Висновок Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору) (реєстр. N 9037) вимогам статей 157 і 158 Конституції України

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

ВИСНОВОК

КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору) (реєстр. N 9037) вимогам статей 157 і 158 Конституції України

м. Київ

22 листопада 2018 року

N 3-в/2018

Справа N 2-361/2018(5008/18)

Велика палата Конституційного Суду України у складі суддів:

Шевчука Станіслава Володимировича - головуючого,

Головатого Сергія Петровича,

Городовенка Віктора Валентиновича,

Гультая Михайла Мирославовича,

Завгородньої Ірини Миколаївни,

Запорожця Михайла Петровича,

Касмініна Олександра Володимировича,

Колісника Віктора Павловича,

Кривенка Віктора Васильовича,

Лемака Василя Васильовича,

Литвинова Олександра Миколайовича,

Мельника Миколи Івановича,

Мойсика Володимира Романовича,

Первомайського Олега Олексійовича - доповідача,

Саса Сергія Володимировича,

Тупицького Олександра Миколайовича,

Шаптали Наталі Костянтинівни,

розглянула на пленарному засіданні справу за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору) (реєстр. N 9037) вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Заслухавши суддю-доповідача Первомайського О. О. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України установив:

1. Верховна Рада України згідно з Постановою "Про включення до порядку денного дев'ятої сесії Верховної Ради України восьмого скликання законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору) і про його направлення до Конституційного Суду України" від 20 вересня 2018 року N 2555-VIII звернулася до Конституційного Суду України з клопотанням надати висновок щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору) (реєстр. N 9037) (далі - Законопроект) вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Законопроектом пропонується:

"I. Внести до Конституції України (Відомості Верховної Ради України, 1996 р., N 30, ст. 141) такі зміни:

1. Абзац п'ятий преамбули після слів "громадянської злагоди на землі України" доповнити словами "та підтверджуючи європейську ідентичність Українського народу і незворотність європейського та євроатлантичного курсу України".

2. Пункт 5 частини першої статті 85 викласти в такій редакції:

"5) визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики, реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору".

3. Статтю 102 доповнити частиною третьою такого змісту:

"Президент України є гарантом реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору".

4. Статтю 116 доповнити пунктом 11 такого змісту:

"11) забезпечує реалізацію стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору".

5. Пункт 14 розділу XV "Перехідні положення" виключити.

II. Цей Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування".

2. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 85 Основного Закону України до повноважень Верховної Ради України належить внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених розділом XIII Конституції України.

Згідно зі статтею 159 Основного Закону України законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою України за наявності висновку

Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

3. Перевіряючи Законопроект на предмет його відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції України, Конституційний Суд України виходить з такого.

3.1. Конституція України не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України (частина перша статті 157 Основного Закону України).

Розділом I Законопроекту пропонується внести до Конституції України такі зміни:

- абзац п'ятий преамбули після слів "громадянської злагоди на землі України" доповнити словами "та підтверджуючи європейську ідентичність Українського народу і незворотність європейського та євроатлантичного курсу України";

- пункт 5 частини першої статті 85 викласти в такій редакції:

"5) визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики, реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору";

- статтю 102 доповнити частиною третьою такого змісту:

"Президент України є гарантом реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору";

- статтю 116 доповнити пунктом 11 такого змісту:

"11) забезпечує реалізацію стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору";

- пункт 14 розділу XV "Перехідні положення", яким передбачено, що "використання існуючих військових баз на території України для тимчасового перебування іноземних військових формувань можливе на умовах оренди в порядку, визначеному міжнародними договорами України, ратифікованими Верховною Радою України", виключити.

Конституційний Суд України, дослідивши розділ I Законопроекту, дійшов висновку, що розділ I Законопроекту відповідає вимогам частини першої статті 157 Конституції України, оскільки запропоновані ним зміни не передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина та не спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України.

3.2. Законопроект містить розділ II такого змісту:

"Цей Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування".

Розділ II Законопроекту встановлює порядок набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору)".

Розділ II Законопроекту не передбачає скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, не спрямований на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України, а отже, також не суперечить вимогам частини першої статті 157 Конституції України.

3.3. Згідно з частиною другою статті 157 Основного Закону України Конституція України не може бути змінена в умовах воєнного або надзвичайного стану.

Конституція України встановлює особливий порядок введення в Україні чи в окремих її місцевостях воєнного або надзвичайного стану. Так, за частиною першою статті 106 Основного Закону України Президент України приймає відповідно до закону рішення про введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України (пункт 20); приймає у разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану (пункт 21). Такі рішення Президента України згідно з пунктом 31 частини першої статті 85 Основного Закону України мають бути затверджені Верховною Радою України протягом двох днів з моменту його звернення.

Конституційний Суд України констатує, що на момент надання ним цього висновку рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях воєнного або надзвичайного стану за процедурою, визначеною Конституцією України, не прийнято, тому правових підстав, які б унеможливлювали внесення змін до

Конституції України, немає.

З огляду на вказане Конституційний Суд України вважає, що Законопроект відповідає вимогам частини другої статті 157 Конституції України.

3.4. За статтею 158 Основного Закону України законопроект про внесення змін до Конституції України, який розглядався Верховною Радою України, і закон не був прийнятий, може бути поданий до Верховної Ради України не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту (частина перша); Верховна Рада України протягом строку своїх повноважень не може двічі змінювати одні й ті самі положення Конституції України (частина друга).

Верховна Рада України восьмого скликання протягом року Законопроект не розглядала та протягом строку своїх повноважень не змінювала відповідних положень преамбули, статей 85, 102, 116, пункту 14 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України.

Отже, Законопроект відповідає вимогам статті 158 Основного Закону України.

З огляду на викладене Конституційний Суд України вважає, що Законопроект у цілому відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 1512, 153, 157, 158, 159 Конституції України, на підставі статей 7, 32, 35, 53, 54, 65, 66, 74, 85, 88, 90, 94 Закону України "Про Конституційний Суд України" Конституційний Суд України дійшов висновку:

1. Визнати таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України, законопроект про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору) (реєстр. N 9037), яким пропонується:

"I. Внести до Конституції України (Відомості Верховної Ради України, 1996 р., N 30, ст. 141) такі зміни:

1. Абзац п'ятий преамбули після слів "громадянської злагоди на землі України" доповнити словами "та підтверджуючи європейську ідентичність Українського народу і незворотність європейського та євроатлантичного курсу України".

2. Пункт 5 частини першої статті 85 викласти в такій редакції:

"5) визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики, реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору".

3. Статтю 102 доповнити частиною третьою такого змісту:

"Президент України є гарантом реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору".

4. Статтю 116 доповнити пунктом 11 такого змісту:

"11) забезпечує реалізацію стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору".

5. Пункт 14 розділу XV "Перехідні положення" виключити.

II. Цей Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування".

2. Висновок Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору) (реєстр. N 9037) вимогам статей 157 і 158 Конституції України є обов'язковим, остаточним та таким, що не може бути оскаржено.

Висновок Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та інших офіційних друкованих виданнях України.

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Гультая М. М. щодо Висновку Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору) (реєстр. N 9037) вимогам статей 157 і 158 Конституції України від 22 листопада 2018 року N 3-в/2018

Конституційний Суд України (далі - Суд) 22 листопада 2018 року надав Висновок

Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору) (реєстр. N 9037) вимогам статей 157 і 158 Конституції України (далі - Висновок). У Висновку Суд визнав законопроект про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору) (реєстр. N 9037) (далі - Законопроект) таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Погоджуючись з Висновком, вважаю за необхідне на підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" висловити окрему думку. Вважаю, що у Висновку Суд мав більш ґрунтовно проаналізувати Законопроект та висловити такі застереження.

1. Законопроектом запропоновано внести зміни до преамбули Конституції України, а саме абзац п'ятий після слів "громадянської злагоди на землі України" доповнити словами "та підтверджуючи європейську ідентичність Українського народу і незворотність європейського та євроатлантичного курсу України".

У розділі XIII "Внесення змін до Конституції України" Основного Закону України визначено суб'єктів ініціювання внесення конституційних змін (стаття 154), встановлено різні порядки внесення змін до розділів II, IV - XV (стаття 155) та розділів I, III, XIII (стаття 156).

Однак у розділі XIII Конституції України не визначено порядок внесення змін до її преамбули. Це не означає, що преамбула Конституції України не може бути змінена.

Таким чином, у Конституції України встановлено лише два порядки внесення до неї змін (статті 155, 156).

Відповідно до статей 154, 156 Конституції України суб'єктами ініціювання змін до Основного Закону України є Президент України та народні депутати України (не менш як третина від конституційного складу Верховної Ради України та/або дві третини від конституційного складу Верховної Ради України).

Згідно з частиною другою статті 6, частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 150 Основного Закону України Суд наділений виключним повноваженням здійснювати офіційне тлумачення Конституції України. Як випливає з юридичної позиції Суду, жоден інший орган державної влади в Україні не має повноваження здійснювати тлумачення Основного Закону України (абзац третій пункту 5 мотивувальної частини Рішення від 11 липня 1997 року N 3-зп).

Оскільки у Конституції України окремо не визначений порядок внесення змін до її преамбули, то суб'єкти ініціювання конституційних змін мали б спочатку звернутися до Суду за офіційним тлумаченням положень розділу XIII Конституції України в аспекті можливості та порядку внесення змін до її преамбули.

Отже, за відсутності прямої вказівки у Конституції України щодо порядку внесення змін до преамбули Конституції України та рішення Суду щодо офіційного тлумачення положень розділу XIII Основного Закону України Верховна Рада України діє на власний розсуд та не у відповідності з положеннями статей 6, 19, 85, 154, 155, 156 Конституції України.

Не отримавши рішення Суду щодо офіційного тлумачення статей 154, 155, 156 розділу XIII Основного Закону України та не з'ясувавши порядку внесення змін до преамбули Конституції України, Верховна Рада України передчасно звернулася до Суду із Законопроектом.

2. Законопроектом до Конституції України запропоновано внести такі зміни:

- пункт 5 частини першої статті 85 викласти в новій редакції:

"5) визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики, реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації

Північноатлантичного договору";

- статтю 102 доповнити частиною третьою такого змісту:

"Президент України є гарантом реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору";

- статтю 116 доповнити пунктом 11 такого змісту:

"11) забезпечує реалізацію стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору".

Запропоновані Законопроектом зміни до статей 85, 102, 116 Конституції України стосуються повноважень Верховної Ради України як єдиного законодавчого органу в Україні та Кабінету Міністрів України як вищого органу в системі органів виконавчої влади щодо реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору, а також визначають статус глави держави з цього питання. Ці зміни є фактично ідентичними та не містять суттєвих відмінностей.

Нові повноваження Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України, новела щодо статусу глави держави у разі внесення Законопроектом змін до Основного Закону України покладатимуть зобов'язання на ці органи державної влади вживати відповідних організаційно-правових заходів, а саме приймати нормативно-правові акти:

- Верховна Рада України - закони, постанови та інші акти (стаття 91);

- Президент України - укази та розпорядження (частина третя статті 106);

- Кабінет Міністрів України - постанови і розпорядження (частина перша статті 117).

Запропоновані Законопроектом зміни щодо повноважень Верховної Ради України реалізовувати стратегічний курс держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору (частина перша статті 85), щодо статусу Президента України, за яким він є гарантом реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору (стаття 102), повноваження Кабінету Міністрів України, за яким він забезпечує реалізацію стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору (стаття 116) містять правову невизначеність у здійсненні цих повноважень, оскільки містять спільне формулювання щодо "реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору", а отже, не мають суттєвих відмінностей.

У Рішенні від 8 липня 2016 року N 5-рп/2016 Суд висловив юридичну позицію, за якою Україна відповідно до статей 1, 6 Основного Закону України є демократичною, правовою державою, в якій державна влада здійснюється на засадах її функціонального поділу та балансу між законодавчою, виконавчою та судовою гілками влади завдяки системі стримувань і противаг для досягнення цілей і завдань, передбачених Конституцією України; метою функціонального поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову є, зокрема, розмежування повноважень між різними органами державної влади, що означає самостійне виконання кожним із них своїх функцій та здійснення повноважень відповідно до Конституції та законів України (абзаци перший, другий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини).

Таким чином, закріплення запропонованих Законопроектом змін та доповнень до статей 85, 102, 116 Конституції України може призвести до розбалансування механізму здійснення державної влади, що суперечитиме частині другій статті 6, частині другій 19 Основного Закону України.

Суддя

Конституційного Суду України

М. Гультай

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Мельника М. І. стосовно Висновку Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору)

(реєстр. N 9037) вимогам статей 157 і 158 Конституції України

Конституційний Суд України (далі - Суд) 22 листопада 2018 року надав Висновок у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору) (далі - Законопроект) вимогам статей 157 і 158 Конституції України N 3-в/2018 (далі - Висновок). У Висновку Суд визнав Законопроект, яким пропонується внести зміни до преамбули, статей 85, 102, 116 Основного Закону України та виключити пункт 14 її розділу XV "Перехідні положення", таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

За змістом і значенням Законопроект є надважливим документом, оскільки ним пропонується на конституційному рівні закріпити новий стратегічний курс держави та фактично визначити нову ідеологію розвитку суспільства. Предметом Законопроекту є питання, які безпосередньо стосуються конституційного ладу України (зокрема, суверенітету народу і держави, захисту територіальної цілісності і недоторканності України, спрямованості її зовнішньополітичної діяльності (статті 1, 5, 17, 18 Конституції України). Це вимагало особливо відповідального підходу Суду до здійснення конституційного контролю положень Законопроекту та обґрунтування свого висновку, у тому числі щодо можливості внесення пропонованих до неї змін з урахуванням положень розділу XIII "Внесення змін до Конституції України" Основного Закону України.

Натомість Суд надто формально та поверхово здійснив перевірку Законопроекту на відповідність вимогам статей 157 і 158 Конституції України, залишивши поза увагою особливості преамбули Основного Закону України та правову природу самої Конституції України, не зробивши належного правового аналізу кожного положення Законопроекту окремо та у взаємозв'язку з іншими його положеннями, глибоко не дослідивши прямих та опосередкованих зв'язків між пропонованими конституційними новелами та нормами Конституції України, зокрема в аспекті допустимого способу внесення змін до Конституції України щодо визначення засад зовнішньополітичної діяльності України.

Водночас цінність і значення акта органу конституційної юрисдикції полягає не лише в його резолютивній частині, а й у тій аргументації, яку Суд наводить для її обґрунтування і яка засвідчує рівень (належність) здійсненого ним конституційного контролю. Чим переконливіша, повніша та зрозуміліша аргументація, тим більша юридична вагомість і суспільна цінність акта Суду. Тож і цей, без перебільшення, доленосний для України Висновок Суду заслуговував на повноцінну аргументацію, а не на набір прописних формальностей, якими вкотре обмежився Суд.

Це спонукає мене викласти Окрему думку до Висновку, не ставлячи під сумнів сам стратегічний курс України, зафіксований у Законопроекті.

1. Констатуючи у Висновку відповідність Законопроекту вимогам частини другої статті 157 Основного Закону України, Суд так само, як і в багатьох своїх попередніх висновках (від 16 червня 2015 року N 1-в/2015, 30 липня 2015 року N 2-в/2015, 20 січня 2016 року N 1-в/2016, 30 січня 2016 року N 2-В/2016, 6 червня 2018 року N 1-в/2018, 19 червня 2018 року N 2-в/2018), обмежився лише посиланням на те, що Конституція України встановлює особливий порядок введення в Україні чи в окремих її місцевостях воєнного або надзвичайного стану, а на момент надання ним Висновку рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях воєнного або надзвичайного стану за процедурою, визначеною Конституцією України, не прийнято, тому правових підстав, які б унеможливлювали внесення змін до Конституції України, немає (підпункт 3.3 пункту 3 мотивувальної частини).

Я уже неодноразово звертав увагу на те, що така аргументація в умовах наявної збройної агресії Російської Федерації проти України та здійснення окупації частини її території за допомогою збройних формувань Російської Федерації є недостатньою для однозначного висновку про те, що на сьогодні в Україні

умов воєнного або надзвичайного стану немає. Обмежившись лише "механічною" перевіркою факту наявності чи відсутності Указу Президента України про введення воєнного або надзвичайного стану, Суд не довів відсутності правових підстав, які унеможливлюють внесення змін до Конституції України, а отже, й не вніс повної юридичної ясності щодо можливості внесення змін до Конституції України за вказаних умов1.

____________

1 Див. докладніше: Окрема думка судді Конституційного Суду України Мельника М. І. стосовно Висновку Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо недоторканності народних депутатів України та суддів вимогам статей 157 і 158 Конституції України [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://ccu.gov.ua/sites/default/files/docs/1-v_2015_2.pdf

Аналіз нормативно-правових актів, прийнятих (починаючи з 14 квітня 2014 року) в Україні спочатку у зв'язку із здійсненням антитерористичної операції, а потім - заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, вказує на запровадження в зоні проведення таких заходів правового режиму, що має ознаки воєнного стану, за умов якого Конституція України не може бути змінена2. Крім того, Президент України П. Порошенко неодноразово заявляв про те, що "в країні йде війна"3.

____________

2 Так, починаючи з 14 квітня 2014 року, на території населених пунктів, визначених у затвердженому розпорядженням Кабінету Міністрів України від 2 грудня 2015 року N 1275-р переліку, здійснювалася антитерористична операція, розпочата відповідно до Указу Президента України "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року "Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України" від 14 квітня 2014 року N 405.

Починаючи з 24 лютого 2018 року, відколи набрав чинності Закон України "Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях" від 18 січня 2018 року N 2268-VIII (далі - Закон про деокупацію), зазнав змін правовий режим заходів із забезпечення національної безпеки і оборони у Донецькій та Луганській областях: замість антитерористичної операції передбачено здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях. Верховна Рада України відповідно до пункту 9 частини першої статті 85 Конституції України схвалила рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів України військових формувань, що приймається відповідно до пункту 19 частини першої статті 106 Конституції України, для відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях і забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях (пункт другий статті 13 Закону про деокупацію). Відтепер керівництво силами та засобами, які залучаються до здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації безпосередньо у Донецькій та Луганській областях, здійснює Командувач Об'єднаних сил через Об'єднаний оперативний штаб Збройних Сил України (частини друга, третя статті 9 Закону про деокупацію).

30 квітня 2018 року Президент України своїм Указом N 116 ввів в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 30 квітня 2018 року "Про широкомасштабну антитерористичну операцію в Донецькій та Луганській областях". Крім того, 30 квітня 2018 року Президент України підписав також Наказ Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України "Про початок операції Об'єднаних сил із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі та стримування збройної агресії Російської Федерації на території Донецької та Луганської

областей".

3 Див., наприклад: Виступ Президента України з нагоди 22-ї річниці Конституції України [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://www.president.gov.ua/news/vistup-prezidenta-ukravini-z-nagodi-22-vi-richnici-konstituc-48414

З огляду на це Суд мав ретельно дослідити правову природу заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, які здійснюються починаючи з 30 квітня 2018 року, а відтак аргументовано довести, що їх здійснення не є перешкодою для внесення змін до Конституції України в аспекті вимог частини другої статті 157 Основного Закону України.

2. Законопроектом пропонується абзац п'ятий преамбули Конституції України після слів "громадянської злагоди на землі України" доповнити словами "та підтверджуючи європейську ідентичність Українського народу і незворотність європейського та євроатлантичного курсу України". Суд жодним чином не висловив своєї позиції стосовно такої конституційної новели, хоча, на мій погляд, мав це зробити шляхом аргументованих застережень.

Аналіз положень Конституції України, які регламентують порядок внесення змін до неї, дає підстави для висновку, що Конституція України не передбачає формально-юридичних заборон щодо зміни її преамбули, яка, без сумніву, є невід'ємною її частиною.

Проте слід пам'ятати, що за правовою природою Конституція України є актом установчої влади Українського народу. У преамбулі Конституції України закріплено, що "Верховна Рада України від імені Українського народу - громадян України всіх національностей, виражаючи суверенну волю народу" "приймає цю Конституцію - Основний Закон України". Конституційний Суд України констатував, що: "при прийнятті 28 червня 1996 року Конституції України суверенна воля народу була опосередкована Верховною Радою України"; "прийняття Конституції України Верховною Радою України було безпосереднім актом реалізації суверенітету народу, який тільки одноразово уповноважив Верховну Раду України на її прийняття" (рішення від 11 липня 1997 року N 3-зп/1997, 5 жовтня 2005 року N 6-рп/2005).

Оцінюючи допустимість цієї конституційної новели, Суд мав виходити з того, що за змістом і значенням преамбула є особливою частиною Конституції України - у ній вказується суб'єкт прийняття Конституції України, відображаються історичні та суспільно-політичні передумови, мотиви, цілі та завдання прийняття Конституції України як акта установчої влади народу, а також найважливіші принципи і цінності, на яких ґрунтується Конституція України і для забезпечення реалізації яких вона приймається.

Положення преамбули є ідеологічними і засадничими. Вони прямо кореспондуються з багатьма іншими положеннями Конституції України, у тому числі закріпленими у розділі I "Загальні засади". Так, положення преамбули про прагнення розвивати і зміцнювати демократичну, соціальну, правову державу деталізовано у статтях 1, 6, 8, 19, про забезпечення прав і свобод людини та гідних умов її життя - у статтях 3, 8, 13, 15, 16, про вираження суверенної волі народу - у статті 5 Конституції України.

Характерною особливістю преамбули Конституції України є те, що у ній зафіксований історичний момент прийняття Конституції України. Преамбула комплексно відображає ті передумови, мотиви та цілі прийняття Конституції України, які існували на той час. Відтак положення Конституції України перебувають у тісному взаємозв'язку з її преамбулою. Крім того, преамбула дає змогу краще зрозуміти оригінальний (справжній) зміст конституційних норм, який закладався в них на момент прийняття Конституції України. Тож для органу конституційної юрисдикції з'ясування глибинної суті положень преамбули та їх значення є необхідним ще й для правильного тлумачення норм Конституції України та здійснення функції з її охорони.

Оскільки прийняття 28 червня 1996 року Конституції України було одноразовим актом реалізації Верховною Радою України суверенітету народу, об'єктивно неможливо змінити існуючі на той момент передумови, мотиви та цілі її прийняття. При цьому слід враховувати те, що прийняття Основного

Закону України як цілісного документа в контексті реалізації установчої (первинної) влади Українського народу має істотні відмінності від внесення змін до нього.

Законопроектом пропонується доповнити преамбулу Конституції України вказівкою на те, що прийняття Конституції України, яке відбулося 28 червня 1996 року, було зумовлене і здійснювалося з метою підтвердження європейської ідентичності Українського народу і незворотності європейського та євроатлантичного курсу України. Проте це не відповідає дійсності, оскільки вказані обставини не були зумовлюючим фактором з метою прийняття Конституції України. Усе, що слугувало основою прийняття Конституції України, було зафіксовано у її преамбулі на момент такого прийняття. До незворотності європейського та євроатлантичного курсу (у сучасному його розумінні, яке відображене у Законопроекті) українське суспільство "дозріло" не у 1996 році на момент прийняття Конституції України, а значно пізніше, коли відбулися істотні суспільні та політичні зрушення в напрямі євроінтеграції України. Апогеєм цих процесів стала Революція Гідності як суспільна реакція на зрив політичним керівництвом держави підписання Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом.

По суті, Законопроектом у цій частині пропонується відкоригувати історичний момент (передумови, мотиви, цілі) прийняття Конституції України 28 червня 1996 року, що в принципі є неможливим. Пропоновані Законопроектом зміни до преамбули у разі їх прийняття штучно спотворять фактологічні передумови прийняття Конституції України у 1996 році.

Враховуючи викладене та виконуючи свою унікальну суспільну місію з охорони Конституції України, Суд не повинен був обмежувати свою оцінку запропонованих Законопроектом змін до преамбули Конституції України суто формальною констатацією відповідності вказаних змін вимогам частини першої статті 157 Конституції України, тільки через те, що вони не передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина та не спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України (підпункт 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Висновку).

На мою думку, визнаючи відповідність Законопроекту у цій частині вимогам статей 157 і 158 Конституції України, Суд у Висновку мав зробити застереження стосовно довільної зміни преамбули Конституції України, аргументувати необхідність збереження історичної логіки конституційного процесу, у тому числі з поваги як до попереднього покоління українців, за часів якого було прийнято Основний Закон України (за конкретних суспільно-політичних обставин та дещо відмінних від сучасних мотивів та цілей національного державотворення), так і до покоління нинішнього, завдяки зусиллям і жертовності якого й зроблено остаточний європейський вибір України.

3. Питання цивілізаційного вибору, незворотності стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору належать до загальних конституційних засад, закріплених у розділі І "Загальні засади" Конституції України. Так, запропоновані Законопроектом зміни до преамбули Конституції України однозначно стосуються засад зовнішньополітичної діяльності, а тому вони мали б вноситися до її статті 18, у якій вони знайшли б своє закріплення у відповідному формулюванні.

У зв'язку з цим виникає закономірне запитання, чи можна вирішити конституційно-правове завдання фундаментального значення, яке стосується загальних засад (положень) конституційного ладу, без внесення змін до розділу I "Загальні засади" Конституції України. На мій погляд, якщо пропоновані конституційні зміни є предметом регулювання розділу I "Загальні засади" Конституції України, то саме у цей, а не будь-який інший її розділ, вони й мають бути внесені.

Такий підхід зумовлений зовсім не прагненням розв'язати загалом другорядну проблему розташування норм Конституції України чи необхідністю елементарного дотримання нормотворчої техніки при внесенні змін до неї. Це вимагається інтересами охорони Конституції України, оскільки закріплення у ній загальних засадничих

положень поза розділом I "Загальні засади", призведе, з одного боку, до штучного применшення значення таких положень, з другого - до нівелювання особливого порядку внесення змін до розділу I "Загальні засади" (як і до розділу III "Вибори. Референдум" та розділу XIII "Внесення змін до Конституції України"), який встановлений статтею 156 Конституції України і передбачає більш складну процедуру внесення таких змін, зокрема необхідність затвердження відповідного законопроекту всеукраїнським референдумом. Вказаний підхід спрямований на запобігання виникненню штучних прецедентів ухиляння суб'єктів конституційних змін від виконання приписів розділу XIII "Внесення змін до Конституції України" Основного Закону України.

На мою думку, Суду у цьому випадку варто було зробити застереження про недопущення випадків "обходу" відповідними уповноваженими суб'єктами встановленої процедури внесення змін до Конституції України шляхом внесення змін в неналежні розділи Основного Закону України.

Суд мав би звернути увагу на те, що з метою забезпечення дотримання конституційної процедури внесення змін до Основного Закону України такі зміни мають вноситися з урахуванням структури Конституції України та змісту запропонованих змін (як це він зробив у Висновку від 23 листопада 2018 року N 4-в/2018). Адже не викликає сумніву, що положення стосовно цивілізаційного вибору та стратегічного курсу України мають бути правильно (структурно і змістовно) закріплені у Конституції України.

Таке застереження було б доречним ще й з огляду на те, що Законопроектом пропонується закріпити у Конституції України лише відповідний намір (вибір та стратегічний курс України), практична реалізація якого потребуватиме у подальшому внесення змін до розділу I "Загальні засади" Конституції України, оскільки участь у вказаних міжнародних організаціях може бути пов'язана з передачею (делегуванням) частини суверенних прав держави відповідним міжнародним структурам та можливістю тимчасового перебування (розташування) на території України іноземних військових баз (військ НАТО).

4. Законопроектом пропонується передбачити у статтях 85, 102, 116 Конституції України повноваження Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України щодо реалізації стратегічного курсу України на набуття повноправного членства в конкретних міждержавних утвореннях - Європейському Союзі і Організації Північноатлантичного договору.

На мій погляд, зміни щодо закріплення в Конституції України назв будь-яких міжнародних організацій не можна вважати належно обґрунтованими та виправданими. Адже не можна виключати ймовірності змін у майбутньому не тільки назв цих організацій, їх реорганізації, але й припинення їх існування тощо. Це зумовлюватиме перманентну потребу внесення відповідних змін до Конституції України, що не сприятиме її стабільності.

Суд мав звернути увагу парламенту на зміст Законопроекту і в цій частині. Тим більше, що у своїх попередніх висновках Суд вже відзначав, що "наявність в Конституції України надто деталізованих положень, місце яким в поточному законодавстві, породжуватиме необхідність частого внесення змін до неї, що негативно позначатиметься на стабільності Основного Закону" (абзац перший пункту 4 мотивувальної частини Висновку від 2 червня 1999 року N 2-в/99).

Вказаний недолік Законопроекту можна легко усунути, використавши досвід тих європейських держав, які свою участь, зокрема, у міжнародній системі колективної безпеки (НАТО) зафіксували у національних конституціях без текстуальної надмірності та конкретизації (наприклад, Республіка Албанія, Угорщина, Федеративна Республіка Німеччина, Словацька Республіка).

5. Законопроектом пропонується виключити пункт 14 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України, яким встановлено, що "використання існуючих військових баз на території України для тимчасового перебування іноземних військових формувань можливе на умовах оренди в порядку, визначеному міжнародними договорами України, ратифікованими Верховною Радою України".

Примітним є те, що у пояснювальній записці до Законопроекту не міститься жодного

обґрунтування необхідності виключення вказаного положення з Конституції України, тобто не зазначено задля чого це потрібно зробити (тим більше саме зараз) і як це пов'язано з реалізацією стратегічного курсу України на набуття повноправного членства в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору.

Відповідно до загального положення, закріпленого частиною сьомою статті 17 Конституції України, "на території України не допускається розташування іноземних військових баз". Пункт 14 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України є певним винятком із вказаного положення, і наслідком його виключення може стати усунення конституційно-правових підстав використання у разі потреби існуючих військових баз на території України для тимчасового перебування іноземних військових формувань, у тому числі військових формувань держав-членів НАТО.

Відтак постає питання, чи узгоджується виключення пункту 14 з розділу XV "Перехідні положення" Конституції України, по-перше, з метою Законопроекту - створення умов для реалізації курсу України на набуття повноправного членства в Організації Північноатлантичного договору, по-друге, з інтересами захисту суверенітету, незалежності і територіальної цілісності України, особливо в умовах відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації.

Належне здійснення Судом функції конституційного контролю потребувало обґрунтованих відповідей на це питання.

При цьому слід було врахувати й зарубіжний досвід, зокрема, держав-членів НАТО щодо перебування на їхній території збройних сил іноземних держав та шляхів подолання відповідних конституційних обмежень. Значній кількості держав-членів Організації Північноатлантичного договору довелось вирішувати питання щодо розміщення військових баз НАТО на своїй території шляхом внесення змін до національних конституцій (конституційних законів) або тлумачення відповідних положень їх конституцій конституційними судами.

Так, у 2003 році в Румунії було проведено референдум щодо внесення змін до Конституції Румунії, результатом якого було закріплення на конституційному рівні можливості розміщувати на території цієї країни іноземні війська (згодом Румунія скористалася такою можливістю і розмістила на своїй території базу ВПС НАТО). У 2001 році парламент Словацької Республіки вніс зміни до Основного Закону, якими дозволив розміщення військ союзників на території своєї держави та передбачив можливість передачі своїх суверенних прав міжнародній організації. Угорщина вирішила питання про конституційні підстави розміщення іноземних військ на її території в результаті прийняття у 2011 році нової Конституції.

Литовська Республіка, Конституція якої місить пряму заборону на розміщення на території республіки військових баз іноземних держав, вказане питання у 2011 році вирішила через тлумачення цієї заборони конституційним судом. Конституційний Суд Литовської Республіки витлумачив, що вказана конституційна заборона означає, що на території Литовської Республіки не може бути таких військових баз, які спрямовані і контролюються іноземними державами. Водночас така заборона не означає, що на території Литовської Республіки не може існувати такої військової бази, яка перебуває на її території відповідно до міжнародних договорів Литовської Республіки (зокрема, договору колективної оборони), спрямована та контролюється Литовською Республікою спільно зі своїми державами-союзниками. Тож Литовській Республіці довелося у досить оригінальний спосіб вирішувати питання про забезпечення належної оборони, захисту незалежності та територіальної цілісності республіки з використанням розміщених на її території військ НАТО. Також за допомогою тлумачення Конституційним Судом Республіки Болгарія відповідних положень Конституції Республіки Болгарія у 2003 році було вирішене питання про перебування на території цієї країни іноземних військ.

На мою думку, Суд мав ретельно дослідити запропоновану Законопроектом зміну щодо виключення пункту 14 з розділу XV "Перехідні положення" Конституції України через призму вимог статті 157 Основного Закону України і у разі необхідності

зробити відповідні застереження стосовно доцільності такого виключення.

Суддя

Конституційного Суду України

М. Мельник

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Касмініна О. В. стосовно Висновку Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору) (реєстр. N 9037) вимогам статей 157 і 158 Конституції України

Конституційний Суд України (далі - Суд) 22 листопада 2018 року надав Висновок N 3-в/2018 у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору) (реєстр. N 9037) вимогам статей 157 і 158 Конституції України (далі - Висновок).

У Висновку Суд визнав таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України, законопроект про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору) (реєстр. N 9037) (далі - Законопроект), яким пропонується:

"I. Внести до Конституції України (Відомості Верховної Ради України, 1996 р., N 30, ст. 141) такі зміни:

1. Абзац п'ятий преамбули після слів "громадянської злагоди на землі України" доповнити словами "та підтверджуючи європейську ідентичність Українського народу і незворотність європейського та євроатлантичного курсу України".

2. Пункт 5 частини першої статті 85 викласти в такій редакції:

"5) визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики, реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору".

3. Статтю 102 доповнити частиною третьою такого змісту:

"Президент України є гарантом реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору".

4. Статтю 116 доповнити пунктом 11 такого змісту:

"11) забезпечує реалізацію стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору".

5. Пункт 14 розділу XV "Перехідні положення" виключити.

II. Цей Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування".

На підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" висловлюю окрему думку стосовно Висновку.

Розділом I Законопроекту пропонується абзац п'ятий преамбули після слів "громадянської злагоди на землі України" доповнити словами "та підтверджуючи європейську ідентичність Українського народу і незворотність європейського та євроатлантичного курсу України". У зв'язку з цим хочу зазначити таке.

Розділом XIII "Внесення змін до Конституції України" Конституції України передбачено чіткий порядок та умови внесення змін до Основного Закону України. Так, законопроект про внесення змін до Конституції України може бути поданий до Верховної Ради України Президентом України або не менш як третиною народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Такий законопроект, крім розділу I "Загальні засади", розділу III "Вибори. Референдум" і розділу XIII "Внесення змін до Конституції України", попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, вважається прийнятим, якщо на наступній черговій сесії Верховної Ради України за нього проголосувало не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України (статті 154, 155 Конституції України). Законопроект про внесення змін до розділу I "Загальні засади", розділу III "Вибори. Референдум" і розділу XIII "Внесення змін до Конституції України" подається до Верховної Ради України Президентом України або не менш як двома третинами

від конституційного складу Верховної Ради України і, за умови його прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України; повторне подання законопроекту про внесення змін до розділів I, III і XIII цієї Конституції з одного й того самого питання можливе лише до Верховної Ради України наступного скликання (стаття 156 Основного Закону України).

Тобто залежно від того, у який розділ Конституції України вносяться зміни, встановлено відповідну процедуру їх внесення. На мою думку, оскільки порядку внесення змін до преамбули не передбачено Конституцією України, до неї не можуть вноситися зміни.

Преамбула - вступна частина якого-небудь важливого документа - законодавчого акта, міжнародного договору, декларації тощо, в якій викладено обставини чи підстави його проголошення, укладення1.

____________

1 Великий тлумачний словник сучасної української мови (з дод. і допов.) / Уклад. і голов. ред. В. Т. Бусел. - К.; Ірпінь: ВТФ "Перун", 2005. - С. 1104.

Так, преамбула Конституції України містить низку положень, в яких розкриваються цілі, мета, мотиви прийняття Основного Закону України.

Тому, враховуючи відсутність прямого передбачення Конституцією України внесення змін до її преамбули та особливості преамбули, вважаю, що після прийняття Конституції України будь-які зміни до неї неможливі.

Законопроект закріплює на конституційному рівні зовнішньополітичний курс на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору, що в подальшому може призвести до внутрішньодержавних перетворень у частині прав і свобод людини і громадянина, їх гарантій, безпеки та розташування на території України іноземних військових баз. Вказані перетворення зачіпають принципи, гарантовані розділом I "Загальні засади" Конституції України, які можуть бути змінені тільки за умови затвердження їх всеукраїнським референдумом.

Крім того, у Конституції України закріплено, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ (частина друга статті 5), зовнішньополітична діяльність України спрямована на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права (стаття 18), громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування (частина перша статті 38). Тобто народу належить право визначити зовнішньополітичну діяльність України, яке відповідно до приписів Конституції України реалізується шляхом проведення всеукраїнського референдуму.

Тим більше, Україна як партнер даного альянсу повинна буде надавати збройну підтримку союзникам по НАТО, у разі здійснення нападу на їхню територію. У зв'язку з цим будуть зачіпатися права та обов'язки громадян, закріплені розділом I "Загальні засади" Конституції України, які можуть змінюватися тільки після проведення всеукраїнського референдуму і ухвалення цих змін на ньому.

Тому, на мою думку, перед наданням висновку Судом щодо відповідності Законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України потрібно було провести всеукраїнський референдум, предметом якого мало бути вирішення принципового питання - визначення міжнародно-правового статусу нашої держави.

Зазначене свідчить, що Верховна Рада України не дотримала приписів Конституції України у процесі закріплення зовнішньополітичного курсу на набуття повноправного членства України в НАТО, оскільки не провела всеукраїнського референдуму з цього питання.

Суддя

Конституційного Суду України

О. В. Касмінін

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України О. М. Литвинова стосовно Висновку Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного

курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору) (реєстр. N 9037) вимогам статей 157 і 158 Конституції України

Конституційний Суд України 22 листопада 2018 року надав Висновок N 3-в/2018 (далі - Висновок), у якому визнав таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України, законопроект про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору) (реєстр. N 9037) (далі - Законопроект), яким пропонується:

"I. Внести до Конституції України (Відомості Верховної Ради України, 1996 р., N 30, ст. 141) такі зміни:

1. Абзац п'ятий преамбули після слів "громадянської злагоди на землі України" доповнити словами "та підтверджуючи європейську ідентичність Українського народу і незворотність європейського та євроатлантичного курсу України".

2. Пункт 5 частини першої статті 85 викласти в такій редакції:

"5) визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики, реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору".

3. Статтю 102 доповнити частиною третьою такого змісту: "Президент України є гарантом реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору".

4. Статтю 116 доповнити пунктом 11 такого змісту:

"11) забезпечує реалізацію стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору".

5. Пункт 14 розділу XV "Перехідні положення" виключити.

II. Цей Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування".

Користуючись правом на викладення окремої думки, закріпленим статтею 93 Закону України "Про Конституційний Суд України", вважаю за необхідне констатувати, що запропоновані Законопроектом зміни до преамбули Конституції України передбачають скасування прав і свобод людини і громадянина з огляду на таке.

1. Конституційний Суд України, дослідивши розділ I Законопроекту, дійшов висновку, що "розділ I Законопроекту відповідає вимогам частини першої статті 157 Конституції України, оскільки запропоновані ним зміни не передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина та не спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України" (абзац одинадцятий підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Висновку).

У преамбулі Конституції України проголошено, що:

"Верховна Рада України від імені Українського народу - громадян України всіх національностей,

виражаючи суверенну волю народу,

спираючись на багатовікову історію українського державотворення і на основі здійсненого українською нацією, усім Українським народом права на самовизначення,

дбаючи про забезпечення прав і свобод людини та гідних умов її життя,

піклуючись про зміцнення громадянської злагоди на землі України,

прагнучи розвивати і зміцнювати демократичну, соціальну, правову державу,

усвідомлюючи відповідальність перед Богом, власною совістю, попередніми, нинішнім та прийдешніми поколіннями,

керуючись Актом проголошення незалежності України від 24 серпня 1991 року, схваленим 1 грудня 1991 року всенародним голосуванням,

приймає цю Конституцію - Основний Закон України".

На мою думку, преамбула як вступна частина Конституції України є фундаментом конституційного ладу в Україні та запорукою стабільності Основного Закону держави.

Дослідження тексту преамбули Конституції України вказує на те, що ухвалення 28 червня 1996 року Основного Закону України було актом реалізації установчої влади Українським народом, який одноразово здійснила Верховна Рада України: "Верховна Рада України від імені Українського народу - громадян України всіх національностей, виражаючи суверенну волю народу [...], приймає цю Конституцію - Основний Закон України".

У наведених положеннях преамбули Конституції України втілено конституційний принцип

народовладдя. Вони корелюють із положеннями статті 5 Основного Закону України, відповідно до яких носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (частина друга); право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами (частина третя).

У цьому контексті Конституційний Суд України висловив низку юридичних позицій, а саме:

- "прийняття Конституції України Верховною Радою України було безпосереднім актом реалізації суверенітету народу, який тільки одноразово уповноважив Верховну Раду України на її прийняття. Це підтверджується пунктом 1 статті 85 Конституції України, яка не передбачає права Верховної Ради України на прийняття Конституції України, а також статтею 156 Конституції України, згідно з якою законопроект про внесення змін до розділів, які встановлюють засади конституційного ладу в Україні, після його прийняття у Верховній Раді України має затверджуватись всеукраїнським референдумом" (абзац перший пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 11 липня 1997 року N 3-зп у справі щодо конституційності тлумачення Верховною Радою України статті 98 Конституції України);

- "Конституція України як Основний Закон держави за своєю юридичною природою є актом установчої влади, що належить народу. Установча влада по відношенню до так званих встановлених влад є первинною: саме в Конституції України визнано принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову (частина перша статті 6) та визначено засади організації встановлених влад, включно законодавчої. Прийняття Конституції України Верховною Радою України означало, що у даному випадку установча влада була здійснена парламентом" (абзац другий пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 3 жовтня 1997 року N 4-зп у справі про набуття чинності Конституцією України);

- "конституційне закріплення влади народу зумовлює необхідність запровадження певних механізмів її реалізації. Як встановлено в частині другій статті 5 Конституції України, народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Це засадниче положення конкретизується приписом статті 69 Конституції України про те, що народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії. Референдум - один із способів реалізації влади шляхом голосування виборчого корпусу або його визначеної частини" (абзац третій пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2008 року N 6-рп/2008 у справі про прийняття Конституції та законів України на референдумі).

У преамбулі Конституції України визначено загальні цілі прийняття Основного Закону держави, а саме забезпечення прав і свобод людини та гідних умов її життя, зміцнення громадянської злагоди на землі України, розвиток і зміцнення демократичної, соціальної, правової держави, які становлять ціннісну основу Конституції України, зокрема конституційного ладу в Україні.

Таким чином, положення преамбули Конституції України закладають підвалини конституційного ладу в Україні, тому будь-яка зміна її тексту є, по суті, зміною цього ладу. Проте право змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою. Така прерогатива народу як єдиного джерела влади в Україні повинна реалізовуватися безпосередньо шляхом всеукраїнського референдуму на підставі статті 69 Конституції України. До того ж за статтею 156 Конституції України законопроект про внесення змін до її розділів, які встановлюють засади конституційного ладу в Україні, після його прийняття у Верховній Раді України має затверджуватись всеукраїнським референдумом.

2. Пунктом 1 розділу I Законопроекту пропонується абзац п'ятий преамбули Конституції України після слів "громадянської злагоди на землі України" доповнити словами "та підтверджуючи європейську ідентичність Українського народу і незворотність європейського та євроатлантичного курсу України". Запропоновані зміни до преамбули

Конституції України мають нормативний характер, оскільки закріплюють незворотність (неможливість розвитку у зворотному напрямі) європейського та євроатлантичного курсу України та фактично слугують підставою для реалізації Верховною Радою України, Президентом України і Кабінетом Міністрів України стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору через запропоновані розділом I Законопроекту зміни до статей 85, 102, 116 Конституції України.

З огляду на основоположне значення преамбули як ціннісної основи Конституції України та фундаменту конституційного ладу в Україні її зміна має бути схвалена Українським народом на всеукраїнському референдумі, тобто у формі безпосередньої, а не представницької демократії. Це означає, що Законопроект, яким пропонується внести зміни до преамбули Конституції України, після його прийняття у Верховній Раді України має затверджуватись всеукраїнським референдумом.

Однак із конституційного звернення Верховної Ради України та долучених до нього матеріалів не вбачається, що запропоновані Законопроектом зміни до преамбули Конституції України мають бути затверджені всеукраїнським референдумом. Більше того, у пояснювальній записці до Законопроекту зазначено, що "прийняття Закону не потребує проведення всеукраїнського референдуму та, відповідно, виділення коштів з Державного бюджету України для його проведення". Таким чином, запропоновані конституційні новели нівелюють право громадян брати участь у всеукраїнському референдумі, встановлене частиною першою статті 38 Конституції України.

Принагідно зауважу, що пропозиція закріпити у преамбулі Основного Закону України незворотність європейського та євроатлантичного курсу України посягає на суверенне право народу змінювати конституційний лад в Україні, яке за частиною третьою статті 5 Конституції України не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами. Здійснюючи офіційне тлумачення названих положень Конституції України, Конституційний Суд України вирішив, що їх треба розуміти так, що тільки народ має право безпосередньо шляхом всеукраїнського референдуму визначати конституційний лад в Україні, який закріплюється Конституцією України, а також змінювати конституційний лад внесенням змін до Основного Закону України в порядку, встановленому його розділом XIII; належне виключно народові право визначати і змінювати конституційний лад в Україні не може бути привласнене у будь-який спосіб державою, її органами або посадовими особами (пункт 2 резолютивної частини Рішення від 5 жовтня 2005 року N 6-рп/2005 у справі про здійснення влади народом).

Отже, на мій погляд, Законопроект не відповідає вимогам частини першої статті 157 Конституції України, оскільки запропоновані ним зміни до преамбули Конституції України передбачають скасування права громадян брати участь у всеукраїнському референдумі, гарантованого частиною першою статті 38 Конституції України. Наведене також ставить під сумнів загальний висновок Конституційного Суду України про відповідність вимогам статей 157 і 158 Конституції України Законопроекту, який підриває стабільність конституційної матерії.

Суддя

Конституційного Суду України

О. Литвинов

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Первомайського О. О. стосовно Висновку Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору) (реєстр. N 9037) вимогам статей 157 і 158 Конституції України

Конституційний Суд України (далі - Суд) 22 листопада 2018 року надав Висновок N 3-в/2018 у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації

Північноатлантичного договору) (реєстр. N 9037) вимогам статей 157 і 158 Конституції України (далі - Висновок). У Висновку Суд визнав Законопроект про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору) (реєстр. N 9037) (далі - Законопроект) таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Підтримуючи резолютивну частину Висновку, на підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" вважаю за необхідне викласти окрему думку щодо Висновку.

Законопроектом пропонується:

"I. Внести до Конституції України (Відомості Верховної Ради України, 1996 р., N 30, ст. 141) такі зміни:

1. Абзац п'ятий преамбули після слів "громадянської злагоди на землі України" доповнити словами "та підтверджуючи європейську ідентичність Українського народу і незворотність європейського та євроатлантичного курсу України".

2. Пункт 5 частини першої статті 85 викласти в такій редакції:

"5) визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики, реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору".

3. Статтю 102 доповнити частиною третьою такого змісту:

"Президент України є гарантом реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору".

4. Статтю 116 доповнити пунктом 11 такого змісту:

"11) забезпечує реалізацію стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору".

5. Пункт 14 розділу XV "Перехідні положення" виключити.

II. Цей Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування".

Згідно з резолютивною частиною Висновку Суд констатував відповідність Законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Однак, надаючи Висновок, Суд мав більш прискіпливо поставитися до виконання ним положень статті 90 Закону України "Про Конституційний Суд України", що містять вимоги до висновків Суду. Йдеться в першу чергу про положення пункту 3 частини першої статті 90 Закону України "Про Конституційний Суд України", згідно з яким висновок Суду має містити мотивувальну частину із зазначенням положень Конституції України, відповідно до яких Суд обґрунтовує висновок.

Потреба у такому обґрунтуванні обумовлена, по-перше, важливістю запропонованих змін до тексту Основного Закону України для подальшої долі Українського народу та держави в цілому, по-друге, внесенням змін до преамбули Конституції України1, по-третє, анексією, тимчасовою окупацією частини території України та пов'язаним з цими явищами збройним протистоянням в окремих районах Донецької та Луганської областей.

____________

1 Вступна частина Конституції України, що починається словами "Верховна Рада України від імені Українського народу..." формально не поіменована як "Преамбула" чи "Вступ" тощо, однак на дотримання традицій термінологічного позначення цієї частини Основного Закону України далі по тексту цієї Окремої думки вона буде позначатися як "преамбула".

З цих міркувань Суд у Висновку мав здійснити перевірку всіх положень Законопроекту на предмет наявності в них норм, які передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України (частина перша статті 157 Конституції України), та за наслідками такої перевірки безпосередньо в тексті Висновку вмотивовано обґрунтувати факт відповідності запропонованих змін вимогам частини першої статті 157 Основного Закону України.

Так само Суд у Висновку мав вмотивовано обґрунтувати дотримання вимог частини другої статті 157 Конституції України.

Керуючись наведеним, вважаю за необхідне зазначати таке.

1. Пунктом 1 розділу I Законопроекту пропонується абзац п'ятий преамбули Конституції України після слів "громадянської злагоди на землі України" доповнити словами "та підтверджуючи європейську

ідентичність Українського народу і незворотність європейського та євроатлантичного курсу України".

Преамбула є невід'ємною частиною Основного Закону України та разом з положеннями розділу I "Загальні засади" Конституції України містить, зокрема, вказівку на історичні та правові передумови прийняття Основного Закону України, конституційні цінності та інші складові конституційного ладу.

Преамбула Основного Закону України має ціннісно-орієнтувальний характер, а тому її положення застосовуються для розуміння суті та змісту Конституції України.

Норми розділу XIII "Внесення змін до Конституції України" Основного Закону України, зокрема статей 155 і 156, не містять прямої вказівки на можливість та порядок внесення змін до преамбули Конституції України та на заборону внесення до неї змін.

Враховуючи відсутність попередньої практики внесення змін до преамбули Конституції України, Суд, на мою думку, на підставі частини першої статті 92 Закону України "Про Конституційний Суд України" мав викласти у Висновку власну юридичну позицію з цього питання.

2. Запропоновані зміни до преамбули Основного Закону України є одним з наслідків Революції Гідності 2013 - 2014 років та нормативним відображенням прагнення Українського народу до свободи, гідного життя, розвитку та зміцнення України як демократичної, соціальної, правової держави.

Тож Суд у Висновку мав констатувати, що запропоновані Законопроектом зміни до преамбули Конституції України відповідають чинним положенням останньої, які вказують на ціннісні орієнтири Українського народу, а саме: забезпечення прав і свобод людини, гідні умови життя, розвиток України як демократичної, соціальної та правової держави. Звісно, членство в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору відповідає таким прагненням Українського народу.

3. Положення пункту 1 розділу I Законопроекту передбачають застосування поняття "європейська ідентичність" до Українського народу.

З цих міркувань Суд мав змогу у Висновку зазначити, що застосування поняття "європейська ідентичність" до Українського народу в тексті преамбули Основного Закону України, по-перше, не заперечує подальше існування "національної ідентичності" Українського народу, по-друге, не протиставляє поняття "європейська ідентичність" та "національна ідентичність", оскільки ідея "європейської ідентичності" ґрунтується на збереженні та розвитку "національної ідентичності" народів об'єднаної Європи.

4. Пункт 1 розділу I Законопроекту також передбачає доповнення тексту преамбули Основного Закону України вказівкою на "незворотність європейського та євроатлантичного курсу України".

Суд ухилився від викладу у Висновку результатів дослідження запропонованих Законопроектом змін в контексті чинних положень Конституції України.

Однак Суд мав змогу у Висновку вказати таке.

Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава (стаття 1 Конституції України).

Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ; народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5 Основного Закону України).

Зовнішньополітична діяльність України спрямована на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права (стаття 18 Конституції України).

Відповідно до Конституції України ініціатором запропонованих змін до неї є Президент України, який є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина (частина друга статті 102) та згідно з наданими йому повноваженнями забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави (пункт 1 частини першої статті 106), представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори (пункт 3 частини першої статті 106).

Відповідно до частини першої статті 103 Конституції

України Президент України обирається громадянами України на основані загального, рівного і прямого виборчого права.

Суб'єктом конституційного звернення у цій справі є Верховна Рада України, яка є єдиним органом законодавчої влади в Україні (стаття 75 Конституції України) та до повноважень якої, зокрема, належить внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених розділом XIII "Внесення змін до Конституції України" Конституції України (пункт 1 частини першої статті 85 Конституції України).

Народні депутати України обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права (частина перша статті 76 Конституції України).

Таким чином, здійснюючи владу через зазначені органи державної влади, Український народ може в будь-який обраний ним спосіб, у тому числі шляхом обрання стратегічного (геополітичного) курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору та закріплення такого курсу в тексті Основного Закону України, реалізувати належне йому право на самовизначення, подбати про забезпечення прав і свобод людини та гідних умов її життя, задовольнити прагнення розвивати і зміцнювати Україну як демократичну, соціальну, правову державу (преамбула Конституції України).

5. Відповідно до частини першої статті 157 Основного Закону України Конституція України не може бути змінена, зокрема, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

Слід зазначити, що Суд неодноразово висловлював юридичні позиції щодо скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, зокрема:

- "скасування конституційних прав і свобод - це їх офіційна (юридична або фактична) ліквідація. Звуження змісту та обсягу прав і свобод є їх обмеженням. У традиційному розумінні діяльності визначальними поняття змісту прав людини є умови і засоби, які становлять можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування та розвитку. Обсяг прав людини - це їх сутнісна властивість, виражена кількісними показниками можливостей людини, які відображені відповідними правами, що не є однорідними і загальними. Загальновизнаним є правило, згідно з яким сутність змісту основного права в жодному разі не може бути порушена" (абзац четвертий підпункту 5.2 пункту 5 мотивувальної частини Рішення від 22 вересня 2005 року N 5-рп/2005);

- "при ухваленні нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини, якщо таке звуження призводить до порушення їх сутності" (абзац десятий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 22 травня 2018 року N 5-р/2018).

Стосовно обмежень прав і свобод людини і громадянина Суд також зазначав, що Верховна Рада України повноважна ухвалювати закони, які встановлюють ці обмеження, відповідно до таких критеріїв: "обмеження щодо реалізації конституційних прав і свобод не можуть бути свавільними та несправедливими, вони мають встановлюватися виключно Конституцією і законами України, переслідувати легітимну мету, бути обумовленими суспільною необхідністю досягнення цієї мети, пропорційними та обґрунтованими, у разі обмеження конституційного права або свободи законодавець зобов'язаний запровадити таке правове регулювання, яке дасть можливість оптимально досягти легітимної мети з мінімальним втручанням у реалізацію цього права або свободи і не порушувати сутнісний зміст такого права" (абзац третій підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 1 червня 2016 року N 2-рп/2016).

Враховуючи наведене, на мою думку, в тексті Висновку мало б бути відображено те, що закріплення в Конституції України стратегічного (геополітичного) курсу України на набуття членства в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору не матиме наслідком скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина та не спрямоване на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України, оскільки правові акти, в яких визначено мету створення та діяльність Європейського Союзу та Організації

Північноатлантичного договору (зокрема, Договір про Європейський Союз 1992 року, Північноатлантичний договір 1949 року), не містять положень, які б скасовували чи обмежували права і свободи людини і громадянина, були спрямовані на ліквідацію незалежності держав - членів цих організацій чи на порушення їх територіальної цілісності, тобто суперечили б вимогам частини першої статті 157 Конституції України.

6. Надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України вимогам її статей 157 і 158 передбачає, зокрема, розуміння змісту понять "незалежність держави" та "територіальна цілісність держави", а також тлумачення цих понять у контексті частини першої статті 157 Основного Закону України.

Оскільки Суд не формулював юридичної позиції щодо зазначених понять в аспекті змісту та мети застосування частини першої статті 157 Конституції України, у Висновку з огляду на його важливість було б доцільно викласти таку юридичну позицію.

При цьому, на мою думку, розуміння поняття незалежності держави ґрунтується на таких положеннях Основного Закону України: Україна є суверенна і незалежна держава (стаття 1); суверенітет України поширюється на всю її територію (частина перша статті 2); носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ; народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5); право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами (частина третя статті 5); ніхто не може узурпувати державну владу (частина четверта статті 5); захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу (частина перша статті 17); на території України не допускається розташування іноземних військових баз (частина сьома статті 17); зовнішньополітична діяльність України спрямована на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права (стаття 18).

Суд у Висновку також мав вказати, що, по-перше, поняття незалежності держави не тотожне поняттю суверенітету держави, по-друге, зі змісту положення частини першої статті 157 Основного Закону України випливає, що поняття незалежності держави застосовано в цьому положенні в аспекті ліквідації незалежності2.

____________

2 Наведені міркування є важливими в контексті запропонованих Законопроектом змін до Конституції України, оскільки членство в Європейському Союзі пов'язане з певним обмеженням (особливостями здійснення) суверенних прав держав-членів.

Розуміння поняття територіальної цілісності держави, на мою думку, ґрунтується на таких положеннях Конституції України: територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною (частина третя статті 2); захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу (частина перша статті 17); оборона України, захист її суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності покладається на Збройні Сили України (частина друга статті 17); забезпечення державної безпеки і захист державного кордону України покладаються на відповідні військові формування та правоохоронні органи держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом (частина третя статті 17); на території України не допускається розташування іноземних військових баз (частина сьома статті 17); захист Вітчизни, незалежності та територіальної цілісності України, шанування її державних символів є обов'язком громадян України (частина перша статті 65); виключно всеукраїнським референдумом вирішуються питання про зміну території України (стаття 73); до складу України входять: Автономна Республіка Крим, Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Донецька, Житомирська,

Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Київська, Кіровоградська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Харківська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська, Чернівецька, Чернігівська області, міста Київ та Севастополь (частина друга статті 133); Автономна Республіка Крим є невід'ємною складовою частиною України (стаття 134).

Дотичним до поняття територіальної цілісності держави є поняття територіального устрою України. Відповідно до статті 132 Основного Закону України територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території.

7. У пунктах 2, 3, 4 розділу I Законопроекту пропонується внести зміни до статей 85, 102, 116 Конституції України, які визначають повноваження Верховної Ради України, Президента України та Кабінету Міністрів України.

На мою думку, до Висновку не ввійшли результати системного дослідження Судом зазначених змін у взаємозв'язку з іншими положеннями Конституції України та практики їх реалізації.

Так, згідно з частиною першою статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить "визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики" (пункт 5).

Пунктом 9 частини першої статті 92 Основного Закону України закріплено, що засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи визначаються виключно законами України.

З метою реалізації зазначених повноважень Верховна Рада України прийняла Закон України "Про засади внутрішньої і зовнішньої політики" від 1 липня 2010 року N 2411-VI зі змінами (далі - Закон N 2411).

Відповідно до Закону N 2411 Україну проголошено європейською державою (частина перша статті 11); основними засадами зовнішньої політики є: поглиблення співпраці з Організацією Північноатлантичного договору з метою набуття членства у цій організації; забезпечення інтеграції України в європейський політичний, економічний, правовий простір з метою набуття членства в Європейському Союзі (абзаци восьмий, тринадцятий частини другої статті 11).

Таким чином, запропоновані Законопроектом зміни до пункту 5 частини першої статті 85 Конституції України уточнюють вже існуючі повноваження Верховної Ради України, в межах здійснення яких Верховна Рада України ухвалювала рішення щодо реалізації стратегічного (геополітичного) курсу держави на набуття членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору.

Як зазначалось, Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина (частина друга статті 102) та згідно з наданими йому повноваженнями, зокрема, забезпечує державну незалежність (пункт 1 частини першої статті 106), представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави (пункт 3 частини першої статті 106).

З метою реалізації своїх повноважень Президент України Указом від 12 січня 2015 року N 5/2015 затвердив Стратегію сталого розвитку "Україна - 2020", згідно з якою виконання вимог Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, дає можливість Україні в подальшому стати повноцінним членом в Європейському Союзі; такими вимогами є відповідність Копенгагенським критеріям - параметрам, яким мають відповідати держави - члени Європейського Союзу (абзац четвертий розділу 1 "Загальні положення").

Отже, запропоновані Законопроектом зміни до статті 102 Основного Закону України не змінюють повноважень Президента України, а лише уточнюють їх.

Порівняно з наявними повноваженнями органів державної влади нове повноваження пропонується надати лише Кабінету Міністрів України. Так, пунктом 4 розділу I Законопроекту пропонується доповнити статтю 116 Конституції України пунктом 11 такого змісту:

"11) забезпечує реалізацію стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору".

Обґрунтованість цих змін полягає у

такому.

Суд у Рішенні від 8 липня 2016 року N 5-рп/2016 сформулював юридичну позицію, згідно з якою "Україна відповідно до статей 1, 6 Основного Закону України є демократичною, правовою державою, в якій державна влада здійснюється на засадах її функціонального поділу та балансу між законодавчою, виконавчою та судовою гілками влади завдяки системі стримувань і противаг для досягнення цілей і завдань, передбачених Конституцією України.

Метою функціонального поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову є, зокрема, розмежування повноважень між різними органами державної влади, що означає самостійне виконання кожним із них своїх функцій та здійснення повноважень відповідно до Конституції та законів України" (абзаци перший, другий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини).

Запропоновані Законопроектом зміни до статті 116 Основного Закону України, а саме закріплення нового повноваження Кабінету Міністрів України, який згідно з частиною першою статті 113 Конституції України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, спрямовані на забезпечення реалізації стратегічного курсу держави на набуття членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору вищим органом виконавчої влади - Кабінетом Міністрів України.

8. Пунктом 5 розділу I Законопроекту пропонується виключити пункт 14 із розділу XV "Перехідні положення" Основного Закону України.

У Висновку не наведено обґрунтування можливості внесення цих змін до Основного Закону України. На мою думку, Суд мав би зазначити таке.

У пункті 14 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України встановлено, що використання існуючих військових баз на території України для тимчасового перебування іноземних військових формувань можливе на умовах оренди в порядку, визначеному міжнародними договорами України, ратифікованими Верховною Радою України. Частиною сьомою статті 17 Основного Закону України закріплено, що на території України не допускається розташування іноземних військових баз.

Слід визнати, що положення пункту 14 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України застосовувалося до конкретного випадку, а саме з метою створення конституційної основи для тимчасового розміщення до 2017 року на території України військових формувань, підприємств, організацій, установ Чорноморського флоту Російської Федерації, що в подальшому було підтверджено Угодою між Україною та Російською Федерацією про статус та умови перебування Чорноморського флоту Російської Федерації на території України від 28 травня 1997 року.

Системний аналіз розділу XV "Перехідні положення" Конституції України свідчить, що норми цього розділу, у тому числі положення його пункту 14, мають тимчасовий характер і не повинні суперечити тим положенням Основного Закону України, які містяться в його преамбулі та розділах I - XIV, зокрема в частині сьомій статті 17.

Всупереч суті положення пункту 14 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України та меті його закріплення в тексті Основного Закону України в 2010 році відбулось повторне використання цього положення, внаслідок чого було укладено так звану "Харківську угоду" - Угоду між Україною та Російською Федерацією з питань перебування Чорноморського флоту Російської Федерації на території України від 21 квітня 2010 року.

Отже, Суд у Висновку мав змогу констатувати, що пропозиція щодо виключення Законопроектом з Основного Закону України пункту 14 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України відповідає не лише вимогам частини першої статті 157 Конституції України, а й іншим нормам Основного Закону України.

9. У Висновку Суд констатував, що на час надання Висновку рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях воєнного або надзвичайного стану за процедурою, визначеною Конституцією України, не прийнято, тому правових підстав, які б унеможливлювали внесення змін до Конституції України, немає.

У частині другій статті 157 і в інших статтях Основного Закону України використано термін "умови воєнного або надзвичайного стану". Так, посилання на "умови воєнного чи надзвичайного стану" є в частині

п'ятій статті 41 Конституції України, якою передбачено, що примусове відчуження об'єктів права приватної власності з наступним повним відшкодуванням їх вартості допускається лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану. У частині другій статті 64 Конституції України вказується на те, що в умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень.

У Конституції України також використано термін "воєнний чи надзвичайний стан" (частина четверта статті 83, пункт 31 частини першої статті 85, пункт 19 частини першої статті 92).

На мою думку, у Висновку Суд, керуючись принципом визначеності та єдності тлумачення понять та термінів, що їх позначають в межах тексту Основного Закону України, мав викласти юридичну позицію з цього питання та констатувати тотожність понять "воєнний або надзвичайний стан" та "умови воєнного або надзвичайного стану" з тих причин, що розширене тлумачення останнього як стану, що передує введенню воєнного або надзвичайного стану в порядку, передбаченому Основним Законом України, матиме наслідком можливе обмеження прав і свобод людини поза часовими межами дії воєнного або надзвичайного стану, що суперечить статті 64 Конституції України.

10. Оцінюючи Законопроект у цілому, Суд мав відповідним чином врахувати існування дискусії щодо питання курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору у суспільстві та правовій спільноті.

Дискусійність щодо цього питання є гідним підґрунтям не лише для формального виконання вимог статті 90 Закону України "Про Конституційний Суд України" щодо змісту Висновку, а й для вказівки в його тексті на низку важливих міркувань, зокрема, щодо досвіду інших країн стосовно внесення подібних змін до конституцій.

Тобто, на мою думку, у Висновку доречно було б зазначити про наявність подібних прикладів інших країн, конституції яких містять положення, схожі за змістом з нормами Законопроекту. Наприклад:

"Виходячи з відданості співпраці на рівних з іншими країнами й державами та європейської і євроатлантичної інтеграції, Конституційні збори Республіки Чорногорія

<...

> приймають Конституцію Чорногорії"" (Преамбула Конституції Чорногорії).

"Республіка Болгарія братиме участь у будівництві та розвитку Європейського Союзу" (стаття 4 Конституції Республіки Болгарія).

"Для досягнення максимально можливої міри свободи, добробуту та безпеки для народів Європи Угорщина сприятиме досягненню європейської єдності. Для того, щоб брати участь в Європейському Союзі як державі-члену та на основі міжнародного договору, Угорщина може, у тій мірі, в якій це необхідно для здійснення прав та виконання зобов'язань, викладених в Установчих договорах, виконувати певні свої повноваження, що випливають з Основного Закону спільно з іншими державами-членами, через установи Європейського Союзу" (стаття E Основного Закону Угорщини).

"Республіка Хорватія як держава - член Європейського Союзу братиме участь у створенні європейської єдності, щоб разом із іншими європейськими державами забезпечувати міцний мир, свободу, безпеку та процвітання і досягти інших спільних цілей у поєднанні з основоположними принципами та цінностями Європейського Союзу" (стаття 141a Конституції Республіки Хорватія).

Конституція Республіки Румунія містить окремий розділ VI "Євроатлантична інтеграція", у статтях 148, 149 якого встановлено порядок вступу в Європейський Союз та в Організацію Північноатлантичного договору шляхом проведення в подальшому успішних референдумів щодо такого вступу.

Республіка Польща може на підставі міжнародного договору передати міжнародній організації або міжнародному органу повноваження органів державної влади у деяких справах (стаття 90 Конституції Республіки Польща).

Конституція Естонської Республіки передбачає, що порядок відносин Естонської Республіки з іншими державами і міжнародними організаціями встановлюється законом (§ 120 Конституції Естонської Республіки).

"Португалія прагне зміцнити європейську ідентичність та дії європейських держав на

користь демократії, миру, економічного прогресу та справедливості у відносинах між народами. За умови взаємності та з повагою до основних принципів демократичної держави, заснованих на верховенстві права та принципі субсидіарності, а також з метою досягнення економічної, соціальної та територіальної єдності території свободи, безпеки та правосуддя і визначення та реалізації спільної зовнішньої, оборонної політики Португалія може погодитися на спільну реалізацію повноважень, необхідних для побудови та поглиблення Європейського Союзу" (стаття 7 Конституції Португальської Республіки).

"Республіка бере участь у Європейському Союзі, утвореному державами, які вільно обрали здійснювати деякі свої повноваження спільно на підставі Договору про Європейський Союз та Договору про функціонування Європейського Союзу, як це випливає з підписаного договору в Лісабоні 13 грудня 2007 року" (стаття 881 розділу XV "Про Європейський Союз" Конституції Французької Республіки).

"Усвідомлюючи свою відповідальність перед Богом і людиною, натхненний рішучістю пропагувати світовий мир як рівноправний партнер в об'єднаній Європі, німецький народ, керуючись своєю установчою владою, прийняв цей Основний закон" (Преамбула Основного Закону Федеративної Республіки Німеччина); "з метою створення єдиної Європи, Федеративна Республіка Німеччина бере участь у розвитку Європейського Союзу, відданому демократичним, соціальним та федеральним принципам верховенства права та субсидіарності, що гарантує рівень захисту фундаментальних прав, які практично збігаються з тими, що передбачені цим Основним Законом. З цією метою Федерація може передавати суверенні повноваження законом за згодою Бундесрату" (стаття 23 Основного Закону Федеративної Республіки Німеччина); "з метою підтримання миру Федерація може увійти до системи взаємної колективної безпеки; при цьому погоджується на такі обмеження щодо своїх суверенних повноважень, які принесуть і забезпечать міцний мир у Європі та серед інших країн світу" (стаття 24 Основного Закону Федеративної Республіки Німеччина).

Таким чином, на мою думку, у Висновку мало бути б відображено, що згадка в тексті Основного Закону України про стратегічний (геополітичний) курс держави на набуття членства в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору є традиційним для європейських країн способом вираження та нормативного закріплення геополітичного курсу держави.

Суддя

Конституційного Суду України

О. Первомайський

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Тупицького О. М. стосовно Висновку Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору) (реєстр. N 9037) вимогам статей 157 і 158 Конституції України

22 листопада 2018 року Конституційний Суд України надав Висновок N 3-в/2018 (далі - Висновок), у якому визнав таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України, законопроект про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору) (реєстр. N 9037) (далі - Законопроект).

Законопроектом пропонується:

"I. Внести до Конституції України (Відомості Верховної Ради України, 1996 р., N 30, ст. 141) такі зміни:

1. Абзац п'ятий преамбули після слів "громадянської злагоди на землі України" доповнити словами "та підтверджуючи європейську ідентичність Українського народу і незворотність європейського та євроатлантичного курсу України".

2. Пункт 5 частини першої статті 85 викласти в такій редакції:

"5) визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики, реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору".

3. Статтю 102 доповнити частиною третьою такого змісту:

"Президент України є гарантом

реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору".

4. Статтю 116 доповнити пунктом 11 такого змісту:

"11) забезпечує реалізацію стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору".

5. Пункт 14 розділу XV "Перехідні положення" виключити.

II. Цей Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування".

Керуючись статтею 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" і § 74 Регламенту Конституційного Суду України, вважаю за необхідне викласти окрему думку.

I.

1. Верховна Рада Української РСР 16 липня 1990 року прийняла Декларацію про державний суверенітет (далі - Декларація), якою "виражаючи волю народу України", а також "прагнучі створити демократичне суспільство" та "визнаючи необхідність побудови правової держави, маючи на меті утвердити суверенітет і самоврядування народу України", проголосила державний суверенітет України як верховенство, самостійність, повноту і неподільність влади Республіки в межах її території та незалежність і рівноправність у зовнішніх зносинах.

Згідно з розділом II Декларації громадяни Республіки всіх національностей становлять народ України; народ України є єдиним джерелом державної влади в Республіці; повновладдя народу України реалізується на основі Конституції Республіки як безпосередньо, так і через народних депутатів, обраних до Верховної і місцевих Рад Української РСР.

Визначаючи основи державного та суспільного ладу, Декларація закладає й засади міжнародних відносин. У її розділі X проголошено, зокрема, що як рівноправний учасник цих відносин Республіка "безпосередньо бере участь у загальноєвропейському процесі та європейських структурах".

Засади зовнішньої і внутрішньої безпеки встановлені розділом IX Декларації, який містить, у тому числі, такий припис: "Українська РСР урочисто проголошує про свій намір стати в майбутньому постійно нейтральною державою, яка не бере участі у військових блоках і дотримується трьох неядерних принципів: не приймати, не виробляти і не набувати ядерної зброї".

Також у Декларації вказано, що вона є "основою для нової Конституції, законів України і визначає позиції Республіки при укладанні міжнародних угод".

Таким чином, Декларація визначила основи конституційного ладу нової української держави. Однією з особливостей цього ладу є статус постійно нейтральної держави, який унеможливлює її участь у військових блоках.

Чинна на той час Конституція (Основний Закон) Української Радянської Соціалістичної Республіки 1978 року передбачала, що Українська РСР є рівноправною республікою у складі Союзу Радянських Соціалістичних Республік та соціалістичною загальнонародною державою, вся влада в якій належить народові (преамбула, стаття 1, частина перша статті 2); Українська РСР зберігає за собою право вільного виходу з СРСР (стаття 69); найважливіші питання державного життя виносяться на всенародне обговорення, а також ставляться на всенародне голосування (референдум), що проводиться за рішенням Верховної Ради Української РСР (стаття 5, частина четверта статті 97).

Питання, які вирішуються всеукраїнським референдумом, містилися в Законі Української РСР "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 року N 1286-XII. За цим законом предметом всеукраїнського референдуму могло бути, зокрема, прийняття рішень, які визначають основний зміст Конституції Української РСР, законів Української РСР та інших правових актів, а також затвердження Конституції Української РСР, її окремих положень, внесення до неї змін і доповнень (стаття 3). Також зазначений закон передбачав, що виключно всеукраїнським референдумом вирішується питання про реалізацію права народу України на самовизначення та входження Української РСР до державних федеративних і конфедеративних утворень або вихід з них (частина друга статті 5).

Зі змісту наведених приписів випливає, що тогочасна правова система дозволяла відновити незалежність України та, як наслідок, вийти зі складу СРСР

виключно шляхом проведення всеукраїнського референдуму.

Верховна Рада Української РСР 24 серпня 1991 року прийняла Постанову "Про проголошення незалежності України" N 1427-XII, якою проголосила Україну незалежною демократичною державою та постановила провести 1 грудня 1991 року республіканський референдум на підтвердження Акта проголошення незалежності України. У схваленому того дня Парламентом Акті проголошення незалежності України зазначено, що Верховна Рада України проголошує незалежність України та створення самостійної української держави - України, "здійснюючи Декларацію про державний суверенітет України".

Отже, Акт проголошення незалежності України є й інструментом реалізації Декларації.

Верховна Рада України 11 жовтня 1991 року постановами "Про проведення всеукраїнського референдуму в питанні про проголошення незалежності України" N 1660-XII та "Про форму бюлетеня для голосування на всеукраїнському референдумі" N 1661-XII визначила, що бюлетень цього референдуму міститиме текст Акта проголошення незалежності України і запитання "Чи підтверджуєте Ви Акт проголошення незалежності України?" із двома варіантами відповіді: "Так, підтверджую", "Ні, не підтверджую".

Постановою Верховної Ради України N 1660-XII від 11 жовтня 1991 року було схвалено й текст Звернення Верховної Ради України до народу, в якому, зокрема, зазначено: "Шановні співвітчизники! 1 грудня ми маємо зробити свій вибір - висловитися щодо Акта проголошення незалежності України. Це вибір для себе, для своїх дітей та онуків, для поколінь прийдешніх. Ми не маємо права помилитися. Хай кожен з нас у хвилину визначення залишиться сам на сам зі своєю совістю і своїм розумом, щоб ніхто і ніщо, окрім відповідальності перед народом і майбутнім, не могло вплинути на волю кожного, бо в наших руках - доля молодої незалежної держави, доля Батьківщини, рідної землі. ... Незалежність України - невід'ємне право народу, передбачене Статутом ООН, самостійно приймати політичні і міжнародні рішення, обирати собі друзів і партнерів у світі... довіряючи мудрості і політичній зрілості народу України, ми свідомо йдемо на всеукраїнський референдум. Ми закликаємо Вас підтримати Акт проголошення незалежності України... стати справжніми громадянами, творцями своєї держави... де панують "своя правда, і сила, і воля".

У вказаному зверненні Парламент повідомив виборців і про те, що "Акт незалежності - це продовження і реальна дія Декларації про державний суверенітет України".

Відповідно, у правовій дійсності та свідомості учасників плебісциту підтримка Акта про проголошення незалежності України означала реалізацію Декларації та закладених в ній основ конституційного ладу нової Української держави.

Згідно з відомостями про результати Всеукраїнського референдуму 1 грудня 1991 року (ЦДАВО України. - Ф. 1. - Оп. 28. - Спр. 144. - Арк. 6) народне волевиявлення відбулося в усіх 27 адміністративних регіонах України (24 області, 1 автономна республіка та 2 міста зі спеціальним статусом), в ньому взяли участь 31891742 особи (84,18 % виборців), з яких 28804071 громадян, або 90,32 % тих, хто брав участь у голосуванні, висловилися на підтримку Акта проголошення незалежності України.

Тільки після референдуму 1 грудня 1991 року Україну почали визнавати інші країни світу: 2 грудня - Канада і Польща, 3 грудня - Угорщина, 4 грудня, коли Центральна виборча комісія підвела підсумки плебісциту, - Латвія і Литва, 5 грудня - Російська Федерація, Аргентина, Болгарія та інші держави, 25 грудня - Сполучені Штати Америки.

28 червня 1996 року Верховна Рада України, як зазначено у преамбулі Конституції України, "від імені Українського народу - громадян України всіх національностей, виражаючи суверенну волю народу, спираючись на багатовікову історію українського державотворення і на основі здійсненого українською нацією, усім Українським народом права на самовизначення, дбаючи про забезпечення прав і свобод людини та гідних умов її життя, піклуючись про зміцнення громадянської злагоди на землі України, прагнучі розвивати і зміцнювати демократичну, соціальну, правову державу, усвідомлюючи

відповідальність перед Богом, власною совістю, попередніми, нинішнім та прийдешніми поколіннями, керуючись Актом проголошення незалежності України від 24 серпня 1991 року, схваленим 1 грудня 1991 року всенародним голосуванням, приймає цю Конституцію - Основний Закон України".

Конституційний Суд України зазначив, що при прийнятті 28 червня 1996 року Конституції України суверенна воля народу була опосередкована Верховною Радою України (абзац третій підпункту 4.3 пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 5 жовтня 2005 року N 6-рп/2005).

Аналіз наведених правових актів та історичних подій дає підстави для висновку про таке. Акт проголошення незалежності України, як зазначено в його тексті, Парламент схвалив саме "здійснюючи Декларацію про державний суверенітет України", тобто для встановлення конституційного ладу, основи якого визначено в Декларації. Народ України, підтримавши на Всеукраїнському референдумі 1 грудня 1991 року Акт проголошення незалежності, висловив суверенну волю на запровадження у своїй державі саме такого конституційного ладу. Зі змісту преамбули Основного Закону України вбачається, що прийняття нової Конституції держави стало завершальною стадією реалізації Українським народом установчої влади у питанні державної незалежності та устрою, позитивним закріпленням результату всеукраїнського референдуму - затверджених сувереном основних засад державного і суспільного устрою, визначених Декларацію про державний суверенітет України, зокрема й постійного нейтрального статусу України, який унеможливлює її участь у військових блоках.

2. Особливості юридичної природи всеукраїнського референдуму 1 грудня 1991 року, як акта установчої влади Українського народу випливають з конституційного принципу народовладдя (частина перша статті 2 Конституції Української РСР 1978 року) та відображені у Законі Української РСР "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 року N 1286-XII. Цим Законом, зокрема, передбачено, що закони, інші рішення, прийняті всеукраїнським референдумом "не потребують будь-якого затвердження державними органами" (частина четверта статті 1), "вводяться в дію з моменту їх опублікування, якщо у самому законі, рішенні не визначено інший строк" (частина перша статті 44), "мають вищу юридичну силу" стосовно будь-якого з нормативних та інших актів Президента, органів законодавчої та виконавчої влади, органів місцевого самоврядування (частина третя статті 1) і можуть бути змінені або скасовані "також референдумом" чи Парламентом - "більшістю не менш як дві третини від загальної кількості народних депутатів з обов'язковим затвердженням на референдумі" (частина друга статті 45).

Отже, рішення всеукраїнського референдуму 1 грудня 1991 року та затверджені ним основи конституційного ладу незалежної української держави не можуть бути змінені чи скасовані без проведення всеукраїнського референдуму.

Суверенітет Українського народу та примат актів безпосередньої демократії гарантовані й на сьогодні Конституцією України. Згідно з положеннями частин першої - третьої її статті 5 Україна є республікою, в якій носієм суверенітету і єдиним джерелом влади є народ; право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами.

За юридичною позицією Конституційного Суду України "прийняття Конституції України Верховною Радою України було безпосереднім актом реалізації суверенітету народу, який тільки одноразово уповноважив Верховну Раду України на її прийняття. Це підтверджується пунктом 1 статті 85 Конституції України, яка не передбачає права Верховної Ради України на прийняття Конституції України, а також статтею 156 Конституції України, згідно з якою законопроект про внесення змін до розділів, які встановлюють засади конституційного ладу в Україні, після його прийняття у Верховній Раді України має затверджуватись всеукраїнським референдумом" (абзац перший пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 11 липня 1997 року N 3-зп).

Отже, затверджені народом України на всеукраїнському референдумі 1 грудня 1991 року

основи конституційного ладу України, серед яких і принцип "постійно нейтральної держави, яка не бере участі у військових блоках", можуть бути змінені лише шляхом безпосереднього народного волевиявлення, здійсненого на аналогічному референдумі у порядку статей 69, 72 Основного Закону України.

Таким чином, Конституційний Суд України у Висновку мав зробити застереження, що відповідно до вимог Основного Закону України реалізація мети Законопроекту в частині щодо "реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства в Організації Північноатлантичного договору" неможлива без проведення всеукраїнського референдуму, який стосуватиметься зміни нейтрального позаблокового статусу України.

II.

Преамбула Конституції України є не лише фундаментом конституційного ладу держави, а й відображенням історичних та правових передумов, а також мотивів і цілей прийняття Конституції України. Тому запропонована Законопроектом зміна для внесення до тексту преамбули Основного Закону України хоча й не суперечить вимогам його статей 157, 158, проте фактично спотворить відображення у цій преамбулі історичної дійсності, за якої 28 червня 1996 року відбувалося прийняття Основного Закону України.

Окрім того, внесення до преамбули Конституції України положення щодо підтвердження "незворотності євроатлантичного курсу України" призведе до виникнення формальної суперечності з іншою частиною цієї преамбули щодо прийняття Конституції України, керуючись "Актом проголошення незалежності України від 24 серпня 1991 року, схваленим 1 грудня 1991 року всенародним голосуванням", адже цей акт є інструментом для "здійснення Декларації про державний суверенітет України", зокрема й "урочисто проголошеного наміру стати в майбутньому постійно нейтральною державою, яка не бере участі у військових блоках".

Когнітивний дисонанс може лише посилюватись з втіленням Законопроекту в частині доповнення статей 85, 102, 116 Конституції України положенням щодо "стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Організації Північноатлантичного договору". Такі зміни полягають у покладенні на Верховну Раду України, Президента України, Кабінет Міністрів України нового завдання - забезпечити вступ України до міжнародного військового блоку, тобто фактично завдання нівелювати згадане у преамбулі Конституції України "всенародне голосування" 1 грудня 1991 року, яким затверджено урочисто проголошений намір України стати постійно нейтральною (позаблоковою) державою.

Водночас Законопроект в частині запропонованого курсу держави на набуття повноправного членства в Європейському Союзі узгоджується з Декларацією про державний суверенітет України, в розділі X якої проголошено наміри на рівноправну безпосередню "участь у загальноєвропейському процесі та європейських структурах".

Суддя

Конституційного Суду України

О. М. Тупицький