Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень абзацу першого пункту 40 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

РІШЕННЯ

КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень абзацу першого пункту 40 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України

м. Київ

11 жовтня 2018 року

N 7-р/2018

Справа N 1-123/2018(4892/17)

Велика палата Конституційного Суду України у складі суддів:

Шевчука Станіслава Володимировича - головуючого,

Головатого Сергія Петровича,

Городовенка Віктора Валентиновича,

Гультая Михайла Мирославовича,

Завгородньої Ірини Миколаївни,

Запорожця Михайла Петровича,

Касмініна Олександра Володимировича,

Колісника Віктора Павловича,

Кривенка Віктора Васильовича,

Лемака Василя Васильовича,

Литвинова Олександра Миколайовича - доповідача,

Мельника Миколи Івановича,

Мойсика Володимира Романовича,

Первомайського Олега Олексійовича,

Саса Сергія Володимировича,

Сліденка Ігоря Дмитровича,

Тупицького Олександра Миколайовича,

Шаптали Наталі Костянтинівни,

розглянула на пленарному засіданні справу за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень абзацу першого пункту 40 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України.

Заслухавши суддю-доповідача Литвинова О. М. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України установив:

1. Уповноважений Верховної Ради України з прав людини звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати такими, що не відповідають частині першій статті 8, частинам першій, другій статті 32 Конституції України (є неконституційними), окремі положення абзацу першого пункту 40 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, ухваленого Верховною Радою України 8 липня 2010 року за N 2456-VI, (Відомості Верховної Ради України, 2010 р., N 50-51, ст. 572) зі змінами (далі - Кодекс).

Відповідно до абзацу першого пункту 40 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Кодексу "під час здійснення повноважень з контролю за дотриманням бюджетного законодавства в частині моніторингу пенсій, допомог, пільг, субсидій, інших соціальних виплат Міністерство фінансів України має право на безоплатне отримання інформації, що містить банківську таємницю, персональні дані, та на доступ до автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та банків даних, держателем (адміністратором) яких є державні органи або органи місцевого самоврядування".

Суб'єкт права на конституційне подання стверджує, що названі положення Кодексу щодо права Міністерства фінансів України (далі - Міністерство) отримувати інформацію, яка містить персональні дані, є такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними).

2. Вирішуючи порушене у конституційному поданні питання, Конституційний Суд України виходить з такого.

2.1. Відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю (частина перша); права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність, утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (частина друга).

Як зазначив Конституційний Суд України, держава, виконуючи свій головний обов'язок - утвердження і забезпечення прав і свобод людини - повинна не тільки утримуватися від порушень чи непропорційних обмежень прав і свобод людини, але й вживати належних заходів для забезпечення можливості їх повної реалізації кожним, хто перебуває під її юрисдикцією; з цією метою законодавець та інші органи публічної влади мають забезпечувати ефективне правове регулювання, яке відповідає конституційним нормам і принципам, та створювати механізми, необхідні для задоволення потреб та інтересів людини (абзац перший пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 1 червня 2016 року N 2-рп/2016).

Згідно з Основним Законом України органи законодавчої,

виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України (частина друга статті 6); органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19). Таким чином, з наведених положень Конституції України вбачається, що межі здійснення повноважень, зокрема, органами виконавчої влади повинні визначатися законом.

2.2. Відповідно до статті 32 Конституції України ніхто не може зазнавати втручання в його особисте і сімейне життя, крім випадків, передбачених Конституцією України (частина перша); не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини (частина друга).

За юридичними позиціями Конституційного Суду України, викладеними у його Рішенні від 20 січня 2012 року N 2-рп/2012:

- "право на приватне та сімейне життя є засадничою цінністю, необхідною для повного розквіту людини в демократичному суспільстві, та розглядається як право фізичної особи на автономне буття незалежно від держави, органів місцевого самоврядування, юридичних і фізичних осіб" (абзац четвертий підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини);

- "перелік даних про особу, які визнаються як конфіденційна інформація, не є вичерпним" (абзац шостий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини);

- "інформація про особисте та сімейне життя особи (персональні дані про неї) - це будь-які відомості чи сукупність відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована, а саме: національність, освіта, сімейний стан, релігійні переконання, стан здоров'я, матеріальний стан, адреса, дата і місце народження, місце проживання та перебування тощо, дані про особисті майнові та немайнові відносини цієї особи з іншими особами, зокрема членами сім'ї, а також відомості про події та явища, що відбувалися або відбуваються у побутовому, інтимному, товариському, професійному, діловому та інших сферах життя особи, за винятком даних стосовно виконання повноважень особою, яка займає посаду, пов'язану зі здійсненням функцій держави або органів місцевого самоврядування. Така інформація про фізичну особу та членів її сім'ї є конфіденційною і може бути поширена тільки за їх згодою, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини" (абзац п'ятий підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини).

Отже, аналіз положень частин першої, другої статті 32 Конституції України, юридичних позицій Конституційного Суду України дає підстави для висновку, що втручання у конституційне право особи на приватне і сімейне життя шляхом збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди допускається, якщо воно передбачене законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини. Таке втручання вважатиметься законним у разі наявності підстави в національному законі, а також за умови, що такий закон відповідатиме принципу верховенства права, закріпленому в частині першій статті 8 Конституції України.

2.3. В Україні визнається і діє принцип верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України).

Конституційний Суд України вважає, що принцип юридичної визначеності як один із елементів верховенства права не виключає визнання за органом публічної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними.

Згідно з юридичною позицією Конституційного Суду України "цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості у особи передбачати дії цих органів" (абзац третій підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 8 червня 2016 року N 3-рп/2016).

У

Доповіді "Верховенство права", схваленій Європейською Комісією "За демократію через право" на 86-му пленарному засіданні (Венеція, 25 - 26 березня 2011 року) (CDL-AD(2011)003rev) (далі - Доповідь), до елементів верховенства права віднесено, зокрема, юридичну визначеність та заборону свавілля (пункт 41).

У пункті 45 Доповіді зазначено, що потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватись дискреційні повноваження (де це необхідно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними; у цьому контексті закон, яким надаються дискреційні повноваження певному державному органові, повинен вказати чітко і зрозуміло на обсяг такої дискреції; не відповідатиме верховенству права, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади; отже, закон повинен вказати на обсяг будь-якої дискреції та на спосіб її здійснення із достатньою чіткістю, аби особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій влади.

Щодо заборони свавілля у пункті 52 Доповіді вказано таке: хоча дискреційні повноваження є необхідними для здійснення всього діапазону владних функцій у сучасних складних суспільствах, ці повноваження не мають здійснюватись у свавільний спосіб; їх здійснення у такий спосіб уможливлює ухвалення суттєво несправедливих, необґрунтованих, нерозумних чи деспотичних рішень, що є несумісним із поняттям верховенства права.

Отже, наведені юридичні позиції Конституційного Суду України, відповідні положення Доповіді дають підстави стверджувати, що конституційний принцип верховенства права вимагає законодавчого закріплення механізму запобігання свавільному втручанню органів публічної влади при здійсненні ними дискреційних повноважень у права і свободи особи.

2.4. Конституційний Суд України послідовно дотримується своїх попередніх позицій щодо врахування приписів чинних міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та практики тлумачення і застосування цих договорів міжнародними органами, юрисдикцію яких визнала Україна (абзац третій підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 1 червня 2016 року N 2-рп/2016, абзац перший підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 24 квітня 2018 року N 3-р/2018).

Ратифікувавши Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція), Україна взяла на себе зобов'язання гарантувати кожному, хто перебуває під її юрисдикцією, права і свободи, передбачені Конвенцією (стаття 1 Конвенції).

Оскільки частини перша, друга статті 32 Конституції України перебувають у взаємозв'язку зі статтею 8 Конвенції ("Право на повагу до приватного і сімейного життя"), то Конституційний Суд України враховує практику тлумачення і застосування вказаної статті Конвенції Європейським судом з прав людини при розгляді цієї справи.

Згідно з пунктом 1 статті 8 Конвенції кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції.

У цьому контексті Європейський суд з прав людини зазначив, що збирання та зберігання інформації стосовно приватного життя особи, а також її розповсюдження охоплюються сферою застосування пункту 1 статті 8 Конвенції (пункт 117 рішення у справі "Заїченко проти України (N 2)" (Zaichenko v. Ukraine (no. 2) від 26 лютого 2015 року, заява N 45797/09). Також Європейський суд з прав людини наголосив, що зберігання органами державної влади інформації про приватне життя особи та її використання є втручанням у право на повагу до приватного життя, гарантоване пунктом 1 статті 8 Конвенції (пункт 56 рішення у справі "Пантелеєнко проти України" (Panteleyenko v. Ukraine) від 29 червня 2006 року, заява N 11901/02; пункт 70 рішення у справі "Суріков проти України" (Surikov v. Ukraine) від 26 січня 2017 року, заява N 42788/06).

Відповідно до пункту 2 статті 8 Конвенції органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, тобто права на повагу до приватного і сімейного життя, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в

інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, захисту здоров'я чи моралі або захисту прав і свобод інших осіб.

Європейський суд з прав людини зауважив, що формулювання "згідно із законом" вимагає від оспорюваного заходу, за яким здійснюється втручання, підґрунтя в національному законодавстві і стосується також якості закону, тобто закон має бути доступний для зацікавленої особи, яка, окрім того, повинна мати можливість передбачати наслідки його дії щодо себе, і відповідати принципу верховенства права (пункт 85 рішення у справі "Шалімов проти України" (Shalimov v. Ukraine) від 4 березня 2010 року, заява N 20808/02).

За практикою Європейського суду з прав людини для того, щоб національне законодавство відповідало вимогам Конвенції, воно має гарантувати засіб юридичного захисту від свавільного втручання органів державної влади у права, гарантовані Конвенцією; у питаннях, які стосуються основоположних прав, надання дискреції органам виконавчої влади через необмежені повноваження було б несумісним з принципом верховенства права, одним з основних принципів демократичного суспільства, гарантованих Конвенцією; саме тому законодавство має достатньо чітко визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам влади, та порядок її здійснення (пункт 67 рішення у справі "Котій проти України" (Kotiy v. Ukraine) від 5 березня 2015 року, заява N 28718/09; пункт 60 рішення у справі "Зосимов проти України" (Zosymov v. Ukraine) від 7 липня 2016 року, заява N 4322/06).

3. Кодексом визначаються правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства (преамбула).

Кодексом регулюються відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а також визначаються правові засади утворення та погашення державного і місцевого боргу (стаття 1).

Відповідно до частини першої статті 26 Кодексу контроль за дотриманням бюджетного законодавства спрямований на забезпечення ефективного і результативного управління бюджетними коштами та здійснюється на всіх стадіях бюджетного процесу його учасниками відповідно до Кодексу та іншого законодавства, а також забезпечує, зокрема, досягнення економії бюджетних коштів, їх цільового використання (пункт 3).

Згідно з частиною першою статті 111 Кодексу Міністерство здійснює контроль за дотриманням бюджетного законодавства на кожній стадії бюджетного процесу як щодо державного бюджету, так і місцевих бюджетів, якщо інше не передбачено законодавством України; Міністерство в межах своїх повноважень забезпечує реалізацію єдиної державної політики у сфері контролю за дотриманням бюджетного законодавства, координує та спрямовує діяльність органів виконавчої влади, уповноважених на проведення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, визначає основні організаційно-методичні засади та дає оцінку функціонуванню систем внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту, якщо інше не передбачено законодавством.

За змістом абзацу першого пункту 40 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Кодексу, окремі положення якого оспорюються, під час здійснення повноважень з контролю за дотриманням бюджетного законодавства в частині моніторингу пенсій, допомог, пільг, субсидій, інших соціальних виплат Міністерство має право на безоплатне отримання інформації, що містить персональні дані, та на доступ до автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та банків даних, держателем (адміністратором) яких є державні органи або органи місцевого самоврядування. Для отримання та обробки таких персональних даних Міністерство не потребує отримання на це згоди фізичних осіб (абзац другий пункту 40 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Кодексу).

Із дослідження зазначених положень Кодексу випливає, що втручання у конституційне право особи на

приватне життя шляхом отримання та обробки її персональних даних без згоди цієї особи здійснює Міністерство на підставі закону, а саме окремих положень абзацу першого пункту 40 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Кодексу, з метою контролю за дотриманням бюджетного законодавства в частині моніторингу пенсій, допомог, пільг, субсидій, інших соціальних виплат.

Конституційний Суд України вважає, що повноваження Міністерства на безоплатне отримання інформації, що містить персональні дані, є дискреційними, а тому вкрай необхідно, щоб оспорювані положення Кодексу, які є підставою для здійснення відповідних повноважень Міністерством, узгоджувалися з конституційним принципом верховенства права, зокрема такими його елементами, як юридична визначеність та заборона свавілля.

На думку Конституційного Суду України, Міністерство може бути наділене повноваженнями щодо отримання та обробки інформації, що містить персональні дані, лише для досягнення легітимної мети. Проте через відсутність будь-яких меж дискреції, встановленої законом, щодо подальших дій з інформацією, яка містить персональні дані, унеможливлюється навіть мінімальний захист суб'єкта персональних даних, не забезпечується передбачуваність застосування окремих положень абзацу першого пункту 40 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Кодексу.

Конституційний Суд України зазначає, що оспорюваними положеннями Кодексу не передбачено критеріїв визначення змісту та обсягу інформації, що містить персональні дані, категорій осіб як суб'єктів персональних даних, проміжків часу, яких мають стосуватися персональні дані, строків, порядку та умов їх зберігання, тобто чітко не встановлено меж повноважень Міністерства як центрального органу виконавчої влади при здійсненні ним повноважень з контролю за дотриманням бюджетного законодавства в частині моніторингу пенсій, допомог, пільг, субсидій, інших соціальних виплат, що унеможливлює настання відповідальності держави за можливі зловживання.

Наведене дає Конституційному Суду України підстави стверджувати, що окремі положення абзацу першого пункту 40 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Кодексу не відповідають критерію якості закону у розумінні частини другої статті 32 Конституції України, оскільки вони суперечать таким елементам принципу верховенства права, як юридична визначеність і заборона свавілля, що може призвести до порушення конституційного права кожного на приватне життя.

Враховуючи те, що Конституційний Суд України встановив невідповідність оспорюваних положень Кодексу такому критерію, як якість закону, відпала необхідність здійснювати перевірку, чи втручання у конституційне право особи на приватне життя шляхом отримання та обробки Міністерством її персональних даних без згоди цієї особи переслідувало якусь легітимну мету та чи були пропорційними обрані законодавцем засоби досягненню такої мети.

Отже, Конституційний Суд України констатує, що окремі положення абзацу першого пункту 40 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Кодексу щодо права Міністерства отримувати інформацію, що містить персональні дані, суперечать частині першій статті 8, частині другій статті 32 Конституції України.

Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, 1512, 152, 153 Конституції України, на підставі статей 7, 32, 35, 65, 66, 74, 84, 88, 89, 91, 94 Закону України "Про Конституційний Суд України" Конституційний Суд України вирішив:

1. Визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), окремі положення абзацу першого пункту 40 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України щодо права Міністерства фінансів України отримувати інформацію, що містить персональні дані.

2. Окремі положення абзацу першого пункту 40 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

3. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим, остаточним та таким, що не може бути оскаржено.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у

"Віснику Конституційного Суду України" та інших офіційних друкованих виданнях України.

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Мойсика В. Р. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень абзацу першого пункту 40 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України

Конституційний Суд України (далі - Суд) в Рішенні у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень абзацу першого пункту 40 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України від 11 жовтня 2018 року N 7-р/2018 (далі - Рішення), констатувавши, що "окремі положення абзацу першого пункту 40 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України щодо права Міністерства фінансів України отримувати інформацію, що містить персональні дані, суперечать частині першій статті 8, частині другій статті 32 Конституції України", визнав вказані положення Бюджетного кодексу України (далі - Кодекс) неконституційними.

Не погоджуючись з мотивувальною та резолютивною частинами Рішення, на підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" вважаю за доцільне висловити окрему думку стосовно Рішення.

1. Відповідно до абзацу першого пункту 40 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Кодексу "під час здійснення повноважень з контролю за дотриманням бюджетного законодавства в частині моніторингу пенсій, допомог, пільг, субсидій, інших соціальних виплат Міністерство фінансів України має право на безоплатне отримання інформації, що містить банківську таємницю, персональні дані, та на доступ до автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та банків даних, держателем (адміністратором) яких є державні органи або органи місцевого самоврядування".

У конституційному поданні Уповноважений Верховної Ради України з прав людини стверджує, що названі положення Кодексу щодо права Міністерства фінансів України (далі - Міністерство) отримувати інформацію, яка містить персональні дані, є неконституційними, оскільки передбачення нечітко визначеного змісту та обсягу персональних даних, що збираються та зберігаються, а також наявність у Міністерства дискреційних повноважень без визначення їх меж у законі свідчать про недотримання принципу правової визначеності як елемента принципу верховенства права та неминуче призведе до свавільного втручання у право людини на особисте життя.

Насамперед необхідно звернути увагу на таке. Подаю зміст пункту 40 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Кодексу:

"40. Установити, що під час здійснення повноважень з контролю за дотриманням бюджетного законодавства в частині моніторингу пенсій, допомог, пільг, субсидій, інших соціальних виплат Міністерство фінансів України має право на безоплатне отримання інформації, що містить банківську таємницю, персональні дані, та на доступ до автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та банків даних, держателем (адміністратором) яких є державні органи або органи місцевого самоврядування.

Для отримання та обробки таких персональних даних Міністерство фінансів України не потребує отримання на це згоди фізичних осіб".

Очевидно, що за змістом абзац перший пункту 40 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Кодексу прямо пов'язаний з абзацом другим цього ж пункту. Відтак незрозуміло, чому Конституційний Суд України, розглядаючи цю справу, не порушив питання про визнання неконституційним і цього положення Кодексу, адже абзац перший пункту 40 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Кодексу захисту персональних даних взагалі не стосується. Він стосується тільки того аспекту, що отримання Міністерством інформації, яка містить персональні дані, є безоплатним. Відповідне положення, до речі, закріплено і в частині четвертій статті 19 Закону України "Про захист персональних даних", за якою "органи державної

влади та органи місцевого самоврядування мають право на безперешкодний і безоплатний доступ до персональних даних відповідно до їх повноважень". Тож саме абзац другий пункту 40 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Кодексу безпосередньо стосується питань доступу Міністерства до персональних даних без згоди особи і міг би за певних умов бути підданий конституційному контролю.

Таким чином, визнавши окремі положення абзацу першого пункту 40 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Кодексу неконституційними, Суд фактично фрагментарно вилучив частину правового регулювання, яке комплексно регламентує здійснення Міністерством контролю за дотриманням бюджетного законодавства щодо моніторингу пенсій, допомог, пільг, субсидій, інших соціальних виплат, залишивши поза увагою інші приписи чинного законодавства України, які закріплюють здійснення Міністерством вказаного права. Зокрема, не зовсім зрозуміло, яке змістовне навантаження наразі мають положення абзацу другого пункту 40 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Кодексу, і як вони мають реалізовуватися на практиці.

На моє переконання, якщо і піддавати конституційному контролю право Міністерства на доступ до інформації, яка містить персональні дані, крізь призму частини другої статті 32 Конституції України, то перевіряти на конституційність слід відповідні положення спеціальних законів (зокрема, законів України "Про інформацію", "Про захист персональних даних"), а не Кодексу, предметом регулювання якого є "відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а також визначаються правові засади утворення та погашення державного і місцевого боргу" (стаття 1 Кодексу).

Відтак Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, звертаючись до Конституційного Суду України з конституційним поданням, міг би врахувати це, а Суд при розгляді цієї справи мав би комплексно підійти до дослідження законодавчих положень, які регламентують відповідні суспільні відносини у сфері захисту персональних даних, не обмежуючись лише оцінкою оспорюваних положень Кодексу.

До того ж Суд не вказав у Рішенні, яким чином законодавець мав би врегулювати питання здійснення Міністерством повноважень з контролю за дотриманням бюджетного законодавства в частині моніторингу пенсій, допомог, пільг, субсидій, інших соціальних виплат, щоб це відповідало вимогам частини першої статті 8, частини другої статті 32 Основного Закону України.

Натомість, ухвалюючи це та будь-яке інше рішення, Суд як орган конституційної юрисдикції, який забезпечує верховенство Конституції України, має діяти "у межах єдиного правового поля". Зокрема, як зазначив Суд у своєму Рішенні від 1 квітня 2008 року N 4-рп/2008: "Поділ державної влади є структурною диференціацією трьох рівнозначних основних функцій держави: законодавчої, виконавчої, судової. Він відображає функціональну визначеність кожного з державних органів, передбачає не тільки розмежування їх повноважень, а й їх взаємодію, систему взаємних стримувань та противаг, які мають на меті забезпечення їх співробітництва як єдиної державної влади. Принцип поділу державної влади набуває сенсу лише за тієї умови, коли всі органи державної влади діють у межах єдиного правового поля. Це означає, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України (частина друга статті 6 Конституції України). Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України). Неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі"

(абзаци другий, третій, четвертий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини).

2. Не можна погодитися з висновком Суду про те, що "окремі положення абзацу першого пункту 40 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Кодексу не відповідають критерію якості закону у розумінні частини другої статті 32 Конституції України, оскільки вони суперечать таким елементам принципу верховенства права, як юридична визначеність і заборона свавілля, що може призвести до порушення конституційного права кожного на приватне життя" (абзац десятий пункту 3 мотивувальної частини Рішення). На мою думку, такий висновок є хибним, необґрунтованим та завчасним, оскільки Суд зробив його на підставі аналізу лише вибіркових положень Кодексу (абзаци перший, другий, третій, четвертий, п'ятий пункту 3 мотивувальної частини Рішення), чим фактично порушив такі засади діяльності Суду, як повний і всебічний розгляд справи та обґрунтованість ухвалених ним рішень (стаття 2 Закону України "Про Конституційний Суд України"). Навряд чи слід доводити, що такий однобокий аналіз апріорі не може не тільки висвітлити об'єктивного стану речей у відповідній сфері суспільних відносин, але й забезпечити якісний висновок з досліджуваного питання. Натомість системний аналіз спеціального законодавства України, яке регламентує питання доступу до персональних даних у контексті соціального захисту, вказує на те, що воно досить детально регулює межі повноважень Міністерства як центрального органу виконавчої влади при здійсненні ним повноважень з контролю за дотриманням бюджетного законодавства в частині моніторингу пенсій, допомог, пільг, субсидій, інших соціальних виплат.

Однак, насамперед, зупинюсь детальніше на дефініціях: що таке персональні дані, інформація з обмеженим доступом, конфіденційна інформація у їх співвідношенні. В контексті Рішення це питання є важливим, оскільки частина друга статті 32 Конституції України передбачає, що "не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини".

У частині третій статті 34 Основного Закону України вжито таке поняття, як "інформація, одержана конфіденційно", зокрема: "здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя".

За Законом України "Про інформацію" від 2 жовтня 1992 року N 2657-XII, зі змінами (далі - Закон N 2657), інформацією про фізичну особу (персональними даними) є відомості чи сукупність відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована (частина перша статті 11); не допускаються збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та захисту прав людини; до конфіденційної інформації про фізичну особу належать, зокрема, дані про її національність, освіту, сімейний стан, релігійні переконання, стан здоров'я, а також адреса, дата і місце народження (абзац перший частини другої статті 11); конфіденційною є інформація про фізичну особу, а також інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб'єктів владних повноважень; конфіденційна інформація може поширюватися за бажанням (згодою) відповідної особи у визначеному нею порядку відповідно до передбачених нею умов, а також в інших випадках, визначених законом; відносини, пов'язані з правовим режимом конфіденційної інформації, регулюються законом (частина друга статті 21).

За статтею 7 Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13 січня 2011 року N 2939-VI, зі змінами (далі - Закон N 2939), конфіденційною інформацією є інформація, доступ до якої обмежено

фізичною або юридичною особою, крім суб'єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов; не може бути віднесена до конфіденційної інформація, зазначена в частинах першій, другій статті 13 Закону N 2939 (частина перша); розпорядники інформації, визначені частиною першою статті 13 Закону N 2939, які володіють конфіденційною інформацією, можуть поширювати її лише за згодою осіб, які обмежили доступ до інформації, а за відсутності такої згоди - лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини (частина друга).

У частинах першій, другій статті 13 Закону N 2939 про інформацію йдеться в контексті розпорядників інформації. Зокрема, в цих положеннях Закону N 2939 згадується про таку інформацію: інформація щодо використання бюджетних коштів (пункт 2 частини першої), інформація, пов'язана з виконанням обов'язків особами, якщо вони виконують делеговані повноваження суб'єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг (пункт 3 частини першої), інформація щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них (пункт 4 частини першої), інформація про стан довкілля (пункт 1 частини другої), інформація про якість харчових продуктів і предметів побуту (пункт 2 частини другої), інформація про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров'ю та безпеці громадян (пункт 3 частини другої), інша інформація, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідна інформація) (пункт 4 частини другої). У частині першій статті 13 Закону N 2939 вказується, зокрема, що серед розпорядників інформації є і такі суб'єкти владних повноважень, як державні органи та органи місцевого самоврядування, про яких ідеться в пункті 40 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Кодексу.

Згідно з абзацом другим частини третьої статті 5 Закону України "Про захист персональних даних" від 1 червня 2010 року N 2297-VI, зі змінами (далі - Закон N 2297), не належить до інформації з обмеженим доступом інформація про отримання у будь-якій формі фізичною особою бюджетних коштів, державного чи комунального майна, крім випадків, передбачених статтею 6 Закону N 2939.

За статтею 6 Закону N 2939 конфіденційна інформація є інформацією з обмеженим доступом (пункт 1 частини першої); не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно; при дотриманні вимог, передбачених частиною другою цієї статті, зазначене положення не поширюється на випадки, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину (частина п'ята); за частиною другою вказаної статті цього закону обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя (пункт 1); розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам (пункт 2); шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні (пункт 3).

Отже, системний аналіз положень статей 8, 32, 34 Конституції України, Законів N 2657, Закону N 2297, Закону N 2939 та Кодексу дає підстави для висновку, що за загальним правилом конфіденційна інформація про особу є інформацією з обмеженим доступом, однак інформація про отримання фізичною особою бюджетних коштів у будь-якій формі (пенсій, допомог, пільг, субсидій,

інших соціальних виплат) не належить до інформації з обмеженим доступом, за винятком випадків, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину. Тобто до конфіденційної інформації не належать дані фінансового характеру про особу, яка отримала/отримує бюджетні кошти у будь-якій формі (пенсії, допомоги, пільги, субсидії, інші соціальні виплати).

Згідно з Кодексом Міністерство здійснює контроль за дотриманням бюджетного законодавства на кожній стадії бюджетного процесу як щодо державного бюджету, так і місцевих бюджетів, якщо інше не передбачено законодавством України; забезпечує в межах своїх повноважень реалізацію єдиної державної політики у сфері контролю за дотриманням бюджетного законодавства, координує та спрямовує діяльність органів виконавчої влади, уповноважених на проведення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, визначає основні організаційно-методичні засади та дає оцінку функціонуванню систем внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту, якщо інше не передбачено законодавством; одержує в установленому законодавством порядку від центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, банків та інших фінансових установ усіх форм власності пояснення, матеріали та інформацію з питань, що виникають під час складання, розгляду, затвердження і виконання бюджетів та звітування про їх виконання (частини перша, третя статті 111 "Повноваження Міністерства фінансів України та місцевих фінансових органів з контролю за дотриманням бюджетного законодавства").

За Законом N 2297 склад та зміст персональних даних мають бути відповідними, адекватними та ненадмірними стосовно визначення мети їх обробки, а сама обробка персональних даних має здійснюватися для конкретних і законних цілей, визначених за згодою суб'єкта персональних даних, або у випадках, передбачених законами України, у порядку, встановленому законодавством (частини третя, п'ята статті 6). При цьому відповідно до частини першої статті 16 Закону N 2297 порядок доступу до персональних даних третіх осіб визначається умовами згоди суб'єкта персональних даних, наданої володільцю персональних даних на обробку цих даних, або відповідно до вимог закону; порядок доступу третіх осіб до персональних даних, які перебувають у володінні розпорядника публічної інформації, визначається Законом N 2939, крім даних, які отримує Міністерство від інших органів під час здійснення повноважень з контролю за дотриманням бюджетного законодавства в частині моніторингу пенсій, допомог, пільг, субсидій, інших соціальних виплат.

Законом України "Про банки і банківську діяльність" від 7 грудня 2000 року N 2121-III передбачено, що інформація щодо юридичних та фізичних осіб, яка містить банківську таємницю, розкривається банками центральному органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної фінансової політики, на його письмовий запит під час бюджетного процесу з метою проведення верифікації і перевірки достовірності інформації, поданої фізичними особами для нарахування та отримання соціальних виплат, пільг, субсидій, пенсій, заробітних плат, інших виплат, що здійснюються за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів, коштів Пенсійного фонду України та інших фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, та своєчасного і в повному обсязі їх здійснення, надається інформація щодо відкритих на їхнє ім'я рахунків (поточних, кредитних, депозитних тощо), операцій та залишків за ними; у разі нарахування та отримання соціальних виплат, пільг, субсидій, призначених на сім'ю або домогосподарство, інформація надається щодо кожного з членів сім'ї або домогосподарства (пункт 10 частини першої статті 62).

Відповідно до Закону України "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім'ям" від 1 червня 2000 року N 1768-III для отримання державної соціальної допомоги малозабезпеченим сім'ям уповноважений представник сім'ї подає до місцевої державної адміністрації або до виконавчого комітету сільської, селищної ради заяву про надання такої

допомоги; у заяві дається згода сім'ї на збір інформації про неї, про її власність, доходи та майно, що необхідна для мети цього Закону (перше речення частини першої, частина друга статті 4).

За Законом України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" від 9 липня 2003 року N 1058-IV персоніфікований облік у системі загальнообов'язкового державного пенсійного страхування здійснюється з метою обліку застрахованих осіб, учасників накопичувальної системи пенсійного страхування та їх ідентифікації, а також накопичення, зберігання та автоматизованої обробки інформації про облік застрахованих осіб і реалізацію ними права на страхові виплати у солідарній системі загальнообов'язкового державного пенсійного страхування та накопичувальній системі пенсійного страхування. На кожну застраховану особу відкривається персональна електронна облікова картка, яка повинна містити, зокрема, такі відомості, як: прізвище, ім'я та по батькові на момент створення електронної облікової картки; прізвище, ім'я та по батькові на поточний момент; прізвище при народженні; дата народження; місце народження; стать; адреса місця проживання; адреса, за якою здійснено реєстрацію місця проживання; реєстраційний номер облікової картки платника податків або серія та номер паспорта (абзац перший частини першої, частини друга, третя статті 21). При цьому Закон, поклавши на Пенсійний фонд України обов'язок забезпечувати комплекс організаційних та технічних заходів, спрямованих на захист відомостей, що містяться в системі персоніфікованого обліку, допускає можливість надання органами Пенсійного фонду України відомостей, що містяться в системі персоніфікованого обліку, іншим юридичним і фізичним особам у випадках, передбачених законом (частини третя, четверта статті 22).

Постановою Кабінету Міністрів України від 18 лютого 2016 року N 136 затверджено Порядок здійснення верифікації та моніторингу достовірності інформації, поданої фізичними особами для нарахування та отримання соціальних виплат, пільг, субсидій, пенсій, заробітної плати, інших виплат, що здійснюються за рахунок державного та місцевих бюджетів, коштів Пенсійного фонду України, фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування (далі - Порядок), який визначає механізм здійснення верифікації та моніторингу достовірності інформації, поданої фізичними особами для нарахування та отримання відповідних соціальних виплат.

Відповідно до пункту 2 Порядку верифікація - це комплекс заходів із збору та порівняння інформації, що надходить від міністерств, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, Національного банку, Пенсійного фонду України, фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, підприємств, установ і організацій, банків та інших фінансових установ незалежно від форми власності, з інформацією, отриманою від фізичних осіб під час призначення, нарахування та/або виплати (самостійно або із залученням третіх осіб) усіх видів соціальної допомоги, пільг, субсидій, пенсій, заробітної плати, інших виплат, що здійснюються за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів, коштів Пенсійного фонду України, фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування (далі - державні виплати), яку подають розпорядники бюджетних коштів, інші органи, що здійснюють виплати за рахунок коштів Пенсійного фонду України, фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, на письмовий запит Міністерства одноразово або періодично.

У процесі верифікації та моніторингу для визначення відповідності даних, що використовуються під час призначення (продовження), нарахування або здійснення державних виплат, здійснюється їх порівняння з даними, отриманими з офіційних джерел інформації, аналітичних та статистичних матеріалів, розроблених скорингових моделей та затверджених в установленому порядку методик визначення показників за непрямими ознаками (пункт 8 Порядку). У разі виявлення під час здійснення верифікації та моніторингу невідповідності інформації, на підставі якої призначено (продовжено), нараховано або здійснено

державну виплату, Міністерство надсилає розпоряднику бюджетних коштів та/або іншому органу, який здійснює виплати за рахунок коштів Пенсійного фонду України, фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, рекомендацію щодо зупинення або припинення таких виплат відповідним реципієнтам або групі реципієнтів (пункт 9 Порядку).

Таким чином, Міністерство лише здійснює комплекс заходів зі збору та перевірки достовірності інформації, яка впливає на визначення права на отримання та розмір державних виплат, а також виявлення невідповідних даних у автоматизованих інформаційних і довідкових системах, реєстрах, базах даних та інших джерелах інформації про реципієнтів. Звичайно, що така інформація містить персональні дані фізичних осіб. Проте Міністерство, здійснюючи верифікацію державних виплат, має на меті сприяння розбудові справедливої системи соціального забезпечення в Україні, підвищенню адресності державних виплат, оптимізації бюджетних видатків, економії бюджетних коштів, зменшенню можливостей для корупції та маніпуляцій у соціальній сфері. Процес верифікації спрямований на те, щоб кінцевими отримувачами допомог були саме ті громадяни, які потребують допомоги від держави. Детальніше про легітимність мети наділення Міністерства правом на отримання інформації, яка містить персональні дані, йтиметься в наступному пункті цієї окремої думки.

Отже, наведений аналіз норм Конституції України та чинного законодавства України спростовує висновки Суду про невідповідність окремих положень абзацу першого пункту 40 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Кодексу критерію якості закону через їх суперечність таким елементам принципу верховенства права, як юридична визначеність і заборона свавілля, яка може призвести до порушення конституційного права кожного на приватне життя. Окреме питання: що мав на увазі Суд, вказуючи в абзаці десятому пункту 3 мотивувальної частини Рішення на таку невідповідність саме у розумінні частини другої статті 32 Конституції України, адже критерій якості закону є складовою принципу верховенства права, закріпленого статтею 8 Основного Закону України.

3. Помилковою, на моє переконання, є позиція Суду стосовно відмови від подальшого здійснення перевірки легітимності мети наділення Міністерства правом отримувати інформацію, що містить персональні дані, після встановлення Судом в ході розгляду справи невідповідності оспорюваних положень Кодексу такому критерію, як якість закону. Про таку відмову Суд зазначив в абзаці одинадцятому пункту 3 мотивувальної частини Рішення: "враховуючи те, що Конституційний Суд України встановив невідповідність оспорюваних положень Кодексу такому критерію, як якість закону, відпала необхідність здійснювати перевірку, чи втручання у конституційне право особи на приватне життя шляхом отримання та обробки Міністерством її персональних даних без згоди цієї особи переслідувало якусь легітимну мету та чи були пропорційними обрані законодавцем засоби досягнення такої мети". І це попри те, що в першому реченні абзацу восьмого пункту 3 мотивувальної частини Рішення Суд правильно вказав, що Міністерство може бути наділене повноваженнями щодо отримання та обробки інформації, що містить персональні дані, лише для досягнення легітимної мети.

Навіть більше, Рішення є до певної міри безпрецедентним, оскільки вперше за всі роки діяльності Суд, встановивши невідповідність оспорюваних положень Кодексу такому критерію, як якість закону, не розглянув низки питань, які якраз і визначають якість закону та мають значення для повного і всебічного розгляду справи, обґрунтованості рішення і таким чином порушив приписи частини другої статті 147 Конституції України та статті 2 Закону України "Про Конституційний Суд України".

У Рішенні у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про засади державної мовної політики" від 28 лютого 2018 року N 2-р/2018, встановивши порушення конституційної процедури розгляду та ухвалення вказаного закону, Суд не піддав конституційному контролю його зміст, що

теж видається сумнівним, про що я зазначив у своїй окремій думці стосовно вказаного Рішення.

Щодо Рішення - ситуація зовсім інша, адже ні Конституція України, ні Закон України "Про Конституційний Суд України" не містять приписів, за якими Суд повноважний не досліджувати інших питань у справі в разі встановлення ним невідповідності оспорюваних положень закону такому критерію, як якість закону. Якщо дотримуватися логіки Суду, яку він застосував у Рішенні, то практично будь-який закон може бути визнаний неконституційним через те, що не відповідає вказаному критерію.

На моє переконання, Суд мав дослідити легітимність мети дій законодавця при наділенні Міністерства правом отримувати інформацію, що містить персональні дані, під час здійснення повноважень із контролю за дотриманням бюджетного законодавства в частині моніторингу пенсій, допомог, пільг, субсидій, інших соціальних виплат. Суд мав виходити з того, що в частині другій статті 32 Конституції України визначено три конституційні цінності, задля забезпечення яких у випадках, визначених законом, дозволяється збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, - національна безпека, економічний добробут та права людини. Встановлення (підтвердження) мети наділення Міністерства правом отримувати інформацію, що містить персональні дані, задля забезпечення принаймні однієї з цих цінностей дає підстави для висновку про відповідність оспорюваних положень Кодексу частині другій статті 32 Конституції України та про помилковість висновків Суду, викладених у Рішенні.

Про легітимність мети наділення Міністерства вказаним правом.

Вперше розділ VI "Прикінцеві та перехідні положення" Кодексу було доповнено пунктом 40 відповідно до пункту 9 розділу I Закону України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України" від 24 грудня 2015 року N 914-VIII (далі - Закон N 914). Цей пункт було викладено в такій редакції: "Установити, що під час здійснення повноважень з контролю за дотриманням бюджетного законодавства в частині моніторингу пенсій, допомог, пільг, субсидій, інших соціальних виплат Міністерство фінансів України має право отримувати інформацію, що містить банківську таємницю, персональні дані" (абзац перший); "для отримання та обробки таких персональних даних Міністерство фінансів України не потребує отримання на це згоди фізичних осіб, якщо таку згоду надано іншому центральному органу виконавчої влади під час подання такої інформації" (абзац другий).

Пізніше Законом України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України" від 20 грудня 2016 року N 1789-VIII, який набрав чинності з 1 січня 2017 року, абзац перший пункту 40 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Кодексу було викладено в такій редакції: "Установити, що під час здійснення повноважень з контролю за дотриманням бюджетного законодавства в частині моніторингу пенсій, допомог, пільг, субсидій, інших соціальних виплат Міністерство фінансів України має право на безоплатне отримання інформації, що містить банківську таємницю, персональні дані, та на доступ до автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та банків даних, держателем (адміністратором) яких є державні органи або органи місцевого самоврядування", а в абзаці другому виключено слова "якщо таку згоду надано іншому центральному органу виконавчої влади під час подання такої інформації".

Проект Закону N 914, як зазначається у Пояснювальній записці до нього, розроблено з метою оптимізацїї видатків бюджету й узгодження норм Кодексу зі змінами до галузевого та податкового законодавства. Для досягнення саме такої мети законодавець доповнив розділ VI "Прикінцеві та перехідні положення" Кодексу новим пунктом 40, яким, зокрема, унормував право Міністерства отримувати інформацію, що містить банківську таємницю, персональні дані, при реалізації повноважень з контролю за дотриманням бюджетного законодавства в частині моніторингу пенсій, допомог, пільг, субсидій, інших соціальних виплат.

Отже, згідно з Кодексом Міністерство має право на безоплатне отримання інформації, що містить персональні дані, без

згоди особи під час здійснення повноважень з контролю за дотриманням бюджетного законодавства в частині моніторингу пенсій, допомог, пільг, субсидій, інших соціальних виплат (пункт 40 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення"); контроль за дотриманням бюджетного законодавства спрямований на забезпечення ефективного і результативного управління бюджетними коштами, а також серед іншого покликаний забезпечити досягнення економії бюджетних коштів, їх цільового використання, ефективності й результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів шляхом прийняття обґрунтованих управлінських рішень (пункт 3 частини першої статті 26 "Контроль та аудит у бюджетному процесі"). До речі, одним з основних завдань Міністерства, виконанню якого сприяє наділення його правом на безоплатне отримання інформації, що містить персональні дані, є забезпечення формування та реалізації державної політики у сфері контролю за дотриманням бюджетного законодавства, державного внутрішнього фінансового контролю, казначейського обслуговування бюджетних коштів, запобігання і протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму (підпункт 2 пункту 3 Положення про Міністерство, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року N 375).

Окрему увагу, на мою думку, в аспекті питання, що розглядається, слід приділити юридичним позиціям Суду стосовно реалізації громадянами права на соціальний захист, оскільки деякі з них дають підстави для підтвердження легітимності мети наділення Міністерства правом на доступ до інформації, яка містить персональні дані, без згоди особи. І це не випадково, адже, як відомо, держава забезпечує соціальну спрямованість економіки (частина четверта статті 13 Основного Закону України), що є основою для реалізації соціальних прав громадян, зокрема на соціальний захист та достатній життєвий рівень.

Так, у Рішенні від 25 січня 2012 року N 3-рп/2012 Суд зазначив, що однією з ознак України як соціальної держави є забезпечення загальносуспільних потреб у сфері соціального захисту за рахунок коштів Державного бюджету України, виходячи з фінансових можливостей держави, яка зобов'язана справедливо і неупереджено розподіляти суспільне багатство між громадянами і територіальними громадами та прагнути до збалансованості бюджету України; при цьому рівень державних гарантій права на соціальний захист має відповідати Конституції України, а мета і засоби зміни механізму нарахування соціальних виплат та допомоги -принципам пропорційності і справедливості (пункт 1 резолютивної частини).

У Рішенні від 26 грудня 2011 року N 20-рп/2011 Суд вказав, що розміри соціальних виплат залежать від соціально-економічних можливостей держави. Таким чином, соціальний захист державою осіб, які мають право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом, охоплює комплекс заходів, які здійснює держава в межах її соціально-економічних можливостей (абзаци четвертий, восьмий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Суду від 25 січня 2012 року N 3-рп/2012).

Суд виходить з того, що за рахунок бюджетних джерел забезпечується соціальний захист широких верств населення країни, серед яких особи, що отримують пенсії та інші види соціальних виплат та допомоги; це зобов'язує державу дотримуватися частин першої, третьої статті 95 Основного Закону України, згідно з якими бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами; держава прагне до збалансованості бюджету України (абзац п'ятий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 25 січня 2012 року N 3-рп/2012).

У Рішенні від 25 січня 2012 року N 3-рп/2012 Суд наводить свою юридичну позицію, викладену в Рішенні від 27 листопада 2008 року N 26-рп/2008 у справі про збалансованість бюджету, згідно з якою положення частини третьої статті 95 Конституції України стосовно

прагнення держави до збалансованості бюджету України у системному зв'язку з положеннями частини другої цієї статті, статті 46 Конституції України треба розуміти як намагання держави при визначенні законом про Державний бюджет України доходів і видатків та прийнятті законів, інших нормативно-правових актів, які можуть вплинути на доходну і видаткову частини бюджету, дотримуватися рівномірного співвідношення між ними та її обов'язок на засадах справедливого, неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами враховувати загальносуспільні потреби, необхідність забезпечення прав і свобод людини та гідних умов її життя (абзац шостий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини).

У Рішенні від 22 травня 2018 року N 5-р/2018 Суд вказав, що зміст права на соціальний захист, "гарантований статтею 46 Конституції України, узгоджується із її приписами, за якими, зокрема, людина, її життя і здоров'я, честь і гідність визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю (частина перша статті 3); кожен має право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло (стаття 48). Конституційний Суд України вважає, що зазначені положення Основного Закону України зобов'язують державу створити ефективну систему соціального захисту різних категорій осіб, яка сприяла б узгодженню рівня їхнього життя з реалізацією права на достатній життєвий рівень для них та їхніх сімей шляхом надання відповідного соціального забезпечення. Заходи соціального захисту мають втілювати ідеї соціальної солідарності та справедливості, бути спрямовані на охорону і захист особи при настанні можливих соціальних ризиків.

На думку Конституційного Суду України, держава, виходячи з існуючих фінансово-економічних можливостей, має право вирішувати соціальні питання на власний розсуд. Тобто у разі значного погіршення фінансово-економічної ситуації, виникнення умов воєнного або надзвичайного стану, необхідності забезпечення національної безпеки України, модернізації системи соціального захисту тощо держава може здійснити відповідний перерозподіл своїх видатків з метою збереження справедливого балансу між інтересами особи та суспільства. Проте держава не може вдаватися до обмежень, що порушують сутність конституційних соціальних прав осіб, яка безпосередньо пов'язана з обов'язком держави за будь-яких обставин забезпечувати достатні умови життя, сумісні з людською гідністю" (абзаци третій, четвертий, п'ятий підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини).

Таким чином, аналіз чинного законодавства України, яке регламентує відносини в досліджуваній сфері, вказує на наявність легітимної мети надання Міністерству права на отримання інформації, що містить персональні дані, під час здійснення повноважень з контролю за дотриманням бюджетного законодавства в частині моніторингу пенсій, допомог, пільг, субсидій, інших соціальних виплат. Ця мета в розумінні частини другої статті 32 Конституції України полягає в забезпеченні економічного добробуту та прав людини. Такий висновок підтверджується і цілком узгоджується з конституційними положеннями та юридичними позиціями Суду.

Як зауважив Суд у Рішенні від 22 травня 2018 року N 5-р/2018, "Верховна Рада України повноважна ухвалювати закони, що встановлюють обмеження, відповідно до таких критеріїв: "обмеження щодо реалізації конституційних прав і свобод не можуть бути свавільними та несправедливими, вони мають встановлюватися виключно Конституцією і законами України, переслідувати легітимну мету, бути обумовленими суспільною необхідністю досягнення цієї мети, пропорційними та обґрунтованими, у разі обмеження конституційного права або свободи законодавець зобов'язаний запровадити таке правове регулювання, яке дасть можливість оптимально досягти легітимної мети з мінімальним втручанням у реалізацію цього права або свободи і не порушувати сутнісний зміст такого права" (абзац третій підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 1 червня 2016 року N 2-рп/2016)".

Як зазначалося в пункті 2 цієї окремої думки, у процесі верифікації та моніторингу

достовірності інформації, поданої фізичними особами для нарахування та отримання соціальних виплат, Міністерство лише здійснює комплекс заходів зі збору та перевірки достовірності інформації, яка впливає на визначення права на отримання та розмір державних виплат, а також виявлення невідповідних даних у автоматизованих інформаційних і довідкових системах, реєстрах, базах даних та інших джерелах інформації про реципієнтів, тим самим, з одного боку, сприяючи підвищенню адресності державних виплат, оптимізації бюджетних видатків, економії бюджетних коштів, а з іншого - запобігаючи корупції та маніпуляціям у соціальній сфері як з боку громадян, які можуть надавати неправдиву інформацію з метою незаконного отримання соціальних виплат, так і з боку органів, які приймають рішення про надання особі права на отримання певних соціальних виплат.

Таким чином, сутнісний зміст права на повагу до приватного життя в разі отримання Міністерством інформації, що містить персональні дані, при здійсненні ним повноважень з контролю за дотриманням бюджетного законодавства в частині моніторингу пенсій, допомог, пільг, субсидій, інших соціальних виплат не порушено, а отже, законодавець дотримав принципу пропорційності втручання в гарантоване статтею 32 Конституції України право на невтручання до особистого і сімейного життя. Наведене є суттєвим аргументом на підтвердження конституційності окремих положень абзацу першого пункту 40 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Кодексу.

Підсумовуючи, зазначу, що викладені в окремій думці зауваження засвідчують про: несистемний підхід Суду при розгляді питання про відповідність Конституції України (конституційність) окремих положень абзацу першого пункту 40 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Кодексу; про недотримання Судом таких засад його діяльності, як повний і всебічний розгляд справи, обґрунтованість ухваленого ним рішення. На практиці реалізація Рішення може призвести до поширення таких неприємних явищ, як корупція та маніпуляції при призначенні соціальних виплат, наслідком чого може стати, з одного боку, порушення прав громадян на соціальний захист, а з іншого - недотримання принципу адресності соціальної допомоги, нераціональне використання бюджетних коштів.

Суддя

Конституційного Суду України

В. Р. Мойсик

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Сліденка І. Д. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень абзацу першого пункту 40 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України

Зважаючи на наявність Рішення Конституційного Суду України від 11 жовтня 2018 року N 7-р/2018 у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень абзацу першого пункту 40 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України (далі - Рішення), прийнятого формальною більшістю від фактичного складу Конституційного Суду України;

констатуючи той факт, що застосовані методологія й аргументація та визначена на їх основі Конституційним Судом України абстрактно-теоретична неконституційність окремих положень абзацу першого пункту 40 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України (далі - Кодекс) мають суб'єктивний та відносний характер;

усвідомлюючи необхідність субстанційно-онтологічного аналізу для визначення помилок, недоліків та недосконалостей, які містяться в Рішенні;

користуючись правом на окрему думку, наданим статтею 93 Закону України "Про Конституційний Суд України";

вважаю за необхідне висловити заперечення щодо застосованої методології та концепції Рішення.

Заперечення щодо методології та концепції Рішення

Рішення є очевидно необґрунтованим через недотримання Конституційним Судом України в ході мотивації вимог стосовно необхідності доведення гіпотези щодо неконституційності норми, а отже, таким, що базується на припущенні

неконституційності.

Логічна схема мотивації Рішення має такий вигляд: "диспозитивна норма" - "відсутність меж дискреції" - "відсутність передбачуваності застосування" - "юридична визначеність та заборона свавілля" - "невідповідність критерію якості закону" - "унеможливлення настання відповідальності держави за можливі зловживання" - "можливість призведення до порушення конституційного права".

Розглянемо кожен з елементів мотивації з точки зору їх обґрунтованості в контексті цієї справи.

Конституційний Суд України (далі - Суд) визначив оспорювану норму дискреційною на підставі того, що "під час здійснення повноважень з контролю... Міністерство фінансів України має право...". Отже, право Міністерства фінансів України Суд тлумачить як дискрецію, причому необмежену, оскільки "через відсутність будь-яких меж дискреції, встановленої законом, щодо подальших дій з інформацією". Таким чином, на думку Суду, неконституційною є не стільки дискреція, скільки відсутність вказівок законодавця на подальші дії з отриманою інформацією.

Однак незрозуміло, з яких причин, по-перше, законодавець взагалі повинен був це робити, а по-друге, робити саме в цій нормі чи, більш широко, в Кодексі. Очевидним є той факт, що будь-які законодавчі норми оцінюються з точки зору презумпції конституційності. Очевидним також є той факт, що усі державні органи зобов'язані дотримуватись у своїй правозастосовчій практиці Конституції та законів України ("діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України" (частина друга статті 19 Основного Закону України). Крім цього, в таких випадках слід виходити з позиції доброчесності органів державної влади, оскільки елемент держави не може умисно працювати проти неї, а будь-яке недотримання законодавчих приписів державними органами слід розцінювати в контексті ненавмисності. В іншому випадку виникає логічна суперечність - частина системи, породжена самою системою для забезпечення її функціонування, працює навмисно проти системи в цілому.

Реалізуючи повноваження, передбачені оспорюваною нормою Кодексу, Міністерство фінансів України зобов'язане керуватись усім масивом законодавства України включно з Конституцією України, враховуючи в тому числі принцип верховенства права. Норму сформульовано з елементами дискреції через практичну необхідність, оскільки не всі випадки контролю потребують отримання передбаченої цією нормою інформації. "Подальші дії" - конструкція, яку обрав Суд для визначення неконституційності норми, сама є невизначеною. Якщо навіть вести мову про будь-які подальші дії, то вони обумовлені вимогами статті 19 Конституції України та нормами законодавства у цій сфері. Будь-які порушення цих приписів є очевидно незаконними.

Таким чином, помилкою Суду стало те, що він тлумачив оспорювану норму у відриві від Конституції та законодавства України, ніби вона існує сама по собі.

Суд вважає, що положення оспорюваної норми "не відповідають критерію якості закону у розумінні частини другої статті 32 Конституції України, оскільки вони суперечать таким елементам принципу верховенства права, як юридична визначеність і заборона свавілля". Те, що "Конституційний Суд України констатує, що окремі положення суперечать частині другій статті 32 Конституції України", позбавлено будь-якого сенсу, оскільки ця норма Конституції України якраз і передбачає можливість для законодавчого врегулювання таких відносин, а отже, вона не стосується конституційності чи неконституційності оспорюваної норми. А критеріями такого регулювання є "інтереси національної безпеки, економічного добробуту та прав людини". Важко уявити, що законодавець, створюючи Кодекс, виходив з інших міркувань. Тобто зв'язку між статтями 8 та 32 Конституції України, в контексті якості закону, немає.

Отже, все зводиться до неконституційності норми по відношенню до статті 8 Конституції України, тобто верховенства права. Розглянемо, як застосована логічна схема відповідає співвідношенню верховенства права та права Міністерства фінансів України отримувати інформацію.

Якість закону та його зв'язок з верховенством

права має набагато складнішу конструкцію, ніж намагався представити Суд. З доктринальної точки зору якість закону є категорією суб'єктивною, тобто кожен дослідник на свій розсуд включає до неї ті чи інші елементи. Це можуть бути і відповідність суспільним потребам, і реальне регулювання суспільних відносин у відповідності з поставленими при прийнятті закону цілями, і необхідна умова дії норм права. Загалом, одні автори пов'язують такий термін зі здатністю відповідати економічним та іншим соціальним реаліям, інші вважають, що вихідною є філософська категорія "якості". У найширшому варіанті правова доктрина України оперує такими характеристиками якості закону: нормативність (містить норми права); верховенство (має вищу юридичну силу в системі всіх правових актів); пряма дія (наділення соціальних суб'єктів безпосередньо правами і обов'язками); фундаментальність (кожен закон має свій предмет регулювання); реальність (закон повинен чітко відображати дійсність, враховувати потреби та інтереси суспільства, а також прогресивні тенденції соціально-економічного, політичного, духовного розвитку країни); стабільність (є одним з основних параметрів його якості, а відсутність стабільності в чинному законодавстві негативно впливає на розвиток економічної, політичної, соціальної і духовної сфер життя суспільства); динамічність (закон повинен враховувати динамізм суспільного життя, зміни в різних його сферах, предмети законодавчого регулювання повинні оперативно відображатися у відповідних змінах і доповненнях до закону; своєчасність оновлення законодавства - найважливіший показник його якості); обов'язковість (забезпеченість чіткими заходами державного й іншого впливу, тобто закон повинен бути захищеним); ресурсозабезпеченість (закон буде якісним лише в тому випадку, якщо він забезпечений матеріальними, фінансовими, організаційними, інформаційними, ідеологічними, людськими та іншими ресурсами); ефективність (співвідношення між тими цілями, для досягнення яких було прийнято закон, і отриманим фактичним результатом дії цього закону); оптимальність дії (чітко визначає межі своєї дії в просторі, часі та коло осіб); системність (внутрішня узгодженість нормативно-правових приписів закону, що входять до його змісту); доступність (мова закону повинна бути точною, простою і зрозумілою); моральність (закон повинен відповідати нормам моралі); естетичність (привабливість викладу в законі норм права, його структури, вдала назва, розташування розділів, глав, статей, пунктів, частин і т. п.)1.

____________

1 Якість як принципова вимога дієвого закону / А. А. Мельник // Альманах права. - 2012. - Вип. 3. - С. 397 - 398.

Однак аналіз Рішення свідчить, що Суд пішов іншим шляхом, даючи характеристику якості закону, базуючись виключно на критеріях верховенства права. Такий підхід ґрунтується на практичній стороні функціонування закону, а вона знайшла своє найширше відображення в практиці Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), зокрема у справах Kruslin v. France, Feldek v. Slovakia, Amann v. Suisse, Svyato Mykhailivska Parafia v. Ukraine, Rekvenyi v. Hungary, Broniowski v. Poland, Gaweda v. Poland, Volokhy v. Ukraine, де констатовано такі параметри якості закону: закон, який надає дискреційне право, має визначати межі здійснення такого права, хоча докладні правила та умови мають міститися в нормах субстантивного права; несуперечливість верховенству права, тобто має існувати засіб правового захисту від свавільного втручання з боку державних органів у права, гарантовані Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, причому небезпека свавілля є очевидною, коли виконавча влада здійснює свої функції закрито; доступність та передбачення наслідків застосування; ступінь чіткості закону, який залежить від змісту цього документа, сфери, на яку поширюється цей закон, а також кількості та статусу тих, кому закон адресований; точність, достатня для того, щоб надати змогу регулювати свою поведінку; положення закону повинні бути передбачуваними та надавати достатньо гарантій проти свавільного застосування; якість закону пов'язана з

достатньою чіткістю встановлення ним тих чи інших обставин, на підставі яких діють державні органи; положення є достатньо чітким у переважній більшості справ, що їх розглядали національні органи.

Аналіз Рішення дозволяє стверджувати, що Суд у мотивації Рішення частково врахував лише перший та другий параметри вказаних узагальнень. Така частковість повністю змінила сенс практики ЄСПЛ, оскільки наявність дискреції компенсується правилами та умовами, які мають міститися в нормах субстантивного права, а сваволя очевидна лише у випадках реалізації закритих функцій. Таким чином, Суд інтерпретував практику ЄСПЛ на власний розсуд, чим змінив її сенс на протилежний.

У Рішенні Суд зазначив, що "окремі положення абзацу першого пункту 40 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Кодексу не відповідають критерію якості закону у розумінні частини другої статті 32 Конституції України, оскільки вони суперечать таким елементам принципу верховенства права, як юридична визначеність і заборона свавілля, що може призвести до порушення конституційного права кожного на приватне життя". Ключовим критерієм доведення неконституційності, таким чином, виступає можливість настання наслідків. Застосування категорії "може" чітко вказує на те, що висновок Суду базується на припущенні. А припущення - це ніщо інше як судження, для якого не було знайдено доказу. Припущення не може вважатися аргументом при доведенні неконституційності, оскільки потребує доведення. Суд висловив гіпотезу, що можуть бути певні наслідки від застосування норми, базуючись на неочевидних доводах щодо зв'язку дискреції, якості закону та верховенства права. Не слід забувати, що з точки зору логіки гіпотеза - це прийом пізнавальної діяльності, що є здогадом, тобто положення, яке тимчасово вважається можливо істинним, поки не встановлено істину. Істина, яка в свою чергу є антонімом брехні, хиби або фальші, передбачає можливість емпіричної або теоретичної перевірки висновків. Теоретичний базис доведення неконституційності в Рішенні відверто суперечливий. Емпірично перевірити висновки Суду неможливо. Таким чином, Рішення не відповідає критерію істинності.

Суддя

Конституційного Суду України

І. Д. Сліденко

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Лемака В. В. стосовно Рішення у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень абзацу першого пункту 40 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України від 11 жовтня 2018 року N 7-р/2018

Вважаю обов'язком зафіксувати свою позицію стосовно Рішення Конституційного Суду України від 11 жовтня 2018 року N 7-р/2018 (далі - Рішення), з яким не погоджуюся ні з огляду на його стиль і аргументацію, ні з огляду на резолютивну частину. У Рішенні Конституційний Суд України визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), окремі положення абзацу першого пункту 40 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України (далі - Кодекс) щодо права Міністерства фінансів України (далі - Міністерство) отримувати інформацію, що містить персональні дані.

1. Верховенство права, якість закону і аргументованість Рішення

Положеннями абзацу першого пункту 40 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Кодексу передбачено: "Установити, що під час здійснення повноважень з контролю за дотриманням бюджетного законодавства в частині моніторингу пенсій, допомог, пільг, субсидій, інших соціальних виплат Міністерство фінансів України має право на безоплатне отримання інформації, що містить банківську таємницю, персональні дані, та на доступ до автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та банків даних, держателем (адміністратором) яких є державні органи або органи місцевого самоврядування". Звертаю увагу, що йдеться про повноваження Міністерства на безоплатне, з чіткою метою отримання інформації, що містить, окрім іншого, персональні дані. У наведеному фрагменті Кодексу не зазначено, що це повноваження Міністерство здійснює з відступом від

порядку доступу до персональних даних, визначеного спеціальним законодавством України.

Конституційний Суд України (далі - Суд) у мотивувальній частині Рішення розпочав аргументацію з доречного дослідження принципу поваги до прав людини (стаття 3 Конституції України). Суд логічно пов'язав цей принцип із правом на захист особистого і сімейного життя, передбаченим частиною першою статті 32 Конституції України, за якою "ніхто не може зазнавати втручання в його особисте і сімейне життя, крім випадків, передбачених Конституцією України", та зауважив, що при цьому у Конституції України встановлено такі випадки, а саме: "не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини" (частина друга цієї статті).

Далі Суд так само доречно послався на юридичну позицію, викладену ним у Рішенні від 20 січня 2012 року N 2-рп/2012, у резолютивній частині якого зазначено, зокрема, що "збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди державою, органами місцевого самоврядування, юридичними або фізичними особами є втручанням в її особисте та сімейне життя. Таке втручання допускається винятково у випадках, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини".

Отже, Суд у мотивувальній частині Рішення дослідив, що конституційні норми і конституційна доктрина (попередня практика Суду) допускають збирання, зберігання і використання конфіденційної інформації про особу без її згоди, однак лише у випадках, визначених законом і лише для досягнення установлених Конституцією України трьох цілей, а саме: "в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини".

Навіть на цьому рівні з'ясування аргументів очевидною є неможливість Суду дійти в результаті протилежного висновку. Після перших кроків в аргументуванні здавалося, що Суд піде й далі цим же шляхом, зокрема дослідить, наскільки мета оспорюваних положень Кодексу узгоджується з наведеними положеннями Конституції України (щодо "інтересів національної безпеки, економічного добробуту та прав людини"), а також обґрунтованість (суспільну значимість) такої мети.

Проте Суд відкинув з'ясовані правові підстави й зробив крутий поворот в аргументації - взявся за критерій "якості закону", розуміючи його доволі специфічно, дійшов суперечливих висновків, в основному з яких констатував, що оспорювані положення Кодексу "не відповідають критерію якості закону у розумінні частини другої статті 32 Конституції України, оскільки вони суперечать таким елементам принципу верховенства права, як юридична визначеність і заборона свавілля, що може призвести до порушення конституційного права кожного на приватне життя". Після цього Суд зазначив: "Враховуючи те, що Конституційний Суд України встановив невідповідність оспорюваних положень Кодексу такому критерію, як якість закону, відпала необхідність здійснювати перевірку, чи втручання у конституційне право особи на приватне життя шляхом отримання та обробки Міністерством її персональних даних без згоди цієї особи переслідувало якусь легітимну мету та чи були пропорційними обрані законодавцем засоби досягненню такої мети" (абзаци десятий, одинадцятий пункту 3 мотивувальної частини Рішення).

Довільне розуміння поняття "якості закону", як і зневага Судом "якоїсь легітимної мети", відображає ігнорування ним класичних методів дослідження конституційності закону.

Верховенство права є фундаментальним принципом сучасного конституційного порядку України, однак його неадекватне сприйняття й намагання вкласти в нього будь-який зміст може спровокувати виникнення його антипода - свавільного застосування влади та невизначеності.

1.1. Суд не розібрався з обсягом того, що він вважає "встановлено законом" у контексті статі 32 Конституції України. Суд по суті ізолював оспорювані положення Кодексу (текстуально йдеться про один абзац Кодексу) від цілісної законодавчої матерії та оголосив їх "неякісними" та

такими, що не містять "заборони свавілля", що "унеможливлює настання відповідальності держави за відповідні зловживання". За такою "логікою" Суд очікував, що саме у цьому абзаці Кодексу законодавець мав передбачити і виключний перелік повноважень Міністерства, і відповідні процедури, і склади злочинів та адміністративних проступків із санкціями, які в сукупності мають уможливити настання відповідальності за зловживання.

Суд не врахував, що в цьому питанні чинним є доволі розгорнутий комплекс законодавства України, який охоплює, зокрема: 1) спеціальний закон у цій сфері - Закон України "Про захист персональних даних"; 2) Закон України "Про інформацію"; 3) положення статті 18839 "Порушення законодавства у сфері захисту персональних даних" Кодексу України про адміністративні правопорушення; 4) положеннями статті 182 Кримінального кодексу України, згідно з якою "Порушення недоторканності приватного життя", об'єктивна сторона якої якраз і полягає у "незаконному збиранні, зберіганні, використанні, знищенні, поширенні конфіденційної інформації про особу або незаконній зміні такої інформації", та за обтяжуючих обставин карається позбавленням волі до п'яти років.

Можна по-різному оцінювати достатність регулювання та захисту персональних даних у чинному законодавстві України, але не помітити його неприпустимо. Річ у тім, що "закон" або "законодавство" слід сприймати як цілісну і системну матерію, в якій окремі складові здійснюють свої функції, що презюмуються як взаємоузгоджені між собою.

1.2. "Якість закону" - ключова категорія в Рішенні, яку Суд розглядає як складову принципу верховенства права. Вказане поняття зустрічається в практиці Європейського суду з прав людини, однак зовсім в іншому сенсі. Різниця полягає у трьох аспектах.

По-перше, оцінка "якості закону" пояснюється в контексті юридичної визначеності в аспектах доступності, точності і передбачуваності національного законодавства (а не одного сегмента закону). Наприклад, у рішенні у справі "Del Rio Prada проти Іспанії" від 21 жовтня 2013 року Європейський суд з прав людини вказав: "Якість закону" означає, що якщо національне законодавство дозволяє позбавлення волі, воно має бути достатньо доступним, точним та передбачуваним у своєму застосуванні, аби уникнути будь-якого ризику свавілля... Встановлений Конвенцією стандарт "законності" вимагає, щоб усе законодавство було достатньо чітким для того, щоб дати особі можливість - за необхідності, після відповідної консультації - передбачити настільки, наскільки це є розумним за обставин, наслідки, які певне діяння може тягти за собою" (пункт 125).

Наведене означає, що Суд для того, щоб дійти висновку про "неякісний закон", повинен був переконливо навести аргументи того, що національне законодавство в даному питанні: а) є недостатньо доступним; б) його положення є нечіткими; в) воно є непередбачуваним у своєму застосуванні. Однак Суд навіть не приступив до вирішення цих завдань, а відтак його висновок про "неякісний закон" є очевидно таким, що не стосується юридичної визначеності як елемента принципу верховенства права. По-друге, повторюю, йдеться не про окремий ізольований сегмент закону, а про "національне законодавство" (усе законодавство) як цілісну систему, в якій окремі складові взаємодіють між собою. По-третє, оцінка "якісний закон" (як складова формули "встановлений законом") не може виходити за межі загальної методики аналізу державного втручання у здійснення прав людини або, тим більше, протиставлятися їй. Суд у Рішенні, нагадаю, дійшов висновку, що недотримання вимог "якості закону" призвело до ситуації, коли "відпала необхідність перевіряти" інші істотні параметри оцінки державного втручання, зокрема "якусь легітимну мету" закону (вислів, ужитий у Рішенні).

2. Ігнорування "якоїсь легітимної мети" закону

Як уже було зазначено, Суд, констатувавши, що "відпала необхідність здійснювати перевірку, чи втручання у конституційне право особи на приватне життя... переслідувало якусь легітимну мету", не дослідив ступінь легітимності мети оспорюваних положень Кодексу, хоча й дійшов парадоксального висновку про

відсутність у них "заборони свавілля". Парадоксальність такого висновку полягає у тому, що мета закону, її формальний (закріплений у тексті Конституції України) і сутнісний (пов'язаний зі значимим суспільним інтересом) аспекти дають можливість оцінити, наскільки закон відповідає тесту на свавільність/несвавільність у контексті принципу верховенства права. Мета закону є першим, хоч і не єдиним, лімітуючим фактором, який впливає на здійснення дискреційних повноважень органами державної влади.

Суд не дослідив, наскільки повноваження Міністерства "з контролю за дотриманням бюджетного законодавства в частині моніторингу пенсій, допомог, пільг, субсидій, інших соціальних виплат" і його "право на безоплатне отримання інформації, що містить банківську таємницю, персональні дані, та на доступ до автоматизованих інформаційних і довідкових систем" є сумісними з положеннями частини другої статті 32 Конституції України, які вказують на суспільні інтереси щодо "національної безпеки, економічного добробуту та прав людини".

Суд у цьому аспекті повинен був дати чітку відповідь на питання: чи узгоджується заявлена в законі мета ("контроль за дотриманням бюджетного законодавства в частині моніторингу пенсій, допомог, пільг, субсидій, інших соціальних виплат" з боку Міністерства) з одним із трьох суспільних інтересів, зазначених у частині другій статті 32 Конституції України, а саме: а) національною безпекою; б) економічним добробутом; в) правами людини.

На мою думку, контроль державного органу за дотриманням бюджетного законодавства під час виплати пенсій, допомог, інших соціальних виплат узгоджується водночас принаймні з двома такими суспільними інтересами: економічним добробутом та правами людини.

Річ у тім, що створення складного механізму виплат пенсій, допомог, пільг, субсидій, інших соціальних виплат є суспільним благом, забезпечення якого є позитивним обов'язком держави, а також тією діяльністю держави, яка безпосередньо стосується прав мільйонів людей в Україні. Малоймовірно, що цей механізм можливий без доступу Міністерства до персональних даних, які містяться переважно у державних базах даних.

Суспільний контекст лише підсилює твердження про обґрунтовані межі дискреції Міністерства щодо контролю за дотриманням бюджетного законодавства у сфері виплат. З одного боку, йдеться про виплату пенсій усіх видів для понад 11 млн осіб; за даними Державної служби статистики України у січні - серпні 2018 року по субсидії для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг звернулось 4244,2 тис. домогосподарств, крім того, у січні - серпні 2018 року 613,5 тис. домогосподарств було призначено субсидії готівкою на придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива; отримують соціальні виплати інші категорії осіб. З іншого боку, вказана система соціальної допомоги перебуває в процесі постійного удосконалення, викликаного реформами в цій сфері, зміною обсягу й структури її клієнтської бази внаслідок динаміки доходів населення.

Крім того, внаслідок агресії Російської Федерації, анексії Автономної Республіки Крим і міста Севастополя, тимчасової окупації частини Донецької та Луганської областей понад 1,4 млн осіб набули статус внутрішньо переміщених осіб, які потребують термінової допомоги з боку держави. Понад 300 тис. пенсіонерів перебувають на тимчасово окупованих територіях у Донецькій і Луганській областях, однак значна їх частина отримує пенсії після перетинання лінії зіткнення, на території, в межах якої здійснюють свої повноваження органи державної влади України. Високий рівень динаміки у цій сфері, ускладнення контролю за дотриманням бюджетного законодавства під час здійснення соціальних виплат зумовлює наділення відповідних державних органів достатніми повноваженнями.

Наведені факти, що впливають на здійснення органами державної влади відповідних повноважень та обґрунтовують легітимну мету закону, Суд проігнорував.

3. Невдалий пошук конституційного права

Стиль юридичної аргументації Суду в Рішенні не дає можливості встановити конституційно-правові підстави для вирішення справи. Так, у підпункті

2.3 пункту 2 мотивувальної частини Рішення після згадки про принцип верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України) і його елемент - юридичну визначеність - Суд звернув увагу не на конституційну доктрину з цього питання (усталену практику, виражену в його рішеннях щодо розуміння юридичної визначеності), а на Рішення Конституційного Суду України від 8 червня 2016 року N 3-рп/2016. Це рішення унікальне тим, що в ньому йдеться не про "передбачуваність юридичної норми", а про "наявність можливості у особи передбачати дії" органів державної влади (абзац третій підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини). Однак "можливість передбачати дії" органів державної влади очевидно не розкриває змісту юридичної визначеності, і Суд не випадково ухилився від інших своїх юридичних позицій та позицій Європейського суду з прав людини з цього питання.

Натомість Суд вдався до цитування положень Доповіді "Верховенство права", яка була схвалена Європейською Комісією "За демократію через право" на 86-му пленарному засіданні (Венеція, 25 - 26 березня 2011 року), більше того, обрав ці положення як підставу для ухвалення Рішення.

На мою думку, Суд насправді повинен виходити з того, що позитивні обов'язки держави у сфері гарантування захисту прав людини узгоджуються з її міжнародними зобов'язаннями в цій сфері. Особливо це стосується тих зобов'язань України, які встановлені міжнародними договорами різного рівня у сфері захисту прав людини. Серед таких міжнародних договорів, безумовно, особливе значення має Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція). Суд повинен враховувати і застосовувати Конвенцію в межах методично прийнятного тлумачення. Гарантії Конвенції впливають на тлумачення прав людини та принципів, закріплених у Конституції України. Текст Конвенції і судова практика Європейського суду з прав людини виступають на рівні конституційного права допоміжною системою тлумачення під час визначення обсягу і сфери дії зазначених прав людини та принципів за умови, що наслідком такого тлумачення не є обмеження або скасування тих гарантій захисту прав людини, які закріплені в Основному Законі України. Цю позицію поділяють також інші авторитетні конституційні суди європейського континенту.

Однак окремі положення Доповіді "Верховенство права", яка була схвалена Європейською Комісією "За демократію через право", не можуть стати безпосереднім масштабом конституційного судового контролю. Незважаючи на авторитет органу, який ухвалив цю доповідь, вона не є джерелом права, хоч і сприяє доктринальному тлумаченню Конвенції.

4. Ігнорування принципу презумпції конституційності акта

Попри непослідовну аргументацію мотивувальної частини Рішення та певні сумніви, Суд дійшов висновку про неконституційність оспорюваних положень Кодексу. У такий спосіб було проігноровано принцип презумпції конституційності актів, які піддаються конституційному контролю. Одним із перших такий принцип сформулював Олександр Гамільтон у виданні "Федераліст" (N 78), заявивши, що суди повинні скасовувати лише ті закони, норми яких вступають у "непримиренні протиріччя" з конституцією і за умови, що спроби узгоджувального тлумачення не дали результату. Принцип презумпції конституційності означає, що закон може бути визнаний неконституційним винятково на таких підставах, які передбачають чітке, недвозначне, поза розумним сумнівом порушення конституції, а не в результаті сумнівних аргументативних маніпуляцій. Хоча цей принцип прямо не закріплений у Конституції України (має імпліцитний характер), його значення визнають усі сучасні конституційні держави.

Таким чином, не можна погодитися з підходом, за якого Суд відмовляється досліджувати важливі аспекти справи, зокрема легітимну мету, ігнорує застосування тесту на пропорційність обраного законодавцем засобу, спирається на неправові джерела, однак при цьому доходить висновку про неконституційність закону.

Презумпція конституційності акта означає також, що положення закону, які визнані неконституційними, не можуть втрачати чинність з "дня ухвалення Конституційним Судом України цього

Рішення", як це установлено в пункті 2 резолютивної частини Рішення. Річ у тім, що відлік годин доби "дня ухвалення Рішення" починається з 00.00, а тому неприйнятною є ситуація, коли протягом одного дня (наприклад, у першій його половині) суб'єкт здійснює повноваження на підставі положень закону, які вже від моменту початку дня визнані неконституційними. Важливо також, що рішення Суду офіційно оприлюднюється на його офіційному веб-сайті лише наступного дня. Окрім іншого, такий підхід суперечить положенням частин першої, другої статті 57 Конституції України, які є важливим елементом принципу верховенства права і в яких зазначено, що "кожному гарантується право знати свої права і обов'язки", а також, що "закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом".

Момент втрати чинності положень актів у зв'язку з визнанням їх неконституційними доцільно встановлювати не раніше дня, наступного за днем їх офіційного оприлюднення. Звісно, це стосується не лише Рішення.

5. Дефекти резолютивної частини Рішення

Пункт 1 резолютивної частини Рішення, в якому постановлено "визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), окремі положення абзацу першого пункту 40 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України щодо права Міністерства фінансів України отримувати інформацію, що містить персональні дані", за своїм змістом є очевидно нелогічним та неповним.

По-перше, резолютивна частина Рішення не додає визначеності в даному питанні, що є одним із ключових завдань здійснення правосуддя в конституційній сфері. Міністерство позбавлено права отримувати інформацію, що містить персональні дані, без проведення зв'язку цього повноваження зі "згодою особи" чи "без згоди особи".

Це означає, що Міністерство, організовуючи контроль за дотриманням бюджетного законодавства щодо пенсій, пільг, субсидій, інших соціальних виплат, загалом не може отримувати інформацію з персональними даними, навіть якщо особа надає відповідну згоду на таке отримання. Повторимо, що норми Конституції України, а саме частин першої, другої статті 32, мають прямо протилежний зміст.

Однак варто зауважити, що наведений виклад резолютивної частини Рішення не завдасть шкоди здійсненню Міністерством його повноважень, оскільки формулювання оспорюваних положень Кодексу навіть після ухвалення Рішення передбачає, що воно й надалі має право отримувати інформацію, яка містить банківську таємницю (значна частина якої є персональними даними), і, головне, Міністерство фінансів України зберігає за собою право доступу до автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів, банків даних, держателем (адміністратором) яких є державні органи або органи місцевого самоврядування.

"Доступ" до цих баз даних означає можливість отримання інформації з них. Згідно з частиною шостою статті 6 Закону України "Про захист персональних даних", який є legis specialis, відповідні повноваження надаються державним органам загалом: "Не допускається обробка даних про фізичну особу, які є конфіденційною інформацією, без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини". Вказана норма однак не стала предметом конституційного контролю.

По-друге, наведене формулювання пункту 1 резолютивної частини Рішення унеможливлює його виконання з огляду на нормативний аспект. Суд чітко не встановив, яка частина законодавчого припису підлягає вилученню з абзацу першого пункту 40 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Кодексу. В цьому сенсі вживання словосполучення "окремі положення" у резолютивній частині Рішення очевидно не є оптимальним.

Суддя

Конституційного Суду України

В. В. Лемак