можливостей, а тому цих суб'єктів слід вважати такими, які мають законні очікування, що підлягають захисту. Такий

захист означає недопущення того, щоб органи державної влади зловживали повноваженнями під час прийняття рішень та вчинення відповідних дій. Тобто основний мотив захисту законних очікувань пов'язаний із наслідками дій органів державної влади.

Конституційний Суд України зазначає, що кожна особа влаштовує своє життя з усвідомленням того, що правове регулювання вимагає стабільності й органи державної влади не можуть свавільно вносити зміни, які порушують засадничі принципи права. Отже, очікування індивіда у зв'язку зі зміною законодавчого регулювання є правомірними, якщо вони є розумними та існує можливість заподіяння шкоди від порушення таких очікувань.

Конституційний Суд України підкреслює, що під час правового регулювання суспільних відносин, пов'язаних зі здійсненням, зокрема, соціальної політики, у зв'язку з прийняттям нових законів або внесенням змін до чинних органи державної влади мають надавати особам можливість адаптуватися до нової правової ситуації, щоб їх законні очікування були захищені. Таким чином, законні очікування як складова принципу верховенства права є одним із основних критеріїв конституційної оцінки норм права.

4.3. Основна мета верховенства права полягає, насамперед, в обмеженні влади держави над людиною, у забезпеченні від довільного втручання держави та її органів у певні сфери життєдіяльності людини.

Указ не стосується негативних прав людини, не спричинив їх обмеження або звуження, і за таких обставин частина перша статті 8 Конституції України для цілей розгляду справи за конституційним поданням 62 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України Указу не є застосовною.

5. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов'язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу. Як підкреслив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 1 квітня 2008 року N 4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі (абзац четвертий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини).

Здійснення державної влади на засадах її функціонального поділу на законодавчу, виконавчу та судову завдяки визначеній Основним Законом України системі стримувань і противаг забезпечує стабільність конституційного ладу, запобігає узурпації державної влади та узурпації виключного права народу визначати і змінювати конституційний лад в Україні. У Рішенні від 5 жовтня 2005 року N 6-рп/2005 Конституційний Суд України наголосив, що будь-які дії держави, її органів або посадових осіб, що призводять до узурпації права визначати і змінювати конституційний лад в Україні, яке належить виключно народові, є неконституційними і незаконними (підпункт 4.4 пункту 4 мотивувальної частини).

Конституційний Суд України неодноразово вказував у своїх рішеннях, що повноваження Президента України визначаються виключно Основним Законом України.

Президент України має право припинити повноваження Верховної Ради України у випадках, передбачених Конституцією України (пункт 8 частини першої статті 106 Основного Закону України). Отже, Президент України наділений конституційним повноваженням дострокового припинення повноважень Верховної Ради України.

Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України (частина третя статті 106 Конституції України).

Указ містить посилання на пункт 1 частини другої статті 90 Конституції України як на підставу його видання.

Таким чином, Конституційний Суд України вважає, що Президент України

діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України.

Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, 1512, 152, 153 Конституції України, на підставі статей 7, 8, 32, 35, 51, 52, 65, 66, 74, 84, 88, 89, 92, 94 Закону України "Про Конституційний Суд України" Конституційний Суд України вирішив:

1. Визнати таким, що відповідає Конституції України (є конституційним), Указ Президента України "Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів" від 21 травня 2019 року N 303/2019.

2. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим, остаточним та таким, що не може бути оскаржено.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України".

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Мельника М. І. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 62 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України "Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів"

Конституційний Суд України (далі - Суд) у Рішенні у справі за конституційним поданням 62 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України "Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів" від 20 червня 2019 року N 6-р/2019 (далі - Рішення) визнав таким, що відповідає Конституції України (є конституційним), Указ Президента України "Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів" від 21 травня 2019 року N 303/2019 (далі - Указ).

Не погоджуюсь з Рішенням, оскільки, на мою думку, Указ слід було визнати неконституційним з таких підстав.

1. Конституція України містить низку фундаментальних щодо здійснення державної влади положень, за якими: Україна є демократична, правова держава (стаття 1); права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (частина друга статті 3); носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ; народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування; ніхто не може узурпувати державну владу (частини друга та четверта статті 5); державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову; органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України (стаття 6); в Україні визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй; норми Конституції України є нормами прямої дії (стаття 8); органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19).

Здійснення державної влади відповідно до вказаних конституційних приписів, зокрема на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, завдяки визначеній Основним Законом України системі стримувань і противаг забезпечує стабільність конституційного ладу, запобігає узурпації державної влади та узурпації виключного права народу визначати і змінювати конституційний лад в Україні (пункт 3 мотивувальної частини Рішення Суду від 13 червня 2019 року N 5-р/2019).

2. Діяльність Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади в Україні передусім спрямована на забезпечення народного представництва, прийняття законів та здійснення інших повноважень відповідно до Конституції України (пункт 3 мотивувальної частини Рішення Суду від 3 грудня 1998 року N 17-рп/98).

За чинним виборчим законодавством Верховна Рада

України обирається за змішаною (пропорційно-мажоритарною) системою.

Усі народні депутати України, обрані як в багатомандатному загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі, так і в одномандатних виборчих округах, є повноважними представниками Українського народу у Верховній Раді України, відповідальними перед ним і покликаними виражати та захищати його інтереси; при здійсненні своїх депутатських повноважень, в тому числі у Верховній Раді України та її органах, вони мають рівні права, які не можуть бути обмежені за ознакою належності чи неналежності до будь-яких внутрішньо-парламентських формувань (коаліції, депутатських груп (фракцій); гарантії держави щодо свободи політичної діяльності, не забороненої Конституцією і законами України (частина четверта статті 15 Конституції України), поширюються і на народних депутатів України (пункт 3 мотивувальної частини Рішення Суду від 3 грудня 1998 року N 17-рп/98).

3. За Конституцією України строк повноважень Верховної Ради України становить п'ять років.

Приймаючи рішення про дострокове припинення повноважень парламенту, глава держави здійснює реалізацію конституційно-правової відповідальності єдиного органу законодавчої влади в Україні та окремих народних депутатів України (у спосіб скорочення строку їх повноважень). Наслідком прийняття такого рішення і проведення позачергових парламентських виборів є також складення повноважень Кабінетом Міністрів України перед новообраною Верховною Радою України (частина перша статті 115 Основного Закону України).

Дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та народних депутатів України як обраних у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі (за пропорційною виборчої системою), так і в одномандатних виборчих округах (за мажоритарною виборчою системою) передбачає не тільки оновлення складу парламенту, а й зміну засад формування та реалізації державної політики, оскільки Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади (частина перша статті 113 Конституції України).

4. Конституцією України встановлено, що у Верховній Раді України за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України;

коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України формується протягом одного місяця з дня відкриття першого засідання Верховної Ради України, що проводиться після чергових або позачергових виборів Верховної Ради України, або протягом місяця з дня припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України (частини шоста, сьома статті 83 Конституції України).

У своїх попередніх рішеннях Суд наголошував, що визначення словосполучення "коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України" має ґрунтуватися на конституційній основі, поєднуючи в собі політичні і правові аспекти формування коаліції депутатських фракцій, організації та припинення її діяльності, зокрема враховувати і основну мету її створення, закріплену в частині восьмій статті 83, пункті 9 частини першої статті 106, частині третій статті 114 Конституції України, - формування Уряду України (пункт 3 мотивувальної частини Рішення Суду від 28 квітня 2009 року N 8-рп/2009).

Відповідно до Конституції України коаліція депутатських фракцій вносить пропозиції Президенту України щодо кандидатури Прем'єр-міністра України, а також відповідно до цієї Конституції вносить пропозиції щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України (частина восьма статті 83).

Суд зазначав, що саме таким чином втілюється основна мета створення коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, її конституційні повноваження як суб'єкта формування уряду та забезпечується політико-правовий зв'язок існуючої коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України та Кабінету Міністрів України (пункт 3 мотивувальної частини Рішення Суду від 28 квітня 2009 року N 8-рп/2009).

Дієздатність парламенту (тим більше за змішаної виборчої системи) не може залежати виключно від факту

наявності/відсутності коаліції депутатських фракцій.

За Конституцією України прийняття законів, постанов та інших актів Верховна Рада України здійснює більшістю від її конституційного складу (крім випадків, передбачених цією Конституцією (стаття 91), а не коаліцією депутатських фракцій. Свої повноваження єдиний орган законодавчої влади в Україні здійснює незалежно від перебування народних депутатів України у складі коаліції депутатських фракцій.

Можливість дієздатного функціонування Верховної Ради України без коаліції депутатських фракцій випливає також з аналізу змісту положень частини четвертої статті 83, частин четвертої, п'ятої статті 90 Конституції України.

5. Президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради України, зокрема, якщо протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій відповідно до статті 83 Конституції України (пункт 1 частини другої статті 90 Основного Закону України).

Вирішуючи питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу, Суд мав обов'язково з'ясувати конституційно-правові підстави видання Указу.

В Указі зазначено, що Президент України видав його керуючись частиною другою статті 77, частинами шостою та сьомою статті 83, пунктом 1 частини другої статті 90 Конституції України та відповідно до пунктів 7 і 8 частини першої статті 106 Конституції України.

Системний аналіз вказаних норм Основного Закону України дозволяє констатувати таке.

5.1. Відповідно до частини першої статті 106 Конституції України Президент України, зокрема, призначає позачергові вибори до Верховної Ради України у строки, встановлені цією Конституцією (пункт 7); припиняє повноваження Верховної Ради України у випадках, передбачених цією Конституцією (пункт 8).

Вказані конституційні норми лише встановлюють відповідні повноваження глави держави і не визначають підстав та інших обставин, за яких допускається їх реалізація. Отже, за своїм змістом зазначені положення Конституції України (пункти 7, 8 частини першої статті 106) є відсильними, оскільки випадки (підстави), за яких Президент України може припинити повноваження Верховної Ради України, та строки, у які він призначає позачергові вибори Верховної Ради України, передбачені іншими нормами Основного Закону України. Відповідно до юридичної позиції Суду "відсильний характер окремих положень закону означає, що застосовуватися та реалізовуватися вони можуть виключно за умови використання інших положень цього закону" (пункт 5 мотивувальної частини Рішення Суду від 31 травня 2011 року N 4-рп/2011).

5.2. Пунктом 1 частини другої статті 90 Конституції України (на який міститься посилання в Указі) встановлено, що Президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій відповідно до статті 83 цієї Конституції.

Передусім цією конституційною нормою передбачено, що прийняття рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України є правом Президента України, а не його обов'язком. Тобто навіть за наявності конституційних підстав для дострокового припинення повноважень Верховної Ради України Президент України може й не скористатися правом достроково припинити її повноваження. Відтак парламент може продовжувати функціонувати і після того, як виникли конституційні підстави для дострокового припинення його повноважень.

Встановлюючи право, а не обов'язок Президента України достроково припинити повноваження Верховної Ради України з підстави, передбаченої пунктом 1 частини другої статті 90 Конституції України, Основний Закон України допускає функціонування парламенту за відсутності (припинення діяльності) коаліції депутатських фракцій за умови ефективного здійснення ним своїх конституційних повноважень.

Крім іншого, це означає, що Конституція України пов'язує можливість дострокового припинення повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні не з формальними підставами, а з його функціональною неспроможністю - нездатність виконувати свої конституційні

завдання.

Зважаючи на природу Верховної Ради України як представницького органу державної влади та її виключні конституційні повноваження, вважаю, що підстави для дострокового припинення повноважень Верховної Ради України не можуть бути формальними, а повинні переконливо доводити її функціональну неспроможність - неможливість здійснювати повноваження, передбачені Конституцією України. Суто формальний підхід (без будь-яких обґрунтувань) до визначення підстав для дострокового припинення повноважень парламенту призведе до обмеження права народу на здійснення влади через обрану ним Верховну Раду України у зв'язку з безпідставним скороченням строку її повноважень, тобто до порушення положень частини другої статті 5 та частини першої статті 76 Конституції України.

За Конституцією України (пункт 1 частини другої статті 90) Президент України може реалізувати своє право достроково припинити повноваження Верховної Ради України за певної умови - якщо протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій відповідно до статті 83 цієї Конституції.

Отже, у пункті 1 частини другої статті 90 Конституції України у загальному вигляді сформульовано умову, за якої у Президента України виникає право достроково припинити повноваження парламенту, і визначено момент, з якого це право ним може бути реалізовано. Водночас це конституційне положення, як і положення пункту 8 частини першої статті 106 Конституції України, є відсильним - для прийняття рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України потрібно встановити, що упродовж одного місяця коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді України не було сформовано відповідно до статті 83 цієї Конституції.

5.3. Частиною сьомою статті 83 Конституції України передбачено два окремих випадки формування коаліції депутатських фракцій: 1) після проведення чергових або позачергових виборів до Верховної Ради України; 2) після припинення діяльності коаліції. Тобто коаліція формується протягом одного місяця - з дня відкриття першого засідання Верховної Ради України (у першому випадку), та з дня припинення діяльності коаліції (у другому випадку).

Отже, цією нормою Основного Закону України передбачено можливість формування коаліції депутатських фракцій як у новообраній Верховній Раді України, так і в разі припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України (наступна коаліція), тобто впродовж періоду діяльності Верховної Ради України відповідного скликання (пункт 3 мотивувальної частини Рішення Суду від 28 квітня 2009 року N 8-рп/2009).

Аналіз положень частини сьомої статті 83 та пункту 1 частини другої статті 90 Конституції України у їх системному взаємозв'язку вказує на те, що Конституція України встановлює дві окремі підстави для дострокового припинення повноважень Верховної Ради України у разі, якщо протягом місяця у ній не сформовано коаліцію депутатських фракцій. Виходячи з того, що кожна з цих підстав підлягає окремому застосуванню, та з урахуванням приписів частини другої статті 19 Конституції України в указі про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України обов'язково має бути детально обґрунтована підстава для здійснення такого припинення.

Натомість в Указі не зазначається, якою саме конституційною підставою керувався Президент України, приймаючи рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України восьмого скликання. Таким чином, має місце юридична невизначеність щодо фактичної та юридичної підстави дострокового припинення повноважень Верховної Ради України.

Розглядаючи юридичну визначеність як один з головних елементів принципу верховенства права, закріпленого в частині першій статті 8 Основного Закону України, Суд наголошував на важливості вимоги визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакового застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (пункт 5 мотивувальної частини Рішення від 22 вересня 2005 року N 5-рп/2005).

Європейська Комісія "За демократію через

право" (Венеціанська Комісія) у Доповіді "Верховенство права", схваленій на її 86-му пленарному засіданні, яке відбулося 25 - 26 березня 2011 року, зазначила, що одним із неодмінних елементів верховенства права є юридична визначеність (пункт 41); юридична визначеність вимагає, щоб юридичні норми були чіткими і точними та спрямованими на забезпечення того, щоб ситуації та правовідносини залишались передбачуваними (пункт 46).

Принцип юридичної визначеності не виключає визнання за органом державної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними (пункт 2 мотивувальної частини Рішення Суду від 8 червня 2016 року N 3-рп/2016).

Отже, у цій частині Указ не відповідає принципу юридичної визначеності як елементу принципу верховенства права, а тому суперечить частині першій статті 8 та частині другій статті 19 Конституції України.

6. Рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України - єдиного органу законодавчої влади в Україні - має ґрунтуватися на конституційній основі. Це передбачає наявність чітких і безсумнівних конституційних підстав для такого рішення, прийняття його у передбачений Конституцією України спосіб, урахування усіх обставин, які мають конституційно-правове значення як для діяльності парламенту, так і для функціонування усієї державної влади в Україні.

Приписи, що містяться, зокрема, у статтях 1, 3, 5, 6, 19, 75, 76, 77, 102, 104 Конституції України, не допускають прийняття безпідставного або необґрунтованого (у тому числі такого, що ґрунтується на припущеннях) рішення про дострокове припинення повноважень парламенту.

Згідно з Конституцією України засади формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України встановлюються Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України (частина дев'ята статті 83).

Регламент Верховної Ради України не містить положень, які б стосувалися питань формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у парламенті. А тому ці питання наразі є предметом регулювання лише Конституції України, яка визначає основні засади формування коаліції депутатських фракцій (частини шоста та сьома статті 83).

У Рішенні у справі про коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді України від 17 вересня 2008 року N 16-рп/2008 Суд зазначив, що Конституція України визначає окремі підстави припинення діяльності коаліції депутатських фракцій; порядок припинення діяльності коаліції депутатських фракцій також повинен встановлюватися Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України (пункт 3 мотивувальної частини).

Відсутність детального конституційного та законодавчого регулювання засад формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у парламенті зумовлює особливі вимоги до рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України, пов'язані з потребою однозначного і переконливого встановлення суб'єктом прийняття такого рішення юридичного факту та точного моменту як формування коаліції, так і припинення її діяльності.

За такої ситуації обґрунтування рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України безпосередньо в Указі (із зазначенням доведеного юридичного факту та точного моменту формування коаліції чи припинення її діяльності) є обов'язковим.

Натомість в Указі відсутнє будь-яке обґрунтування рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України восьмого скликання чи хоча б посилання на юридично встановлений факт припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у парламенті як на підставу для прийняття відповідного рішення, що не дає змоги констатувати його відповідність (конституційність) положенням частини другої статті 77, частин шостої та сьомої статті 83, пункту 1 частини другої статті 90, пунктів 7, 8 частини першої статті 106 Конституції України, на які міститься посилання в Указі.

Європейська Комісія "За демократію через право" (Венеціанська Комісія) констатувала, що здійснення

повноважень у спосіб, що призводить до необґрунтованих рішень, є порушенням верховенства права (пункт 64 Мірила правовладдя, ухваленого Венеціанською Комісією на 106 пленарному засіданні 11 - 12 березня 2016 року, схваленого Комітетом Міністрів Ради Європи на 1263 засіданні 6 - 7 вересня 2016 року та Конгресом місцевих і регіональних влад Ради Європи на 31-й сесії 19 - 21 жовтня 2016 року).

З Указу незрозуміло, у який спосіб і на підставі яких юридичних фактів Президент України визначив те, що коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України восьмого скликання не була сформована чи припинила свою діяльність і коли саме це відбулося.

Відтак Указ не відповідає приписам частини першої статті 8, частини другої статті 19, пункту 1 частини другої статті 90 Конституції України.

7. Наділення глави держави правом достроково припинити повноваження парламенту (віднесення вирішення цього питання на його розсуд) не означає, що це право може бути реалізоване за відсутності для того конституційних підстав та легітимної мети. Рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України має не лише ґрунтуватися на конституційних підставах, а й бути спрямованим на досягнення важливої суспільно-політичної мети - вирішення існуючих проблем у взаємовідносинах між Урядом України та парламентом, забезпечення їх ефективного функціонування.

Розглядаючи питання щодо легітимного розпуску демократично обраного парламенту і визначення дати нових виборів, Європейська Комісія "За демократію через право" (Венеціанська Комісія) у доповіді про визначення дати виборів від 8 листопада 2007 року N 426/2007 (CDL-AD(2007)037) наголосила на тому, що для забезпечення легітимності сам розпуск парламенту не повинен бути довільним, а має служити належному функціонуванню демократичних інститутів (пункт 36).

Передбачений Основним Законом України розсуд (дискреція) глави держави щодо реалізації вказаного права має конституційні межі, визначені його статусом та функціями. За Конституцією України Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина (частина друга статті 102); у своїй діяльності він зобов'язаний дбати про благо Вітчизни і добробут Українського народу, додержуватися Конституції і законів України, виконувати свої обов'язки в інтересах усіх співвітчизників (частина третя статті 104).

Отже, свої рішення Президент України зобов'язаний ґрунтувати на Конституції України, виходячи з державних і суспільних інтересів.

Враховуючи конституційне призначення створення коаліції депутатських фракцій, основною метою реалізації Президентом України права щодо дострокового припинення повноважень Верховної Ради України є вирішення політичної кризи у відносинах між парламентом і Урядом України, усунення неспроможності формування нового Кабінету Міністрів України після того, як попередній Уряд України склав повноваження перед новообраною Верховною Радою України або після відставки Прем'єр-міністра України чи прийняття парламентом резолюції недовіри Кабінету Міністрів України (частина восьма статті 83, стаття 115 Конституції України).

Відтак конституційною основою видання Указу мало бути досягнення відповідної легітимної мети, пов'язаної із забезпеченням належного функціонування парламенту та Уряду України, виконання ними своїх конституційних функцій. Зі змісту Указу та політико-правової ситуації в країні, за якої його було видано, такої мети не вбачається.

Станом на день видання Указу (21 травня 2019 року) в Україні забезпечувалася політико-правова взаємодія Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України, який було сформовано 14 квітня 2016 року. Упродовж цього періоду парламент розглядав законодавчі ініціативи Уряду України, затверджував Державний бюджет України на відповідний рік, ухвалював відповідні закони та інші акти, приймав кадрові рішення, у тому числі ті, які стосуються зміни складу Кабінету Міністрів України.

Верховна Рада України 30 травня 2019 року не підтримала заяву Прем'єр-міністра України про його відставку, подану відповідно

до частини другої статті 115 Конституції України. Таким чином, на день видання Указу та після цього не виникало потреби у формуванні нового складу Кабінету Міністрів України у строки та в порядку, що визначені Конституцією України.

Відсутність легітимної мети при прийнятті вказаного рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України восьмого скликання та призначення позачергових виборів до Верховної Ради України на 21 липня 2019 року підтверджується також низкою інших обставин.

Конституція України встановлює, що повноваження Верховної Ради України не можуть бути достроково припинені Президентом України в останні шість місяців строку повноважень Верховної Ради України або Президента України (частина п'ята статті 90).

Чергові вибори до Верховної Ради України мали відбутися 27 жовтня 2019 року (частина перша статті 77 Конституції України). Новообраний Президент України вступив на пост 20 травня 2019 року. Указом позачергові вибори до Верховної Ради України призначено на 21 липня 2019 року.

Таким чином, повноваження Верховної Ради України були достроково припинені Президентом України за кілька днів до останніх шести місяців строку повноважень Верховної Ради України, а позачергові вибори були призначені на три місяці раніше строку проведення чергових виборів до Верховної Ради України.

Наведені обставини вказують на юридичну необґрунтованість видання Указу та ставлять під сумнів його спрямованість на досягнення легітимної мети.

Характеризуючи такий елемент верховенства права, як заборона свавілля, Європейська Комісія "За демократію через право" (Венеціанська Комісія) констатувала, що хоча дискреційні повноваження є необхідними для здійснення всього діапазону владних функцій у сучасних складних суспільствах, ці повноваження не мають здійснюватися у свавільний спосіб. Їх здійснення у такий спосіб уможливлює ухвалення суттєво несправедливих, необґрунтованих, нерозумних чи деспотичних рішень, що є несумісними із поняттям верховенства права (пункт 52 Доповіді "Верховенство права", схваленої на її 86-му пленарному засіданні 25 - 26 березня 2011 року).

8. Потрібно враховувати ту обставину, що застосування у частині сьомій статті 83 Конституції України словосполучення "припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України" потребує з'ясування конституційно-правового змісту поняття діяльності такої коаліції.

Частиною восьмою статті 83 Конституції України визначено дві функції коаліції депутатських фракцій: 1) внесення пропозицій Президенту України щодо кандидатури Прем'єр-міністра України; 2) внесення пропозицій щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України. При цьому такі пропозиції коаліція депутатських фракцій вносить "відповідно до цієї Конституції".

Відповідно до Конституції України Президент України "вносить за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України, подання про призначення Верховною Радою України Прем'єр-міністра України в строк не пізніше ніж на п'ятнадцятий день після одержання такої пропозиції" (пункт 9 частини першої статті 106); "кандидатуру для призначення на посаду Прем'єр-міністра України вносить Президент України за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України, або депутатської фракції, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України" (частина третя статті 114).

Таким чином, вказаними нормами Конституції України визначено механізм внесення коаліцією депутатських фракцій пропозиції Президенту України щодо кандидатури Прем'єр-міністра України. Натомість Конституцією України не визначено механізму внесення коаліцією депутатських фракцій пропозицій щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України. Понад те, норми Конституції України, які визначають повноваження парламенту та глави держави, а також порядок формування Уряду України, не передбачають участі коаліції депутатських фракцій у процедурі призначення членів Кабінету Міністрів України

(крім Прем'єр-міністра України).

Так, відповідно до пункту 12 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить призначення за поданням Президента України Прем'єр-міністра України, Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України, призначення за поданням Прем'єр-міністра України інших членів Кабінету Міністрів України. Згідно з пунктом 10 частини першої статті 106 Основного Закону України Президент України вносить до Верховної Ради України подання про призначення Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України. Частиною четвертою статті 114 Конституції України встановлено, що Міністр оборони України, Міністр закордонних справ України призначаються Верховною Радою України за поданням Президента України, інші члени Кабінету Міністрів України призначаються Верховною Радою України за поданням Прем'єр-міністра України.

З огляду на це реальний конституційно-правовий зміст поняття діяльності коаліції депутатських фракцій вичерпується внесенням нею пропозицій Президенту України щодо кандидатури Прем'єр-міністра України. Відтак, припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у розумінні положень частин сьомої та восьмої статті 83 Конституції України матиме місце лише у випадку її неспроможності внести пропозиції Президенту України щодо кандидатури нового Прем'єр-міністра України.

На мою думку, викладене давало можливість Суду констатувати те, що видання Указу відбулося за відсутності конституційно-правових підстав для припинення повноважень Верховної Ради України восьмого скликання і не мало легітимної мети.

Відтак Указ мав бути визнаним неконституційним, оскільки він не відповідає приписам частини другої статті 5, частин першої, другої статті 8, частини другої статті 19, частини першої статті 76, пункту 1 частини другої статті 90, пункту 8 частини першої статті 106 Конституції України.

За таких обставин рішення про призначення позачергових виборів до Верховної Ради України матиме наслідком, зокрема, безпідставне скорочення конституційно визначеного строку повноважень діючого парламенту, обмеження права народу на здійснення влади через обрану ним Верховну Раду України восьмого скликання, ігнорування народного волевиявлення, здійсненого на минулих парламентських виборах, безпідставне припинення повноважень діючого Кабінету Міністрів України.

Крім того, дострокове припинення повноважень Верховної Ради України за відсутності конституційно-правових підстав ставить під сумнів легітимність процесу формування нового складу парламенту. Також створюється прецедент для подібних рішень у майбутньому - уможливлюється прийняття главою держави рішення про дострокове припинення повноважень парламенту за відсутності конституційних підстав (за обґрунтування такого рішення суспільним запитом, політичною чи іншою доцільністю тощо).

У сукупності це зумовлює ризики формування та функціонування системи державної влади в Україні не на конституційних засадах, порушення принципів народовладдя, поділу державної влади та верховенства права, появу передумов для узурпації влади.

Суддя

Конституційного Суду України

М. Мельник

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Саса С. В. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 62 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України "Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів"

Конституційний Суд України (далі - Суд) 20 червня 2019 року ухвалив Рішення N 6-р/2019 у справі за конституційним поданням 62 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України "Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів" (далі - Рішення), яким визнав таким, що відповідає Конституції України (є конституційним), Указ Президента України "Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів" від 21 травня 2019 року N 303/2019 (далі - Указ).

На

підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" викладаю окрему думку стосовно Рішення.

I. Моя позиція була запропонована в альтернативному проекті рішення, зареєстрованому в Секретаріаті Суду 14 червня 2019 року, і полягає в такому.

1.1. Україна, зокрема, є демократична, правова держава, в якій визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (частина перша статті 1, частини перша, друга статті 8 Основного Закону України).

Єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування; громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування; народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії (частина друга статті 5, частина перша статті 38, стаття 69).

Згідно з юридичною позицією Суду, викладеною у Рішенні від 5 жовтня 2005 року N 6-рп/2005, влада Українського народу є первинною, єдиною і невідчужуваною, тобто органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють владу в Україні, що походить від народу (абзац третій підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини).

1.2. Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України, до конституційного складу якої входить чотириста п'ятдесят народних депутатів України, які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п'ять років (стаття 75, частина перша статті 76 Конституції України).

Суд у Рішенні від 3 грудня 1998 року N 17-рп/98 зазначив, що Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні (стаття 75 Конституції України), діяльність якого передусім спрямована на забезпечення народного представництва, прийняття законів та здійснення інших повноважень відповідно до Конституції України (друге речення абзацу першого пункту 3 мотивувальної частини).

Вибори народних депутатів України здійснюються за змішаною (пропорційно-мажоритарною) системою, за якою 225 народних депутатів України обираються за пропорційною системою у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі за виборчими списками кандидатів у народні депутати України від політичних партій, а 225 народних депутатів України обираються за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах (частина третя статті 1 Закону України "Про вибори народних депутатів України" від 17 листопада 2011 року N 4061-VI зі змінами). Верховна Рада України восьмого скликання обрана за змішаною (пропорційно-мажоритарною) системою.

Усі народні депутати України, обрані як в багатомандатному загальнодержавному, так і в одномандатних виборчих округах є повноважними представниками Українського народу у Верховній Раді України, відповідальними перед ним і покликаними виражати та захищати його інтереси; у здійсненні своїх депутатських повноважень, в тому числі у Верховній Раді України, вони мають рівні права, які не можуть бути обмежені за належність чи неналежність до будь-яких депутатських груп (фракцій); гарантії держави щодо свободи політичної діяльності, не забороненої Конституцією і законами України (частина четверта статті 15 Конституції України), поширюються на народних депутатів України (абзац третій пункту 3 мотивувальної частини Рішення Суду від 3 грудня 1998 року N 17-рп/98).

З огляду на зазначене діяльність Верховної Ради України можлива не лише на партійній основі, а й на основі співпраці народних депутатів України на громадянських засадах.

2. Відповідно до Конституції України у Верховній Раді України за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій протягом одного місяця з дня відкриття першого засідання Верховної Ради України, що проводиться після чергових або позачергових виборів Верховної Ради України, або протягом місяця з

дня припинення діяльності коаліції депутатських фракцій, формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України; засади формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України встановлюються Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України (частини шоста, сьома, дев'ята статті 83).

Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України (далі - коаліція депутатських фракцій) формується на політичній основі із більшості народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України, які домовилися про спільну парламентську діяльність.

В теорії конституційного права та практиці зарубіжного парламентаризму роль парламентської більшості (коаліції) зводиться до забезпечення формування та підтримки уряду. Діяльність такої більшості, як правило, не регулюється нормами Конституції, проте обумовлює, насамперед, ефективність взаємодії уряду та парламенту на рівні політичних норм, громадянських засад та правових традицій.

За Конституцією України коаліція депутатських фракцій вносить пропозиції Президенту України щодо кандидатури Прем'єр-міністра України, а також вносить пропозиції Прем'єр-міністру України щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України (частина восьма статті 83, пункт 9 частини першої статті 106, частина третя статті 114). Отже, в Україні основною метою створення коаліції депутатських фракцій є юридичне оформлення парламентської більшості для забезпечення ефективної роботи Верховної Ради України. Єдиною конституційно визначеною функцією є участь коаліції депутатських фракцій у формуванні Кабінету Міністрів України.

Станом на 21 травня 2019 року в Україні діє сформований Кабінет Міністрів України, який здійснює свої конституційні повноваження. Крім того, Верховна Рада України розглядає законодавчі ініціативи Уряду України та підтримує окремі з них (наприклад, протокол засідання Верховної Ради України від 16 травня 2019 року). Таким чином, на день видання Президентом України Указу відбувалася ефективна взаємодія Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України.

3. Згідно з Конституцією України прийняття законів, постанов та інших актів Верховною Радою України здійснюється більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених цією Конституцією (стаття 91). Свої повноваження єдиний орган законодавчої влади в Україні здійснює незалежно від перебування народних депутатів України у складі коаліції депутатських фракцій.

За Конституцією України позачергові вибори до Верховної Ради України призначаються Президентом України і проводяться в період шістдесяти днів з дня опублікування рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України; повноваження Верховної Ради України припиняються у день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання; повноваження народних депутатів України (в тому числі обраних на позачергових виборах) починаються з моменту складення присяги (частина друга статті 77, частина четверта статті 79 Конституції України, частина перша статті 90). Отже, навіть у разі дострокового припинення повноважень парламенту він до дня відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання буде здійснювати свої повноваження.

Таким чином, Верховна Рада України може та повинна здійснювати свої конституційні повноваження незалежно від обставин політичної структуризації депутатського корпусу. Зазначені в Конституції України права коаліції депутатських фракцій є похідними від повноважень Верховної Ради України, а тому повноважність (дієздатність) Верховної Ради України не може залежати виключно від факту наявності/відсутності коаліції депутатських фракцій.

4. Президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради України, зокрема, якщо протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліції депутатських фракцій відповідно до статті 83 Конституції України (пункт 1 частини другої статті 90 Основного Закону України).

Таким чином,

встановлюючи право, а не обов'язок Президента України достроково припинити повноваження Верховної Ради України з підстави, передбаченої пунктом 1 частини другої статті 90 Конституції України, законодавець в Основному Законі України допускає функціонування парламенту у випадку відсутності коаліції депутатських фракцій за умови ефективного здійснення ним своїх повноважень.

Про конституційну можливість функціонування Верховної Ради України без коаліції депутатських фракцій свідчать також положення частини четвертої статті 83, частин четвертої, п'ятої статті 90 Конституції України.

Український народ шляхом здійснення народного волевиявлення через вибори уповноважує Верховну Раду України на здійснення повноважень строком на п'ять років.

Народний депутат України одержує депутатський мандат від виборців, котрим Основний Закон України гарантує вільне волевиявлення (частина друга статті 71 Конституції України) і з якими народний депутат України як їх представник підтримує зв'язок; за допомогою механізму цього представництва громадяни України реалізують своє конституційне право брати участь в управлінні державними справами (частина перша статті 38 Конституції України) і здійснюють народне волевиявлення (стаття 69 Конституції України) (абзац четвертий пункту 2 мотивувальної частини Рішення Суду від 7 липня 1998 року N 11-рп/98).

З огляду на природу Верховної Ради України як представницького органу державної влади та її виключні повноваження, визначені Конституцією України, підстави для дострокового припинення повноважень Верховної Ради України не можуть бути формальними, а повинні свідчити про неможливість парламенту здійснювати свої повноваження. Суто формальний підхід до визначення підстав для дострокового припинення повноважень Верховної Ради України призведе до обмеження права народу на здійснення влади через безпідставне скорочення строку повноважень парламенту.

5. Засади формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій встановлюються Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України.

У рішенні від 17 вересня 2008 року N 16-рп/2008 Суд зазначив, що Основний Закон України не визначає порядку припинення діяльності коаліції депутатських фракцій; це свідчить про наявність конституційної прогалини у правовому регулюванні цього питання; ці питання мають бути врегульовані в Конституції України та/чи в законі про Регламент Верховної Ради України (абзац четвертий підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини).

Регламент Верховної Ради України не містить положень, які б передбачали порядок утворення, діяльності та припинення коаліції депутатських фракцій. З огляду на це, факт відсутності коаліції депутатських фракцій має бути встановлений.

Зі змісту Указу вбачається, що в ньому міститься лише посилання на частину другу статті 77, частини шосту, сьому статті 83, пункт 1 частини другої статті 90 Конституції України, однак відсутні відомості про фактичні підстави для дострокового припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів. В Указі також не зазначено дати припинення діяльності коаліції депутатських фракцій, від якої повинен відраховуватися місячний строк, передбачений частиною сьомою статті 83 Конституції України, для формування нової коаліції депутатських фракцій.

В Україні визнається і діє принцип верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України), одним з елементів якого є юридична визначеність положень законів та інших нормативно-правових актів, зокрема указів Президента України.

Європейська Комісія "За демократію через право" (Венеціанська Комісія) у Доповіді "Верховенство права", схваленій на її 86-му пленарному засіданні, яке відбулося 25 - 26 березня 2011 року, зазначила, що одним із неодмінних елементів верховенства права є юридична визначеність (пункт 41); юридична визначеність вимагає, щоб юридичні норми були чіткими і точними та спрямованими на забезпечення того, щоб ситуації та правовідносини залишались передбачуваними (пункт 46).

Таким чином, Указ, правовим наслідком якого є дострокове припинення повноважень

представницького органу державної влади, має бути аргументованим для того, щоб відповідати вимогам чіткості і недвозначності. Дострокове припинення повноважень Верховної Ради України без належного обґрунтування наявності конституційно визначених підстав для цього обмежує право народу на здійснення влади.

З огляду на зазначене Указ не відповідає вимогам частини другої статті 5, частин першої, другої статті 8 Конституції України.

6. Періодичність проведення виборів до органів державної влади, органів місцевого самоврядування повинна бути розумною, маючи на меті забезпечення оптимальності, наступності та стабільності у формуванні представницьких органів.

Застосування принципу періодичності проведення виборів згідно з міжнародними актами є важливою складовою їх демократичності. Зокрема, у статті 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права 1966 року вказано, що кожен громадянин повинен мати можливість голосувати і бути обраним на справжніх періодичних виборах (абзац п'ятий пункту 3 мотивувальної частини Рішення Суду від 4 червня 2009 року N 13-рп/2009). У статті 3 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року закріплено, що вибори мають проводитися з розумною періодичністю шляхом таємного голосування в умовах, які забезпечують вільне вираження думки народу у виборі законодавчого органу. Згідно з Документом Копенгагенської наради Конференції з людського виміру НБСЄ від 29 червня 1990 року воля народу повинна виражатися в ході періодичних і справжніх виборів, і вимагається, щоб вільні вибори проводилися через розумні проміжки часу, з розумною періодичністю (підпункт 5.1 пункту 5, пункт 6, підпункт 7.1 пункту 7). Відповідно до Декларації про критерії вільних і справедливих виборів Ради Міжпарламентського союзу 1994 року справжні вільні і справедливі вибори повинні бути організовані через регулярні періоди (розділ I) (абзац другий підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Суду від 29 травня 2013 року N 2-рп/2013).

У Конституції України встановлено строк повноважень Верховної Ради України і врегульовано окремі питання щодо призначення та проведення чергових та позачергових виборів.

Строк повноважень Верховної Ради України становить п'ять років; чергові вибори до Верховної Ради України відбуваються в останню неділю жовтня п'ятого року повноважень Верховної Ради України; позачергові вибори до Верховної Ради України призначаються Президентом України і проводяться в період шістдесяти днів з дня опублікування рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України; повноваження Верховної Ради України, що обрана на позачергових виборах, проведених після дострокового припинення Президентом України повноважень Верховної Ради України попереднього скликання, не можуть бути припинені протягом одного року з дня її обрання; повноваження Верховної Ради України не можуть бути достроково припинені Президентом України в останні шість місяців строку повноважень Верховної Ради України або Президента України (частина п'ята статті 76, частини перша, друга статті 77, частини четверта, п'ята статті 90 Конституції України).

Конституційна заборона прийняття рішення Президентом України про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України в певний час є правовим механізмом забезпечення реалізації принципів наступності та стабільності здійснення публічної влади в державі. Президент України, приймаючи рішення про дострокове припинення повноважень парламенту, тим самим здійснює притягнення до конституційно-правової відповідальності законодавчого органу шляхом скорочення строку його повноважень. Конституція України передбачає, що Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраною Верховною Радою України (частина перша статті 115 Основного Закону України).

Дострокове припинення повноважень Верховної Ради України передбачає не тільки оновлення її складу, а й зміну засад формування та реалізації державної політики, оскільки Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади (частина перша статті 113 Конституції України).

Отже,

положення частини п'ятої статті 76, частин першої, другої статті 77, частин четвертої, п'ятої статті 90 Конституції України спрямовані на гарантування наступності публічної влади в Україні та стабільності процесу передачі влади. Таким чином, зафіксувавши строки проведення виборів до Верховної Ради України, Конституція України гарантує стабільність функціонування єдиного органу законодавчої влади в Україні.

7. Конституція України чітко встановлює, що повноваження Верховної Ради України не можуть бути достроково припинені Президентом України в останні шість місяців строку повноважень Верховної Ради України або Президента України (частина п'ята статті 90). Разом з тим в Конституції України однозначно не встановлено дня, з якого відраховувати останні шість місяців строку повноважень як Верховної Ради України, так і Президента України.

Чергові вибори Президента України відбулися 31 березня 2019 року, повторне голосування на цих виборах було проведено 21 квітня 2019 року, а новообраний Президент України вступив на пост 20 травня 2019 року. Чергові вибори до Верховної Ради України мали відбутися 27 жовтня 2019 року. Указом позачергові вибори до Верховної Ради України призначено на 21 липня 2019 року, тобто на три місяці раніше строку проведення чергових виборів до Верховної Ради України.

Застосування положень частини п'ятої статті 90 Конституції України, з огляду на зазначені дати проведення чергових виборів Президента України та запланованого проведення чергових виборів Верховної Ради України, дає підстави Конституційному Суду України вважати, що період часу між останніми шістьма місяцями строку повноважень попереднього Президента України та останніми шістьма місяцями строку повноважень Верховної Ради України є вкрай незначним та може обраховуватися лише днями.

Положеннями частини п'ятої статті 90 Основного Закону України гарантуються принципи наступності та стабільності здійснення публічної влади в державі, які не можуть ігноруватися при прийнятті рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України. Дострокове припинення повноважень Верховної Ради України Президентом України в такий незначний проміжок часу (кількаденний) базується на формальному розумінні положень Конституції України та порушує принципи наступності й стабільності здійснення публічної влади. З огляду на це, Указ суперечить положенням частини п'ятої статті 90 Конституції України.

Крім того, призначення позачергових виборів до Верховної Ради України на 21 липня 2019 року ставить під сумнів можливість забезпечення проведення вільних виборів та вираження дійсного волевиявлення. Положеннями Основного Закону України невипадково визначено для проведення чергових виборів до Верховної Ради України останню неділю жовтня, а для чергових виборів Президента України - останню неділю березня (частина перша статті 77, частина п'ята статті 103 Конституції України).

Вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування; виборцям гарантується вільне волевиявлення (стаття 71 Конституції України). Можливість забезпечення реалізації зазначених конституційних принципів влітку є об'єктивно нижчою, що ставить під сумнів результати вільного волевиявлення Українського народу.

Таким чином, виходячи із зазначених конституційних принципів та обставин, Президент України при достроковому припиненні повноважень Верховної Ради України порушив принципи наступності та стабільності здійснення публічної влади в державі, а також не забезпечив принципів розумності та ефективності при призначенні позачергових виборів до Верховної Ради України, що свідчить про невідповідність Указу положенням статті 71, частини п'ятої статті 90 Конституції України.

Зазначені аргументи, які проігнорував Суд, в сукупності вказують на неконституційність Указу в цілому.

II. Крім того, вважаю за необхідне вказати, що у пояснювальній записці до проекту Указу, яка, власне, є єдиним обґрунтуванням видання Указу, містяться необ'єктивні дані щодо кількості народних депутатів

України, які входили до коаліції депутатських фракцій після 29 березня 2016 року.

Відповідно до пункту 8 Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України, затвердженого Указом Президента України від 15 листопада 2006 року N 970/2006 зі змінами (далі - Указ N 970/2006), у пояснювальній записці до проекту акта Президента України має міститися обґрунтування необхідності видання акта.

Згідно з частиною третьою статті 106 Конституції України укази Президента України є обов'язковими до виконання на території України. Тому при підготовці проектів актів Президента України потрібно дотримуватися Указу N 970/2006, а пояснювальна записка є важливою складовою супровідних документів до проекту Указу.

Оскільки в Указі відсутнє будь-яке обґрунтування щодо підстав дострокового припинення повноважень Верховної Ради України восьмого скликання, звертаємося до пояснювальної записки до проекту Указу, яка є в матеріалах справи.

У пункті 1 пояснювальної записки до проекту Указу наведено обґрунтування необхідності видання Указу і зазначено, що 27 листопада 2014 року створено Коаліцію депутатських фракцій "Європейська Україна" у Верховній Раді України восьмого скликання (далі - Коаліція), до складу якої входило 302 народних депутати України; після виходу фракцій політичних партій "Всеукраїнське об'єднання "Батьківщина" (18 лютого 2016 року), "Об'єднання "Самопоміч" (19 лютого 2016 року), "Радикальної партії Олега Ляшка" (29 березня 2016 року) чисельний склад Коаліції станом на 29 березня 2016 року став меншим, ніж визначено частиною шостою статті 83 Конституції України, тобто менше 226 народних депутатів України.

Такі твердження не збігаються з даними, які є у матеріалах справи. Адже депутатська фракція політичної партії "Всеукраїнське об'єднання "Батьківщина" у листі Голові Верховної Ради України (вих. N 04-06/3-14 від 17 лютого 2016 року) повідомила про вихід з Коаліції 18 народних депутатів України (поіменно з підписами), депутатська фракція політичної партії "Об'єднання "Самопоміч" у листі Голові Верховної Ради України від 18 лютого 2016 року повідомила про вихід з Коаліції 26 народних депутатів України (поіменно з підписами), депутатська фракція "Радикальної партії Олега Ляшка" - про вихід 19 народних депутатів України (поіменно з підписами) (лист Голові Верховної Ради України вих. N 04/05/03-68(69426) від 23 березня 2016 року). Інших даних про вихід народних депутатів України зі складу Коаліції станом на 29 березня 2016 року Суду не надавали.

Таким чином, шляхом елементарного підрахунку можна визначити, що станом на 29 березня 2019 року у Коаліції залишилося щонайменше 239 народних депутатів України (302-18-26-19), але ніяк не менше 226.

У пояснювальній записці до проекту Указу також зазначено, що "Президент України отримав право достроково припинити повноваження Верховної Ради України VIII скликання після спливу місячного строку, відведеного на створення нової коаліції (після 29 березня 2016 року)". Тобто Президент України датою припинення діяльності Коаліції вважає саме 29 березня 2016 року. Іншого обґрунтування підстави для дострокового припинення повноважень Верховної Ради України восьмого скликання ані в Указі, ані в пояснювальній записці немає.

Однак за інформацією, офіційно наданою Суду постійним представником Верховної Ради України у Конституційному Суді України, станом на 14 квітня 2016 року персональний склад двох депутатських фракцій "Партія "Блок Петра Порошенка" і "Політична партія "Народний фронт", які залишились у складі Коаліції складає 227 народних депутатів України.

Більше того, 14 квітня 2016 року у Верховній Раді України було зареєстровано проект Постанови "Про призначення Гройсмана В. Б. Прем'єр-міністром України". У поданні Президента України Порошенка П. О. до цього проекту вказано, що подання про призначення Гройсмана В. Б. на посаду Прем'єр-міністра України вноситься за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України восьмого скликання "Європейська Україна". Таким чином, дані зазначені у пояснювальній записці до проекту Указу суперечать змісту подання

Президента України Порошенка П. О. щодо існування коаліції депутатських фракцій. Проте Суд не з'ясував причин та наслідків таких розбіжностей.

Крім того, 14 квітня 2016 року Постанову "Про призначення Гройсмана В. Б. Прем'єр-міністром України" підтримали 257 народних депутатів України. В той же день було сформовано уряд. Зазначене вказує на те, що 14 квітня 2016 року коаліція депутатських фракцій виконала свої конституційні функції.

З огляду на зазначене у матеріалах справи, які були у розпорядженні Суду, є докази існування коаліції депутатських фракцій станом на 14 квітня 2016 року, тобто після 29 березня 2016 року.

Таким чином, Указ Президента України Зеленського В. О. базується на необ'єктивній інформації, зазначеній у пояснювальній записці до проекту Указу, що свідчить про відсутність об'єктивного обґрунтування та конституційних підстав для дострокового припинення повноважень Верховної Ради України восьмого скликання.

Суддя

Конституційного Суду України

С. В. Сас

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Гультая М. М. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 62 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України "Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів"

На підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" висловлюю окрему думку щодо Рішення Конституційного Суду України від 20 червня 2019 року N 6-р/2019 (далі - Рішення), у якому Конституційний Суд України (далі - Суд) визнав таким, що відповідає Конституції України (є конституційним), Указ Президента України "Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів" від 21 травня 2019 року N 303 (далі - Указ).

Погоджуючись із ухваленим Судом рішенням щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу, вважаю за доцільне зосередити увагу на такому.

1. В Україні діяльність усіх органів державної влади, посадових осіб, у тому числі народних депутатів України, має відбуватися виключно на підставах, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 6, частина друга статті 19 Конституції України). Прийняття законів, інших нормативно-правових актів відповідно до частини другої статті 8 Конституції України має здійснюватися на основі Конституції України та відповідати їй. Саме додержання вказаних засад є невід'ємним елементом функціонування демократичної, правової держави, у якій утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (стаття 1, частина друга статті 3 Основного Закону України).

Впровадження у Конституцію України терміна "коаліція депутатських фракцій" відбулося з прийняттям Закону України "Про внесення змін до Конституції України" від 8 грудня 2004 року N 2222-IV (далі - Закон N 2222).

Конституцією України визначено вимоги до складу та діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України:

- "У Верховній Раді України за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.

Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України формується протягом одного місяця з дня відкриття першого засідання Верховної Ради України, що проводиться після чергових або позачергових виборів Верховної Ради України, або протягом місяця з дня припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України.

Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України відповідно до цієї Конституції вносить пропозиції Президенту України щодо кандидатури Прем'єр-міністра України, а також відповідно до цієї Конституції вносить пропозиції щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України.

Засади формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України встановлюються Конституцією України та Регламентом Верховної Ради

України.

Депутатська фракція у Верховній Раді України, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України, має права коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, передбачені цією Конституцією" (частини шоста - десята статті 83);

- Президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо "протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій відповідно до статті 83 цієї Конституції" (пункт 1 частини другої статті 90);

- Президент України "вносить за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України, подання про призначення Верховною Радою України Прем'єр-міністра України в строк не пізніше ніж на п'ятнадцятий день після одержання такої пропозиції" (пункт 9 частини першої статті 106);

- "Кандидатуру для призначення на посаду Прем'єр-міністра України вносить Президент України за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України, або депутатської фракції, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України" (частина третя статті 114).

Конституція України встановила чіткі та вичерпні вимоги до формування, складу та діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України (далі - Коаліція) протягом усього періоду її існування. Ці вимоги не можуть бути змінені іншими нормативно-правовими актами, крім Конституції України.

Зазначене підтверджується такими рішеннями Суду.

У питанні утворення депутатських фракцій, Коаліції та її складу в Рішенні від 25 червня 2008 року N 12-рп/2008 Суд зазначив таке:

"За Конституцією України фракційне структурування Верховної Ради України і формування коаліції депутатських фракцій є обов'язковими умовами її повноважності. Частиною шостою статті 83 Конституції України передбачено, що у Верховній Раді України за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України; згідно з пунктом 1 частини другої статті 90 Конституції України, якщо протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій відповідно до статті 83 цієї Конституції, Президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради України; належність народного депутата України до фракції Основний Закон України закріплює як його конституційний обов'язок, а не як право" (абзац другий, перше речення абзацу третього підпункту 5.3 пункту 5 мотивувальної частини).

У Рішенні від 17 вересня 2008 року N 16-рп/2008 Суд наголосив, що "вимога щодо сукупної чисельності народних депутатів України, які у складі депутатських фракцій формують коаліцію депутатських фракцій, стосується як моменту формування коаліції, так і всього періоду її діяльності. Таким чином, до складу коаліції депутатських фракцій можуть увійти лише ті народні депутати України, які є у складі депутатських фракцій, що сформували коаліцію. Саме належність народних депутатів України до цих фракцій відіграє визначальну роль депутатських фракцій в утворенні коаліції депутатських фракцій. Зокрема, відповідно до частини десятої статті 83 Конституції України депутатська фракція, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України, має права коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України" (абзац другий підпункту 3.2.1 підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини).

Отже, з наведених положень Конституції України, юридичних позицій Суду стосовно формування та складу Коаліції вбачається, що вимога про сукупну чисельність народних депутатів України стосується як моменту формування Коаліції, так і всього періоду її діяльності. Тобто Коаліція має бути сталим політичним утворенням та налічувати більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної

Ради України.

Суд також констатував, що до складу Коаліції можуть увійти лише ті народні депутати України, які перебувають у складі депутатських фракцій, що утворили Коаліцію, оскільки за Конституцією України вона формується виключно з депутатських фракцій, а не з окремих народних депутатів України, які не належать до депутатських фракцій. Лише депутатські фракції, які утворені політичними партіями у Верховній Раді України, є суб'єктами формування Коаліції. Інші суб'єкти формування Коаліції у Конституції України не передбачені.

2. За результатами проведення позачергових виборів до Верховної Ради України в листопаді 2014 року у Верховній Раді України восьмого скликання було утворено Коаліцію депутатських фракцій "Європейська Україна"1 (далі - Коаліція "Європейська Україна"), до складу якої входили п'ять депутатських фракцій політичних партій, а саме:

1) "Блок Петра Порошенка" - 146 народних депутатів України;

2) "Народний Фронт" - 83 народних депутати України;

3) "Об'єднання "Самопоміч" - 32 народних депутати України;

4) "Радикальна партія Олега Ляшка" - 22 народних депутати України;

5) "Всеукраїнське об'єднання "Батьківщина" - 19 народних депутатів України.

____________

1 Стенограма ранкового пленарного засідання першої сесії Верховної Ради України восьмого скликання від 27 листопада 2014 року. URL: https://iportal.rada.gov.ua/meeting/stenogr/show/5719.html.

Вказані депутатські фракції 27 листопада 2014 року уклали Угоду про Коаліцію "Європейська Україна"2. На момент укладення Угоди Коаліція "Європейська Україна" налічувала 302 народних депутати України3. Як бачимо, Коаліція "Європейська Україна" була сформована відповідно до частини шостої статті 83 Конституції України виключно з депутатських фракцій тих політичних партій, які за результатами виборів пройшли до Верховної Ради України восьмого скликання.

____________

2 Угода про Коаліцію депутатських фракцій "Європейська Україна" від 27 листопада 2014 року. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/n0001001-15.

3 Стенограма ранкового пленарного засідання першої сесії Верховної Ради України восьмого скликання від 27 листопада 2014 року. URL: https://iportal.rada.gov.ua/meeting/stenogr/show/5719.html.

З Коаліції "Європейська Україна" 18 - 19 лютого 2016 року вийшли такі депутатські фракції політичних партій:

- "Всеукраїнське об'єднання "Батьківщина"4;

- "Об'єднання "Самопоміч"5;

- "Радикальна партія Олега Ляшка"6.

У Верховній Раді України восьмого скликання окремі народні депутати України за особистими заявами як виходили з депутатських фракцій політичних партій Коаліції "Європейська Україна", так і входили до їх складу, що змінювало кількісний склад Коаліції у спосіб, що не передбачений частиною шостою статті 83 Конституції України.

____________

4 Стенограма вечірнього пленарного засідання четвертої сесії Верховної Ради України восьмого скликання від 18 лютого 2016 року. URL: https://iportal.rada.gov.ua/meeting/stenogr/show/6131.html.

5 Стенограма ранкового пленарного засідання четвертої сесії Верховної Ради України восьмого скликання від 19 лютого 2016 року. URL: https://iportal.rada.gov.ua/meeting/stenogr/show/6134.html.

6 Там само.

Наприклад, 2 лютого 2016 року Голова Верховної Ради України на ранковому п'ятдесят третьому пленарному засіданні третьої сесії Верховної Ради України восьмого скликання повідомив про вихід народного депутата України Томенка Миколи Володимировича зі складу депутатської фракції політичної партії "Блок Петра Порошенка"7.

____________

7 Стенограма ранкового п'ятдесят третього пленарного засідання третьої сесії Верховної Ради України восьмого скликання. URL: https://iportal.rada.gov.ua/meeting/stenogr/show/6109.html.

Голова Верховної Ради України 15 березня 2016 року на ранковому дванадцятому пленарному засіданні четвертої сесії Верховної Ради України восьмого скликання повідомив про вихід народного депутата України Фірсова Єгора Павловича зі складу депутатської фракції політичної партії "Блок Петра Порошенка"8.

____________

8 Стенограма ранкового дванадцятого пленарного засідання четвертої сесії Верховної Ради

України восьмого скликання. URL: https://iportal.rada.gov.ua/meeting/stenogr/show/6137.html.

На ранковому двадцять четвертому пленарному засіданні четвертої сесії Верховної Ради України восьмого скликання 12 квітня 2016 року Голова Верховної Ради України повідомив про вихід народного депутата України Немировського Андрія Валентиновича зі складу депутатської групи "Воля народу" та його входження до складу депутатської фракції політичної партії "Блок Петра Порошенка"9.

____________

9 Стенограма ранкового двадцять четвертого пленарного засідання четвертої сесії Верховної Ради України восьмого скликання. URL: https://iportal.rada.gov.ua/meeting/stenogr/show/6167.html.

Згідно з даними офіційного сайта Верховної Ради України станом на 21 червня 2019 року кількісний склад депутатської фракції політичної партії "Блок Петра Порошенка" становив 128 народних депутатів України, депутатської фракції політичної партії "Народний Фронт" - 80 народних депутатів України10, що в сукупності є значно меншою кількістю народних депутатів України за ту, яка необхідна для діяльності Коаліції "Європейська Україна" за частиною шостою статті 83 Конституції України.

____________

10 Депутатські фракції і групи Верховної Ради України восьмого скликання. URL: http://wl.cl.rada.gov.ua/pls/site2/p_fractions.

Проте ні Голова Верховної Ради України, ні його заступники офіційно не оголосили про припинення діяльності Коаліції "Європейська Україна". За таких обставин майже неможливо встановити кількісний склад Коаліції "Європейська Україна" як у 2016 році, так і станом на травень 2019 року.

2.1. Ситуація, що склалася з Коаліцією "Європейська Україна", може бути пояснена такими змінами в законодавстві України.

У 2004 році Верховна Рада України прийняла Закон України "Про вибори народних депутатів України" від 25 березня 2004 року N 1665-IV (далі - Закон N 1665), яким була запроваджена пропорційна виборча система, за якої вибори народних депутатів України до Верховної Ради України здійснюються за виборчими списками кандидатів у народні депутати України від політичних партій, виборчих блоків політичних партій у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі (частина третя статті 1).

Встановлена Законом N 1665 пропорційна виборча система не передбачала обрання народних депутатів України за змішаною (пропорційно-мажоритарною) системою.

Як зазначалося, Законом N 2222 було запроваджено словосполучення "коаліція депутатських фракцій" (окремі положення статей 83, 90, 106, 114 Конституції України).

Запровадження Законом N 1665 пропорційної виборчої системи зумовило потребу у внесенні до Конституції України змін Законом N 2222 для створення у Верховній Раді України стабільної Коаліції, відповідальної за формування Кабінету Міністрів України, прийняття законів та інших рішень парламенту.

Так, згідно з частиною десятою статті 83 Конституції України депутатська фракція у Верховній Раді України, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України, має права Коаліції, передбачені цією Конституцією.

Реалізація цього положення Основного Закону України та формування на його підставі Коаліції є можливим лише за умови проведення виборів народних депутатів України до Верховної Ради України виключно за пропорційною виборчою системою.

Це підтверджується також юридичною позицією Суду, викладеною в Рішенні від 25 червня 2008 року N 12-рп/2008, згідно з якою об'єднання депутатів у фракції має на меті консолідацію зусиль для досягнення цілей та завдань, визначених виборчими програмами політичних партій (виборчих блоків політичних партій), та об'єктивно приводить до необхідності дотримання депутатами вимог фракційної дисципліни; принципи демократичної правової держави, зокрема політична та ідеологічна багатоманітність суспільного життя в Україні, обумовили конституційні засади структурування та внутрішньої організації діяльності Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади в державі; в цьому процесі визначальну роль відведено депутатським фракціям, у тому числі у формуванні коаліції

депутатських фракцій (друге речення абзацу першого, перше, друге речення абзацу другого підпункту 5.1 пункту 5 мотивувальної частини).

У 2010 році Верховна Рада України ухвалила Закон України "Про Регламент Верховної Ради України" від 10 лютого 2010 року N 1861-VI, яким затвердила Регламент Верховної Ради України (далі - Регламент). Частиною четвертою статті 59 Регламенту в первинній редакції було встановлено, що народний депутат України, якого виключено із складу депутатської фракції, є позафракційним.

Після прийняття Регламенту 68 народних депутатів України звернулися до Суду з клопотанням щодо офіційного тлумачення положень частини шостої статті 83 Конституції України, частини четвертої статті 59 Регламенту стосовно можливості формування Коаліції окремими народними депутатами України, зокрема такими, яких відповідно до частини четвертої статті 59 Регламенту визнано позафракційними (у зв'язку з їх виключенням зі складу депутатської фракції) або які вийшли чи не ввійшли до складу депутатських фракцій, у тому числі через незгоду з позицією депутатських фракцій щодо участі у формуванні Коаліції.

Суд у Рішенні від 6 квітня 2010 року N 11-рп/2010 здійснив офіційне тлумачення положень частини шостої статті 83 Конституції України, частини четвертої статті 59 Регламенту в системному зв'язку з положеннями статей 1, 5, 15, 36, 38, 69, 76, 79, 80, 81, частин п'ятої, сьомої, дев'ятої статті 83, статті 86 Конституції України, статей 60, 61 Регламенту, зазначивши, що положення частини шостої статті 83 Конституції України, частини четвертої статті 59 Регламенту "слід розуміти так, що окремі народні депутати України, зокрема ті, які не перебувають у складі депутатських фракцій, що ініціювали створення коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, мають право брати участь у формуванні коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України" (пункт 1 резолютивної частини)11.

____________

11 Не погодившись з Рішенням від 6 квітня 2010 року N 11-рп/2010, судді Конституційного Суду України Домбровський І. П., Стецюк П. Б. та Шишкін В. І. виклали свої окремі думки. URL: http://www.ccu.gov.ua/docs/607.

Здійснивши офіційне тлумачення положень частини шостої статті 83 Конституції України, частини четвертої статті 59 Регламенту, Суд визнав право народних депутатів України брати участь у формуванні Коаліції, мотивуючи це посиланням на частину дев'яту статті 83 Конституції України, відповідно до якої порядок роботи Верховної Ради України, засади формування, організації діяльності та припинення діяльності Коаліції встановлюються Основним Законом України та Регламентом, а також тим, що тлумачення положень частини шостої статті 83 Конституції України в Рішенні Суду від 17 вересня 2008 року N 16-рп/2008 було дано без урахування положень Регламенту, оскільки Тимчасовий регламент Верховної Ради України цим самим рішенням був визнаний таким, що не відповідає Конституції України (абзац перший пункту 4 мотивувальної частини Рішення Суду від 6 квітня 2010 року N 11-рп/2010).

Крім того, вказане рішення Суд також аргументував, зокрема, й тим, що представництво народними депутатами України Українського народу у Верховній Раді України, прийняття рішень парламентом лише шляхом особистого голосування народних депутатів України (частини друга, третя статті 84 Конституції України), виконання народними депутатами України своїх обов'язків в інтересах усіх співвітчизників (абзац третій частини першої статті 79 Конституції України) та відсутність у частині другій статті 81 Конституції України положень про дострокове припинення повноважень народного депутата України у разі виключення його зі складу депутатської фракції - все це вказує на всенародний характер представництва народних депутатів України у Верховній Раді України та наявність у них мандата на вільне його здійснення (абзац другий пункту 6 мотивувальної частини Рішення Суду від 6 квітня 2010 року N 11-рп/2010).

Верховна Рада України прийняла Закон України "Про вибори народних депутатів України" від 17 листопада 2011 року N 4061-VI (далі - Закон N 4061), на підставі якого втратив чинність

Закон N 1665.

У Законі N 4061, на відміну від Закону N 1665, встановлено обрання народних депутатів України до Верховної Ради України за змішаною (пропорційно-мажоритарною) системою (далі - змішана виборча система) - 225 народних депутатів України обираються за пропорційною системою у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі за виборчими списками кандидатів у народні депутати України від політичних партій, інші 225 народних депутатів України обираються за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах (частина третя статті 1).

Закон N 4061 чинний, і на його підставі Центральна виборча комісія згідно з Указом здійснює організацію та проведення, зокрема, позачергових виборів народних депутатів України до Верховної Ради України.

Таким чином, Коаліція відповідно до положень частин шостої, сьомої, восьмої, десятої статті 83 Конституції України може бути сформована лише якщо проведення виборів народних депутатів України до Верховної Ради України (як чергових, так і позачергових) відбудеться на основі пропорційної виборчої системи, а не за змішаною виборчою системою.

Це пояснюється тим, що за змішаною виборчою системою (Закон N 4061) лише депутатські фракції політичних партій, обраних за результатами проведення виборів, не зможуть сформувати Коаліцію, якщо до депутатських фракцій не увійдуть народні депутати України, обрані за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах, оскільки за змішаною виборчою системою у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі за виборчими списками кандидатів у депутати від політичних партій може бути обрано не більше 225 народних депутатів України.

Цей висновок підтверджується й частиною десятою статті 83 Конституції України, згідно з якою депутатська фракція у Верховній Раді України, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України, має права коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, передбачені Конституцією.

Отже, проведення виборів народних депутатів України за змішаною виборчою системою відповідно до Закону N 4061, на відміну від пропорційної виборчої системи, не узгоджується з Конституцією України в частині забезпечення формування та діяльності Коаліції.

На підставі аналізу положень частин шостої, сьомої, восьмої, десятої статті 83 Конституції України у системному зв'язку з її статтями 1, 3, 6, 8, 19 Закону N 4061, враховуючи юридичні позиції Суду, викладені у рішеннях від 25 червня 2008 року N 12-рп/2008, від 17 вересня 2008 року N 16-рп/2008, можна дійти висновку, що поширена у Верховній Раді України восьмого скликання практика виходу із та входження народних депутатів України до депутатської фракції політичної партії, яка перебуває у складі Коаліції, не відповідає наведеним положенням статті 83 Конституції України, оскільки окремі народні депутати України не є суб'єктами формування Коаліції.

Формувати Коаліцію відповідно до частини шостої статті 83 Конституції України мають право лише депутатські фракції, утворені політичними партіями. Вхід народного депутата України до або його вихід із депутатської фракції політичної партії, яка бере участь у формуванні Коаліції або перебуває у її складі, не передбачені Конституцією України, а отже, суперечать їй. Такий індивідуальний перехід народних депутатів України до депутатських фракцій Коаліції може суттєво вплинути на склад Коаліції як щодо її збільшення, так і щодо її зменшення, що не відповідає частинам шостій, десятій статті 83 Конституції України.

Отже, індивідуальна участь окремих народних депутатів України у депутатській фракції, що перебуває у Коаліції, є нелегітимною, а також суперечить конституційним засадам здійснення державної влади, встановленим частиною другою статті 6, частиною другою статті 19 Конституції України.

За таких обставин індивідуальна участь окремих народних депутатів України в депутатській фракції політичної партії, яка перебуває у складі Коаліції, суперечить засадам демократичної, правової держави, якою є Україна відповідно до статті 1 Конституції

України.

3. Україна проголошена суверенною і незалежною, демократичною, соціальною та правовою державою (стаття 1 Конституції України).

У Конституції України - Основному Законі України - визначено систему органів державної влади в Україні, зокрема встановлено органи законодавчої та виконавчої влади, якими є Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади в Україні та Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів виконавчої влади (стаття 75, частина перша статті 113).

Президент України є главою держави і виступає від її імені; він є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина (частини перша, друга статті 102 Конституції України).

У частині другій статті 6, частині другій статті 19 Конституції України встановлено засадничі вимоги до функціонування всіх органів державної влади в Україні, якими передбачено, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України; органи державної влади, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Особливість конституційно-правового статусу Президента України як глави держави (гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина) полягає у тому, що він хоч і не належить до жодної з гілок законодавчої, виконавчої та судової влади, це не змінює його конституційного обов'язку діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Основного Закону України).

3.1. Порядок дострокового припинення повноважень Верховної Ради України та проведення позачергових виборів до неї визначено в частині другій статті 77, частинах другій - п'ятій статті 90, пунктах 7, 8 частини першої статті 106 Конституції України.

За результатами проведення чергових виборів Президента України, які відбулися 31 березня та 21 квітня 2019 року, 20 травня 2019 року на урочистому засіданні Верховної Ради України новообраний Президент України склав присягу.

Після складення присяги на урочистому засіданні Верховної Ради України у своїй інавгураційній промові Президент України заявив: "Я розпускаю Верховну Раду України восьмого скликання"12.

____________

12 Інавгураційна промова Президента України Володимира Зеленського. URL: https://www.president.gov.ua/news/inavguracijna-promova-prezidenta-ukrayini-volodimira-zelensk-55489

Однак відповідно до частини третьої статті 90 Конституції України рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України Президент України приймає після консультацій з Головою Верховної Ради України, його заступниками та головами депутатських фракцій у Верховній Раді України.

Отже, оголосивши 20 травня 2019 року про свій намір розпустити Верховну Раду України восьмого скликання відразу після складення присяги на урочистому засіданні Верховної Ради України без додержання вимоги частини третьої статті 90 Конституції України щодо проведення консультацій з Головою Верховної Ради України, його заступниками та головами депутатських фракцій у Верховній Раді України, Президент України діяв поза межами вказаної норми Основного Закону України.

3.2. Президент України 21 травня 2019 року видав Указ, яким, зокрема, припинив достроково повноваження Верховної Ради України восьмого скликання (стаття 1) та призначив позачергові вибори до Верховної Ради України на 21 липня 2019 року (стаття 2).

Указ містить посилання на частину другу статті 77, частини шосту, сьому статті 83, пункт 1 частини другої статті 90, пункти 7, 8 частини першої статті 106 Конституції України.

У частині другій статті 90 Конституції України вичерпно встановлено випадки дострокового припинення повноважень Верховної Ради України:

"Президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо:

1) протягом одного місяця у Верховній Раді України не

сформовано коаліцію депутатських фракцій відповідно до статті 83 цієї Конституції;

2) протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів України;

3) протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися".

Якщо є одна з підстав, передбачених у частині другій статті 90 Конституції України, то Президент України повноважний призначити позачергові вибори до Верховної Ради України.

Згідно з частиною третьою статті 90 Конституції України рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України приймається Президентом України після консультацій з Головою Верховної Ради України, його заступниками та головами депутатських фракцій у Верховній Раді України.

Відповідно до інформації, розміщеної на сайті Президента України, вранці 21 травня 2019 року глава держави провів консультації (зустріч) з Головою Верховної Ради України, його заступниками та головами депутатських фракцій у Верховній Раді України восьмого скликання13.

____________

13 Зустріч Президента України Володимира Зеленського з керівництвом Верховної Ради та парламентських фракцій. URL: https://www.president.gov.ua/news/trivaye-zustrich-prezidenta-ukrayini-volodimira-zelenskogo-z-55541.

Як убачається зі змісту Указу, правовою підставою дострокового припинення повноважень Верховної Ради України восьмого скликання стало те, що протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано Коаліцію відповідно до статті 83 Конституції України14.

____________

14 На зустрічі з керівництвом Верховної Ради та лідерами парламентських фракцій і груп Президент України, зокрема, заявив, що "Юридична підстава для розпуску - з 2016 року не існувало коаліції". URL: ht1ps://www.president.gov.ua/news/volodimir-zelenskij-golovnim-argumentom-dlya-rozpusku-verhov-55545.

Указ також містить посилання на частину другу статті 77 Конституції України, відповідно до якої позачергові вибори до Верховної Ради України призначаються Президентом України і проводяться в період шістдесяти днів з дня опублікування рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України.

Зі змісту частини другої статті 77 Конституції України вбачається, що шістдесятиденний термін проведення позачергових виборів до Верховної Ради України має розпочинатися з дня опублікування рішення (указу) Президента України про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та закінчитися в переддень проведення таких виборів.

Частиною другою статті 77 Конституції України встановлено чітку та безальтернативну вимогу щодо періоду проведення позачергових виборів до Верховної Ради України - шістдесят днів з дня опублікування рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України.

В Указі встановлено, що дата проведення позачергових виборів до Верховної Ради України - 21 липня 2019 року (стаття 2), проте Указ був опублікований 23 травня 2019 року в газеті "Урядовий кур'єр".

Отже, шістдесятиденний термін, передбачений частиною другою статті 77 Конституції України, почав обчислюватися 23 травня 2019 року і мав би закінчитися 21 липня 2019 року, яке водночас є днем проведення позачергових виборів до Верховної Ради України.

Таким чином, проведення позачергових виборів до Верховної Ради України відбувається з порушенням частини другої статті 77 Конституції України, оскільки з 23 травня (день опублікування Указу) по 20 липня 2019 року становить 59, а не 60 днів.

Наведене дає підстави для висновку про неузгодженість дії Указу в часі з частиною другою статті 77 Конституції України.

4. Україна проголошена демократичною, правовою державою, у якій права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (стаття 1, частина друга статті 3 Конституції України).

Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (частина

друга статті 5 Конституції України).

У Рішенні від 5 жовтня 2005 року N 6-рп/2005 Суд роз'яснив, що здійснення народного волевиявлення у формах безпосередньої демократії є реалізацією народом своєї влади шляхом затвердження відповідних рішень (законів) і формування органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні; результати народного волевиявлення, отримані через вибори й референдум, є обов'язковими (абзаци третій, четвертий підпункту 4.2 пункту 4 мотивувальної частини).

Належність влади народу обумовлює визначення політичних прав громадян. За Конституцією України громадяни України мають такі політичні права: на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань, право вільно збирати, зберігати, використовувати та поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір (стаття 34); на свободу об'єднання у політичні партії та громадські організації (стаття 36); брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування (стаття 38); збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації (стаття 39); направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення (стаття 40).

У питанні щодо здійснення виборчого права Суд зазначав, що виборче право означає можливість кожного громадянина України вільно обирати і бути обраним до органів державної влади та органів місцевого самоврядування в умовах свободи вираження поглядів і обміну думками та інформацією, вільного формування власного ставлення до участі у виборах, а обов'язковою складовою цього права є, зокрема, право на повагу до волевиявлення людини, її демократичного вибору та результатів виборів (абзац перший підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 21 грудня 2017 року N 3-р/2017).

Шляхом проведення виборів народних депутатів України здійснюється реалізація виборчих прав громадян та формування Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади в Україні (стаття 75 Конституції України).

Таким чином, організація та проведення виборів народних депутатів України спрямовані на забезпечення здійснення виборчих прав громадян, їх вільного волевиявлення та прав всіх суб'єктів виборчого процесу, які беруть участь у виборах.

4.1. За Конституцією України народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії; вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування; виборцям гарантується вільне волевиявлення (статті 69, 71).

У статті 11 Закону N 4061 визначено процес організації та проведення виборів народних депутатів України (виборчий процес), встановлено його поняття, засади та етапи.

Встановлений Законом N 4061 виборчий процес має забезпечувати вільне народне волевиявлення на основі загального, рівного і прямого виборчого права.

В Україні як демократичній, правовій державі виборчий процес має відбуватися як з додержанням конституційних засад щодо здійснення вільного волевиявлення народу через вибори на основі загального, рівного і прямого виборчого права, забезпечення права брати участь в управлінні державними справами (статті 5, 38, 69, 71 Конституції України), так і з додержанням строку проведення позачергових виборів до Верховної Ради України, встановленого в частині другій статті 77 Основного Закону України.

Таким чином, додержання встановленого частиною другою статті 77 Конституції України строку проведення позачергових виборів до Верховної Ради України є елементом верховенства права, відповідно до якого Конституція України має найвищу юридичну силу, закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (частина друга статті 8 Основного Закону України).

Суддя

Конституційного Суду України

М. Гультай

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Колісника В. П. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі

за конституційним поданням 62 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України "Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів" від 20 червня 2019 року N 6-р/2019

1. Відповідно до юридичної позиції Конституційного Суду України коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України є окремим суб'єктом, який бере участь у формуванні Кабінету Міністрів України, із самостійними конституційно визначеними повноваженнями (абзац четвертий підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 28 квітня 2009 року N 8-рп/2009). У зазначеному рішенні Конституційний Суд України дійшов висновку про те, що "внесення пропозицій Президенту України щодо кандидатури Прем'єр-міністра України та кандидатур до складу Кабінету Міністрів України належить виключно до повноважень коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України" (абзац четвертий підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини). Прикметно, що Конституційний Суд України п'ять разів зробив наголос на вирішальній ролі коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України (далі - коаліція) у формуванні українського уряду в цьому невеликому за обсягом рішенні. Як наголошує в Аналітичній довідці, долученій до матеріалів справи, відомий український конституціоналіст Всеволод Речицький, "єдина легітимна (конституційна) мета створення парламентської коаліції - це формування вітчизняного Уряду, а потім, у разі необхідності, "доформування" його повного складу".

2. Мета діяльності, функціональне призначення та повноваження коаліції визначені Конституцією України. До повноважень коаліції належить:

1) внесення пропозиції Президенту України щодо кандидатури Прем'єр-міністра України;

2) внесення пропозицій щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України.

Коаліція має функціонувати на постійній основі, а не лише в період первинного формування уряду після складення Кабінетом Міністрів України повноважень перед новообраним парламентом. У разі припинення повноважень одного з урядовців, тобто коли з'являється вакантна посада в уряді, коаліція має без зволікань вносити Прем'єр-міністру України відповідні пропозиції, що випливає з тлумачення вимог частини восьмої статті 83, пункту 2 частини другої статті 90 та статті 114 Конституції України у їх системному взаємозв'язку. Це зумовлено, зокрема, стратегічно важливим значенням законодавчого забезпечення належного та безперервного функціонування Кабінету Міністрів України у повному складі, передбаченому Конституцією України. Тобто коаліція, яка формується "на основі узгодження політичних позицій", має узгодити компромісну політичну фігуру (кандидатуру на посаду міністра), яка здатна (за переконанням коаліції) забезпечити реалізацію визначених підходів (засад, принципів, ідей, напрямів тощо) у певній сфері та розробляти відповідну державну політику, адже саме на міністерство покладається формування та реалізація державної політики в одній чи декількох сферах (частина друга статті 1 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" від 17 березня 2011 року N 3166-VI). Посадовець, який виконує функції міністра у статусі "тимчасово виконуючого обов'язки", навряд чи зможе повноцінно та ефективно здійснювати повноваження урядовця (адже його статус є непевним з огляду на те, що у будь-який час його можуть звільнити та замінити на іншого "тимчасово виконуючого обов'язки"), а уряд не буде мати повного складу всупереч вимогам Конституції України.

У період з липня 2016 року до початку лютого 2019 року уряд видав декілька розпоряджень про "тимчасове покладення виконання обов'язків" окремих міністрів на визначених осіб. Так, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 липня 2016 року N 550-р виконання обов'язків Міністра охорони здоров'я України з 1 серпня 2016 року покладено тимчасово на першого заступника Міністра охорони здоров'я України Супрун Уляну Надію. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 28 листопада 2018 року N 920-р виконання обов'язків Міністра аграрної політики та продовольства України покладено тимчасово на

першого заступника Міністра аграрної політики та продовольства України Мартинюка Максима Петровича. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 6 лютого 2019 року N 43-р виконання обов'язків Міністра аграрної політики та продовольства України з 8 лютого 2019 року покладено тимчасово на заступника Міністра аграрної політики та продовольства України з питань європейської інтеграції Трофімцеву Ольгу Василівну. Крім цього, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13 лютого 2019 року N 57-р визначено "з метою забезпечення безперервності роботи Міністерства охорони здоров'я України першому заступнику Міністра охорони здоров'я України Супрун Уляні Надії тимчасово, до призначення Міністра охорони здоров'я України в установленому законом порядку, забезпечити виконання обов'язків Міністра охорони здоров'я України, крім виключних повноважень Міністра як члена Кабінету Міністрів України, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2003 р. N 1096 "Про порядок виконання обов'язків міністра у разі його тимчасової відсутності".

Таке покладання обов'язків окремих міністрів тимчасово на певних посадових осіб не є тотожним призначенню міністрів у порядку, встановленому чинною Конституцією України. При цьому за умови фактичного здійснення на постійній основі функцій окремих міністрів певними особами, формально призначеними тимчасово виконуючими обов'язки відповідних міністрів, Кабінет Міністрів України не можна вважати повністю сформованим у розумінні вимог пункту 2 частини другої статті 90 Конституції України. Узгодження політичних позицій депутатських фракцій, що є учасниками коаліції, означає насамперед пошук та досягнення політичного компромісу як щодо засад функціонування коаліції (йдеться перш за все про ідеологічні, філософські, теоретичні та інші основи, стратегічні напрями подальшої трансформації економічної, соціальної, духовно-культурної та інших сфер), так і щодо кандидатур на посади урядовців, які мають втілювати зазначені засади в життя. Слід зауважити, що саме внесення пропозицій щодо них і є визначальним повноваженням коаліції. Саме тому конституційний обов'язок коаліції щодо внесення згідно з Конституцією України пропозицій стосовно кандидатур до складу Кабінету Міністрів України не можна вважати виконаним належним чином. Неспроможність коаліції упродовж кількох місяців узгодити між депутатськими фракціями та внести відповідні пропозиції щодо компромісних кандидатур до складу уряду, тобто така тривала її бездіяльність, є підтвердженням фактичного припинення діяльності коаліції. З огляду на це слід вважати, що станом на 21 травня 2019 року існували як юридичні, так і фактичні підстави для дострокового припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів.

3. Неприйнятним є твердження про те, що відсутність законодавчого врегулювання порядку припинення коаліції начебто унеможливлює з'ясування моменту такого припинення. Навіть за умови збереження такого порядку у Регламенті Верховної Ради України (насправді за Законом України "Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України" від 8 жовтня 2010 року N 2600-VI згадки про коаліцію були виключені з Регламенту Верховної Ради України) суб'єкт, якому за Конституцією України надане повноваження щодо дострокового припинення повноважень парламенту, мав би визначати факт припинення чи продовження діяльності коаліції на власний розсуд.

Так само безпідставними є твердження щодо потреби мотивувати дострокове припинення повноважень парламенту у тексті відповідного Указу Президента України. Такої вимоги у Конституції України немає, а державотворча практика зарубіжних держав свідчить про те, що досить часто подібні акти не містять такого обґрунтування. Так, після ухвалення Конституції Французької Республіки у 1958 році глава держави п'ять разів достроково припиняв повноваження Національних зборів Французької Республіки й жодного разу в самому акті щодо такого припинення не було наведено ні мотивів, ні будь-яких інших аргументів на користь ухваленого рішення про дострокове припинення повноважень нижньої палати парламенту.

Суддя

Конституційного

Суду України

В. П. Колісник

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Первомайського О. О. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 62 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України "Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів"

Конституційний Суд України (далі - Конституційний Суд) 20 червня 2019 року ухвалив Рішення N 6-р/2019 у справі N 1-152/2019 за конституційним поданням 62 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України "Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів" від 21 травня 2019 року N 303/2019 (далі - Указ), яким визнав таким, що відповідає Конституції України (є конституційним), зазначений Указ Президента України (далі - Рішення).

Закон України "Про Конституційний Суд України" (далі - Закон) не зобов'язує суддю Конституційного Суду викласти окрему думку, а надає йому таке право, яким, з огляду, зокрема, на важливість цієї справи, я бажаю скористатись.

Щодо важливості справи та Рішення в ній

Винесена в підзаголовок цієї окремої думки вказівка на важливість справи та Рішення, з одного боку, є констатацією того, що передувало розгляду цієї справи та супроводжувало його, з іншого - припущенням про те, яким чином рішення в цій справі вплине чи могло б вплинути на розвиток України у цілому та конституційної юриспруденції зокрема.

Передували розгляду цієї справи, серед іншого, вибори Президента України, інавгураційна промова новообраного Президента України, в якій він заявив: "Я розпускаю Верховну Раду України VIII скликання", проведення на наступний день консультацій1 та нагадування про лише 4 % довіри українських громадян до Верховної Ради України чинного скликання, що є причиною для ухвалення рішення про дострокове припинення повноважень парламенту.

____________

1 На підставі вимог частини третьої статті 90 Конституції України.

Супроводжували розгляд цієї справи категоричні твердження одних правників про конституційність Указу та не менш безапеляційні висловлювання інших про його неконституційність. Поряд із цим, деякі політики пропонували Президенту України проігнорувати рішення Конституційного Суду, якщо воно не буде влаштовувати цих політиків та (або) Президента України.

Отже, чимало окремих громадян, значна частина громадянського суспільства, правники та політики доволі щиро та, можливо, стривожено зацікавилися розглядом Конституційним Судом цієї справи та змістом майбутнього рішення в ній.

Ця зацікавленість та стривоженість були обумовлені не лише сьогоденними проблемами можливого дострокового переобрання народних депутатів України2, а й незрозумілими перспективами3 подальшого розвитку України як держави, потенційними змінами у зовнішній та внутрішній політиці тощо.

____________

2 Вибори до українського парламенту (однак строкові) мали б все одно відбутись у 2019 році.

3 У зв'язку зі змінами голови держави, складу парламенту, уряду.

Крім того, вже на початку розгляду цієї справи було зрозуміло, що при її вирішенні, Конституційній Суд стикнеться не лише із зовнішнім суспільним та політичним тиском, а й із проблемами складностей та суперечностей юридичного регулювання відповідних конституційних відносин, зокрема щодо діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій, підстав виникнення та реалізації права Президента України щодо дострокового припинення повноважень Верховної Ради України тощо.

З урахуванням наведеного вище, значне коло зацікавлених осіб, а саме правників, політиків та інших українських громадян розумно очікували, що Конституційний Суд у своєму рішенні вирішить хоча б частину з існуючих юридичних проблем та, як наслідок, не лише розв'яже сучасний конституційний конфлікт, що виник між новообраним Президентом України та українським парламентом4, а й мінімізує ризики виникнення подібних конфліктів у майбутньому.

____________

4 У чинному складі народних

депутатів.

Зазначені міркування лаконічно, проте достатньо обґрунтовують важливість розгляду цієї справи та ухвалення в ній вмотивованого рішення.

Щодо потреби вмотивованості Рішення

Згідно з частиною 1 статті 89 Закону рішення Конституційного Суду має бути вмотивованим незалежно від того, чи дійшов Конституційний Суд висновку про конституційність акта чи його неконституційність.

Слід зазначити, що навіть якщо би Закон не містив такої вимоги щодо змісту рішення Конституційного Суду, помилково було б ухвалювати невмотивовані рішення.

Додатковим аргументом на підтвердження істинності тези про потребу вмотивованості рішення Конституційного Суду саме в цій справі є те, що об'єкт конституційного контролю - Указ - не містить мотивувальної частини, тому цю прогалину в будь-якому варіанті вирішення5 мало б виправити Рішення.

____________

5 Конституційності чи неконституційності Указу.

Передумовою для появи якісно вмотивованого рішення було те, що Конституційний Суд, незважаючи на мінімальні часові проміжки розгляду справи6, отримав багато наукових та науково-практичних висновків, наданих, у тому числі як amicus curie, що містили, по-перше, аргументацію конституційності чи неконституційності Указу та, по-друге, що головніше, обґрунтування шляхів і способів вирішення проблем юридичного регулювання конституційних відносин, про які згадувалося вище.

____________

6 Провадження у цій справі було визнано Конституційним Судом невідкладним, а тому мало тривати, та фактично тривало менше одного календарного місяця.

Ще однією передумовою появи якісно вмотивованого рішення було також те, що Конституційний Суд постановив ухвалу про розгляд цієї справи в порядку усного провадження, внаслідок чого судді Конституційного Суду, учасники конституційного провадження та інші зацікавлені особи у відкритій частині судового засідання мали можливість повноцінно дослідити та з'ясувати всі обставини справи7.

____________

7 Слід відзначити у цілому якісні дії у відкритій частині судового засідання усіх учасників конституційного провадження (представників суб'єкта права на конституційне подання, представника Президента України) та залученого учасника конституційного провадження - Постійного представника Верховної Ради України.

Однак, незважаючи на все це, мушу визнати, що ухвалене Рішення в його мотивувальній частині, на мою думку, не відповідає тим розумним очікуванням, що, можливо, виникли у зацікавлених громадян, правників, політиків, й Конституційний Суд, з одного боку, формально вирішивши конституційний конфлікт, з іншого - усунувся від виконання своєї найважливішої місії - забезпечення верховенства Конституції України, у тому числі в контексті охорони таких складових конституційного ладу як: народний суверенітет, джерело влади, безпосередня та опосередкована демократія, заборона узурпації державної влади, поділ влади, система стримувань та противаг.

Вважаю за необхідне наголосити, що в цій частині окремої думки йдеться не про мою згоду чи незгоду з резолютивною частиною Рішення, а про неприйняття мною того, що Рішення в цій складній та важливій справі виглядає неякісно (суперечливо та неповно) вмотивованим, що порушує вимогу юридичної визначеності як складову верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України).

Більш того, на моє переконання, належна мотивація Рішення в цій справі могла та мала б продемонструвати, що Конституційний Суд заслуговує на повагу, а його рішення на раціональне сприйняття та довіру8 в складні та неоднозначні моменти сучасної української історії.

____________

8 Можливо, певною мірою, й на ірраціональну складову такої довіри.

На завершення роздумів щодо потреби вмотивованості рішень Конституційного Суду слід згадати про те, що за іронією долі, за кілька днів до ухвалення Рішення в цій справі Конституційний Суд ухвалив рішення від 13 червня 2019 року N 5-р/2019 у справі N 1-17/2018 щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг"9.

____________

9 Тобто,

йдеться про інше найближче у часі рішення Конституційного Суду.

Не заперечуючи важливості будь-якої справи та рішення в ній, лише констатую, що в тому, здавалось би, прагматичному випадку перевірки на конституційність акта парламенту, що містить порядок створення одного з регуляторів на ринку послуг, Конституційний Суд цілком слушно досліджував такі фундаментальні явища та поняття, як: Український народ, носій суверенітету, єдине джерело влади, безпосередня та опосередкована демократія, суверенна воля Українського народу, поділ влади, система стримувань та противаг, конституціоналізм та ін.

Однак у справі щодо перевірки на конституційність Указу про дострокове припинення повноважень єдиного законодавчого органу - Верховної Ради України Конституційній Суд виявив недоречну непослідовність та стриманість у мотивуванні свого рішення, що може в подальшому мати різного роду негативні наслідки.

Щодо недоліків змісту Рішення

Слід визнати, що Рішення все ж містить певну мотивацію конституційності Указу.

Разом з тим, на критику заслуговують як ключові складові наявної в Рішенні мотивації, так і те, що Конституційний Суд ухилився від вирішення низки важливих проблем.

Аргументуючи ці твердження зазначу таке.

1. Конституційний Суд у Рішенні вказав, що "...конституційний конфлікт між: Президентом та Верховною Радою України щодо підстав дострокового припинення повноважень Верховної Ради України... не має правового вирішення..." (друге речення абзацу тринадцятого пункту 3 мотивувальної частини).

Однак, всупереч такому власному твердженню Конституційний Суд Рішенням вирішив (розв'язав) цей конфлікт, що дозволяє дійти висновку або про застосування Конституційним Судом "неправового" вирішення цього конфлікту, або про помилку в мотивації Рішення. Звісно, що обидва ці припущення не кращим чином характеризують Рішення.

2. Аналіз змісту Рішення свідчить про те, що Конституційний Суд фактично не погодився з можливістю дострокового припинення повноважень Верховної Ради України внаслідок припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у зв'язку з відсутністю юридичного регулювання відповідних конституційних відносин нормами Конституції України та Регламенту Верховної Ради України10.

____________

10 Саме з цих міркувань у Рішенні з'явилося твердження про неможливість вирішення конституційного конфлікту.

Встановивши таку обставину під час розгляду справи, Конституційний Суд, на мою думку, мав щонайменше вказати в Рішенні на те, що Президент України не міг встановити факт припинення діяльності коаліції депутатських фракцій та, як наслідок, з цього посилатись в Указі на пункт 1 частини другої статті 90 Конституції України як підставу для дострокового припинення повноважень Верховної Ради України.

Водночас Конституційний Суд вказав у Рішенні на виникнення у Президента України права на дострокове припинення повноважень Верховної Ради України на іншій підставі, а саме, у зв'язку з тим, що Український народ є єдиним джерелом влади та має право на реалізацію своїх виборчих прав, а Президент України у цілому має право на дострокове припинення повноважень парламенту (пункт 8 частини першої статті 106 Конституції України).

Однак важливо, що Конституційний Суд в своєму Рішенні повністю проігнорував те, що в Указі нічого не згадується про положення статей 5, 69 Конституції України щодо Українського народу, як суверена та джерела влади й права Українського народу обирати парламент.

3. Мотивуючи вирішення (розв'язання) конституційного конфлікту, Конституційний Суд у Рішенні лаконічно посилається на те, що "... носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ; народ здійснює свою владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування" (частина друга статті 5 Конституції України), і зазначає, що "...народне волевиявлення здійснюється через вибори" (абзац чотирнадцятий пункту 3 мотивувальної частини).

Однак у Рішенні Конституційний Суд не пояснює та не аргументує наявності системного зв'язку між зазначеними приписами статей 5, 69 Конституції України і нормою частини першої статті другої статті 90

Основного Закону України, на яку є посилання в Указі, як юридичну підставу для дострокового припинення повноважень парламенту.

Отже, фактичні обставини справи та їх правова кваліфікація не давали підстав вважати, що Президент України за результатами виборів Президента України чи якимось іншим чином11 отримав від суверена та джерела влади - Українського народу "вказівку" чи певне повноваження на дострокове припинення повноважень парламенту - Верховної Ради України.

____________

11 Так, у виступі Президента України та його представника у Конституційному Суді було посилання на результати певного соціологічного дослідження щодо виявлення рівня довіри до Верховної Ради України, але до матеріалів справи відповідні докази не були додані.

З урахуванням наведеного Конституційний Суд з незрозумілих для мене мотивів дійшов висновку про виникнення у Президента України такого права на підставі волевиявлення Українського народу. Хоча, якщо припустити, що цей умовивід Конституційного Суду пов'язаний з минулими виборами Президента України, то цілком зрозуміло, що на цих виборах виборці голосували не за дострокове припинення повноважень парламенту, а за кандидатів на посаду Президента України.

Це, на мою думку, було найбільш істотною помилкою у мотивувальній частині Рішення, та фактично формулюванням Конституційним Судом нової юридичної позиції стосовно однієї зі складових конституційного ладу - системи стримувань та противаг12, оскільки згідно з Рішенням реалізацію Президентом України свого права на дострокове припинення повноважень Верховної Ради України Конституційний Суд пов'язує з такою підставою, як потреба в достроковій реалізації Українським народом виборчого права (прав обирати та бути обраним13).

____________

12 Важливою складовою цієї системи є право Президента України на дострокове припинення повноважень Верховної Ради України, однак лише на підставах, у спосіб та в межах, що визначенні частиною другою статті 90 Конституції України.

13 У зв'язку з низькою довірою до парламенту.

Таке мотивування Конституційним Судом підстав для дострокового припинення повноважень Верховної Ради України, на мою думку, суперечить не лише приписам частини другої статті 90 Основного Закону України, а, що більш важливо, розумінню змісту та суті системи стримувань та противаг як засадничому конституційному положенню, що забезпечує функціонування державної влади.

4. Причиною таких помилок у Рішенні є те, що Конституційний Суд не з'ясував легітимну мету реалізації Президентом України свого права на дострокове припинення повноважень парламенту.

Зі змісту положень частини другої статті 90 Основного Закону України зрозуміло, що такою метою не може бути дострокове припинення повноважень Верховної Ради України14, оскільки реалізація Президентом України цього права є засобом досягнення мети, а не самою метою.

____________

14 На таку мету вказував у своєму виступі представник Президента України у Конституційному Суді.

Звісно, не може бути легітимною метою дострокового припинення повноважень Верховної Ради України також таке явище як вирішення конституційного конфлікту між Президентом України та парламентом, оскільки, по-перше, ірраціональним є припущення про те, що в системі стримувань та противаг одна зі сторін конституційного конфлікту може вирішити (розв'язати) останній шляхом припинення повноважень іншої сторони15; по-друге, підстави для реалізації Президентом України свого права на дострокове припинення повноважень Верховної Ради України, згідно з приписами частини другої статті 90 Конституції України, спрямовані або на забезпечення функціонування парламенту як органу законодавчої влади (пункт 1 та 3), або на усунення потенційного конфлікту між парламентом та урядом (пункт 216).

____________

15 Зрозуміло, що надання одній зі сторін конфлікту права на дострокове припинення повноважень іншої сторони не можливо з огляду на явний конфлікт інтересів.

16 Важливо, що з матеріалів справи не випливало те, що Верховна Рада України перебувала в конституційному конфлікті з Урядом України чи була неспроможна здійснювати свої повноваження з

ухвалення законів.

Слід зазначити, що в Конституції України, зокрема в статті 90, не згадується про можливість виникнення у Президента України права на дострокове припинення повноважень Верховної Ради України у зв'язку з реальним чи прихованим конфліктом інтересів між ним та парламентом чи у разі наявності у Президента України результатів соціологічних досліджень, які вказують на низькі рейтинги довіри до Верховної Ради України.

5. Вважаю також за необхідне зазначити нижче ті проблеми, які Конституційний Суд оминув в Рішенні:

- визначення співвідношення функцій коаліції депутатських фракцій, функцій парламентської більшості та повноважень парламенту в цілому;

- тлумачення змісту понять "діяльність" та "припинення діяльності" коаліції депутатських фракцій;

- встановлення норм Основного Закону України, що визначають порядок внесення коаліцією депутатських фракцій пропозицій до складу Кабінету Міністрів України17;