у справі за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 12 розділу I Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28 грудня 2014 року N 76-VIII

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

РІШЕННЯ

КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

у справі за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 12 розділу I Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28 грудня 2014 року N 76-VIII

м. Київ

22 травня 2018 року

N 5-р/2018

Справа N 1-4/2018(2792/15)

Велика палата Конституційного Суду України у складі суддів:

Шевчука Станіслава Володимировича - головуючого,

Головатого Сергія Петровича,

Городовенка Віктора Валентиновича,

Гультая Михайла Мирославовича,

Запорожця Михайла Петровича,

Касмініна Олександра Володимировича,

Колісника Віктора Павловича,

Кривенка Віктора Васильовича,

Лемака Василя Васильовича,

Литвинова Олександра Миколайовича - доповідача,

Мельника Миколи Івановича,

Мойсика Володимира Романовича,

Саса Сергія Володимировича,

Сліденка Ігоря Дмитровича,

Тупицького Олександра Миколайовича,

Шаптали Наталі Костянтинівни,

розглянула на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 12 розділу I Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28 грудня 2014 року N 76-VIII.

Заслухавши суддю-доповідача Литвинова О. М., пояснення представників суб'єкта права на конституційне подання - 49 народних депутатів України - Німченка В. І. та Королевської Н. Ю., Постійного представника Верховної Ради України у Конституційному Суді України Селіванова А. О., залученого Конституційним Судом України як спеціаліста Барабаша Ю. Г. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України установив:

1. До Конституційного Суду України звернулися з конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 12 розділу I Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України", ухваленого Верховною Радою України 28 грудня 2014 року за N 76-VIII (Відомості Верховної Ради України, 2015 р., N 6, ст. 40) (далі - Закон N 76).

Вказаною нормою Закону N 76 внесено зміни до Закону України "Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні" від 16 грудня 1993 року N 3721-XII, зі змінами (далі - Закон N 3721), а саме:

"1) у статті 7:

пункт 2 доповнити словами "за умови, якщо розмір середньомісячного сукупного доходу сім'ї в розрахунку на одну особу за попередні шість місяців не перевищує величини доходу, який дає право на податкову соціальну пільгу у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України";

пункт 12 виключити;

2) у статті 9:

у частині першій:

у пункті 6 слова "з компенсацією вартості проїзду до санаторно-курортного закладу і назад" і "розмір та порядок виплати компенсації" виключити;

пункти 15 та 16 виключити;

частину другу викласти у такій редакції:

"Установити, що пільги, передбачені пунктами 4, 5, 7 та 12 частини першої цієї статті, надаються за умови, якщо розмір середньомісячного сукупного доходу сім'ї в розрахунку на одну особу за попередні шість місяців не перевищує величини доходу, який дає право на податкову соціальну пільгу у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України";

3) статтю 21 виключити".

Автори клопотання стверджують, що внесеними до Закону N 3721 змінами в одних випадках скасовано існуючі права і свободи людини і громадянина, а в інших - звужено їх зміст та обсяг, чим порушено приписи частини другої статті 8, статті 21, частин другої, третьої статті 22, частини першої статті 46 Конституції України.

2. Вирішуючи порушені в конституційному поданні питання, Конституційний Суд України виходить з такого.

2.1. У Конституції України визначено, що Україна є соціальною, правовою державою (стаття 1); права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним

обов'язком держави (частина друга статті 3); держава забезпечує соціальну спрямованість економіки (частина четверта статті 13).

Відповідно до Основного Закону України права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними (друге речення статті 21); конституційні права і свободи людини не є вичерпними, гарантуються і не можуть бути скасовані (частини перша, друга статті 22); конституційні права і свободи людини не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України (частина перша статті 64).

Як зауважив Конституційний Суд України у Рішенні від 17 березня 2005 року N 1-рп/2005, "згідно з Конституцією України ознаками України як соціальної держави є соціальна спрямованість економіки, закріплення та державні гарантії реалізації соціальних прав громадян, зокрема їх прав на соціальний захист і достатній життєвий рівень (статті 46, 48), тощо. Це зобов'язує державу відповідним чином регулювати економічні процеси, встановлювати і застосовувати справедливі та ефективні форми перерозподілу суспільного доходу з метою забезпечення добробуту всіх громадян" (абзац третій підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини).

У Рішенні від 11 жовтня 2005 року N 8-рп/2005 Конституційний Суд України вказав, що "в Україні як соціальній, правовій державі політика спрямовується на створення умов, які забезпечують достатній життєвий рівень, вільний і всебічний розвиток людини як найвищої соціальної цінності, її життя і здоров'я, честь і гідність. Утвердження та дотримання закріплених у нормативно-правових актах соціальних стандартів є конституційним обов'язком держави. Діяльність її правотворчих і правозастосовчих органів має здійснюватися за принципами справедливості, гуманізму, верховенства і прямої дії норм Конституції України, а повноваження - у встановлених Основним Законом України межах і відповідно до законів" (абзац другий пункту 4 мотивувальної частини).

Конституційний Суд України зазначав, що "додержання конституційних принципів соціальної і правової держави, верховенства права (стаття 1, частина перша статті 8 Основного Закону України) обумовлює здійснення законодавчого регулювання суспільних відносин на засадах справедливості та розмірності з урахуванням обов'язку держави забезпечувати гідні умови життя кожному громадянину України" (абзац восьмий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 26 грудня 2011 року N 20-рп/2011), а також, що "основними завданнями соціальної держави є створення умов для реалізації соціальних, культурних та економічних прав людини, сприяння самостійності і відповідальності кожної особи за свої дії, надання соціальної допомоги тим громадянам, які з незалежних від них обставин не можуть забезпечити достатній рівень життя для себе і своєї сім'ї" (абзац другий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 25 січня 2012 року N 3-рп/2012).

2.2. Згідно з положеннями частини третьої статті 22 Конституції України при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

Конституційний Суд України вже здійснював тлумачення зазначених конституційних положень, а також сформулював юридичну позицію, за якою "зміст прав і свобод людини - це умови і засоби, які визначають матеріальні та духовні можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування і розвитку. Обсяг прав людини - це кількісні показники відповідних можливостей, які характеризують його множинність, величину, інтенсивність і ступінь прояву та виражені у певних одиницях виміру. Звуження змісту прав і свобод означає зменшення ознак, змістовних характеристик можливостей людини, які відображаються відповідними правами та свободами, тобто якісних характеристик права. Звуження обсягу прав і свобод - це зменшення кола суб'єктів, розміру території, часу, розміру або кількості благ чи будь-яких інших кількісно вимірюваних показників використання прав і свобод, тобто їх кількісної характеристики (абзаци п'ятий, шостий пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 11 жовтня 2005 року N 8-рп/2005).

Крім того, Конституційний Суд України вказав, що

скасування конституційних прав і свобод - це їх офіційна (юридична або фактична) ліквідація; звуження змісту та обсягу прав і свобод є їх обмеженням (абзац четвертий підпункту 5.2 пункту 5 мотивувальної частини Рішення від 22 вересня 2005 року N 5-рп/2005).

Конституційний Суд України наголошує на конституційному обов'язку держави утверджувати і забезпечувати права і свободи людини та вважає за необхідне розвинути і конкретизувати сформульовані ним юридичні позиції щодо змісту положень частини третьої статті 22 Основного Закону України.

Конституційний Суд України виходить із того, що положення частини третьої статті 22 Конституції України перебувають у системному зв'язку з іншими положеннями цієї статті.

Згідно зі статтею 22 Основного Закону України права і свободи людини, закріплені Конституцією України, не є вичерпними (частина перша); конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані (частина друга); при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (частина третя).

Оскільки стаття 22 міститься у розділі II "Права, свободи та обов'язки людини і громадянина" Конституції України і в ній сформульовано загальну вимогу щодо законодавчого регулювання існуючих прав і свобод, то положення частини третьої цієї статті необхідно інтерпретувати у взаємозв'язку з положеннями частин першої, другої статті 22, частини першої статті 64, частини першої статті 157 Основного Закону України та розуміти як такі, що поширюються на всі існуючі права і свободи людини, гарантовані Конституцією України.

Звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини є їх обмеженням. Верховна Рада України повноважна ухвалювати закони, що встановлюють обмеження, відповідно до таких критеріїв: "обмеження щодо реалізації конституційних прав і свобод не можуть бути свавільними та несправедливими, вони мають встановлюватися виключно Конституцією і законами України, переслідувати легітимну мету, бути обумовленими суспільною необхідністю досягнення цієї мети, пропорційними та обґрунтованими, у разі обмеження конституційного права або свободи законодавець зобов'язаний запровадити таке правове регулювання, яке дасть можливість оптимально досягти легітимної мети з мінімальним втручанням у реалізацію цього права або свободи і не порушувати сутнісний зміст такого права" (абзац третій підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 1 червня 2016 року N 2-рп/2016).

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються права і свободи людини, гарантії цих прав і свобод. Але, визначаючи їх, законодавець може лише розширювати, а не звужувати, зміст конституційних прав і свобод та встановлювати механізми їх здійснення.

Отже, положення частини третьої статті 22 Конституції України необхідно розуміти так, що при ухваленні нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини, якщо таке звуження призводить до порушення їх сутності.

2.3. Конституційний Суд України виходить з того, що статтею 46 Конституції України передбачено право громадян на соціальний захист, включаючи право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом (частина перша); визначено джерела і механізми соціального забезпечення громадян (частина друга); та встановлено, що пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом (частина третя). У державі, яку проголошено соціальною, визначений законодавцем розмір прожиткового мінімуму має реально забезпечувати гідний рівень життя людини.

Згідно зі статтею 46 Основного Закону України соціальний захист пов'язується, зокрема, "з неможливістю мати заробіток (трудовий дохід), його втратою чи

недостатнім рівнем життєвого забезпечення громадянина і непрацездатних членів його сім'ї" (абзац третій пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 28 квітня 2009 року N 9-рп/2009).

Наведений зміст права, гарантований статтею 46 Конституції України, узгоджується із її приписами, за якими, зокрема, людина її життя і здоров'я, честь і гідність визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю (частина перша статті 3); кожен має право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло (стаття 48).

Конституційний Суд України вважає, що зазначені положення Основного Закону України зобов'язують державу створити ефективну систему соціального захисту різних категорій осіб, яка сприяла б узгодженню рівня їхнього життя з реалізацією права на достатній життєвий рівень для них та їхніх сімей шляхом надання відповідного соціального забезпечення. Заходи соціального захисту мають втілювати ідеї соціальної солідарності та справедливості, бути спрямовані на охорону і захист особи при настанні можливих соціальних ризиків.

На думку Конституційного Суду України, держава, виходячи з існуючих фінансово-економічних можливостей, має право вирішувати соціальні питання на власний розсуд. Тобто у разі значного погіршення фінансово-економічної ситуації, виникнення умов воєнного або надзвичайного стану, необхідності забезпечення національної безпеки України, модернізації системи соціального захисту тощо держава може здійснити відповідний перерозподіл своїх видатків з метою збереження справедливого балансу між інтересами особи та суспільства. Проте держава не може вдаватися до обмежень, що порушують сутність конституційних соціальних прав осіб, яка безпосередньо пов'язана з обов'язком держави за будь-яких обставин забезпечувати достатні умови життя, сумісні з людською гідністю.

Конституційний Суд України наголошує, що людську гідність необхідно трактувати як право, гарантоване статтею 28 Конституції України, і як конституційну цінність, яка наповнює сенсом людське буття, є фундаментом для усіх інших конституційних прав, мірилом визначення їх сутності та критерієм допустимості можливих обмежень таких прав. Наведене опосередковано підтверджується унікальним значенням людської гідності в Конституції України, за якою, зокрема, людина, її життя і здоров'я, честь і гідність визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю (частина перша статті 3); усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах (стаття 21); кожен зобов'язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей (частина перша статті 68).

Конституційний Суд України зазначає, що положення статей 3, 21, 46, 48, 68 Основного Закону України корелюють із міжнародними та європейськими стандартами щодо "гідного людського життя", "мінімальних вимог існування в умовах, гідних людини", прав людини "не зазнавати голоду" та на "захист від бідності", якими має керуватися соціальна держава.

У Загальній декларації прав людини 1948 року вказано, що визнання за всіма членами людської родини природженої гідності та рівних і невідчужуваних прав становить основу свободи, справедливості та миру в світі (абзац перший преамбули); всі люди за народженням є вільними й рівними в гідності та правах (перше речення статті 1); кожен, як член суспільства, має право на соціальне забезпечення і може здійснювати - шляхом національних зусиль і міжнародного співробітництва та відповідно до структури й ресурсів кожної держави - економічні, соціальні й культурні права, що є неодмінними для його гідності й вільного розвитку його особистості (стаття 22); кожен має право на життєвий рівень, що є достатнім для підтримання здоров'я і матеріального благополуччя для нього самого та його сім'ї, включаючи їжу, одяг, житло, медичний догляд та потрібне соціальне обслуговування, і право на забезпечення в разі безробіття, хвороби, інвалідності, вдівства, старості чи іншого випадку втрати засобів до існування через незалежні від нього обставини (пункт 1 статті 25).

Міжнародним пактом

про економічні, соціальні і культурні права 1966 року (далі - Пакт) передбачено, що держави, які беруть участь у Пакті, визнають право кожного на соціальне забезпечення, включаючи соціальне страхування (стаття 9); держави, які беруть участь у Пакті, визнають право кожного на достатній життєвий рівень для нього і його сім'ї, включаючи їжу, одяг і житло, і на постійне поліпшення умов життя (перше речення пункту 1 статті 11); держави, які беруть участь у Пакті, визнаючи основоположне право кожного не зазнавати голоду, вживатимуть необхідних заходів індивідуально і шляхом міжнародного співробітництва (абзац перший пункту 2 статті 11).

Відповідно до Європейської соціальної хартії (переглянутої) 1996 року з метою забезпечення ефективного здійснення права на соціальне забезпечення сторони зобов'язуються докладати зусиль для поступового піднесення системи соціального забезпечення на більш високий рівень (пункт 3 статті 12); з метою забезпечення ефективного здійснення права на захист від бідності та соціального відчуження сторони зобов'язуються: у рамках загального та узгодженого підходу вживати заходів для сприяння особам, що живуть або можуть опинитися в ситуації соціального відчуження або бідності, а також членам їхніх сімей в ефективному доступі, зокрема, до роботи, житла, професійної підготовки, освіти, культури і соціальної та медичної допомоги; переглядати ці заходи з метою їх адаптації у разі необхідності (стаття 30).

3. Народні депутати України порушують перед Конституційним Судом України питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) підпунктів 1, 2 пункту 12 розділу I Закону N 76, якими внесено зміни до Закону N 3721, а саме:

1) у статті 7:

пункт 2 доповнено словами "за умови, якщо розмір середньомісячного сукупного доходу сім'ї в розрахунку на одну особу за попередні шість місяців не перевищує величини доходу, який дає право на податкову соціальну пільгу у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України", яким передбачено надання ветеранам праці такої пільги, як першочергове безоплатне зубопротезування (за винятком протезування із дорогоцінних металів);

пункт 12 виключено, яким було передбачено надання ветеранам праці такої пільги, як безоплатний проїзд всіма видами міського пасажирського транспорту (за винятком таксі), автомобільним транспортом загального користування (за винятком таксі) в сільській місцевості, а також залізничним і водним транспортом приміського сполучення та автобусами приміських маршрутів в межах області (Автономної Республіки Крим) за місцем проживання;

2) у статті 9:

у частині першій:

у пункті 6 слова "з компенсацією вартості проїзду до санаторно-курортного закладу і назад" і "розмір та порядок виплати компенсації" виключено; у цьому пункті було передбачено надання особам, які мають "особливі трудові заслуги перед Батьківщиною", такої пільги, як безоплатне першочергове забезпечення санаторно-курортним лікуванням з компенсацією вартості проїзду до санаторно-курортного закладу і назад (порядок надання путівок, розмір та порядок виплати компенсації визначав Кабінет Міністрів України);

пункти 15 та 16 виключено, якими було передбачено надання особам, які мають "особливі трудові заслуги перед Батьківщиною", таких пільг, як безоплатний проїзд один раз на рік (туди і назад) залізничним транспортом у двомісному купе спальних вагонів швидких і пасажирських поїздів, водним транспортом у каютах першого класу (на місцях першої категорії) експресних і пасажирських ліній, повітряним або міжміським автомобільним транспортом, а також безоплатне користування внутріміським транспортом (трамваєм, автобусом, тролейбусом, метрополітеном, водними переправами) і поїздами приміського сполучення, а в сільській місцевості - автобусами внутріобласних ліній;

частину другу викладено у такій редакції:

"Установити, що пільги, передбачені пунктами 4, 5, 7 та 12 частини першої цієї статті, надаються за умови, якщо розмір середньомісячного сукупного доходу сім'ї в розрахунку на одну особу за попередні шість місяців не перевищує величини доходу, який дає право на податкову соціальну пільгу у

порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України". Це обмеження стосується пільг для осіб, які мають "особливі трудові заслуги перед Батьківщиною", а саме: першочергового безоплатного забезпечення ліками, що придбані за рецептами лікаря, доставки за його висновком ліків додому; безоплатного виготовлення і ремонту зубних протезів (крім виготовлених з дорогоцінних металів); звільнення передбачених статтею 9 Закону N 3721 осіб і членів їхніх сімей, що спільно проживають з ними, від квартирної плати, незалежно від форм власності житлового фонду, оплати комунальних послуг у межах норм, встановлених законодавством (водопостачання, каналізація, газ, електроенергія, гаряче водопостачання, центральне опалення, а в будинках, що не мають центрального опалення, - надання палива, придбаного у межах норм, встановлених для продажу населенню, та інші види комунальних послуг), від плати за користування домашнім телефоном і позавідомчою охоронною сигналізацією житла незалежно від виду житлового фонду (зазначені пільги зберігаються за одним із подружжя, що пережило, і батьками Героїв Соціалістичної Праці, Героїв України, повних кавалерів ордена Трудової Слави); позачергового користування всіма видами послуг зв'язку, позачергового і безоплатного встановлення домашніх телефонів, позачергового і безоплатного обладнання житла засобами позавідомчої охоронної сигналізації.

Із дослідження наведених законодавчих змін вбачається, що ними було скасовано й обмежено низку медичних, транспортних, телекомунікаційних і житлово-комунальних пільг для ветеранів праці та осіб, які мають "особливі трудові заслуги перед Батьківщиною".

Згідно зі статтею 6 Закону N 3721 ветеранами праці визнаються громадяни, які працювали на підприємствах, в установах, організаціях, об'єднаннях громадян, фізичних осіб, мають стаж роботи 40 років - для чоловіків і 35 років - для жінок і вийшли на пенсію (частина перша); громадяни, яким призначені пенсії на пільгових умовах; пенсіонери, нагороджені медаллю "Ветеран праці" за законодавством колишнього Союзу РСР; особи з інвалідністю I і II груп, які одержують пенсії по інвалідності, якщо вони мають стаж роботи не менше 15 років (пункти "а", "б", "в" частини другої). Відповідно до статті 8 Закону N 3721 особами, які мають "особливі трудові заслуги перед Батьківщиною", вважаються Герої Соціалістичної Праці, Герої України та повні кавалери ордена Трудової Слави.

Таким чином, надання ветеранам праці та особам, які мають "особливі трудові заслуги перед Батьківщиною", певних пільг зумовлено не втратою ними працездатності, безробіттям, відсутністю достатніх засобів для існування, тобто тими соціальними ризиками, про які йдеться у частині першій статті 46 Конституції України, а необхідністю визнання їх трудових заслуг у професійній діяльності, пов'язаних з багаторічною працею, чи "особливих трудових заслуг перед Батьківщиною", а отже, забезпечення вказаних осіб пільгами є формою винагороди за їх трудові заслуги ("особливі трудові заслуги перед Батьківщиною").

Аналізуючи юридичну природу пільг, скасованих і обмежених положеннями підпунктів 1, 2 пункту 12 розділу I Закону N 76, Конституційний Суд України виходить з того, що існування пільг для окремих категорій громадян передбачено на конституційному рівні. Відповідно до частини третьої статті 24 Конституції України рівність прав жінки і чоловіка забезпечується, зокрема, спеціальними заходами щодо охорони праці і здоров'я жінок, встановленням пенсійних пільг та юридичним захистом, матеріальною і моральною підтримкою материнства і дитинства, включаючи надання оплачуваних відпусток та інших пільг вагітним жінкам і матерям. Згідно з частиною третьою статті 53 Основного Закону України держава забезпечує, у тому числі, надання державних стипендій та пільг учням і студентам.

Таким чином, надання окремих пільг громадянам є конституційно допустимим. Однак наявність у тексті Основного Закону України категорії "пільга" не означає, що ця категорія є елементом конституційного статусу людини на відміну від основоположних прав і свобод людини та гарантій їх реалізації, які є необхідними для гідного

існування та гармонійного розвитку людини. Конституційний Суд України виходить з того, що в кожному конкретному випадку має бути встановлено, чи пов'язані пільги з неможливістю особи мати заробіток, втратою такого заробітку або недостатнім рівнем життєвого забезпечення особи та непрацездатних членів її сім'ї, а також чи спрямовані вони на забезпечення достатніх умов життя, сумісних із людською гідністю.

Конституційний Суд України вважає, що пільги, скасовані й обмежені положеннями підпунктів 1, 2 пункту 12 розділу I Закону N 76, є елементом спеціального юридичного статусу ветеранів праці та осіб, які мають "особливі трудові заслуги перед Батьківщиною", формою винагороди за їх трудові заслуги ("особливі трудові заслуги перед Батьківщиною") та надають їм особливі можливості юридичного характеру. Ці пільги не пов'язані з соціальними ризиками, про які йдеться у частині першій статті 46 Конституції України, і не спрямовані на забезпечення мінімальних вимог існування в умовах, гідних людини, а мають характер преференцій, які надає держава ветеранам праці та особам, які мають "особливі трудові заслуги перед Батьківщиною".

Отже, Верховна Рада України, виходячи з існуючих фінансово-економічних можливостей держави та з метою збереження справедливого балансу між інтересами особи та суспільства, має змогу запроваджувати, змінювати, скасовувати або поновлювати такі пільги, оскільки вони не мають фундаментального характеру, а отже, не можуть розглядатися як конституційні права, свободи та гарантії їх реалізації. У цьому аспекті Конституційний Суд України наголошує, що заборона звужувати зміст та обсяг існуючих прав і свобод, про яку йдеться у частині третій статті 22 Конституції України, стосується саме існуючих конституційних прав і свобод, а не медичних, транспортних, телекомунікаційних і житлово-комунальних пільг, зокрема скасованих і обмежених положеннями підпунктів 1, 2 пункту 12 розділу I Закону N 76, для ветеранів праці та осіб, які мають "особливі трудові заслуги перед Батьківщиною".

Таким чином, скасування та обмеження на підставі Закону N 76 зазначених пільг для ветеранів праці та осіб, які мають "особливі трудові заслуги перед Батьківщиною", жодним чином не мають наслідком скасування чи звуження змісту та обсягу їх існуючих конституційних прав і свобод, зокрема прав на соціальний захист і достатній життєвий рівень, які закріплені у статтях 46, 48 Основного Закону України.

Враховуючи викладене, Конституційний Суд України дійшов висновку, що підпункти 1, 2 пункту 12 розділу I Закону N 76, якими скасовано та обмежено низку медичних, транспортних, телекомунікаційних і житлово-комунальних пільг для ветеранів праці та осіб, які мають "особливі трудові заслуги перед Батьківщиною", не суперечать Конституції України, у тому числі приписам її частини другої статті 8, статті 21, частин другої, третьої статті 22, частини першої статті 46.

4. Суб'єкт права на конституційне подання звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням щодо відповідності Конституції України (конституційності) підпункту 3 пункту 12 розділу I Закону N 76, яким виключено статтю 21 Закону N 3721.

До внесення змін Законом N 76 статтею 21 Закону N 3721 було передбачено, що особам, трудовий договір з якими розірвано за півтора року до досягнення пенсійного віку, встановленого статтею 26 Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування", або віку, що дає право на призначення пенсії відповідно до законів України "Про державну службу", "Про статус народного депутата України", "Про прокуратуру", "Про наукову і науково-технічну діяльність" (за наявності відповідних умов), з ініціативи власника або уповноваженого ним органу у зв'язку зі змінами в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідацією, реорганізацією, перепрофілюванням підприємств, установ та організацій, скороченням чисельності або штату працівників, а також виявленою невідповідністю працівника займаній посаді за станом здоров'я, гарантується право на достроковий вихід на пенсію за півтора року до встановленого законодавством строку, якщо вони мають страховий стаж,

необхідний для призначення пенсії за віком у мінімальному розмірі, передбачений абзацом першим частини першої статті 28 Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" (частина перша); виплата пенсій особам, звільненим у зв'язку з виявленою невідповідністю працівника займаній посаді за станом здоров'я, зазначеним у частині першій цієї статті, здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України до досягнення ними пенсійного віку (частина друга).

Згідно зі статтею 10 Закону N 3721 громадянами похилого віку визнаються особи, які досягли пенсійного віку, встановленого статтею 26 Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування", а також особи, яким до досягнення зазначеного пенсійного віку залишилося не більш як півтора року.

Конституційний Суд України у Рішенні від 26 листопада 2013 року N 11-рп/2013 зауважив, що право на пенсію за віком особа набуває не лише після досягнення загальновизначеного пенсійного віку чи пенсійного віку, встановленого спеціальним законодавством, а також у разі дострокового виходу на пенсію за певних обставин (перше речення абзацу п'ятого підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини).

Дослідження положень, які згідно з підпунктом 3 пункту 12 розділу I Закону N 76 були виключені з Закону N 3721, дає підстави для висновку, що до такого їх виключення держава гарантувала право на достроковий вихід на пенсію за півтора року до досягнення пенсійного віку громадянам похилого віку, трудовий договір з якими розірвано з причин, які не залежали від їх волі та не були наслідком дій цих осіб. Негативними наслідками настання таких обставин є втрата цими особами заробітку або інших передбачених законодавством доходів як засобів для існування та неможливість на рівних умовах конкурувати на ринку праці через похилий вік цієї категорії осіб, що і зумовлювало потребу в їх захисті з боку держави.

Конституційний Суд України вважає, що гарантування державою права на достроковий вихід на пенсію громадянам похилого віку було спрямоване на убезпечення цих громадян від такого соціального ризику, як безробіття з незалежних від них обставин, і забезпечення сприятливих умов для їх повноцінного та гідного життя у старості.

Враховуючи наведене, Конституційний Суд України дійшов висновку, що право на достроковий вихід на пенсію, яке мали громадяни похилого віку на підставі статті 21 Закону N 3721 до внесення змін Законом N 76, було гарантією ефективної реалізації конституційних прав громадян, закріплених у статтях 46, 48 Основного Закону України.

З огляду на зазначене Конституційний Суд України повинен перевірити припис підпункту 3 пункту 12 розділу I Закону N 76 на відповідність конституційним принципам, насамперед, принципу верховенства права.

4.1. В Україні визнається і діє принцип верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України).

Конституційний Суд України в абзаці другому підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 2 листопада 2004 року N 15-рп/2004 вказав, що "верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо".

Згідно з юридичними позиціями Конституційного Суду України "одним із елементів верховенства права є принцип правової визначеності, у якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлюваних такими обмеженнями" (абзац третій підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 29 червня 2010 року N 17-рп/2010); "принцип правової визначеності вимагає чіткості, зрозумілості й однозначності правових норм, зокрема їх передбачуваності (прогнозованості) та стабільності" (абзац шостий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 20 грудня 2017 року N 2-р/2017).

На думку Конституційного Суду України, особи розраховують на стабільність та усталеність юридичного регулювання, тому часті та непередбачувані

зміни законодавства перешкоджають ефективній реалізації ними прав і свобод, а також підривають довіру до органів державної влади, їх посадових і службових осіб. Однак очікування осіб не можуть впливати на внесення змін до законів та інших нормативно-правових актів.

Конституційний Суд України наголошує, що принцип верховенства права передбачає внесення законодавчих змін із визначенням певного перехідного періоду (розумного часового проміжку між офіційним оприлюдненням закону і набранням ним чинності), який дасть особам час для адаптації до нових обставин. Тривалість перехідного періоду при зміні правового регулювання суспільних відносин має визначати законодавець у кожній конкретній ситуації з урахуванням таких критеріїв: мети закону в межах правової системи і характеру суспільних відносин, що ним регулюються; кола осіб, до яких застосовуватиметься закон, і їх здатності підготуватися до набрання ним (його новими положеннями) чинності; інших важливих обставин, зокрема тих, що визначають час, необхідний для набрання чинності таким законом.

У Доповіді "Верховенство права", схваленій Європейською Комісією "За демократію через право" на 86-му пленарному засіданні (Венеція, 25 - 26 березня 2011 року) (CDL-AD(2011)003rev), також зазначено, що держава зобов'язана дотримуватись законів, які запровадила, і застосовувати їх у передбачуваний спосіб та з логічною послідовністю; передбачуваність означає, що закон має бути... проголошений наперед - до його застосування, та має бути передбачуваним щодо його наслідків: він має бути сформульований з достатньою мірою чіткості, аби особа мала можливість скерувати свою поведінку (пункт 44); юридична визначеність вимагає, щоб юридичні норми були чіткими і точними та спрямованими на забезпечення того, щоб ситуації та правовідносини залишались передбачуваними (пункт 46); юридична визначеність також означає, що держава загалом повинна дотримуватись узятих на себе певних зобов'язань, виконувати покладені на неї певні функції чи виголошені нею перед людьми певні обіцянки (поняття "законні очікування") (пункт 48).

4.2. Конституційний Суд України вже зазначав, що Верховна Рада України, виключивши статтю 21 Закону N 3721 на підставі підпункту 3 пункту 12 розділу I Закону N 76, скасувала гарантію для громадян похилого віку на достроковий вихід на пенсію, метою встановлення якої була ефективна реалізація конституційних прав людини на соціальний захист і достатній життєвий рівень.

Конституційний Суд України виходить з того, що Закон N 76 від 28 грудня 2014 року був фактично ухвалений парламентом 29 грудня 2014 року (о 1 годині 24 хвилини 40 секунд) та оприлюднений 31 грудня 2014 року в газеті "Голос України" (спеціальний випуск), що підтверджується загальнодоступними відомостями, розміщеними на офіційному веб-порталі Верховної Ради України. До того ж підпункт 3 пункту 12 розділу I Закону N 76 набрав чинності з 1 січня 2015 року.

Зважаючи на викладене, Конституційний Суд України констатує, що перехідний період між оприлюдненням Закону N 76 та набранням чинності підпунктом 3 пункту 12 його розділу I (менше одного дня) був явно недостатнім для того, щоб суб'єкти права змогли адаптуватися до законодавчих новел та скоригувати свої дії для реалізації права на достроковий вихід на пенсію. У такий спосіб парламент знівелював сутність такого елемента конституційного принципу верховенства права, як юридична визначеність.

Таким чином, Конституційний Суд України дійшов висновку, що підпункт 3 пункту 12 розділу I Закону N 76 не відповідає частині першій статті 8 Конституції України.

Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, 1512, 152, 153 Конституції України, на підставі статей 7, 32, 35, 65, 66, 74, 84, 88, 89, 91, 92, 94 Закону України "Про Конституційний Суд України" Конституційний Суд України вирішив:

1. Визнати такими, що відповідають Конституції України (є конституційними), підпункти 1, 2 пункту 12 розділу I Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28 грудня 2014 року N 76-VIII.

2. Визнати таким, що не відповідає

Конституції України (є неконституційним), підпункт 3 пункту 12 розділу I Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28 грудня 2014 року N 76-VIII.

3. Підпункт 3 пункту 12 розділу I Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28 грудня 2014 року N 76-VIII, визнаний неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

4. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим, остаточним та таким, що не може бути оскаржено.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та інших офіційних друкованих виданнях України.

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Касмініна О. В. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 12 розділу I Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28 грудня 2014 року N 76-VIII

Конституційний Суд України (далі - Суд) 22 травня 2018 року ухвалив Рішення у справі за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 12 розділу I Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28 грудня 2014 року N 76-VIII N 5-р/2018 (далі - Рішення), в якому визнав такими, що відповідають Конституції України (є конституційними), підпункти 1, 2 пункту 12 розділу I Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28 грудня 2014 року N 76-VIII (далі - Закон), а підпункт 3 пункту 12 розділу I Закону - таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним).

Підтримую позицію Суду щодо визнання неконституційним підпункту 3 пункту 12 розділу I Закону, проте не погоджуюся з тим, що підпункти 1, 2 пункту 12 розділу I Закону відповідають Конституції України, зокрема частинам другій, третій її статті 22, якими скасовано та обмежено низку медичних, транспортних, телекомунікаційних і житлово-комунальних пільг для ветеранів праці та осіб, які мають "особливі трудові заслуги перед Батьківщиною", та вважаю за доцільне на підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" висловити окрему думку стосовно цього.

Останнім часом в Україні сформувалася тенденція звуження обсягу існуючих соціальних прав особи у зв'язку з тим, що законодавець керується фінансово-економічними можливостями держави та намагається зберегти справедливий баланс між інтересами людини, суспільства та держави. Проте такі заходи повинні відповідати Конституції України, і перед Судом постає завдання захистити основні права і свободи людини і громадянина, гарантовані Конституцією України, та встановити для законодавця межі, в яких відбувається таке обмеження.

З огляду на викладене вважаю, що перевірку на відповідність положенням статті 22 Конституції України підпунктів 1, 2 пункту 12 розділу I Закону необхідно здійснювати шляхом проведення системного аналізу приписів статей 3, 22, 64 Конституції України.

У статті 3 Конституції України передбачено, що утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (частина друга). Саме забезпеченням прав і свобод людини і громадянина є створення умов, необхідних для їх реалізації, які є напрямками державної діяльності. У статті 1 Основного Закону України зазначено, що Україна є соціальною державою, тому одним із основних напрямів її діяльності є надання, забезпечення, розвиток та захист саме соціальних прав людини і громадянина, які не можуть бути скасовані чи обмежені без дотримання приписів, установлених статтями 22, 64 Конституції України.

У статті 22 Конституції України визначено, що права і свободи людини і громадянина, закріплені Конституцією України, не є вичерпними; конституційні права і

свободи гарантуються і не можуть бути скасовані; при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. Згідно з юридичною позицією Суду, викладеною в Рішенні від 11 жовтня 2005 року N 8-рп/2005, зміст прав і свобод людини - це умови і засоби, які визначають матеріальні та духовні можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування і розвитку; обсяг прав людини - це кількісні показники відповідних можливостей, які характеризують його множинність, величину, інтенсивність і ступінь прояву та виражені у певних одиницях виміру; звуження змісту прав і свобод означає зменшення ознак, змістовних характеристик можливостей людини, які відображаються відповідними правами та свободами, тобто якісних характеристик права; звуження обсягу прав і свобод - це зменшення кола суб'єктів, розміру території, часу, розміру або кількості благ чи будь-яких інших кількісно вимірюваних показників використання прав і свобод, тобто їх кількісної характеристики (абзаци п'ятий, шостий пункту 4 мотивувальної частини). Суд у Рішенні від 28 квітня 2009 року N 9-рп/2009, вказуючи на недопустимість звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод, закріплених у законах України, наголосив, що невиконання державою своїх соціальних зобов'язань призводить до порушення принципів соціальної, правової держави, ставить громадян у нерівні умови, підриває принцип довіри особи до держави (абзац п'ятий пункту 5 мотивувальної частини). Отже, оскільки положення статті 22 Конституції України забороняють законодавцю погіршувати становище людини у суспільстві та закріплюють принцип недопущення звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод, то не можуть бути звужені не тільки конституційні, а й усі права та свободи, передбачені законами України (відповідно до пункту 1 частини першої статті 92 Конституції України ці права та свободи так само, як і їх гарантії, визначаються виключно законами України), та зміст і обсяг конституційних прав і свобод розкривається не тільки в Основному Законі України, а й в інших законах України.

Статтею 64 Конституції України передбачено принцип заборони свавільного обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина. Згідно з цим принципом наявні певні межі цих прав і свобод, які мають визначатися лише Конституцією України. Із системного аналізу статей 8, 64 Основного Закону України випливає, що якщо будь-який закон чи нормативно-правовий акт передбачає певні обмеження (або скасування) тих чи інших прав і свобод людини і громадянина, крім тих, що визначені Конституцією України, то ці обмеження не є правомірними, суперечать Конституції України, тому не повинні братися до уваги.

Зважаючи на викладене, на мою думку, Суд формально підійшов до перевірки положень підпунктів 1, 2 пункту 12 розділу I Закону на відповідність приписам статті 22 Конституції України.

Крім того, в окремих випадках Конституція України, положеннями якої встановлено рамки для прояву волі законодавця, передбачає у відповідних нормах мету, яка має досягатися шляхом закріплення вказаних обмежень. Разом з тим Суд повинен у процесі захисту прав і свобод людини і громадянина закладати доктринальні ідеї та позиції, які мають реалізовуватися та не порушуватися у діяльності публічної влади, задля запобігання ухваленню неконституційних та свавільних законів.

У Рішенні вказано, що "Верховна Рада України виходячи з існуючих фінансово-економічних можливостей держави та з метою збереження справедливого балансу між інтересами особи та суспільства має змогу запроваджувати, змінювати, скасовувати або поновлювати такі пільги", проте в законодавстві України немає визначення понять "фінансово-економічні можливості держави" та "справедливий баланс між інтересами особи та суспільства" і Судом не було досліджено існуючі фінансово-економічні можливості держави на час скасування/обмеження відповідних пільг, що свідчить про недостатнє вивчення цього питання.

Таким чином, Суд фактично надав право законодавцю обмежувати чи скасовувати соціальні пільги громадян, посилаючись на фінансово-економічні

можливості держави без надання відповідних розрахунків та іншої доказової бази, яка підтверджувала би конкретну необхідність такого обмеження чи скасування. Незрозумілим залишається, на моє переконання, спосіб, в яких законодавець досягає збереження справедливого балансу між інтересами особи та суспільства шляхом скасування соціальних пільг для незахищених верств населення.

Конституцією України закладено рівні для всіх можливості користування відповідними благами держави, тому не можна вказувати на конституційність положень законів, які скасовують чи обмежують ряд медичних, транспортних, телекомунікаційних і житлово-комунальних пільг для відповідних категорій населення. Критерієм такої оцінки, на мою думку, має бути соціальна справедливість, на основі якої у демократичній, соціальній, правовій державі і повинні формуватися конкретні гарантії соціального і правового порядку.

Також, враховуючи свою позицію, наведену у Рішенні Суду від 1 червня 2016 року N 2-рп/2016, Суд у Рішенні наголошує, що: "Відповідно до пункту 1 частини першої статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються права і свободи людини, гарантії цих прав і свобод. Але, визначаючи їх, законодавець може лише розширювати, а не звужувати, зміст конституційних прав і свобод та встановлювати механізми їх здійснення" (абзац дев'ятий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини). Тобто йдеться про можливість законодавця лише розширювати існуючі права і свободи людини. Проте далі у Рішенні Суд робить інший висновок щодо можливості їх скасування, якщо не відбувається звуження змісту та обсягу таких прав і свобод, а саме: "Отже, положення частини третьої статті 22 Конституції України необхідно розуміти так, що при ухваленні нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини, якщо таке звуження призводить до порушення їх сутності" (абзац десятий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини).

До того ж Суд, аналізуючи можливість звуження прав і свобод людини, не вказує, що йдеться про права і свободи саме громадян України, що є помилковим, оскільки до відповідних категорій осіб, які були позбавлені соціальних пільг відповідно до підпунктів 1, 2 пункту 12 розділу I Закону, віднесено саме громадян України.

Викладене дозволяє констатувати, що Рішення містить розбіжності та неточності у висновках, сформульованих Судом.

Враховуючи викладене, вважаю, що положення підпунктів 1, 2 пункту 12 розділу I Закону, якими внесено зміни до Закону України "Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні" від 16 грудня 1993 року, є такими, що не відповідають частинам другій, третій статті 22 Конституції України.

Суддя

Конституційного Суду України

О. В. Касмінін

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Мельника М. І. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 12 розділу I Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28 грудня 2014 року N 76-VIII

Конституційний Суд України (далі - Суд) у Рішенні у справі за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 12 розділу I Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28 грудня 2014 року N 76-VIII від 22 травня 2018 року N 5-р/2018 (далі - Рішення) визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), підпункт 3 пункту 12 розділу I Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28 грудня 2014 року N 76-VIII (далі - Закон N 76).

Рішення містить ряд концептуальних недоліків, у зв'язку з чим вважаю за необхідне висловити щодо нього окрему думку.

1. Одним із конституційних принципів діяльності Суду є обґрунтованість ухвалених ним рішень

(частина друга статті 147 Конституції України). Така вимога до діяльності Суду також закріплена у Законі України "Про Конституційний Суд України" (стаття 2). Крім того, у цьому законі окремо передбачено необхідність обґрунтування зміни (розвитку, конкретизації) Судом своїх попередніх юридичних позицій. Так, частиною другою статті 92 Закону України "Про Конституційний Суд України" встановлено, що Суд може розвивати і конкретизувати юридичну позицію Суду у своїх наступних актах, змінювати юридичну позицію Суду в разі суттєвої зміни нормативного регулювання, яким керувався Суд при висловленні такої позиції, або за наявності об'єктивних підстав необхідності покращення захисту конституційних прав і свобод з урахуванням міжнародних зобов'язань України та за умови обґрунтування такої зміни в акті Суду.

У Рішенні Суд наголосив на необхідності розвинути і конкретизувати сформульовані ним раніше юридичні позиції щодо змісту положень частини третьої статті 22 Конституції України (абзац четвертий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини). Однак Суд жодним чином не обґрунтував необхідності у такому розвитку і конкретизації, що свідчить про недотримання Судом конституційних і законодавчих приписів, а також вказує на відсутність передбачених законом підстав для розвитку (конкретизації) Судом своїх юридичних позицій щодо змісту положень частини третьої статті 22 Конституції України (визначених, зокрема, у рішеннях від 20 березня 2002 року N 5-рп/2002, від 22 вересня 2005 року N 5-рп/2005, від 11 жовтня 2005 року N 8-рп/2005).

По-перше, за час, який минув з моменту висловлення Судом попередніх юридичних позицій, не відбулося не лише суттєвої, а взагалі жодної зміни нормативного регулювання, яким керувався Суд при висловленні таких позицій - положення частини третьої статті 22 Конституції України залишаються незмінними з дня її прийняття.

По-друге, розвиток (конкретизацію) своїх попередніх юридичних позицій Суд здійснив без обґрунтування покращення цим захисту конституційних прав і свобод з урахуванням міжнародних зобов'язань України (у Рішенні не зазначено, чи змінилися міжнародні зобов'язання України у цій частині).

Виходячи з вимог закону та надзвичайної важливості вирішення цього питання для захисту конституційних прав і свобод, Суд щонайменше мав навести аргументи на користь застосованого ним нового підходу до розуміння положень частини третьої статті 22 Конституції України. Тим більше, що наразі складно дійти однозначного висновку про те, що змінені у такий спосіб у Рішенні попередні юридичні позиції Суду призведуть до покращення захисту конституційних прав і свобод.

Слід зазначити, що Суд не вперше не обтяжує себе виконанням вимог частини другої статті 92 Закону України "Про Конституційний Суд України" щодо необхідності обґрунтування зміни своєї попередньої юридичної позиції. Так, у Рішенні у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про всеукраїнський референдум" Суд без жодного обґрунтування кардинально змінив свою юридичну позицію щодо можливості перевірки змісту закону України або іншого акта на відповідність Основному Закону України у тих випадках, коли суб'єкт звернення до Суду порушує питання про визнання акта неконституційним з підстав невідповідності його змісту Конституції України та порушення конституційної процедури його розгляду, ухвалення або набрання ним чинності1.

____________

1 Див.: Окрема думка судді Конституційного Суду України Мельника М. І. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про всеукраїнський референдум" [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.ccu.gov.ua/sites/default/files/docs/melnyk-4p_2018.pdf

2. У Рішенні Суд дійшов важливого висновку, згідно з яким положення частини третьої статті 22 Конституції України необхідно розуміти "як такі, що поширюються на всі існуючі права і свободи людини, гарантовані Конституцією України". Фактично Суд дав

тлумачення вказаної конституційної норми, згідно з яким при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу лише конституційних (а не всіх існуючих) прав і свобод людини.

Таке розуміння Судом вказаної конституційної норми, можливо, не викликало б застережень, якби воно ґрунтувалось на чітких, переконливих і логічних юридичних аргументах. Натомість обґрунтування Судом нової юридичної позиції є суперечливим і неоднозначним.

Так, за змістом Рішення обмеження щодо реалізації конституційних прав і свобод є звуженням змісту та обсягу таких прав і свобод. Це при тому, що частина третя статті 22 Конституції України встановлює, що при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод. Цей конституційний припис посилюється положенням частини першої статті 64 Конституції України, яким передбачено, що конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.

Натомість із загального висновку, якого дійшов Суд у Рішенні щодо цієї проблеми, випливає, що при ухваленні нових законів або внесенні змін до чинних законів допускається звуження змісту або обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини. Таке звуження не допускається, якщо воно (звуження) призводить до порушення сутності таких прав і свобод.

Проте закономірно виникає кілька питань: 1) наскільки правомірним є висновок Суду про допустимість звуження змісту або обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини, якщо частиною третьою статті 22 Конституції України встановлено, що таке звуження не допускається; 2) що слід розуміти під сутністю таких прав і свобод. Відповідь на ці питання ускладнює ще одна констатація Суду, згідно з якою, визначаючи права і свободи людини, гарантії цих прав і свобод, законодавець може лише розширювати, а не звужувати зміст конституційних прав і свобод та встановлювати механізми їх здійснення (хоча Основний Закон України забороняє звужувати не лише зміст, але й обсяг зазначених прав і свобод).

При цьому юридична позиція Суду щодо допустимості звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини (якщо таке звуження не призводить до порушення їх сутності) суперечить попереднім юридичним позиціям Суду щодо розуміння змісту та обсягу прав і свобод людини2. Без усунення цієї суперечності нове розуміння Судом положення частини третьої статті 22 Конституції України, яке до того ж не ґрунтується на чітких, переконливих і логічних юридичних аргументах, на практиці може спричинити її неоднакове застосування та безпідставне обмеження конституційних прав і свобод.

____________

2 Див., наприклад, Рішення Конституційного Суду України від 22 вересня 2005 року N 5-рп/2005 у справі про постійне користування земельними ділянками - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.ccu.gov.ua/sites/default/files/ndf/5-rp/2005.doc; Рішення Конституційного Суду України від 11 жовтня 2005 року N 8-рп/2005 у справі про рівень пенсії і щомісячного довічного грошового утримання - [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.ccu.gov.ua/sites/default/files/ndf/8-rp/2005.doc

3. Одним з концептуальних недоліків Рішення є те, що для його обґрунтування Суд замість використання при його мотивуванні приписів Конституції України послався (до того ж некоректно) на положення рекомендаційного характеру, яке міститься в одному з документів Європейської Комісії "За демократію через право" (Венеціанська Комісія).

Так, неконституційність підпункту 3 пункту 12 розділу I Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28 грудня 2014 року N 76-VIII Суд обґрунтував порушенням конституційного принципу верховенства права, а саме такого його елемента, як юридична визначеність. Це порушення, на думку Суду, зумовлювалося невеликим періодом між оприлюдненням вказаного Закону (31 грудня 2014 року) та набранням чинності підпунктом 3 пункту 12 його розділу I (1 січня 2015 року). Аргументуючи

таке порушення, Суд у Рішенні зробив посилання, за яким "у Доповіді "Верховенство права", схваленій Європейською Комісією "За демократію через право" на 86-му пленарному засіданні (Венеція, 25 - 26 березня 2011 року) (CDL-AD(2011)003rev) ... зазначено, що держава зобов'язана дотримуватись законів, які запровадила, і застосовувати їх у передбачуваний спосіб та з логічною послідовністю; передбачуваність означає, що закон має бути ... проголошений наперед - до його застосування, та має бути передбачуваним щодо його наслідків" (абзац шостий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рішення).

У такому посиланні у Суду не було жодної необхідності.

По-перше, Суд уже сформував юридичні підходи щодо розуміння юридичної визначеності як складової конституційного принципу верховенства права (наприклад, див. абзац третій підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Суду від 29 червня 2010 року N 17-рп/2010).

По-друге, наведена частина Доповіді "Верховенство права", схваленої Венеціанською Комісією (далі - Доповідь), не може бути визнана застосовною до обґрунтування Рішення, оскільки насправді у ній ідеться про те, що "передбачуваність означає, що закон має бути, за можливості, проголошений наперед - до його застосування, та має бути передбачуваним щодо його наслідків" (пункт 44).

Таким чином, позиція Венеціанської Комісії щодо того, що закон має бути проголошений наперед, не є категоричною і однозначною, тобто допускається ("за можливості"), що закон може бути проголошений (оприлюднений) і після набрання ним чинності. Отже, цитата з Доповіді у такому вигляді не могла бути використана для обґрунтування неконституційності Закону N 76. Щоб забезпечити таке використання, Суд свідомо пішов на викривлення змісту вказаного положення Доповіді.

По-третє, у штучному притягуванні (та ще й у такий спосіб) зазначеного положення Доповіді до обґрунтування Рішення не було жодної необхідності ще й тому, що наведене положення Доповіді за змістом не є тотожним конституційному положенню про неприпустимість набрання чинності законом раніше дня його опублікування, що безпосередньо вказано у Конституції України. У частині п'ятій її статті 94 Основного Закону України зазначено, що "закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування". Тобто конституційний припис щодо порядку набрання чинності законами України є чітким, однозначним і зрозумілим. Крім того, він є відмінним від позиції Венеціанської Комісії.

Тому для обґрунтування неконституційності законодавчого положення у зв'язку з невеликим періодом між оприлюдненням закону та набранням ним чинності Суд мав послатися на вказаний конституційний припис, дати його розуміння у контексті принципу верховенства права (стаття 8 Конституції України). Виходячи з такого розуміння та застосовуючи власні аргументи, Суд міг обґрунтовано довести, що визначена Законом N 76 тривалість перехідного періоду при зміні законодавчого регулювання у цьому випадку є, вочевидь, недостатньою для належної адаптації відповідної категорії громадян до такого регулювання та підготовки їх до нової правової ситуації.

Суддя

Конституційного Суду України

М. Мельник

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Саса С. В. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 12 розділу I Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28 грудня 2014 року N 76-VIII

Конституційний Суд України 22 травня 2018 року ухвалив Рішення у справі за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 12 розділу I Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28 грудня 2014 року N 76-VIII N 5-р/2018 (далі - Рішення).

Конституційний Суд України визнав такими, що відповідають Конституції України,

підпункти 1, 2 пункту 12 розділу I Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28 грудня 2014 року N 76-VIII (далі - Закону N 76), якими скасовано та обмежено низку медичних, транспортних, телекомунікаційних і житлово-комунальних пільг для ветеранів праці та осіб, які мають "особливі трудові заслуги перед Батьківщиною", а підпункт 3 пункту 12 розділу I Закону N 76, яким виключено статтю 21 Закону України "Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні", яка передбачала право на достроковий вихід на пенсію, визнав неконституційним.

На підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" висловлюю окрему думку щодо Рішення.

1. У Рішенні Конституційний Суд України виклав нове розуміння частини третьої статті 22 Конституції України, згідно з яким "при ухваленні нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини, якщо таке звуження призводить до порушення їх сутності" (абзац десятий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини). На мою думку, таке твердження є помилковим щонайменше у двох аспектах стосовно:

1) поширення частини третьої статті 22 Конституції України саме на існуючі конституційні права і свободи людини;

2) можливості звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод людини, якщо таке звуження не призводить до порушення їх сутності.

Крім того, хочу звернути увагу, що у наведеному тлумаченні частини третьої статті 22 Конституції України йдеться виключно про існуючі конституційні права і свободи людини, тому можна припустити, що ця юридична позиція не стосується звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод громадянина.

1.1. Конституційний Суд України виконав функцію Верховної Ради України, доповнивши частину третю статті 22 Конституції України словом "конституційних"

Відповідно до Конституції України права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними (частина перша статті 22); виключно законами України визначаються права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод (пункт 1 частини першої статті 92). Отже, права і свободи людини і громадянина визначаються не лише Конституцією України, а й законами України.

Конституційний Суд України, зазначаючи у Рішенні, що положення частини третьої статті 22 Основного Закону України поширюються на всі існуючі права і свободи людини, гарантовані Конституцією України, виходив з того, що її положення перебувають у системному зв'язку з іншими положеннями статті 22, частини першої статті 64, частини першої статті 157 Конституції України. Проте зі змісту вказаних положень Конституції України не вбачається, що частина третя статті 22 Основного Закону України, в якій застосовано словосполучення "існуючі права і свободи", стосується саме конституційних прав і свобод, а не всіх існуючих прав і свобод чи лише тих прав і свобод, що визначені законами України.

Конституційний Суд України фактично доповнив частину третю статті 22 Конституції України після слова "існуючих" словом "конституційних", жодним чином не обґрунтувавши такої позиції. Чи не є це правотворчістю? Як відомо, Конституційний Суд України не наділений такими повноваженнями.

1.2. Конституційний Суд України дозволив Верховній Раді України порушувати Конституцію України

У мотивувальній частині Рішення містяться суперечливі твердження щодо того, чи допускається обмеження конституційних прав і свобод при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів. У Рішенні неодноразово цитується частина третя статті 22 Конституції України, згідно з якою при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. Тобто Конституція України містить імперативний припис щодо заборони звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. В абзаці восьмому підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення вказано, що "звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини є їх

обмеженням". Отже, при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається обмеження існуючих прав і свобод. Проте в Рішенні вказано, що Верховна Рада України повноважна ухвалювати закони, що встановлюють обмеження, відповідно до певних критеріїв, незважаючи на те, що частина третя статті 22 Основного Закону України не містить жодних критеріїв.

Конституційний Суд України встановив такі критерії допустимості обмеження конституційних прав і свобод людини: "обмеження щодо реалізації конституційних прав і свобод не можуть бути свавільними та несправедливими, вони мають встановлюватися виключно Конституцією і законами України, переслідувати легітимну мету, бути обумовленими суспільною необхідністю досягнення цієї мети, пропорційними та обґрунтованими, у разі обмеження конституційного права або свободи законодавець зобов'язаний запровадити таке правове регулювання, яке дасть можливість оптимально досягти легітимної мети з мінімальним втручанням у реалізацію цього права або свободи і не порушувати сутнісний зміст такого права" (абзац восьмий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення).

Вказані критерії є значною мірою теоретичними та умовними у зв'язку з тим, що не мають визначення, тому можуть тлумачитися зацікавленими сторонами на власний розсуд.

Наприклад, щодо легітимної мети, то в певний період обмеження одних і тих самих конституційних прав може мати легітимний характер, а в інший проміжок часу ті самі обмеження через нелегітимність мети їх встановлення можуть бути визнані неконституційними. Як у цьому випадку дотримуватися конституційного принципу рівності, який є елементом верховенства права? Мабуть, правильно було б розглядати легітимність мети через конкретні приписи Конституції України. Зокрема, щодо соціальних прав варто брати до уваги положення статті 1 Конституції України, в якій зазначено, що Україна є соціальною державою. З огляду на це соціальні права можуть бути обмежені в останню чергу. Легітимність мети таких обмежень може бути обґрунтована лише умовами, визначеними в частині другій статті 64 Конституції України, а не через відсутність коштів, необхідність збалансування бюджету, подолання складної економічної ситуації тощо.

Визначення "порушення сутності права" має суб'єктивний характер і не базується на конкретних конституційних принципах. Наприклад, зменшення розміру пенсій для всіх до гарантованого частиною третьою статті 46 Конституції України мінімального рівня (прожиткового мінімуму, встановленого законом) порушує сутність змісту права на пенсію чи ні? Якщо ні, то чи відповідає це інтересам носія суверенітету і єдиного джерела влади - народу (частина перша статті 5 Конституції України)?

Таким чином, Конституційний Суд України фактично дозволив Верховній Раді України порушувати Конституцію України, зокрема частину першу її статті 64, за якою конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.

Оскільки відповідно до Закону України "Про Конституційний Суд України" остаточні акти від імені Конституційного Суду України можуть приймати колегії, сенати, Велика палата, а визначення певних параметрів запропонованого підходу має суб'єктивний характер, то може виникнути ситуація, коли Конституційний Суд України в однотипних справах матиме різні підходи. Навряд чи така ситуація сприятиме підвищенню авторитету Конституційного Суду України.

1.3. Конституційний Суд України створив норму аналогічну частині першій статті 64 Конституції України

Витлумачивши частину третю статті 22 Конституції України як таку, що стосується лише існуючих конституційних прав і свобод, і зазначивши, що звуження змісту і обсягу конституційних прав і свобод є їх обмеженням, Конституційний Суд України насправді створив норму, відповідно до якої при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається обмеження існуючих конституційних прав і свобод та яка є аналогічною частині першій статті 64 Основного Закону України. Проте Конституція України не може містити двох аналогічних норм.

Крім того, стаття 64

Основного Закону України допускає обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина лише у випадках, передбачених Конституцією України, а також щодо окремих конституційних прав і свобод людини і громадянина в умовах воєнного або надзвичайного стану. Конституційний Суд України у Рішенні зазначив, що положення частини третьої статті 22 Конституції України необхідно розуміти так, що при ухваленні нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини, якщо таке звуження призводить до порушення їх сутності. А якщо звуження змісту і обсягу (обмеження) існуючих конституційних прав і свобод не призводять до порушення сутності конституційних прав і свобод, то такі обмеження допускаються?

Конституційний Суд України фактично передбачив можливість звуження змісту і обсягу (обмеження) існуючих конституційних прав і свобод людини при ухваленні нових законів або внесенні змін до чинних законів за умови, якщо таке звуження не призводить до порушення їх сутності. Очевидно, що така інтерпретація частини третьої статті 22 Конституції України не узгоджується з її статтею 64.

1.4. Конституційний Суд України добровільно відмовився від конституційного контролю в соціальній сфері

Запропонований підхід "динамічного тлумачення" Конституції України приховує в собі певні небезпеки в перспективі. Конституційний Суд України фактично добровільно відмовляється від конституційного контролю в соціальній сфері. Будь-яку соціальну політику виконавча влада обґрунтує "обмеженими фінансовими можливостями", "легітимною метою", "не порушенням сутності права". Як наслідок, соціальна політика буде проводитися без урахування застережень, які містяться в Конституції України, та за відсутності контролю Конституційного Суду України.

Як відомо, Конституційний Суд України здійснює перевірку на відповідність Конституції України лише тих законів України (їх окремих положень), стосовно неконституційності яких звернулися визначені Конституцією України суб'єкти. Тобто Конституційний Суд України, який, за логікою Рішення, буде аналізувати дотримання зазначених критеріїв, здійснює вибірковий конституційний контроль і не має ефективних механізмів щодо запобігання обмеженням конституційних прав і свобод людини.

Наслідком запропонованого у Рішенні розуміння положення частини третьої статті 22 Конституції України є зміна Основного Закону України не уповноваженим на це органом шляхом тлумачення. Однак Конституційний Суд України не творить норми права, а досліджує їх, його функція - виявляти в нормах права прихований (імпліцитний) зміст. Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України (стаття 75 Конституції України), яка здійснює свої повноваження від імені народу.

2. В абзаці четвертому підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення зазначено, що Конституційний Суд України вважає за необхідне розвинути і конкретизувати сформульовані ним юридичні позиції щодо змісту положень частини третьої статті 22 Основного Закону України. Проте насправді Конституційний Суд України змінив зміст частини третьої статті 22 Конституції України і її розуміння Конституційним Судом України.

Як зазначено у Рішенні, Конституційний Суд України вже здійснював тлумачення зазначених конституційних положень, а також сформулював юридичну позицію, за якою "зміст прав і свобод людини - це умови і засоби, які визначають матеріальні та духовні можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування і розвитку. Обсяг прав людини - це кількісні показники відповідних можливостей, які характеризують його множинність, величину, інтенсивність і ступінь прояву та виражені у певних одиницях виміру. Звуження змісту прав і свобод означає зменшення ознак, змістовних характеристик можливостей людини, які відображаються відповідними правами та свободами, тобто якісних характеристик права. Звуження обсягу прав і свобод - це зменшення кола суб'єктів, розміру території, часу, розміру або кількості благ чи будь-яких інших кількісно вимірюваних показників використання прав і свобод,

тобто їх кількісної характеристики" (абзаци п'ятий, шостий пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 11 жовтня 2005 року N 8-рп/2005).

Крім того, Конституційний Суд України вказав, що скасування конституційних прав і свобод - це їх офіційна (юридична або фактична) ліквідація; звуження змісту та обсягу прав і свобод є їх обмеженням (абзац четвертий підпункту 5.2 пункту 5 мотивувальної частини Рішення від 22 вересня 2005 року N 5-рп/2005). Конституційний Суд України не вживав слова "конституційних", коли тлумачив звуження змісту і обсягу прав і свобод.

Конституційний Суд України у своїй практиці виходив з того, що зменшення, призупинення або скасування соціальних виплат при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів є звуженням змісту та обсягу існуючих прав і свобод людини і громадянина, що було підставою для визнання окремих положень цих законів такими, що суперечать Конституції України, зокрема частині третій її статті 22 (рішення від 20 березня 2002 року N 5-рп/2002, від 17 березня 2004 року N 7-рп/2004, від 1 грудня 2004 року N 20-рп/2004, від 18 червня 2007 року N 4-рп/2007, від 28 квітня 2009 року N 9-рп/2009, від 19 жовтня 2009 року N 26-рп/2009, від 9 вересня 2010 року N 19-рп/2010, від 6 жовтня 2010 року N 21-рп/2010, від 5 квітня 2011 року N 3-рп/2011).

Конституційний Суд України вже з'ясував існуючий смисл частини третьої статті 22 Конституції України, адже з моменту прийняття Основного Закону України її розуміння було одне. На підставі цього тлумачення прийнято десятки рішень Конституційного Суду України. Якщо змінилися суспільні відносини з порушеного питання, то чому ж парламент мовчить?

Тлумачення, безумовно, має нормативне значення, але Конституційний Суд України не творить право, він як, рентген у медицині, не лікує, а знаходить в правових нормах недоліки (хвороби).

У частині другій статті 92 Закону України "Про Конституційний Суд України" встановлено, що Конституційний Суд України може розвивати і конкретизувати юридичну позицію у своїх наступних актах, змінювати юридичну позицію в разі суттєвої зміни нормативного регулювання, яким керувався Конституційний Суд України при висловленні такої позиції, або за наявності об'єктивних підстав необхідності покращення захисту конституційних прав і свобод з урахуванням міжнародних зобов'язань України та за умови обґрунтування такої зміни в акті Конституційного Суду України. Однак у Рішенні Конституційний Суд України змінив юридичну позицію щодо частини третьої статті 22 Конституції України, незважаючи на те, що зміни до зазначеного положення не вносилися і нова юридична позиція не призведе до покращення захисту конституційних прав і свобод.

Більше того, виникає питання, чи не порушив Конституційний Суд України конституційний принцип рівності громадян перед законом, у цьому випадку, перед Конституцією України? Адже одна й та ж сама норма Конституції України впродовж десятиліть мала один зміст, а після прийняття Рішення матиме інший зміст за тих самих обставин.

Існує велика ймовірність того, що Конституційний Суд України, з огляду на нову юридичну позицію щодо частини третьої статті 22 Конституції України, змушений буде переглядати всі рішення, які були прийняті на підставі попередньої юридичної позиції, зокрема щодо незалежності і недоторканності суддів, адже гарантії незалежності і недоторканності суддів лише задекларовані в Конституції України, а визначаються законами України.

З огляду на існування двох юридичних позицій Конституційного Суду України, які, по суті, є протилежними, виникають питання:

- яким тлумаченням повинні керуватися суди і органи державної влади;

- хто та в який спосіб буде відшкодовувати моральну та матеріальну шкоду постраждалим від застосування неправильного тлумачення.

Правову природу явища, коли конституційний суд змінює зміст (смисл) норм конституції, неможливо пояснити. Оскільки джерелом нормативно-правового регулювання суспільних відносин на найвищому рівні (норми і зміст Конституції України) є "політична воля народу", то Конституційний Суд України, який не є політичним органом, не має права на власний

розсуд змінювати зміст положень Основного Закону України.

3. На мій погляд, Конституційний Суд України надто поверхнево підійшов до розуміння категорії "пільга". В Рішенні зазначено, що наявність у тексті Основного Закону України категорії "пільга" не означає, що ця категорія є елементом конституційного статусу людини. Однак, категорично не погоджуючись із зазначеним, вважаю, що пільги, гарантовані Конституцією України, прирівнюються до конституційних прав, мають бути визначені в законах України, не можуть бути скасовані чи обмежені. Крім того, пільги для окремих категорій громадян можуть бути елементом їх конституційно-правового статусу, незважаючи на те, що категорія "пільга" щодо них не вживається в Конституції України. Це може стосуватися осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи (стаття 16 Основного Закону України), осіб, які забезпечують чи забезпечували захист незалежності, суверенітету і територіальної цілісності України (стаття 17 Конституції України).

4. У Рішенні Конституційний Суд України дійшов висновку, що скасування та обмеження на підставі Закону N 76 низки медичних, транспортних, телекомунікаційних і житлово-комунальних пільг для ветеранів праці та осіб, які мають "особливі трудові заслуги перед Батьківщиною", жодним чином не мають наслідком скасування чи звуження змісту та обсягу їх існуючих конституційних прав і свобод, зокрема прав на соціальний захист і достатній життєвий рівень, які закріплені у статтях 46, 48 Основного Закону України, тому підпункти 1, 2 пункту 12 розділу I Закону N 76 не суперечать Конституції України, у тому числі приписам її частини другої статті 8, статті 21, частин другої, третьої статті 22, частини першої статті 46.

Конституційний Суд України у Рішенні зазначив, що скасовані і обмежені Законом N 76 пільги не спрямовані на забезпечення мінімальних вимог існування в умовах, гідних людини. На мою думку, такий висновок є хибним з огляду на таке. Надання більшості пільг для ветеранів праці та осіб, які мають "особливі трудові заслуги перед Батьківщиною" залежить від розміру середньомісячного сукупного доходу сім'ї в розрахунку на одну особу за попередні шість місяців, який не повинен перевищувати величини доходу, який дає право на податкову соціальну пільгу. Право на податкову соціальну пільгу мають особи, місячний дохід яких не перевищує суми, що дорівнює розміру місячного прожиткового мінімуму, діючого для працездатної особи на 1 січня звітного податкового року, помноженого на 1,4 (підпункт 169.4.1 пункту 169.4 статті 169 Податкового кодексу України). На 2018 рік цей розмір дорівнює 2467 гривень (1762 x 1,4). Таким чином, Конституційний Суд України опосередковано визнав, що дохід у 2467 гривень на одну особу на місяць забезпечує достатні умови життя, сумісні з людською гідністю. Це не відповідає дійсності і європейським стандартам гідного життя, на які є посилання у Рішенні. Навіть мінімальна заробітна плата в Україні у 1,5 раза вища і становить у 2018 році 3723 гривні.

5. Аналізуючи положення підпунктів 1, 2 пункту 12 розділу I Закону N 76 на відповідність Конституції України, Конституційний Суд України зосередив увагу на тому, чи не порушено частину третю статті 22 Конституції України в новій її інтерпретації. Однак, на мою думку, слід було також перевірити вказані положення на відповідність статті 8 Конституції України, зокрема принципу верховенства права та таким його складовим, як правова визначеність, передбачуваність законодавчої політики, законні (правомірні) очікування, позитивні зобов'язання держави, принцип довіри громадян до закону і діяльності держави.

Зауважу, що у Рішенні Конституційний Суд України аналізував дотримання принципу верховенства права, перевіряючи на відповідність Конституції України підпункт 3 пункту 12 розділу I Закону N 76, яким було виключено статтю 21 Закону України "Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні", яка передбачала право на достроковий вихід на пенсію. Конституційний Суд України визнав вказане положення Закону N 76 неконституційним з огляду на те, що

"перехідний період між оприлюдненням Закону N 76 та набранням чинності підпунктом 3 пункту 12 його розділу I (менше одного дня) був явно недостатнім для того, щоб суб'єкти права змогли адаптуватися до законодавчих новел та скоригувати свої дії для реалізації права на достроковий вихід на пенсію", та зазначив, що "у такий спосіб парламент знівелював сутність такого елемента конституційного принципу верховенства права, як юридична визначеність".

Однак Конституційний Суд України застосував непропорційну аргументацію і залишив поза увагою те, що підпункти 1, 2 пункту 12 Закону N 76, за винятком норм у частині вилучення пільгового проїзду, також набрали чинності з 1 січня 2015 року. Тому ветерани праці та особи, які мають "особливі трудові заслуги перед Батьківщиною", теж не мали достатньо часу для того, щоб пристосуватися до законодавчих змін, якими скасовано та обмежено певні пільги, якими вони користувалися раніше. Проте Конституційний Суд України вибірково підійшов до вирішення питання щодо неконституційності положень Закону N 76 в аспекті набрання ними чинності, хоча парламент однаково знівелював сутність такого елемента конституційного принципу верховенства права, як юридична визначеність.

Встановлюючи пільги для ветеранів праці та осіб, які мають "особливі трудові заслуги перед Батьківщиною", держава взяла на себе певні зобов'язання, які полягають у тому, що громадяни, виконавши встановлені законом України умови щодо стажу роботи, можуть розраховувати на пільги, право на які вони набули. Зміна правового регулювання стосовно осіб, які виконали умови, встановлені законодавцем, означає відмову держави від виконання своїх зобов'язань, що призводить до порушення принципів довіри громадян до закону і діяльності держави, правомірних очікувань, стабільності правового регулювання.

У Рішенні від 11 жовтня 2005 року N 8-рп/2005 Конституційний Суд України зазначив, що принципи, на яких базується здійснення прав і свобод людини і громадянина в Україні передбачають за змістом статей 1, 3, 6 (частина друга), 8, 19 (частина друга), 22, 23, 24 (частина перша) Основного Закону України правові гарантії, правову визначеність і пов'язану з ними передбачуваність законодавчої політики, необхідні для того, щоб учасники відповідних правовідносин мали можливість завбачати наслідки своїх дій і бути впевненими у своїх законних очікуваннях, що набуте ними на підставі чинного законодавства право, його зміст та обсяг буде ними реалізовано, тобто набуте право не може бути скасоване, звужене (абзац третій пункту 4 мотивувальної частини).

6. Як уже зазначалося, Конституційний Суд України у Рішенні здійснював перевірку на відповідність Конституції України підпункту 3 пункту 12 розділу I Закону N 76. В абзаці сьомому пункту 4 мотивувальної частини Рішення зазначено, що "Конституційний Суд України дійшов висновку, що право на достроковий вихід на пенсію, яке мали громадяни похилого віку на підставі статті 21 Закону N 3721 до внесення змін Законом N 76, було гарантією ефективної реалізації конституційних прав громадян, закріплених у статтях 46, 48 Основного Закону України". Тобто скасування дострокового виходу на пенсію для громадян похилого віку є обмеженням вказаних конституційних прав. З огляду на юридичну позицію, викладену в Рішенні щодо частини третьої статті 22 Конституції України, Конституційний Суд України мав би з'ясувати, чи не порушено сутність прав на соціальний захист та достатній життєвий рівень положенням підпункту 3 пункту 12 розділу I Закону N 76, а також перевірити його на відповідність критеріям допустимості обмеження конституційних прав, які викладені у підпункті 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення, в аспекті дотримання частини третьої статті 22 Конституції України, проте не зробив цього.

7. Наголошую, що Конституційний Суд України вкотре порушив процедуру прийняття рішення, встановлену у Регламенті Конституційного Суду України. Згідно з пунктами 10, 11 § 53 Регламенту Конституційного Суду України проект акта Конституційного Суду України, підготовлений з урахуванням пропозицій та поправок, які одержали необхідну для

ухвалення рішення кількість голосів суддів Конституційного Суду України, ставиться на голосування за основу; ухвалений за основу проект акта Конституційного Суду України, опрацьований у Секретаріаті Конституційного Суду України, надається для ознайомлення суддям Конституційного Суду України, та не раніше наступного дня справа вноситься на розгляд для ухвалення рішення. Проте при ухваленні Рішення зазначених вимог дотримано не було - його проект, підготовлений з урахуванням пропозицій і поправок суддів, за основу не ухвалювався, а голосування за проект Рішення в цілому здійснювалося в той самий день, поспіхом, без надання достатнього часу для аналізу остаточного варіанта проекту Рішення.

Суддя

Конституційного Суду України

С. В. Сас

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Сліденка І. Д. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 12 розділу I Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28 грудня 2014 року N 76-VIII

Зважаючи на наявність Рішення Конституційного Суду України від 22 травня 2018 року N 5-р/2018 у справі за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 12 розділу I Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28 грудня 2014 року N 76-VIII (далі - Рішення), прийнятого формальною більшістю від фактичного складу Конституційного Суду України;

констатуючи той факт, що застосовані методологія й аргументація та визначена на їх основі Конституційним Судом України абстрактно-теоретична неконституційність пункту 12 розділу I Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28 грудня 2014 року N 76-VIII (далі - Закон) мають суб'єктивний та відносний характер;

усвідомлюючи необхідність субстанційно-онтологічного аналізу для визначення помилок, недоліків та недосконалостей, які містяться в Рішенні;

користуючись правом на окрему думку, наданим статтею 93 Закону України "Про Конституційний Суд України";

вважаю за необхідне висловити такі зауваження та заперечення щодо застосованої концепції, методології та аргументації Рішення:

У Рішенні Конституційний Суд України припустився концептуальної, доктринальної та методологічної помилок, застосувавши тлумачення норми Конституції України до суспільних відносин, які прямо не стосуються цієї норми.

Зауваження та заперечення щодо концепції, методології та аргументації Рішення

1. Рішення концептуально базується на тлумаченні статті 22 Конституції України. Вказана стаття оперує поняттям "права і свободи людини і громадянина". Це норма-принцип, яка стосується виключно категорії конституційних прав і свобод.

Конституційний конфлікт, вибудуваний суб'єктом права на конституційне подання, містить контрадикцію між нормами закону та нормами Конституції України. Однак у оспорюваних нормах Закону не йдеться про права і свободи у розумінні статті 22 Конституції України, оскільки пільги та компенсації за жодних умов не можуть вважатися ні правами, ні свободами. І Конституційний Суд України переконався б у цьому, якби дав тлумачення цих категорій. Якби Конституційний Суд України це зробив, то побачив би, що пільги (етимологічно та семантично від "privelegie" - "перевага") у будь-якому сенсі - це відступ від загального правила на користь окремих осіб або соціальних груп. Конкретно в праві - це встановлені законодавством переваги, що надаються особі (чи групі осіб) порівняно з іншими особами. Вони можуть полягати у звільненні тих чи інших осіб від відповідних обов'язків або наданні їм додаткових гарантій.

Тобто пільга є інструментом, способом, регулятором суспільних відносин, вона співвідноситься з суб'єктивним правом, але не є ним. Пільга - це привілей, а не право. А основна властивість привілею - бути винятком із загального правила (норми). Соціальна пільга в

цьому контексті - блага майнового характеру, що надаються окремим групам, і є винятком. Суб'єктивне право, передбачене конституцією, в усіх без винятку випадках є загальним правилом. Таким чином, між пільгою (привілеєм) та загальним правилом існує логічна контрадикція, а тому для регулювання суспільних відносин застосовується або пільга, або загальне правило, оскільки перша виключає останнє.

Однак Конституційний Суд України лише констатував, що "існування пільг для окремих категорій громадян передбачено на конституційному рівні", а також те, що "пільга не означає, що ця категорія є елементом конституційного статусу людини на відміну від основоположних прав і свобод людини". Яким чином вказані твердження, з огляду на концепцію Рішення, кореспондуються з обмежувальним тлумаченням статті 22 Конституції України й евентуальною суперечністю між скасованими пільгами та компенсаціями і нормами Конституції України, сказати важко. На наш погляд - ніяк.

І тут слід зазначити, що Конституційний Суд України або припустився помилки і застосував тлумачення статті 22 Конституції України до суспільних відносин, які не мають до неї жодного стосунку, або ототожнив права і свободи та пільги. У будь-якому випадку йдеться про доктринальну та методологічну помилки, які мають принципове значення для вирішення цієї справи.

2. У Рішенні "Конституційний Суд України наголошує на конституційному обов'язку держави утверджувати і забезпечувати права і свободи людини та вважає за необхідне розвинути і конкретизувати сформульовані ним юридичні позиції щодо змісту положень частини третьої статті 22 Основного Закону України". При цьому Конституційний Суд України стверджує, що "положення частини третьої статті 22 Конституції України необхідно розуміти так, що при ухваленні нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини, якщо таке звуження призводить до порушення їх сутності". Власне, розвиток (зміна) практики проявилася в останньому положенні "якщо таке звуження призводить до порушення їх сутності", що, по суті, є обмежувальним тлумаченням вказаної норми. І тут Конституційний Суд України допустив серйозну доктринальну неузгодженість.

По-перше, намагаючись вирішити конфлікт між нормами, який стосується виключно соціальної сфери, Конституційний Суд України здійснив обмежувальне тлумачення конституційного принципу щодо всіх без винятку норм Конституції України, які стосуються прав і свобод, у тому числі негативних (фундаментальних), до яких таке обмеження навряд чи може застосовуватись тією ж мірою, що й до позитивних (соціальних) прав, оскільки, на відміну від перших, останні надаються державою. У той же час перші не залежать від її волі, а отже, держава надзвичайно сильно обмежена в діапазоні та способах їх регулювання. Всі особливості регулювання негативних прав з боку держави зводяться до обов'язку забезпечити їх реалізацію.

По-друге, правова доктрина України, характеризуючи суб'єктивні права, оперує категоріями "поняття", "зміст", "структура". Конституційний Суд України у своїй практиці щодо тлумачення норм, які містять суб'єктивні права та свободи, оперував виключно категоріями "зміст" і "обсяг". Категорія сутності в контексті суб'єктивного права розглядається в межах наукової дискусії, й усталеного погляду на цю проблему немає. При цьому, якщо оперувати філософським поняттям сутності, а це - головне, основне, визначальне в предметі, то стосовно суб'єктивного права сутність буде означати визначальне в конкретному праві. У праві на пенсії - це пенсія, у праві на безкоштовне медичне обслуговування - безкоштовне медичне обслуговування. В контексті суб'єктивних прав практика Конституційного Суду України, законодавча практика навряд чи дозволяють застосовувати категорію звуження до категорії сутності суб'єктивного права з огляду на визначення, яке наведене вище. Оскільки іншими словами воно звучить так: звуження права можливе, якщо воно не призводить до порушення визначальної категорії такого права, будь-яке порушення такої визначальної категорії (пенсія, освіта)

на практиці означає її скасування. Отже, у цьому контексті йдеться не про звуження, яке призводить до порушення сутності, а про скасування права (у тому числі через неможливість його реалізації).

Однак частина друга статті 22 Конституції України і так забороняє скасовувати конституційні права.

Таким чином, що, власне, хотів сказати Конституційний Суд України вказаним твердженням з огляду на наведені аргументи та цілком зрозумілі приписи статті 22 Конституції України, зрозуміти важко.

Отже, Конституційний Суд України намагався довести конституційність оспорюваних норм із застосуванням хибного методологічного підходу. Однак відсутність аргументації щодо конституційності пільг у співвідношенні з відповідними статтями Конституції України дає можливість стверджувати, що він не виконав своєї функції.

Суддя

Конституційного Суду України

І. Д. Сліденко