у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про засади державної мовної політики". Справа № 1-1/2018

РІШЕННЯ

КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про засади державної мовної політики"

м. Київ

28 лютого 2018 року

N 2-р/2018

Справа N 1-1/2018

Велика палата Конституційного Суду України у складі суддів:

Шевчука Станіслава Володимировича - головуючого,

Городовенка Віктора Валентиновича,

Гультая Михайла Мирославовича,

Запорожця Михайла Петровича,

Касмініна Олександра Володимировича,

Колісника Віктора Павловича,

Кривенка Віктора Васильовича,

Литвинова Олександра Миколайовича,

Мельника Миколи Івановича,

Мойсика Володимира Романовича,

Саса Сергія Володимировича,

Сліденка Ігоря Дмитровича - доповідача,

Тупицького Олександра Миколайовича,

Шаптали Наталі Костянтинівни,

розглянула на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про засади державної мовної політики" від 3 липня 2012 року N 5029-VI, зі змінами.

Заслухавши суддю-доповідача Сліденка І. Д. та дослідивши матеріали справи, у тому числі пояснення представників суб'єкта права на конституційне подання - народних депутатів України VII скликання Бондарчука О. В., Фаріон І. Д.; Постійного представника Верховної Ради України у Конституційному Суді України Селіванова А. О.; залучених спеціалістів - заступника члена Європейської Комісії "За демократію через право" (Венеціанська Комісія), доктора юридичних наук Головатого С. П., директора Інституту української мови НАН України, доктора філологічних наук, професора Гриценка П. Ю., заступника голови Координаційної ради з питань застосування української мови в усіх сферах суспільного життя при Міністерстві культури України Марусика Т. П.; письмові пояснення Голови Верховної Ради України; наукові висновки Надзвичайного і Повноважного посла України, доктора юридичних наук, професора Василенка В. А., завідувача відділу мов України Інституту мовознавства ім. О. О. Потебні НАН України, доктора філологічних наук, професора Ажнюка Б. М., професора Інституту філології Київського національного університету імені Тараса Шевченка, доктора філологічних наук, професора Клименко Н. Ф., науковців Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, Інституту політичних і етнонаціональних досліджень ім. І. Ф. Кураса НАН України, Інституту права ім. І. Малиновського Національного університету "Острозька академія", Інституту українознавства ім. І. Крип'якевича НАН України, Київського національного університету імені Тараса Шевченка, Львівського державного університету внутрішніх справ МВС України, Львівського національного університету імені Івана Франка, Прикарпатського національного університету імені Василя Стефаника, Харківського національного педагогічного університету імені Г. С. Сковороди, Чернівецького національного університету імені Юрія Федьковича, Ужгородського національного університету; інформацію Державної прикордонної служби України та пояснення свідків - народних депутатів України VI скликання Зайця І. О., Кармазіна Ю. А., Кендзьора Я. М., Ключковського Ю. Б., Томенка М. В., Конституційний Суд України установив:

1. До Конституційного Суду України звернулися 57 народних депутатів України з клопотанням визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України "Про засади державної мовної політики", прийнятий Верховною Радою України 3 липня 2012 року за N 5029-VI, (Відомості Верховної Ради України, 2013 р., N 23, ст. 218), зі змінами (далі - Закон).

Автори клопотання зазначають, що положення статей 7, 8, 11 - 15, 18, 25, 27 Закону суперечать положенням частини першої статті 8, частин першої, другої, третьої статті 10, статті 11, частин другої, третьої статті 22, частин першої, другої статті 24, пункту 4 частини першої статті 92 Конституції України. Суб'єкт права на конституційне подання вважає, що названі положення Закону створюють умови для домінування регіональної мови над державною мовою, вибіркового захисту регіональних мов

або мов меншин, надають привілеї одним мовним групам (національним меншинам) та обмежують права інших, що має ознаки дискримінації та порушує принцип рівності громадян перед законом, а також не відповідають принципу правової визначеності - складовій верховенства права, надають право місцевим радам вирішувати питання щодо застосування заходів, спрямованих на використання регіональних мов або мов меншин.

Крім того, народні депутати України стверджують, що була порушена встановлена Конституцією України процедура розгляду та ухвалення Закону, оскільки під час розгляду та прийняття Верховною Радою України на пленарному засіданні 3 липня 2012 року проекту Закону України про засади державної мовної політики (реєстр. N 9073) (далі - проект Закону N 9073) були порушені положення частини другої статті 6, частини першої статті 8, частини другої статті 19, частини першої статті 68, статті 82, частин другої, третьої статті 84, статті 93 Конституції України, зокрема щодо права законодавчої ініціативи, особистого голосування народними депутатами України. Автори клопотання зазначають, що під час голосування за проект Закону N 9073 на засіданні Верховної Ради України були відсутні народні депутати України, чиї голоси було враховано при голосуванні за проект Закону N 9073.

2. Вирішуючи порушені в конституційному поданні питання, Конституційний Суд України виходить з того, що закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними, якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності (частина перша статті 152 Конституції України).

Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні, який має повноваження приймати закони. Прийняття законів є колективною (колегіальною) діяльністю народних депутатів України. Таке повноваження не може бути реалізовано жодним іншим органом державної влади в Україні.

Верховна Рада України повинна здійснювати свою діяльність на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України (частина друга статті 6, частина друга статті 19, стаття 85 Конституції України).

Закони чи інші акти Верховна Рада України приймає лише за умови присутності на відповідному пленарному засіданні на момент голосування народних депутатів України у кількості не меншій, ніж необхідно для прийняття відповідного рішення. Закон вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість від конституційного складу парламенту. Зазначена вимога щодо необхідної кількості присутніх народних депутатів України та голосів "за" для прийняття відповідного акта парламенту не є абсолютною. Конституція України встановлює вимоги щодо іншої кількості присутніх на пленарних засіданнях Верховної Ради України народних депутатів України та необхідної кількості голосів для прийняття таких рішень парламенту, як подолання вето Президента України (частина четверта статті 94), голосування під час окремих стадій процедури усунення Президента України з поста в порядку імпічменту (частини п'ята, шоста статті 111), внесення змін до Конституції України (статті 154, 155, частина перша статті 156), прийняття закону про державні символи України та порядок їх використання (частина шоста статті 20), утворення тимчасових слідчих комісій (частина третя статті 89), затвердження Конституції Автономної Республіки Крим (частина перша статті 135).

Основною формою діяльності Верховної Ради України є її пленарні засідання - періодичні зібрання народних депутатів України під час сесії парламенту, які відбуваються за встановленою процедурою, у визначений час та у визначеному місці. На пленарних засіданнях Верховна Рада України розглядає питання та приймає відповідні рішення, що належить до її компетенції, шляхом особистого голосування народних депутатів України.

Однією зі стадій законодавчого процесу є внесення законопроекту до Верховної Ради України. Право законодавчої ініціативи відповідно до Конституції України мають Президент України, Кабінет Міністрів України та народні депутати України.

Суб'єкти законодавчої ініціативи можуть вносити

законопроекти, що стосуються будь-якого питання, крім тих законопроектів, подавати які мають право спеціально уповноважені Конституцією України суб'єкти законодавчої ініціативи (проект закону про Державний бюджет України, законопроект про внесення змін до Конституції України тощо).

Законопроекти, внесені на розгляд Верховної Ради України та визначені як невідкладні, розглядаються парламентом позачергово. Це означає, що невідкладні законопроекти повинні бути терміново включені до порядку денного й розглядатися у пріоритетному порядку на всіх стадіях законодавчого процесу. Такий розгляд не означає зміни процедури розгляду законопроектів, визначеної в Конституції України, а є пріоритетним щодо відповідного законопроекту.

Процедура розгляду проекту закону реалізується шляхом його внесення до парламенту, а на певних стадіях законодавчого процесу - шляхом внесення пропозицій до нього.

Реалізація права законодавчої ініціативи передбачає не лише внесення проектів законів, інших актів до парламенту, а й обов'язковий розгляд законодавчих ініціатив відповідних суб'єктів.

Закони та інші акти Верховної Ради України приймаються лише на її пленарному засіданні. Процес розгляду законопроекту на пленарних засіданнях Верховної Ради України - це обговорення законопроекту та голосування щодо нього. Крім того, обговорюються пропозиції до проекту закону. Обов'язковою умовою прийняття рішень парламентом є особиста участь народного депутата України у голосуванні, що є проявом його особистого волевиявлення і не залежить від виду та способу голосування.

Особисте голосування народного депутата України означає його безпосереднє волевиявлення з питань, які розглядаються парламентом. Незалежно від способу ухвалення рішень парламентом особисте голосування народного депутата України передбачає його особисту участь у процесі голосування та дотримання ним встановлених Конституцією України вимог щодо розпорядження народним депутатом України лише своїм правом голосу, заборони його делегувати, а також заборони примусу до передачі цього права. Недотримання вказаних вимог суперечить природі представницького мандата народного депутата України, який є представником Українського народу у Верховній Раді України, і принципу рівності статусу народних депутатів України.

2.1. Аналіз Конституції України вказує на те, що у її статтях 84, 91, 93, 94 закріплено основні вимоги до процедури розгляду, ухвалення законів та набрання ними чинності.

Так, право законодавчої ініціативи, передбачене у статті 93 Конституції України, безпосередньо кореспондується з конституційним обов'язком парламенту розглянути внесені проекти законів, пропозиції до них, а також прийняти чи відхилити їх шляхом особистого голосування народних депутатів України.

Процедура ухвалення проектів законів відповідно до частин другої, третьої статті 84 Конституції України безпосередньо пов'язана з обов'язком народних депутатів України особисто брати участь у голосуванні щодо законопроектів та пропозицій до них, внесених на розгляд Верховної Ради України.

Процедура розгляду та ухвалення парламентом законопроектів, розгляд пропозицій до законопроектів повинні ґрунтуватися на принципах, визначених Конституцією України. Недотримання цих принципів або нехтування ними порушує демократичні вимоги щодо конституційної процедури розгляду та ухвалення законопроектів, а також ставить під сумнів легітимність прийнятих законів.

3. Конституційний Суд України дослідив свідчення народних депутатів України VI скликання та матеріали справи, у тому числі:

- стенограму вечірнього пленарного засідання десятої сесії Верховної Ради України VI скликання від 3 липня 2012 року, згідно з якою розгляд та ухвалення проекту Закону N 9073 тривали з 16:08:47 по 16:10:51;

- інформацію Державної прикордонної служби України щодо перетину державного кордону України 3 липня 2012 року народними депутатами України, голоси яких були зараховані як присутніх на вечірньому пленарному засіданні Верховної Ради України;

- інформацію щодо листків непрацездатності народних депутатів України, голоси яких були зараховані на підтримку проекту

Закону N 9073;

- дані про результати письмової реєстрації народних депутатів України, проведеної 3 липня 2012 року на вечірньому пленарному засіданні Верховної Ради України, згідно з якими було зареєстровано 258 народних депутатів України;

- дані про результати реєстрації народних депутатів України, встановлені за допомогою електронної системи "Рада-3", на вечірньому пленарному засіданні Верховної Ради України 3 липня 2012 року о 16:00:35, згідно з якими було зареєстровано 363 народних депутати України;

- результати поіменного голосування народних депутатів України за допомогою електронної системи "Рада-3" на вечірньому пленарному засіданні Верховної Ради України 3 липня 2012 року за проект Закону N 9073, згідно з якими 248 народних депутатів України проголосували "за";

- дані про відсутність розгляду поправок та пропозицій, поданих народними депутатами України до проекту Закону N 9073;

- дані про відсутність на вечірньому пленарному засіданні Верховної Ради України 3 липня 2012 року під час голосування в цілому за проект Закону N 9073 народних депутатів України, голоси яких були зараховані на його підтримку;

- дані про неособисте голосування народними депутатами України під час ухвалення проекту Закону N 9073 в цілому;

- відеозапис пленарного засідання Верховної Ради України 3 липня 2012 року, на якому відбулося остаточне голосування за проект Закону N 9073 та було прийнято Закон.

4. Аналіз наведених матеріалів справи дає Конституційному Суду України підстави вважати, що процедура розгляду та ухвалення Закону відбулася за сукупної дії таких обставин:

- відсутність підготовленого до другого читання проекту Закону N 9073 у виді порівняльної таблиці, а також висновку комітету щодо нього під час його розгляду та ухвалення;

- включення проекту Закону N 9073 до порядку денного пленарного засідання Верховної Ради України без зазначення його повної назви, реєстраційного номера, редакції та ініціаторів внесення;

- відсутність обговорення проекту Закону N 9073 у другому читанні;

- позбавлення народних депутатів України права на розгляд Верховною Радою України поданих ними поправок та пропозицій до проекту Закону N 9073;

- перебування народних депутатів України під час ухвалення проекту Закону N 9073 в місцях, які унеможливлюють особисте голосування;

- блокування народними депутатами України виступаючих, фізичне перешкоджання голосуванню під час ухвалення проекту Закону N 9073 у залі засідань Верховної Ради України, що завадило народним депутатам України особисто голосувати;

- голосування одних народних депутатів України картками інших, які знаходилися в залі засідань Верховної Ради України під час голосування за проект Закону N 9073;

- голосування одних народних депутатів України картками інших, які не знаходились у залі засідань Верховної Ради України під час голосування за проект Закону N 9073.

Сукупність наведених обставин вказує на те, що Верховна Рада України порушила процедуру розгляду та ухвалення проекту Закону N 9073, визначену положеннями частини третьої статті 84, частини першої статті 93 Основного Закону України, що також ставить під сумнів дотримання вимог, передбачених статтею 91 Конституції України.

Конституційний Суд України дійшов висновку, що порушення конституційної процедури розгляду та ухвалення проекту Закону N 9073 під час його прийняття в цілому на вечірньому пленарному засіданні Верховної Ради України 3 липня 2012 року мали системний характер та істотно вплинули на остаточний результат прийняття Закону.

Викладене є підставою для визнання Закону неконституційним згідно з частиною першою статті 152 Конституції України.

5. Суб'єкт права на конституційне подання обґрунтовує неконституційність Закону не тільки порушенням конституційної процедури його розгляду та ухвалення, а й невідповідністю Конституції України змісту Закону. Однак дотримання встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення та набрання чинності законами є однією з умов легітимності законодавчого процесу, у випадку її порушення конституційному контролю підлягає не зміст закону, а встановлена Конституцією

України процедура його розгляду та ухвалення.

Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, 1512, 152, 153 Конституції України, статтями 32, 35, 65, 66, 74, 84, 88, 89, 91, 94 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України вирішив:

1. Визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України "Про засади державної мовної політики" від 3 липня 2012 року N 5029-VI, зі змінами.

2. Закон України "Про засади державної мовної політики" від 3 липня 2012 року N 5029-VI, зі змінами, визнаний неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

3. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим, остаточним та таким, що не може бути оскаржено.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та інших офіційних друкованих виданнях України.

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Саса С. В. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про засади державної мовної політики"

Конституційний Суд України 28 лютого 2018 року ухвалив Рішення у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про засади державної мовної політики" N 2-р/2018 (далі - Рішення), у якому визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України "Про засади державної мовної політики" від 3 липня 2012 року N 5029-VI, зі змінами (далі - Закон).

На підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" висловлюю окрему думку стосовно Рішення.

У Рішенні Конституційний Суд України визнав, що конституційна процедура розгляду і ухвалення Закону була порушена. Однак, на мою думку, зважаючи на обставини прийняття Закону, суспільну значимість та наслідки Рішення, Конституційний Суд України міг би у ньому розкрити зміст положень Основного Закону України, які визначають питання процедури розгляду, ухвалення або набрання чинності законами. Адже чіткого розуміння конституційної процедури розгляду, ухвалення або набрання чинності законами і того, якими нормами Конституції України вона регулюється, на сьогодні немає.

З огляду на зазначене, пропоную власний варіант розкриття змісту положень Конституції України, які визначають процедуру розгляду, ухвалення або набрання чинності законами.

Аналіз положень Конституції України свідчить про те, що в окремих її нормах прямо встановлено процедуру розгляду, ухвалення або набрання чинності законами, а в інших опосередковано визначено певні правила законодавчої процедури, прийняті без дотримання яких закони можуть бути визнані неконституційними.

1. Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України; прийняття законів належить до виключних повноважень Верховної Ради України (стаття 75, пункт 3 частини першої статті 85 Конституції України). Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони; Верховна Рада України здійснює законодавчу владу самостійно, без участі інших органів (абзац третій пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 року N 17-рп/2002).

Верховна Рада України є повноважною за умови обрання не менш як двох третин від її конституційного складу (частина друга статті 82 Основного Закону України). У Рішенні від 17 жовтня 2002 року N 17-рп/2002 Конституційний Суд України зазначив, що Верховна Рада України є повноважною, тобто набуває здатності приймати закони і реалізовувати інші свої конституційно визначені повноваження, за умови обрання не менш як двох третин від її конституційного складу. Ця конституційна вимога є умовою повноважності Верховної Ради України протягом всього періоду скликання і не може розглядатися лише як підстава для відкриття її першого засідання першої сесії; у разі

зменшення з будь-яких причин складу парламенту до кількості, меншої ніж триста народних депутатів України, діяльність Верховної Ради України має бути зупинена до складення присяги належним числом відповідно обраних народних депутатів України (абзац восьмий пункту 2 мотивувальної частини).

За частиною першою статті 82 Конституції України Верховна Рада України працює сесійно; згідно з частиною другою її статті 84 рішення Верховної Ради України приймаються виключно на її пленарних засіданнях шляхом голосування. Зі змісту вказаних статей Конституції України вбачається, що прийняття рішень Верховною Радою України можливе лише на пленарних засіданнях Верховної Ради України під час її сесій, на які вона збирається у визначені Конституцією України строки: на першу сесію - не пізніше ніж на тридцятий день після офіційного оголошення результатів виборів (частина третя статті 82), на чергові сесії - першого вівторка лютого і першого вівторка вересня кожного року (частина перша статті 83), або позачергово (частина друга, третя статті 83).

Конституційний Суд України у Рішенні від 17 жовтня 2002 року N 17-рп/2002 зазначив, що статтею 91 Конституції України кворуму, зокрема, для проведення голосування щодо прийняття Верховною Радою України законів, постанов та інших актів не встановлено; Верховна Рада України правомочна приймати закони і реалізовувати інші конституційно визначені повноваження за умови присутності на її пленарних засіданнях на момент голосування не менше тієї кількості народних депутатів України, яка згідно з Конституцією України необхідна для прийняття відповідного рішення (абзаци п'ятий, шостий пункту 4 мотивувальної частини).

2. Конституційний Суд України у Рішенні вперше відніс статтю 93 Основного Закону України до положень, в яких закріплено основні вимоги до процедури розгляду, ухвалення законів та набрання ними чинності. Повністю підтримуючи цю позицію, вважаю, що в Рішенні її необхідно було обґрунтувати глибше з огляду на таке.

Згідно з частиною першою статті 93 Конституції України право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України.

У Рішенні від 17 жовтня 2002 року N 17-рп/2002 Конституційний Суд України зазначив, що учасниками законодавчого процесу на його відповідній стадії, а отже, учасниками законотворчості, є визначені в частині першій статті 93 Конституції України суб'єкти права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України; реалізація права законодавчої ініціативи і права вето означає лише участь відповідних органів у здійсненні власне парламентської функції законотворчості (абзац четвертий пункту 2 мотивувальної частини).

Конституція України не визначає змісту і порядку реалізації права законодавчої ініціативи, що дозволяє Конституційному Суду України виходячи з положень частини п'ятої статті 83 Конституції України при вирішенні питання про дотримання конституційної процедури розгляду, ухвалення або набрання чинності законами, іншими актами розкрити зміст права законодавчої ініціативи, враховуючи вимоги Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України "Про Регламент Верховної Ради України" від 10 лютого 2010 року N 1861-VI, зі змінами (далі - Регламент).

Відповідно до Регламенту право законодавчої ініціативи здійснюється шляхом внесення до Верховної Ради України: проектів законів, постанов; проектів інших актів Верховної Ради України; пропозицій до законопроектів; поправок до законопроектів; пропозиції вносяться письмово до законопроекту, який готується до другого читання, в редакції, яка передбачає конкретну зміну, доповнення або виключення певних положень із тексту законопроекту, а поправка може бути внесена письмово до законопроекту, який готується до другого і третього читань, а також усно під час розгляду законопроекту в другому читанні на пленарному засіданні Верховної Ради України (частини п'ята, сьома, дев'ята статті 89 Регламенту).

Право внесення пропозицій і поправок на різних стадіях законотворчого процесу надається виключно суб'єктам, визначеним у частині першій статті 93

Конституції України. Ніхто, крім суб'єктів права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України, таким правом не наділений. Право внесення пропозицій і поправок тотожне праву подачі відповідного законопроекту до парламенту і дозволяє оптимізувати процес розгляду законопроекту та прийняття закону з урахуванням дійсного волевиявлення народних депутатів України. У зв'язку з тим, що суб'єкти законодавчої ініціативи мають право вносити аналогічні за змістом пропозиціям та поправкам законопроекти після прийняття закону та набрання ним чинності, внесення пропозицій та поправок в порядку, передбаченому Регламентом, це певний етап, суто "раціонально-технічний" спосіб реалізації права законодавчої ініціативи в процесі розгляду законопроектів, метою якого є всебічне обговорення та врахування різних підходів для прийняття якісних законів, економія пленарного часу засідань парламенту, підвищення ефективності його роботи. Таким чином, внесення законопроектів, проектів інших актів Верховної Ради України, пропозицій та поправок до них є різними формами реалізації права законодавчої ініціативи. Крім внесення законопроектів, проектів інших актів Верховної Ради України, пропозицій та поправок до них, невід'ємною складовою реалізації права законодавчої ініціативи є розгляд законопроектів, інших проектів актів, пропозицій та поправок на пленарному засіданні Верховної Ради України, що включає обговорення та голосування щодо них. Наведене підтверджується тим, що на певних стадіях законотворчого процесу пропозиції і поправки є складовою законопроектів та розглядаються у спосіб, передбачений для законопроектів.

Здійснення права законодавчої ініціативи має ґрунтуватися на засадах нормативного забезпечення, законності, демократизму, на принципах системності, обґрунтованості законодавчої ініціативи в рамках законодавчого процесу.

Отже, право законодавчої ініціативи реалізується на різних стадіях законодавчого процесу у різних формах, а саме: внесення проектів законів, постанов, проектів інших актів Верховної Ради України; внесення пропозицій до законопроектів, проектів інших актів; внесення поправок до законопроектів, проектів інших актів. Конституційний Суд України вважає, що реалізація права законодавчої ініціативи передбачає не лише внесення законопроектів, проектів інших актів, пропозицій, поправок до них до Верховної Ради України, а й обов'язковий розгляд законодавчих ініціатив, до якого входить обговорення та голосування щодо них в порядку, встановленому Регламентом.

Частина друга статті 93 Конституції України передбачає, що законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово. У пункті 1 резолютивної частини Рішення від 28 березня 2001 року N 2-рп/2001 Конституційний Суд України зазначив, що законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, мають бути терміново включені Верховною Радою України до порядку денного її сесії і розглянуті у пріоритетному порядку - раніше інших законопроектів - на всіх стадіях законодавчого процесу відповідно до процедури, встановленої Конституцією України та Регламентом.

3. Відповідно до частини третьої статті 84 Конституції України голосування на засіданнях Верховної Ради України здійснюється народним депутатом України особисто.

Народний депутат України, який склав присягу (стаття 79 Конституції України), користується правом ухвального голосу з усіх питань, які обговорюються Верховною Радою України і стосовно яких вона приймає рішення. Всі рішення парламенту приймаються шляхом голосування, яке має персональний (особистий) характер, порядок його здійснення регулюється в Регламенті та законах України. Голосування відбувається з питань, що належать до сфери виключної компетенції Верховної Ради України (статті 85, 92 Конституції України) та в інших випадках, прямо передбачених в Основному Законі України. У ході голосування позиції народних депутатів України отримують зовнішнє вираження і правове закріплення через прийняття чи неприйняття актів, інших рішень Верховної Ради України. Шляхом голосування відбувається конкретизація і втілення

колективної волі народних депутатів України у рішеннях парламенту, які відображають волю Українського народу.

За юридичною позицією Конституційного Суду України рішення Верховної Ради України, зокрема закони, постанови, інші акти, а також рішення Верховної Ради України щодо прийняття (відхилення) постатейно законопроектів, поправок до них приймаються лише на пленарному засіданні Верховної Ради України за умови особистої участі народних депутатів України в голосуванні (пункт 1 резолютивної частини Рішення від 7 липня 1998 року N 11-рп/98).

Конституційний Суд України неодноразово наголошував, що народний депутат України як представник Українського народу у Верховній Раді України зобов'язаний голосувати на засіданнях Верховної Ради України особисто і не має права голосувати за інших народних депутатів України.

У своєму Рішенні Конституційний Суд України зауважив, що "повноваження народного депутата України делеговані йому народом як сувереном влади (частина друга статті 5, частина перша статті 38 Конституції України) і зобов'язують його брати участь у прийнятті рішень Верховної Ради України шляхом голосування. Саме тому, що ці повноваження є делегованими і не підлягають подальшому делегуванню без згоди на це з боку суверена влади, народний депутат України не має права передавати свої повноваження щодо здійснення голосування іншому народному депутату України. Практика голосування одного народного депутата України за іншого не має юридичних підстав" (абзац шостий пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 7 липня 1998 року N 11-рп/98).

Особисте голосування народного депутата України на засіданнях Верховної Ради України передбачає створення під час голосування гарантованих умов для виключення стороннього впливу, вимогу усвідомленого, осмисленого вибору народним депутатом України позиції при реалізації права ухвального голосу та високу відповідальність народних депутатів України за прийняті парламентом рішення. Вимога особистого голосування стосується всіх без винятку рішень, які приймаються Верховною Радою України.

Особисте голосування народного депутата України означає не лише його безпосереднє, персональне голосування, а й вільне, усвідомлене, дійсне волевиявлення народного депутата України у спосіб, передбачений Регламентом.

При розгляді питання щодо дотримання конституційної процедури розгляду, ухвалення закону чи іншого акта Верховної Ради України обов'язково необхідно враховувати конституційний принцип дійсного волевиявлення народного депутата України та умови, створені Верховною Радою України для забезпечення дотримання цього принципу. Це обумовлює необхідність нормативно-правового забезпечення у Регламенті відповідних процедур розгляду питань та прийняття рішень, в тому числі, встановлення порядку голосування при прийнятті законів, інших актів Верховної Ради України, пропозицій та поправок до них, що передбачає забезпечення особистої участі народних депутатів України в засіданнях парламенту та голосування на різних стадіях законодавчого процесу. Наявність зазначених правил та їх дотримання є важливим процесуальним елементом належного, що базується на вимогах Конституції України, порядку розгляду, ухвалення та набрання чинності законами, іншими актами, прийнятими парламентом, та гарантує їх відповідність дійсному волевиявленню народних депутатів України.

4. Згідно зі статтею 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених Основним Законом України.

Відповідно до юридичної позиції, викладеної Конституційним Судом України, закони, постанови та інші акти, які під час голосування на пленарних засіданнях Верховної Ради України були підтримані встановленою більшістю голосів від її конституційного складу, вважаються прийнятими (абзац п'ятий пункту 1 мотивувальної частини Рішення від 7 липня 1998 року N 11-рп/98).

Частинами першою, другою статті 47 Регламенту встановлено, що Верховна Рада України приймає рішення виключно на її пленарних засіданнях після обговорення питань більшістю голосів народних депутатів від

конституційного складу Верховної Ради України, крім випадків, передбачених Конституцією України та Регламентом (при прийнятті рішень з процедурних питань); рішення Верховної Ради України приймаються шляхом відкритого поіменного голосування, крім випадків, передбачених Регламентом, коли проводиться таємне голосування шляхом подачі бюлетенів.

Зі змісту наведених положень Конституції України, Регламенту та юридичної позиції Конституційного Суду України вбачається, що закони, інші акти Верховної Ради України приймаються на пленарному засіданні Верховної Ради України більшістю від її конституційного складу, тобто за умови, якщо за них особисто проголосувало не менше 226 народних депутатів України, крім випадків, передбачених Конституцією України.

5. Відповідно до Конституції України у Верховній Раді України за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України; (частини шоста статті 83). Народні депутати України, які не входять до коаліції депутатських фракцій у парламенті, тобто меншість від конституційного складу Верховної Ради України, як правило, не підтримують політику більшості, не голосують за законодавчі ініціативи Уряду України та народних депутатів України від коаліції. Неособисте голосування народних депутатів України може бути усвідомленим способом вираження незгоди з прийнятими Верховною Радою України рішеннями. Представники більшості, навпаки, можуть голосувати за своїх відсутніх на пленарному засіданні Верховної Ради України народних депутатів України, які підтримують відповідні законодавчі ініціативи.

Народні депутати України є представниками Українського народу, який здійснює владу, зокрема законодавчу, через Верховну Раду України. Можливість блокування законодавчого процесу через неособисте голосування як підставу неконституційності закону, іншого акта Верховної Ради України, не відповідає принципу представницького народовладдя, адже закони, прийняті більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, крім випадків, передбачених Конституцією України, можуть бути скасовані через неособисте голосування одного чи більше народних депутатів України. Тому лише факт неособистого голосування народних депутатів України, який впливає на результат самого голосування, може вважатися підставою для визнання закону, іншого акта Верховної Ради України неконституційним.

На мою думку, Конституційний Суд України, аналізуючи порушення конституційної процедури розгляду і ухвалення закону, має виходити з того, що положення частини третьої статті 84 Конституції України необхідно розглядати у взаємозв'язку з вимогами її статті 91, про що варто було зазначити у Рішенні. Визнання неособистого голосування народного депутата України єдиною достатньою підставою для визнання актів, прийнятих Верховною Радою України, неконституційними загрожує функціонуванню парламенту як єдиного органу законодавчої влади. Неособисте голосування народних депутатів України за відсутності жорсткої відповідальності за такі дії може стати інструментом для скасування законів шляхом визнання їх неконституційними на цій підставі, поглибити політичну корупцію, спричинити неефективність функціонування парламенту з усіма можливими негативними наслідками. Враховуючи, що факти неособистого голосування народних депутатів України стали практикою у діяльності Верховної Ради України, зважаючи на ризики для існування парламентаризму, забезпечення законності та правопорядку в державі, вважаю, що закон, інший акт Верховної Ради України може бути визнаний неконституційним, якщо внаслідок неособистого голосування кількість народних депутатів України, які голосували "за" закон, інший акт Верховної Ради України, буде меншою 226 або іншої кількості, передбаченої Конституцією України.

6. Процедура набрання чинності законом визначена у статті 94 Конституції України. Відповідно до цієї норми закон підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президентові України, який протягом

п'ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду; у разі якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений; якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов'язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів; у разі якщо Президент України не підписав такий закон, він невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради України і опубліковується за його підписом.

У пункті 4 резолютивної частини Рішення від 7 липня 1998 року N 11-рп/1998 Конституційний Суд України зазначив, що встановлена в частині четвертій статті 94 Конституції України вимога щодо повторного прийняття закону Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу поширюється лише на закони, пропозиції Президента України до яких повністю або частково відхилені; ця вимога стосується прийняття закону в цілому; якщо пропозиції Президента України до закону у пропонованій ним редакції враховано повністю, повторного прийняття закону не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України не вимагається; у разі прийняття Верховною Радою України закону після повторного розгляду з урахуванням пропозицій Президента України глава держави зобов'язаний підписати його та офіційно оприлюднити у десятиденний строк; якщо під час розгляду пропозицій Президента України до закону будуть внесені зміни, не передбачені цими пропозиціями, Президент України діє відповідно до частини другої статті 94 Конституції України.

У Рішенні від 9 жовтня 2007 року N 7-рп/2007 Конституційний Суд України зазначив, що законодавча процедура передбачає послідовні взаємопов'язані дії всіх її суб'єктів, що забезпечує поступальний розвиток і вдосконалення чинного законодавства; встановлення на певних її етапах вимог щодо невідкладності, зумовлених або оціночним уявленням суб'єкта про важливість акта (визнання законопроекту невідкладним), або особливою ситуацією, пов'язаною з поверненням процедури до унормованих меж, зобов'язує уповноважених суб'єктів вчиняти дії щодо цього акта в пріоритетному порядку; отже, вживання законодавцем терміна "невідкладно" має на меті забезпечити безперервність та поступальність законодавчої процедури (абзац другий підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини). У пункті 2 резолютивної частини цього ж рішення вказано, що положення частини четвертої статті 94 Конституції України щодо невідкладності офіційного оприлюднення та опублікування Головою Верховної Ради України закону, у разі якщо Президент України не підписав та не оприлюднив його протягом десяти днів, треба розуміти так, що Голова Верховної Ради України зобов'язаний офіційно оприлюднити і опублікувати такий закон у пріоритетному порядку - раніше інших актів.

7. З огляду на аналіз положень Конституції України, Регламенту, юридичних позицій, викладених у рішеннях Конституційного Суду України, вбачається, що недотримання частин першої, другої статті 82, частин другої, третьої статті 84, статей 85, 91, 93, 94 Конституції України при здійсненні законодавчої процедури може означати порушення встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення законів, інших актів Верховної Ради України або набрання ними чинності. При розгляді питання щодо порушення конституційної процедури розгляду, ухвалення або набрання чинності законами, іншими актами Верховної Ради України також необхідно враховувати дотримання принципу дійсного волевиявлення народних депутатів України та порядку, який встановлений для його забезпечення.

8. Крім того, варто зазначити, що згідно з Конституцією України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до

законів України (частина друга статті 6); органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19).

Відповідно до Основного Закону України порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України (частина п'ята статті 83); виключно законом України визначається організація і порядок діяльності Верховної Ради України (пункт 21 частини першої статті 92).

Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади в Україні має діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Недотримання Верховною Радою України Регламенту при прийнятті законів, інших актів Верховної Ради України може свідчити про порушення частини другої статті 6, частини другої статті 19 Конституції України.

9. З огляду на підстави визнання Закону неконституційним, а також на те, що конкретизований у Рішенні зміст конституційної процедури розгляду та ухвалення законів може поставити під сумнів конституційність значної кількості актів, прийнятих Верховною Радою України, Конституційний Суд України міг би зробити застереження щодо можливого застосування юридичної позиції, викладеної в Рішенні, до законів, інших актів Верховної Ради України, прийнятих після набрання чинності Рішенням.

Суддя Конституційного Суду України

С. В. Сас

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Сліденка І. Д. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про засади державної мовної політики"

Зважаючи на наявність Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про засади державної мовної політики" від 3 липня 2012 року N 5029-VI, зі змінами, від 28 лютого 2018 року N 2-р/2018 (далі - Рішення), ухваленого формальною більшістю від фактичного складу Конституційного Суду України;

констатуючи той факт, що застосована аргументація має компромісний характер та не відображає всіх обставин справи;

усвідомлюючи необхідність удосконалення та доповнення мотивації Рішення;

користуючись правом на окрему думку, наданим статтею 93 Закону України "Про Конституційний Суд України";

усіляко підтримуючи резолютивну частину Рішення;

вважаю за необхідне вказати такі доповнення до мотивувальної частини Рішення:

I. Конституційний Суд України в мотивувальній частині Рішення проігнорував будь-яке доктринальне обґрунтування своєї позиції щодо досліджених ним обставин конституційного подання. Йдеться, зокрема, про таке:

I.I. Конституційна процедура ухвалення законів безпосередньо пов'язана з особистим голосуванням народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України (частина третя статті 84).

Реалізуючи волю Українського народу, голосуючи за закони чи інші акти Верховної Ради України, кожен народний депутат України має лише один голос, який він може використати особисто. Конституційний принцип особистого голосування народних депутатів України означає встановлену Конституцією України вимогу щодо розпоряджання народного депутата України правом свого голосу, заборону делегувати таке право, а також заборону примусу до передачі свого права голосу. Це один із найважливіших принципів парламентського права, який ґрунтується на засадах рівності статусу народних депутатів України, а також на тому, що народний депутат є представником усього народу України.

Перед відкриттям кожного пленарного засідання Верховної Ради України проводиться реєстрація народних депутатів України особисто на підставі пред'явлення посвідчення народного депутата України та підтвердження своєї присутності власноручним підписом. У залі засідань Верховної Ради України народний депутат України реєструється за допомогою електронної системи. Кожен з народних депутатів України одержує

проекти законів та інших актів Верховної Ради України, які розглядатимуться на засіданнях сесії Верховної Ради України.

Прийняття рішень народними депутатами України здійснюється різними способами: відкритим голосуванням (за допомогою електронної системи підрахунку голосів або шляхом підняття руки у разі відсутності технічної можливості голосування за допомогою електронної системи) та таємним голосуванням (шляхом подачі бюлетеня) за умови особистої участі народного депутата України у кожному голосуванні.

Вимога щодо особистого голосування народного депутата України при ухваленні законів, інших актів Верховної Ради України передбачає:

- усвідомлений, осмислений вибір народним депутатом України тієї чи іншої позиції під час реалізації права ухвального голосу;

- забезпечення відповідальності народного депутата України перед народом України, який він представляє, під час прийняття законів та інших актів Верховної Ради України.

Таким чином, аналіз положення частини третьої статті 84 Конституції України дає підстави для висновку, що особисте голосування народного депутата України на засіданнях Верховної Ради України означає його безпосереднє волевиявлення незалежно від способу голосування.

Неособисте голосування народних депутатів України може бути підставою для констатації порушення конституційної процедури ухвалення законів за наявності певних обставин (критеріїв, ознак) недотримання демократичної процедури голосування народними депутатами України на засіданнях Верховної Ради України:

- перешкоджання голосуванню народних депутатів України шляхом блокування виступаючих та місць для голосування;

- перешкоджання голосуванню народних депутатів України шляхом застосування технічних засобів;

- перешкоджання голосуванню народних депутатів України шляхом пошкодження технічних пристроїв;

- перешкоджання голосуванню народних депутатів України шляхом провокації сутичок;

- неможливість реалізації процедури ухвалення закону через перебування народних депутатів України за межами зали засідань Верховної Ради України;

- голосування замість народних депутатів України, які перебували в залі засідань Верховної Ради України;

- голосування картками народних депутатів України, які не могли голосувати (були фізично відсутні на засіданні Верховної Ради України: перебували на лікарняному, за кордоном, у відрядженні тощо).

За наявності такого роду обставин або їх певних комбінацій відбувається порушення демократичної процедури ухвалення законів народними депутатами України на засіданнях Верховної Ради України, що спотворює принципи демократичного врядування, загальнонародних та загальнодержавних інтересів, відбувається свідоме невиконання зобов'язань народних депутатів України, визначених Конституцією України, дискредитація Верховної Ради України як представницького органу, свідоме спотворення вимоги щодо представництва народним депутатом України Українського народу, що суперечить принципам народовладдя, верховенства права та верховенства Конституції України, підриваються принципи держави загалом.

I.II. Конституційні вимоги щодо дотримання конституційної процедури розгляду й ухвалення законів та інших актів народними депутатами України на засіданнях Верховної Ради України ґрунтуються на засадах конституційного ладу, основою якого є те, що народ - єдине джерело влади. Український народ, формуючи органи державної влади, зокрема обираючи своїх представників - народних депутатів України, делегує кожному з них владні повноваження шляхом свого волевиявлення. Це означає, що народний депутат України не має права передавати свої повноваження іншому народному депутату України. Отже, недотримання цієї конституційної вимоги порушує не тільки принципи і засади народовладдя, демократичного врядування, а й підриває авторитет найвищого законодавчого органу - Верховної Ради України, оскільки зневажливе ставлення народних депутатів України до вимог Основного Закону України дискредитує його як представницький орган Українського народу. Порушення одного з найважливіших принципів народовладдя ставить під сумнів легітимність не тільки окремих актів

Верховної Ради України, а всього законодавчого процесу. Свідоме недотримання принципу народовладдя та вимоги, що народний депутат України є представником Українського народу, суперечить загальнонародним та загальнодержавним інтересам.

Оскільки положення відповідних статей Конституції України щодо процедури розгляду та ухвалення законів народними депутатами України на засіданнях Верховної Ради України є чіткими й однозначними, що виключає можливість довільного їх тлумачення, їх недотримання народним депутатом України є прямим порушенням конституційного припису. Особливість структури норми Конституції України, що стосується обов'язку особистого голосування народних депутатів України, полягає в тому, що в ній відсутня санкція. Отже, така норма має ознаки норми-мети, норми-цілі. Безпосереднє застосування таких норм неможливе, оскільки потребує компетентного тлумачення, або деталізації у законодавстві. В подібних випадках законодавець обов'язково повинен встановлювати відповідальність за евентуальні порушення. Міра та ступінь відповідальності залежить від особливостей впливу такого порушення на функціонування правової системи (важкість правопорушення) та/або окремих її елементів. Найбільш небезпечними є порушення правових відносин вищого порядку, передбачених Конституцією України, які впливають на принципи функціонування держави. Законодавець створив правову колізію, оскільки не передбачив відповідальності народного депутата України за порушення процедури прийняття законів. Зобов'язавши суб'єкт правозастосування діяти певним чином, законодавець не встановив наслідків за можливу протиправну поведінку такого суб'єкта, тобто у правовій системі України є правова лакуна щодо відповідальності народного депутата України за неособисте голосування, що дозволяє застосовувати подібну антиконституційну практику в законодавчому процесі. Народні депутати України, знаючи про відсутність будь-якої відповідальності за порушення вимог Конституції України щодо особистого голосування, свідомо порушують законодавчу процедуру, зловживаючи правом як соціальним регулятором. Таке зловживання у виді недотримання вимог Конституції України є способом заподіяння негативних наслідків для національної правової системи загалом та реалізації Конституції України зокрема. Отже, неособисте голосування не може мати ненавмисний чи несвідомий характер.

Неособисте голосування народних депутатів України є одним із проявів політичної корупції та кризи парламентаризму в Україні. Неособисте голосування є фальсифікацією результатів голосування, відвертим порушенням Конституції України, яке здійснюють народні депутати України, ігноруючи верховенство права, верховенство Конституції та верховенство закону - засадничі принципи демократичного врядування. Неособисте голосування потурає безвідповідальності народних обранців та звільняє парламентську більшість від необхідності пошуку компромісів, сприяє диктатурі формальної парламентської більшості.

I.III. Принцип правової визначеності вимагає, щоб правові норми були чіткими та зрозумілими, спрямованими на забезпечення передбачуваності правовідносин, а суб'єкти таких відносин повинні знати наслідки своєї можливої протиправної поведінки.

Правова визначеність означає, що органи державної влади та посадові особи повинні дотримуватись взятих на себе зобов'язань, виконувати покладені на них функції та обов'язки.

Принцип правової визначеності є істотно важливим для верховенства (панування) права. Держава та її публічні особи зобов'язані дотримуватись законів, які запровадили, і застосовувати їх у передбачуваний спосіб та з передбачуваною логічною послідовністю (пункт 44 доповіді Європейської Комісії "За демократію через право" (Венеціанська Комісія) "Верховенство права" від 25 - 26 березня 2011 року).

Однією з умов ефективної дії верховенства (панування) права є правова визначеність, а забезпечення реалізації вимог цього принципу є запорукою сталої дії чітких механізмів, процесів, визначених законами. Відтак, недотримання різних процедурних аспектів призводить до порушення принципу правової визначеності при прийнятті законів

та інших актів.

Таким чином, оскільки складовою принципу верховенства права є принцип правової визначеності, то недотримання встановленої Конституцією України процедури розгляду та ухвалення законів призводить до порушення принципу правової визначеності, а значить, і верховенства права.

Враховуючи, що положення відповідних статей Конституції України щодо процедури розгляду та ухвалення законів народними депутатами України на засіданнях Верховної Ради України є чіткими та зрозумілими з точки зору правової визначеності, їх недотримання народним депутатом України є прямим порушенням нормативного припису. Таке зловживання характеризується умислом та здійснюється свідомо.

I.IV. З аналізу положень Конституції України випливає, що вони передбачають обов'язок органів державної влади та посадових осіб діяти в межах та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України. Складення присяги народними депутатами України нерозривно пов'язано зі здійсненням власних повноважень та обов'язків, а сама присяга - з набуттям статусу народних депутатів України, тому, зокрема, голосування на засіданнях парламенту є їх основним обов'язком. Невиконання народними депутатами України своїх повноважень, визначених Конституцією та законами України, свідчить про недотримання ними присяги.

Представництво Українського народу в парламенті є різновидом державної служби, а отже, є публічною службою. В основу присяги народного депутата України закладено елементи етичних, правових та службових норм поведінки, недотримання яких призводить до порушення усіх трьох компонентів правового статусу народного депутата України - правового, етичного та службового. Текст присяги заснований на необхідності підтримувати довіру громадян та суспільства до влади і захисту їх законних очікувань.

Слід враховувати те, що одним із елементів верховенства (панування) права є "законні очікування". "Законні очікування" визначають легітимність діяльності публічної влади. Однак легітимність влади не має правових ознак, а лише етичні, оскільки характеризує довіру суспільства до публічної влади.

Тому з прийняттям присяги на народного депутата України повинні покладатися не тільки обов'язки, а й відповідальність за їх виконання.

У зв'язку з цим порушення присяги народного депутата України суперечить покладеним на нього зобов'язанням, підриває довіру суспільства до нього як до носія влади та призводить до дискредитації народного представництва, публічної влади та парламенту.

Порушення присяги є різновидом конституційно-правової відповідальності, яка в свою чергу повинна бути елементом правового статусу народного депутата України.

Оскільки текст присяги, який міститься в частині першій статті 79 Конституції України, передбачає зобов'язання народного депутата України додержуватись Конституції України, неособисте голосування є порушенням присяги народного депутата України.

II. Конституційний Суд України в мотивувальній частині Рішення в контексті порушених у конституційному поданні питань проігнорував міжнародний досвід, який дозволив би підсилити аргументацію щодо неконституційності Закону України "Про засади державної мовної політики" від 3 липня 2012 року N 5029-VI, зі змінами, в частині порушення конституційної процедури розгляду, прийняття та ухвалення законів в парламенті. Йдеться, зокрема, про таке:

II.I. Концептуальні висновки щодо допустимості доказів та особистого голосування народних депутатів України містяться у рішенні Європейського суду з прав людини (далі - Європейський суд) від 9 січня 2013 року у справі "Олександр Волков проти України" (далі - Рішення ЄСПЛ).

Європейський суд у цьому рішенні проігнорував доводи сторони стосовно того, що докази не можуть вважатися надійними, оскільки їх достовірність не була оцінена національними органами (пункт 142 Рішення ЄСПЛ).

Європейський суд констатував, що процесуальні норми створюються для дотримання принципу юридичної визначеності (рішення від 21 жовтня 2010 року у справі "Дія 97" проти України") (пункт 143 Рішення ЄСПЛ).

Європейський суд наголосив, що "факти, які лежать в основі цієї скарги, підтверджуються

доводами заявника", чотирма завіреними заявами народних депутатів, а також відеозаписом провадження (пункт 144 Рішення ЄСПЛ);

Присутні на пленарному засіданні народні депутати України свідомо та незаконно голосували за своїх численних відсутніх колег. Рішення було ухвалене з порушенням статті 84 Конституції України, статті 24 Закону України "Про статус народного депутата України" від 17 листопада 1992 року N 2790-XII та статті 47 Регламенту Верховної Ради України, які вимагають від народних депутатів України особистої участі у засіданнях та голосуванні (пункт 145 Рішення ЄСПЛ),

Практика Європейського суду свідчить про те, що оцінка доказів у справі є прерогативою юрисдикційного органу і не залежить від наявності або відсутності оцінок інших публічних органів. Порушення конституційної процедури призводить до порушення принципу правової визначеності, а отже, принципу верховенства права, складовою якого він є (пункт 44 доповіді Європейської комісії "За демократію через право" (Венеціанська Комісія) "Верховенство права" від 25 - 26 березня 2011 року). Докази фізичної присутності народних депутатів України під час голосування є допустимими. Неособисте голосування є свідомим актом порушення Конституції України. Недотримання процедури особистого голосування є порушенням положень статті 84 Конституції України.

II.II. Досвід демократичного врядування засвідчує, що за істотні порушення норм депутатської етики (неучасть у засіданнях без поважних причин, неособисте голосування) передбачена відповідальність, яка встановлюється, як правило, у регламентах законодавчих органів.

Відповідно до частини четвертої статті 111 Статуту Сейму Литовської Республіки від 17 лютого 1994 року N 1-399 члени Сейму голосують особисто, право голосу не може бути передано іншим особам. Конституційний Суд Литви у рішенні від 27 жовтня 2010 року зазначив, що неособисте голосування члена Сейму слід розглядати як ігнорування вимог процедури ухвалення законів, які випливають з Конституції (пункт 10 мотивувальної частини), а порушення обов'язку щодо особистого голосування народних депутатів є грубим порушенням Конституції і присяги парламентаря (пункти 1, 2 резолютивної частини).

Згідно з частиною третьою статті 79 Конституції Королівства Іспанія голосування здійснюється сенаторами і депутатами персонально і не може бути доручене іншим особам.

Стаття 81 Конституції Республіки Болгарія вимагає від парламентарів особистого голосування та встановлює обов'язок їх фізичної присутності на пленарних засіданнях парламенту та комісій, до яких вони обрані.

Участь у роботі палати є обов'язком депутатів, вони зобов'язані бути присутніми та брати участь у голосуванні на засіданнях Сейму (частина четверта статті 7 Регламенту Сейму Республіки Польща), а також роботі її органів, до яких їх було обрано. Недотримання цих умов та відсутність парламентаря на більш ніж третині засідань протягом трьох місяців без поважних причин є підставою для притягнення його до дисциплінарної відповідальності (стаття 23 Регламенту Сейму Республіки Польща).

Пункти "a" і "c" статті 159 Конституції Португальської Республіки передбачають обов'язок депутатів не тільки бути присутніми на засіданні, але й брати участь у голосуваннях. За порушення відповідних норм пункту "b" частини першої статті 160 Конституції Республіки Португалія можливе навіть позбавлення мандата.

Парламентська практика демократичних держав підтверджує доцільність встановлення відповідних правових механізмів та інститутів забезпечення правопорядку в парламенті, встановлення відповідальності депутатів за порушення норм Конституції, наслідком якого може бути, зокрема, втрата депутатського мандата.

Суддя Конституційного Суду України

І. Д. Сліденко

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Мельника М. І. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про засади державної мовної політики"

Конституційний Суд України у Рішенні у справі за конституційним поданням 57 народних

депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про засади державної мовної політики" від 28 лютого 2018 року N 2-р/2018 (далі - Рішення) визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України "Про засади державної мовної політики" від 3 липня 2012 року N 5029-VI, зі змінами (далі - Закон). Як на підставу для визнання неконституційним Закону Конституційний Суд України (далі - Суд) вказав на порушення встановленої Конституцією України процедури його розгляду та ухвалення.

Рішення є довгоочікуваним і надзвичайно важливим для українського суспільства, адже в результаті його прийняття нарешті втратив чинність вочевидь антиконституційний, вкрай ганебний і небезпечний законодавчий акт, "ухвалення" та подальша дія якого спричинили тяжкі наслідки для України. Суд у Рішенні вперше дав системну оцінку неприйнятності порушень встановленої Конституцією України процедури розгляду та ухвалення правових актів парламентом (зокрема, стосовно неособистого голосування народних депутатів України), що сприятиме подальшому підвищенню правової охорони Конституції України у законотворенні.

Проте визнання Закону неконституційним лише з формальних (процесуальних) підстав без детального і ґрунтовного аналізу його змісту є суттєвим недоліком Рішення, оскільки залишає неусунутими низку загроз конституційному ладу України в частині визначення та реалізації державної мовної політики, зокрема стосовно конституційного статусу української мови як державної, мов національних меншин України, їх розвитку, функціонування та використання.

1. Відмовившись перевіряти на відповідність Конституції України зміст Закону, Суд мотивував це тим, що "дотримання встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення та набрання чинності законами є однією з умов легітимності законодавчого процесу, у випадку її порушення конституційному контролю підлягає не зміст закону, а встановлена Конституцією України процедура його розгляду та ухвалення" (пункт 5 мотивувальної частини Рішення).

Але такий висновок Суду не ґрунтується на Конституції України, яка не містить жодних заборон здійснювати перевірку на конституційність змісту закону (іншого акта) у разі виявлення порушень конституційної процедури його розгляду та ухвалення. Відповідно до статті 152 Конституції України "закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності".

Таким чином, у статті 152 Основного Закону України визначено дві підстави визнання закону та іншого акта неконституційним:

1) невідповідність акта (його окремого положення) Конституції України;

2) порушення конституційної процедури його розгляду, ухвалення або набрання ним чинності. Конституція України не передбачає обмежень щодо застосування вказаних підстав, тож закон або інший акт може бути визнаний неконституційним як з однієї підстави, окремо, так і з обох підстав одночасно. Отже, встановлення Судом порушення конституційної процедури розгляду та ухвалення закону (іншого акта) є самостійною і достатньою підставою для визнання його неконституційним повністю, але ця обставина жодним чином не позбавляє Суд можливості перевірити зміст оспорюваного закону (іншого акта) на предмет його відповідності Основному Закону України.

Натомість у Рішенні Суд однозначно і категорично констатував, що у випадку порушення конституційної процедури розгляду, ухвалення та набрання чинності законом "конституційному контролю підлягає не зміст закону, а встановлена Конституцією України процедура його розгляду та ухвалення" (процедуру набрання чинності законом як підставу для визнання закону неконституційним він чомусь не вказав). Відтак Суд у Рішенні сформулював юридичну позицію, якою виключив можливість перевірки змісту закону або іншого акта на відповідність Конституції України у всіх тих випадках, коли одночасно з цим питанням суб'єкт звернення до Суду

порушує питання про визнання акта неконституційним ще й з підстави порушення конституційної процедури його розгляду, ухвалення або набрання ним чинності.

Крім того, у вказаній позиції Суд допустився ще однієї грубої помилки, оскільки його конституційному контролю підлягає не "встановлена Конституцією України процедура розгляду та ухвалення закону" (Суд не може перевіряти те, що встановлено Основним Законом України), а її дотримання (відповідність діяльності парламенту такій процедурі).

Отже, вказавши, що у разі порушення встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення та набрання чинності законом конституційному контролю підлягає не зміст закону, а встановлена Конституцією України процедура його розгляду та ухвалення, Суд неправильно інтерпретував зміст положень частини першої статті 152 Основного Закону України, безпідставно обмежив свої конституційні повноваження і свідомо ухилився від виконання свого основного завдання - утвердження верховенства Конституції України.

2. Суд зобов'язаний був дати відповідну конституційно-правову оцінку Закону, оскільки він є антиконституційним за своїм змістом. Закон, авторами якого формально вважаються С. Ківалов і В. Колесніченко, має вочевидь антиукраїнське спрямування - його прийняття заклало законодавчу основу для чергового етапу системної русифікації України. Реальною двоєдиною метою Закону було нівелювання конституційного статусу української мови як державної і надання усупереч Конституції України такого статусу російській мові та вивищення її над іншими мовами національних меншин України, що є абсолютно неприпустимим з огляду на значення та функції української мови у становленні, функціонуванні та розвитку України як суверенної і незалежної держави. Закон закладав нормативні основи для руйнації Української держави.

Суд мав унікальний шанс внести істотний вклад у розвиток і функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України та вільний розвиток, використання і захист мов національних меншин України. Системне дослідження Судом положень Закону на предмет їх відповідності Основному Закону України сприяло б усуненню (мінімізації) тих факторів, які штучно створили "мовну проблему" в Україні та передумови посилення напруги в суспільстві на мовному ґрунті, сепаратистських процесів, ризиків для суверенітету і територіальної цілісності України.

Отже, Суд не лише мав право, а й був зобов'язаний здійснити перевірку змісту Закону на конституційність з огляду на низку важливих факторів. Передусім це зумовлювалося:

- особливою важливістю предмета розгляду у цій справі Конституційні положення про українську мову як державну та мови національних меншин України є складовою конституційного ладу в Україні, право визначати і змінювати який належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами. Державна мова, як визначальний чинник існування держави Україна, як духовна цінність Українського народу, потребує виняткового конституційного захисту та особливої уваги з боку держави, у цьому разі - Суду;

- складною мовною ситуацією, яка виникла в Україні і вирішення якої стало в однією з ключових соціально-політичних проблем, що негативно впливає на демократичний розвиток України як суверенної, незалежної, правової держави. Українська мова, яка має конституційний статус державної і повинна відігравати ключове значення у забезпеченні суспільної та територіальної єдності України, у Законі отримала вочевидь неадекватне законодавче закріплення;

- потребою запобігання порушенням законодавцем Конституції України при подальшому законодавчому врегулюванні порядку забезпечення всебічного розвитку і функціонування української мови, а також гарантуванні вільного розвитку, використання та захисту мов національних меншин України, необхідність у чому виникла після втрати чинності Законом у результаті визнання його неконституційним. Оцінка Судом змісту Закону на предмет його відповідності Конституції України сприяла б недопущенню у подальшому прийняття парламентом законів щодо державної мови та мов національних

меншин України у редакції, аналогічній редакції Закону.

Зрештою, питання про відповідність Конституції України змісту Закону Суд повинен був вирішити на підставі конституційних приписів статей 147, 150, 152 Основного Закону України.

3. У Суду було достатньо можливостей для здійснення перевірки змісту Закону на предмет його відповідності Конституції України.

По-перше, Суд міг використати свої попередні напрацювання з аналогічних питань і ухвалити Рішення, яке б ґрунтувалося на юридичних позиціях, які ним були сформульовані у попередніх рішеннях, зокрема, у справі про застосування української мови (Рішення Суду від 14 грудня 1999 року N 10-рп/99) та у справі про мову судочинства (Рішення Суду від 22 квітня 2008 року N 8-рп/2008).

По-друге, Суд мав у своєму розпорядженні експертні висновки, результати наукових досліджень, аналітичні та довідково-інформаційні матеріали, нормативно-правові акти, міжнародні документи тощо, на підставі яких міг здійснити належну оцінку як кожного оспорюваного положення Закону, так і його змісту в цілому.

По-третє, Суд мав більш ніж достатньо часу для ретельного і ґрунтовного дослідження змісту Закону, адже розгляд цієї справи тривав 3,5 роки (упродовж трьох років розгляд цієї справи умисно гальмувався). Слід зауважити, що ця справа розглядалася у формі усного слухання, під час якого виступали учасники конституційного провадження, експерти з мовних питань. Наразі незрозумілим є те, для чого було витрачати колосальні людські та матеріальні ресурси, якщо Суд не мав наміру здійснювати змістової оцінки навіть ключових положень Закону.

По-четверте, на розгляд Суду мною були підготовлені і внесені пропозиції до проекту Рішення, які стосувалися оцінки конкретних положень Закону на їх відповідність Конституції України.

Так, пропонувалося визнати неконституційними:

1) преамбулу Закону, яка передбачала, що "цим Законом визначаються засади державної мовної політики в Україні".

Це законодавче положення суперечить Конституції України, яка не наділяє парламент правом визначати звичайним законом "засади державної мовної політики в Україні". Згідно з Конституцією України законом визначається "застосування мов в Україні" (стаття 10) та "порядок застосування мов" (пункт 4 частини першої статті 92). Засади державної мовної політики (базові положення функціонування державної мови та застосування мов національних меншин України) встановлені безпосередньо Конституцією України, зокрема її статтями 10, 11, 12, 53. Визначивши Законом "засади державної мовної політики", Верховна Рада України вийшла за межі повноважень, встановлених Конституцією України, чим порушила приписи статей 5, 6, 8, 10, 19, 85, 92 Конституції України;

2) частину першу статті 1 Закону, відповідно до якої "державна мова - закріплена законодавством мова, вживання якої обов'язкове в органах державного управління та діловодства, установах та організаціях, на підприємствах, у державних закладах освіти, науки, культури, у сферах зв'язку та інформатики тощо".

Таке законодавче визначення поняття державної мови не відповідає її конституційному статусу, визначеному у статті 10 Конституції України, та не узгоджується з юридичними позиціями Суду стосовною розуміння державної мови в Україні і сфери її застосування.

Суд уже констатував, що "положення про українську мову як державну міститься у розділі I "Загальні засади" Конституції України, який закріплює основи конституційного ладу в Україні. Поняття державної мови є складовою більш широкого за змістом та обсягом конституційного поняття "конституційний лад". Іншою його складовою є, зокрема, поняття державних символів. Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові (частина третя статті 5 Конституції України). Положення статті 10 Конституції України, як і інших статей розділу I "Загальні засади", можуть бути змінені тільки у порядку, передбаченому її статтею 156, шляхом прийняття закону, який затверджується всеукраїнським референдумом" (пункт 3 мотивувальної частини Рішення Суду від 14 грудня 1999 року N 10-рп/99);

3) положення частини другої статті 5, частин

першої, другої, третьої, п'ятої, шостої статті 11, частин першої, другої, третьої статті 12, статті 13, частин першої, другої, третьої статті 14, статті 15, частини першої статті 25, частини першої статті 27 Закону, оскільки вони створюють законодавчі передумови для домінування регіональної мови над державною, використання регіональної мови замість державної (або паралельно з нею) у тих сферах суспільного життя, у яких державна мова має бути обов'язковим засобом спілкування.

Відповідно до цих законодавчих положень українська мова набуває другорядного значення, її конституційний статус як державної мови нівелюється, що суперечить статті 10 Конституції України;

4) положення частини першої статті 10, статей 11, 12, 14 - 18, 20 - 26, якими регіональну мову запроваджено в усі сфери суспільного життя (у тому числі публічну), а також положення частини третьої статті 6 Закону, яким встановлено, що "обов'язковість застосування державної мови чи сприяння її використанню у тій чи іншій сфері суспільного життя не повинні тлумачитися як заперечення або применшення права на користування регіональними мовами або мовами меншин у відповідній сфері та на територіях поширення".

Вказані законодавчі положення суперечать частині першій статті 10 Конституції України, якою українській мові надано статус державної. Такий статус української мови повністю відповідає державотворчій ролі української нації, що зазначено у преамбулі Конституції України, нації, яка історично проживає на території України, складає абсолютну більшість її населення і дала офіційну назву державі (пункт 3 мотивувальної частини Рішення Суду від 14 грудня 1999 року N 10-рп/99);

5) положення частини третьої статті 7, частини сьомої статті 20 Закону, якими встановлено, що до кожної регіональної мови або мови меншин України застосовуються заходи, спрямовані на використання регіональних мов або мов меншин за умови, якщо кількість осіб - носіїв регіональної мови, що проживають на території, на якій поширена ця мова, становить 10 відсотків і більше чисельності її населення; за рішенням місцевої ради в окремих випадках, з урахуванням конкретної ситуації, такі заходи можуть застосовуватися до мови, регіональна група якої становить менше 10 відсотків населення відповідної території; в усіх загальних середніх навчальних закладах забезпечується вивчення державної мови і однієї з регіональних мов або мов меншин; обсяг вивчення регіональних мов або мов меншин визначається місцевими радами відповідно до законодавства про освіту з урахуванням поширеності цих мов на відповідній території.

Вказані законодавчі положення суперечать вимогам статей 10, 11, пункту 4 частини першої статті 92, частин першої, третьої статті 140, частин першої, другої статті 143 Основного Закону України. Конституцією України встановлено, що порядок застосування мов визначається виключно законом (стаття 92). Це пояснюється тим, що питання застосування мов є питанням загальнодержавного значення, а тому воно не може вирішуватися підзаконними актами, у тому числі актами органів місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання лише місцевого значення в межах Конституції та законів України (стаття 140 Конституції України). Основний Закон України не наділяє органи місцевого самоврядування повноваженнями стосовно прийняття рішень з питань загальнодержавного значення. Таким чином, питання застосування державної мови або мов національних меншин України можуть вирішуватися лише законами, а не актами органів місцевого самоврядування або будь-якими іншими актами, оскільки застосування мов в Україні гарантується Конституцією України та визначається законом (частина п'ята статті 10 Конституції України);

6) положення частин першої, другої, третьої статті 14 Закону, якими передбачено, що у межах території, на якій поширена регіональна мова (мови), що відповідає умовам частини третьої статті 8 Закону, за згодою сторін суди можуть здійснювати провадження цією регіональною мовою (мовами); держава гарантує можливість здійснювати судове провадження цією регіональною

мовою (мовами); необхідність забезпечення такої гарантії має враховуватися при доборі суддівських кадрів; допускається подача до суду письмових процесуальних документів і доказів, викладених відповідною регіональною мовою (мовами), з перекладом, у разі необхідності, на державну мову (частини перша, друга, третя).

Вказані положення не відповідають вимогам статей 10, 127 Конституції України. За юридичною позицією Суду діяльність органів судової влади належить до публічної сфери суспільного життя, у якій державна мова визнана обов'язковим засобом спілкування. Конституційне, адміністративне, господарське, кримінальне та цивільне судочинство є процесуальними формами правосуддя і охоплює порядок звернення до суду, процедуру розгляду судом справи та ухвалення судового рішення. Державною мовою здійснюються ведення судового процесу, складання судових документів та інші процесуальні дії і відносини, що встановлюються між судом та іншими суб'єктами на всіх стадіях розгляду і вирішення судових справ. Суди реалізують державну мову у процесі судочинства та гарантують право громадян щодо використання ними в судовому процесі рідної мови або мови, якою вони володіють, відповідно до Конституції і законів України. Таким чином, Основним Законом України закладено конституційні основи для використання української мови як мови судочинства та одночасно гарантовано рівність прав громадян у судовому процесі за мовною ознакою (пункт 3 мотивувальної частини Рішення Суду від 14 грудня 1999 року N 10-рп/99; пункт 5 мотивувальної частини Рішення Суду від 22 квітня 2008 року N 8-рп/2008);

7) положення частини другої статі 7, частини першої статті 10, частини п'ятої статті 11, частин пертої, третьої статті 18, частини першої статті 22, частини третьої статті 28 Закону, якими особливий статус надано російській мові, яка за Конституцією України є лише однією з мов національних меншин України. Зокрема, російська мова наданими їй виключними перевагами, з одного боку, фактично прирівняна до державної (української) мови, з другого - юридично вивищена над іншими мовами національних меншин України. У прихованій формі Законом російській мові по суті надано статус другої державної (квазіофіційної) мови, яка на переважній території України у публічних сферах соціального життя могла застосовуватися нарівні (в окремих випадках - навіть ширше) з українською мовою як державною. У такий спосіб у статтях 11, 12, 13, 14, 15 Закону принижено конституційний статус української мови як державної.

Вказані положення Закону суперечать вимогам статей 8, 10, 11, 24 Конституції України.

Виходячи з викладеного мною також пропонувалося, щоб у Рішенні Суд зробив два важливих висновки. По-перше, про те, що, визначивши у Законі поняття "державна мова", яке суперечить її конституційному статусу (стаття 10 Конституції України), і врегулювавши відповідно до цього визначення порядок функціонування української мови як державної та застосування мов національних меншин України, Верховна Рада України усупереч приписам Основного Закону України (статті 5, 155, 156) змінила конституційний лад України. Ухвалений Верховною Радою України акт не відповідає вимогам статей 5, 6, 8, 10, 11, частини другої статті 19, частин першої, другої статті 24, статті 85, пункту 4 частини першої статті 92, частини третьої статті 127, частин першої, третьої статті 140, частин першої, другої статті 143 Конституції України. По-друге, про те, що вказані невідповідності Закону Конституції України мають системний характер, що також дає підстави для визнання Закону неконституційним повністю.

Однак, незважаючи на очевидну неконституційність наведених положень Закону, конституційний обов'язок та об'єктивну потребу вирішити питання про його відповідність Конституції України, Суд навіть не став розглядати пропозиції щодо оцінки змісту Закону.

Відмовившись з надуманих підстав це робити, Суд повною мірою не виконав своєї конституційної функції захисту Конституції України. Адже ефективний її захист полягає не тільки (а нерідко - і не стільки) у визнанні акта (його окремого положення) неконституційним у разі його

невідповідності Основному Закону України, але й у належному мотивуванні такого рішення з викладом розуміння відповідних конституційних положень, наведенням переконливих аргументів щодо неконституційності акта (його окремого положення), визначенням правових орієнтирів для подальшої законодавчої та правозастосовної діяльності.

Ухилившись від перевірки змісту Закону на відповідність Конституції України, Суд ухвалив Рішення за логікою: важливим є результат (визнання Закону неконституційним), а засоби (підстави), якими він досягається, - другорядними. Але такий підхід має суто формальний характер і є хибним за своєю суттю, оскільки ґрунтується на недооцінці суспільної та державної місії Суду зі здійснення ним конституційного контролю, безпідставно звужує конституційну компетенцію Суду, а отже, применшує роль Суду - утверджувати верховенство Конституції України.

Ухваливши Рішення про визнання неконституційним Закону лише з підстави порушення парламентом встановленої Конституцією України процедури його розгляду та ухвалення, Суд не дав відповідей на актуальні питання щодо законодавчого визначення мовної політики держави, забезпечення статусу української мови як державної та захисту мов національних меншин України, на які так очікувало суспільство. Зауважу, що після ухвалення Судом Рішення Верховній Раді України достатньо буде забезпечити дотримання конституційної процедури розгляду та ухвалення нового закону про мови, що зовсім не виключає прийняття такого акта в редакції, аналогічній редакції Закону.

Суддя Конституційного Суду України

М. І. Мельник

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Литвинова О. М. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про засади державної мовної політики"

Конституційний Суд України 28 лютого 2018 року ухвалив Рішення N 2-р/2018 (далі - Рішення), у якому визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України "Про засади державної мовної політики" від 3 липня 2012 року N 5029-VI, зі змінами (далі - Закон).

У цілому, підтримуючи визнання Конституційним Судом України неконституційним Закону через те, що Верховна Рада України порушила конституційну процедуру його ухвалення, вважаю за доцільне на підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" викласти окрему думку щодо концептуальних недоліків аргументації Рішення.

1. У пункті 2 мотивувальної частини Рішення містяться такі висновки Конституційного Суду України:

- процедура розгляду проекту закону реалізується шляхом його внесення до парламенту, а на певних стадіях законодавчого процесу - шляхом внесення пропозицій до нього (абзац дев'ятий);

- реалізація права законодавчої ініціативи передбачає не лише внесення проектів законів, інших актів до парламенту, а й обов'язковий розгляд законодавчих ініціатив відповідних суб'єктів (абзац десятий);

- процес розгляду законопроекту на пленарних засіданнях Верховної Ради України - це обговорення законопроекту (пропозицій до проекту закону) та голосування щодо нього (абзац одинадцятий);

- право законодавчої ініціативи, передбачене у статті 93 Конституції України, безпосередньо кореспондується з конституційним обов'язком парламенту розглянути внесені проекти законів, пропозиції до них (абзац другий підпункту 2.1).

Вважаю, що розуміння органом конституційної юрисдикції змісту визначеного у статті 93 Основного Закону України права законодавчої ініціативи завуальовано відображає існуюче законодавче регулювання, а саме релевантні положення Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України "Про Регламент Верховної Ради України" від 10 лютого 2010 року N 1861-VI, зі змінами (далі - Регламент Верховної Ради України). Так, відповідно до статті 89 Регламенту Верховної Ради України право законодавчої ініціативи здійснюється шляхом внесення до Верховної Ради України, зокрема, законопроектів, пропозицій та поправок до них (пункти 1, 3, 4 частини п'ятої); пропозиції вносяться письмово до

законопроекту, який готується до другого читання (частина сьома); поправка може бути внесена письмово до законопроекту, який готується до другого і третього читань, а також усно під час розгляду законопроекту в другому читанні на пленарному засіданні Верховної Ради України (частина дев'ята).

Дослідивши матеріали справи, у тому числі дані про відсутність розгляду поправок та пропозицій, поданих народними депутатами України до проекту Закону (абзац восьмий пункту 3 мотивувальної частини Рішення), Конституційний Суд України констатував, що процедура розгляду та ухвалення Закону відбулася за сукупної дії таких обставин, як: відсутність підготовленого до другого читання проекту Закону у виді порівняльної таблиці, а також висновку комітету щодо нього під час його розгляду та ухвалення; включення проекту Закону до порядку денного пленарного засідання Верховної Ради України без зазначення його повної назви, реєстраційного номера, редакції та ініціаторів внесення; відсутність обговорення проекту Закону у другому читанні; позбавлення народних депутатів України права на розгляд Верховною Радою України поданих ними поправок та пропозицій до проекту Закону (абзаци другий - п'ятий пункту 4 мотивувальної частини Рішення). Орган конституційної юрисдикції дійшов висновку, що парламент порушив процедуру розгляду проекту Закону, визначену положенням частини першої статті 93 Конституції України (абзац десятий пункту 4 мотивувальної частини Рішення).

На мій погляд, аргументуючи Рішення, Конституційний Суд України припустився серйозної концептуальної помилки, а саме розкрив зміст конституційно визначеного права законодавчої ініціативи на підставі відповідних положень Регламенту Верховної Ради України, хоч і не посилався на них. Однак згідно з Конституцією України Регламентом Верховної Ради України можуть встановлюватися лише порядок роботи парламенту (частина п'ята статті 83); засади формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України (частина дев'ята статті 83); порядок здійснення повноважень Головою Верховної Ради України (частина третя статті 88).

Отже, ухвалюючи Рішення, Конституційний Суд України дійшов хибного висновку, що парламент порушив процедуру розгляду проекту Закону, встановлену положенням частини першої статті 93 Основного Закону України.

2. Конституція України є цілісним і системним актом установчої влади, який має найвищу юридичну силу. Конституційні приписи мають автономне значення, хоча й можуть бути розвинуті в законах України, які приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. У законодавстві України не може визначатися чи підмінятися сутність конституційних норм.

Конституційний Суд України неодноразово та послідовно наголошував, що неконституційним може бути визнаний лише той правовий акт Верховної Ради України, у процесі прийняття, ухвалення якого або набрання ним чинності було порушено процедурні вимоги, що встановлюються безпосередньо Конституцією України, а не іншими правовими актами, зокрема Регламентом Верховної Ради України (абзац другий пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 12 липня 2000 року N 9-рп/2000, ухвали від 25 січня 2001 року N 1-уп/2001, від 11 липня 2002 року N 46-у/2002, від 20 листопада 2003 року N 51-у/2003, від 19 лютого 2004 року N 15-у/2004, від 27 грудня 2011 року N 65-у/2011, від 30 січня 2013 року N 4-у/2013, від 16 вересня 2014 року N 79-у/2014, від 17 вересня 2015 року N 41-у/2015, від 12 жовтня 2016 року N 66-у/2016, від 6 липня 2017 року N 12-у/2017).

Відповідно до статті 93 Конституції України право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України (частина перша); законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово (частина друга).

Дотримуюся думки, що в частині першій статті 93 Основного Закону України встановлено коло суб'єктів, наділених правом законодавчої ініціативи, тобто правом вносити до Верховної Ради України відповідні проекти законів,

якому кореспондує обов'язок парламенту їх розглянути та прийняти відповідні рішення. Таке розуміння змісту положення частини першої статті 93 Конституції України випливає, зокрема, з частини другої цієї статті, у якій ідеться саме про законопроекти, визначені главою держави як невідкладні, й обов'язок Верховної Ради України розглядати їх позачергово. Обов'язок розглядати проекти законів та приймати відповідні рішення випливає з конституційного статусу Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади в Україні, до повноважень якого належить прийняття законів (стаття 75, пункт 3 частини першої статті 85 Конституції України).

Окреслені правовідносини визначають два принципово різних напрями демократичної процедури розгляду проектів законів, а саме: 1) реалізація главою держави, парламентарями та урядом конституційної прерогативи ініціювати у Верховній Раді України розгляд нею певних законопроектів; 2) здійснення законотворчої діяльності виключно парламентом, без участі суб'єктів права законодавчої ініціативи, відповідно до процедурних правил, передбачених законами України, зокрема Регламентом Верховної Ради України.

Наведене опосередковано підтверджується закріпленим у статті 94 Конституції України інститутом вето Президента України, який полягає в тому, що глава держави повертає до парламенту для повторного розгляду закон, підписаний Головою Верховної Ради України, зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями.

Більше того, згідно з юридичними позиціями Конституційного Суду України положення статті 93 Конституції України в цілому регулюють відносини, які виникають на стадії ініціювання законопроекту шляхом внесення його до Верховної Ради України (перше речення абзацу першого пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 28 березня 2001 року N 2-рп/2001); положення частини першої статті 93 Основного Закону України треба розуміти так, що Президент України, народні депутати України та Кабінет Міністрів України можуть подавати до Верховної Ради України законопроекти з будь-якого питання, крім тих законопроектів, які відповідно до Конституції України можуть вноситися спеціально визначеними нею суб'єктами права законодавчої ініціативи; зокрема, за змістом частини другої статті 96 Конституції України проект закону про Державний бюджет України на кожний наступний рік подає до Верховної Ради України лише Кабінет Міністрів України (пункт 1 резолютивної частини Рішення від 17 травня 2001 року N 5-рп/2001).

Варто зазначити, що вказані юридичні позиції були сформульовані Конституційним Судом України у 2001 році стосовно статті 93 Конституції України у її першій редакції, тобто у редакції від 28 червня 1996 року, коли до суб'єктів, наділених правом законодавчої ініціативи, належав також Національний банк України. Однак, на мою думку, викладене жодним чином не скасовує обов'язковості цих юридичних позицій і не применшує їх значення, вони залишаються актуальними та мали бути враховані Конституційним Судом України при вирішенні цієї справи.

До того ж згідно з Основним Законом України проект закону про утворення, реорганізацію і ліквідацію суду вносить до Верховної Ради України Президент України після консультацій з Вищою радою правосуддя (частина друга статті 125); законопроект про внесення змін до Конституції України подається до Верховної Ради України Президентом України або не менш як третиною чи двома третинами народних депутатів України від конституційного складу парламенту (стаття 154, частина перша статті 156).

Необхідно також мати на увазі, що за Словником синонімів української мови (Київ: Наукова думка, 2001) синонімами (словами, близькими або тотожними за значенням) до слова "ініціатива" є слова "почин", "починання" - перші моменти вияву якоїсь дії, стану, початок; розпочата кимось робота, справа, тобто перший крок у якій-небудь справі, який хто-небудь здійснює. Відповідно до Великого енциклопедичного юридичного словника (Київ: Юридична думка, 2012) законодавча ініціатива - це внесення суб'єктами права законодавчої ініціативи проектів законів до парламенту.

Отже, вважаю, що положення частини першої

статті 93 Конституції України треба розуміти так, що Президент України, народні депутати України та Кабінет Міністрів України можуть подавати до Верховної Ради України законопроекти з будь-якого питання, крім тих законопроектів, які відповідно до Конституції України можуть вноситися спеціально визначеними нею суб'єктами права законодавчої ініціативи.

Суддя Конституційного Суду України

О. Литвинов

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Гультая М. М. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про засади державної мовної політики" від 28 лютого 2018 року N 2-р/2018

На підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" висловлюю окрему думку щодо Рішення Конституційного Суду України від 28 лютого 2018 року N 2-р/2018 (далі - Рішення), у якому Конституційний Суд України (далі - Суд) визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України "Про засади державної мовної політики" від 3 липня 2012 року N 5029-VI, зі змінами (далі - Закон). Суд констатував порушення встановленої Конституцією України процедури розгляду та ухвалення законів України як підставу для визнання Закону неконституційним.

Однак, у мотивувальній частині Рішення Суд безпідставно вдався до довільного "роз'яснення" положень Конституції України, яке не ґрунтується на її нормах та на способах тлумачення правових норм, таких як системний, телеологічний, логічний тощо.

1. Зважаючи на те, що всі рішення Суду є важливими офіційними документами, які відповідно до статті 1512 Конституції України є обов'язковими, остаточними і не можуть бути оскарженими, вони мають бути викладені чітко та зрозуміло з наведенням правових аргументів, які ґрунтуються на нормах Конституції та законів України.

Водночас у Рішенні знехтувано навіть ординарними правилами юридичної техніки1.

____________

1 Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю. С. Шемшученко (відп. Ред.) та ін. - К.: "Укр. енцикл.", 1998. Т. 6: Т - Я. - 2004. - 478 с.

1.1. Пункт 2 мотивувальної частини Рішення не містить посилань на норми Конституції України, які мають важливе значення для вирішення питання щодо порушення конституційної процедури розгляду та ухвалення законів, а також на рішення Суду, у яких викладено юридичні позиції щодо конституційної процедури розгляду та ухвалення законів.

Так, у пункті 2 мотивувальної частини Рішення, наводячи своє розуміння окремих норм Конституції України, Суд не послався на жодне положення Конституції України, а саме на:

- статтю 75, пункт 3 частини першої статті 85, за якими єдиним органом законодавчої влади в Україні є Верховна Рада України, до повноважень якої належить, зокрема, прийняття законів;

- частину першу статті 82, яка передбачає, що Верховна Рада України працює сесійно;

- частини другу, третю статті 84, якою встановлено, що рішення Верховної Ради України приймаються виключно на її пленарних засіданнях шляхом голосування, яке здійснюється народним депутатом України особисто;

- статтю 91, відповідно до якої Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених цією Конституцією;

- статтю 93, згідно з якою право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України; законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово.

Відсутність у пункті 2 мотивувальної частини Рішення посилань на вказані норми Основного Закону України ставить під сумнів правильність наведеної Судом інтерпретації Конституції України.

1.2. У пункті 2 мотивувальної частини Рішення, зокрема, зазначено, що "Верховна Рада України... має повноваження приймати закони" (абзац другий); "Верховна Рада України повинна здійснювати свою діяльність на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України (частина друга статті 6, частина друга статті 19,

стаття 85 Конституції України)" (абзац третій).

Наведені "роз'яснення" Конституції України є нечіткими, неповними та невичерпними, оскільки прийняття законів (пункт 3 частини першої статті 85 Конституції України) є лише одним із повноважень парламенту, які встановлені не лише в статті 85, а й в інших статтях Основного Закону України (зокрема, у статтях 87, 88, 89). Повноваження Верховної Ради України визначаються також у законах України.

1.2.1. Суперечливими є формулювання першого, третього речень абзацу четвертого пункту 2 мотивувальної частини Рішення: "Закони чи інші акти Верховна Рада України приймає лише за умови присутності на відповідному пленарному засіданні на момент голосування народних депутатів України у кількості не меншій, ніж необхідно для прийняття відповідного рішення... Зазначена вимога щодо необхідної кількості присутніх народних депутатів України та голосів "за" для прийняття відповідного акта парламенту не є абсолютною".

Наведене формулювання першого речення є суперечливою інтерпретацією статті 91 Конституції України, оскільки Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти не "за умови присутності на відповідному пленарному засіданні на момент голосування народних депутатів України у кількості не меншій, ніж необхідно для прийняття відповідного рішення", а згідно із вказаною статтею більшістю народних депутатів України від її конституційного складу.

Присутність на пленарному засіданні на момент голосування народних депутатів України "у кількості не меншій, ніж необхідно для прийняття відповідного рішення" не є вимогою статті 91 Конституції України.

Крім того, зміст третього речення абзацу четвертого пункту 2 мотивувальної частини Рішення не узгоджується зі змістом першого речення цього абзацу, що унеможливлює правильне розуміння статті 91 Основного Закону України.

Таким чином, у зв'язку з недотриманням вимог чіткості та зрозумілості, передбачених щодо офіційного документа, яким є Рішення, а також юридичної техніки перше, третє речення абзацу четвертого пункту 2 мотивувальної частини Рішення не узгоджуються зі статтею 91 Конституції України та містять її довільну інтерпретацію.

1.3. У пункті 2 мотивувальної частини Рішення є положення, які не стосуються предмета конституційного провадження у справі та не мають правового значення для вирішення питання порушення під час прийняття Закону встановленої Конституцією України процедури розгляду та ухвалення законів.

Так, у четвертому реченні абзацу четвертого пункту 2 мотивувальної частини Рішення зазначається, що "Конституція України встановлює вимоги щодо іншої кількості присутніх на пленарних засіданнях Верховної Ради України народних депутатів України та необхідної кількості голосів для прийняття таких рішень парламенту", та містяться посилання на положення частини шостої статті 20, частини третьої статті 89, частини четвертої статті 94, частин п'ятої, шостої статті 111, частини першої статті 135, статей 154, 155, частини першої статті 156 Основного Закону України.

Однак у вказаних статтях Конституції України не йдеться про кількість присутніх на пленарних засіданнях Верховної Ради України народних депутатів України.

Таким чином, зміст четвертого речення абзацу четвертого пункту 2 мотивувальної частини Рішення не стосується порушення встановленої Конституцією України процедури розгляду та ухвалення законів та не підтверджується посиланням на конкретні норми Основного Закону України.

1.4. Твердження абзацу п'ятого пункту 2 мотивувальної частини Рішення "основною формою діяльності Верховної Ради України є її пленарні засідання" не ґрунтується на аналізі Конституції України та Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України "Про Регламент Верховної Ради України" від 10 лютого 2010 року N 1861-VI (далі - Регламент).

Крім того, положення "пленарні засідання - періодичні зібрання народних депутатів України під час сесії парламенту, які відбуваються за встановленою процедурою, у визначений час та у визначеному місці" суперечить принципу правової визначеності, оскільки незрозуміло, про яку встановлену процедуру,

визначений час та визначене місце йдеться. Зокрема, відповідно до статті 2 Регламенту Верховна Рада України проводить засідання у будинку Верховної Ради України (місто Київ, вул. Грушевського, 5); за рішенням Верховної Ради України, прийнятим більшістю народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України, її засідання можуть проводитися в іншому місці (частина перша, перше речення частини другої).

1.5. Абзаци п'ятий (щодо пленарних засідань Верховної Ради України), шостий (стосовно внесення законопроекту до Верховної Ради України та права законодавчої ініціативи), сьомий (в якому йдеться про "законопроекти, що стосуються будь-якого питання") пункту 2 мотивувальної частини Рішення не пов'язані єдиним предметом правового регулювання.

Крім того, в абзаці сьомому пункту 2 мотивувальної частини Рішення формулювання "суб'єкти законодавчої ініціативи можуть вносити законопроекти, що стосуються будь-якого питання" є хибним, оскільки суперечить статті 92 Конституції України.

Верховна Рада України повноважна приймати закони України лише щодо питань, які відповідно до статті 92 Конституції України визначаються виключно законами. Згідно з принципом поділу влади Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади зобов'язана діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 6, частина друга статті 19 Конституції України). Тому суб'єкти права законодавчої ініціативи не повноважні вносити "законопроекти, що стосуються будь-якого питання", тобто питань, які віднесені до повноважень інших органів державної влади.

1.6. Абзац восьмий пункту 2 мотивувальної частини Рішення щодо порядку позачергового розгляду внесеного до Верховної Ради України Президентом України законопроекту є інтерпретацією частини другої статті 93 Конституції України, що не стосується вирішення Судом питання порушення встановленої Конституцією України процедури розгляду та ухвалення законів.

У конституційному поданні суб'єкт права на конституційне подання не порушує питання щодо перевірки Закону на відповідність частині другій статті 93 Конституції України, якою передбачений позачерговий порядок розгляду законопроектів, визначених Президентом України як невідкладні.

1.7. Незрозуміло, на яких правових нормах, зокрема Конституції України, ґрунтується таке формулювання абзацу дев'ятого пункту 2 мотивувальної частини Рішення: "Процедура розгляду проекту закону реалізується шляхом його внесення до парламенту, а на певних стадіях законодавчого процесу - шляхом внесення пропозицій до нього".

Оскільки Суд не навів обґрунтування цього твердження та не послався на жодну норму Конституції України, Регламенту чи іншого закону України, наведене формулювання є невмотивованим та не відповідає засаді правової визначеності.

Незрозуміло також те, що охоплює формулювання "процедура розгляду проекту закону": конституційну процедуру розгляду та ухвалення законів (частина перша статті 152 Основного Закону України) чи якусь іншу процедуру, яка регулюється іншими нормативно-правовими актами.

1.8. В абзаці десятому пункту 2 мотивувальної частини Рішення вказано, що "реалізація права законодавчої ініціативи передбачає не лише внесення проектів законів, інших актів до парламенту, а й обов'язковий розгляд законодавчих ініціатив відповідних суб'єктів", проте не наведено правового обґрунтування та посилання на Конституцію України.

Невизначеним із правової точки зору є поняття "законодавчих ініціатив відповідних суб'єктів", оскільки воно не міститься ні в Конституції України, ні в Регламенті. Натомість у Регламенті, наприклад, використовується поняття "суб'єкт права законодавчої ініціативи".

Без посилання на Конституцію України та Регламент необґрунтованим є також твердження про те, що розгляд законодавчих ініціатив відповідних суб'єктів є обов'язковим.

2. В абзаці першому підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення йдеться про аналіз Конституції України, який вказує на те, що у її статтях 84, 91, 93, 94 закріплено основні вимоги до процедури розгляду, ухвалення законів та набрання ними

чинності. Однак у Рішенні не наведено правового аналізу Конституції України, на підставі якого Суд дійшов такого висновку.

Також не зазначено, які конкретні вимоги до процедури розгляду, ухвалення законів та набрання ними чинності закріплені у вказаних нормах Основного Закону України. Із абзацу першого підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення вбачається, що у кожній із наведених статей Конституції України містяться вимоги до процедури розгляду, ухвалення законів та набрання ними чинності.

2.1. Необґрунтованим, тобто без посилання на норми Конституції України та Регламенту, є твердження абзацу другого підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення про те, що право законодавчої ініціативи, передбачене у статті 93 Конституції України, кореспондується з обов'язком парламенту розглянути "пропозиції"" до внесених проектів законів.

2.2. У першому реченні абзацу четвертого підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення стверджується, що "процедура розгляду та ухвалення парламентом законопроектів, розгляд пропозицій до законопроектів повинні ґрунтуватися на принципах, визначених Конституцією України". Однак Суд не наводить та не розкриває змісту принципів, "визначених Конституцією України", що не відповідає засаді правової визначеності як складовій принципу верховенства права.

2.2.1. У Рішенні вказано: "Недотримання цих принципів або нехтування ними порушує демократичні вимоги щодо конституційної процедури розгляду та ухвалення законопроектів, а також ставить під сумнів легітимність прийнятих законів" (друге речення абзацу четвертого підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини).

Запитання викликає не лише відсутність чіткого визначення принципів, передбачених Конституцією України ("цих принципів"), а й розуміння поняття "демократичні вимоги", яке в Рішенні також є невизначеним. Оскільки як "принципи, визначені Конституцією України", так і "демократичні вимоги" стосуються процедури розгляду та ухвалення законопроектів, залишається незрозумілим і те, чи є поняття "принципи, визначені Конституцією України" та "демократичні вимоги" близькими або ідентичними, чи вони все ж вживаються на позначення різних правових категорій.

Про "принципи, визначені Конституцією України" та про "демократичні вимоги" нічого не вказано і в пунктах 3, 4, 5 мотивувальної частини Рішення.

Вважаю, що довільна інтерпретація статей 91, 93 Конституції України в мотивувальній частині Рішення призводить до неправильного їх сприйняття та розуміння, що з правової точки зору є неприпустимим, оскільки суперечить ідеї найвищої юридичної сили Основного Закону України.

Крім того, посилання на статтю 91 Конституції України міститься лише в абзаці першому підпункту 2.1 пункту 2 та абзаці десятому пункту 4 мотивувальної частини Рішення.

3. В абзаці першому пункту 3 мотивувальної частини Рішення йдеться про те, що Суд дослідив "свідчення народних депутатів України VI скликання", тобто народних депутатів України Верховної Ради України VI скликання.

Однак у Рішенні не зазначено ні форми свідчень, ні інформації про те, чого саме стосуються свідчення народних депутатів України чи про що в них ідеться.

3.1. У пункті 3 мотивувальної частини Рішення не з'ясовано, що становлять "дані про результати письмової реєстрації народних депутатів України, проведеної 3 липня 2012 року на вечірньому пленарному засіданні Верховної Ради України", "дані про відсутність розгляду поправок та пропозицій, поданих народними депутатами України до проекту Закону N 9073", "дані про відсутність на вечірньому пленарному засіданні Верховної Ради України 3 липня 2012 року під час голосування в цілому за проект Закону N 9073 народних депутатів України, голоси яких були зараховані на його підтримку", "дані про неособисте голосування народними депутатами України під час ухвалення проекту Закону N 9073 в цілому", не вказано походження цих даних чи їх офіційного джерела.

По суті, у пункті 3 мотивувальної частини Рішення, крім "свідчень народних депутатів України VI скликання", наданих щодо не вказаних у Рішенні обставин, стенограми вечірнього пленарного засідання десятої

сесії Верховної Ради України VI скликання від 3 липня 2012 року, згідно з якою розгляд та ухвалення проекту Закону України про засади державної мовної політики (реєстр. N 9073) (далі - проект Закону N 9073) тривали з 16:08:47 по 16:10:51, та відеозапису пленарного засідання Верховної Ради України 3 липня 2012 року, на якому відбулося голосування за проект Закону N 9073 та було прийнято Закон, не наведено конкретних і переконливих аргументів недотримання Верховною Радою України конституційних вимог щодо процедури розгляду та ухвалення Закону.

4. Положення пункту 4 мотивувальної частини Рішення, за яким "аналіз наведених матеріалів справи дає Конституційному Суду України підстави вважати, що процедура розгляду та ухвалення Закону відбулася за сукупної дії таких обставин", сформульоване нечітко та не відповідає вимозі правової визначеності.

Оскільки пункти 3, 4 мотивувальної частини Рішення відокремлені один від одного, то обставини, наведені у пункті 4 мотивувальної частини Рішення, не мають чіткого причинно-наслідкового зв'язку зі свідченнями народних депутатів України, стенограмою, інформацією та даними, викладеними в пункті 3 мотивувальної частини Рішення.

Із пункту 4 мотивувальної частини Рішення незрозуміло, яке значення у питанні встановлення порушення конституційної процедури розгляду та ухвалення Закону мають такі обставини, як "відсутність підготовленого до другого читання проекту Закону N 9073 у виді порівняльної таблиці, а також висновку комітету щодо нього під час його розгляду та ухвалення", "включення проекту Закону N 9073 до порядку денного пленарного засідання Верховної Ради України без зазначення його повної назви, реєстраційного номера, редакції та ініціаторів внесення", "відсутність обговорення проекту Закону N 9073 у другому читанні", "позбавлення народних депутатів України права на розгляд Верховною Радою України поданих ними поправок та пропозицій до проекту Закону N 9073", "перебування народних депутатів України під час ухвалення проекту Закону N 9073 в місцях, які унеможливлюють особисте голосування", "блокування народними депутатами України виступаючих, фізичне перешкоджання голосуванню під час ухвалення проекту Закону N 9073 у залі засідань Верховної Ради України, що завадило народним депутатам України особисто голосувати", "голосування одних народних депутатів України картками інших, які знаходилися в залі засідань Верховної Ради України під час голосування за проект Закону N 9073", викладені в абзацах другому, третьому, четвертому, п'ятому, шостому, сьомому, восьмому цього пункту.

Вважаю, що вказані обставини не можуть розглядатися як такі, що мають юридичне значення для питання, яке вирішується в цій справі, у зв'язку з відсутністю належного правового обґрунтування встановлення цих обставин, а також наведення правових аргументів щодо того, що конкретна обставина підтверджує порушення конституційної процедури розгляду та ухвалення Закону.

Перерахування наведених обставин і твердження щодо їх "сукупної дії" не дають можливості ідентифікувати ту чи іншу обставину як конкретне порушення конституційної процедури розгляду та ухвалення Закону.

Твердження абзацу десятого пункту 4 мотивувальної частини Рішення, за яким "сукупність наведених обставин вказує на те, що Верховна Рада України порушила процедуру розгляду та ухвалення проекту Закону N 9073, визначену положеннями частини третьої статті 84, частини першої статті 93 Основного Закону України", не дає можливості ідентифікувати наявність тієї чи іншої обставини як порушення частини третьої статті 84, частини першої статті 93 Конституції України.

Крім того, формулювання абзацу десятого пункту 4 мотивувальної частини Рішення "що також ставить під сумнів дотримання вимог, передбачених статтею 91 Конституції України" вказує на те, що Суд не має достатніх доказів на підтвердження того, що при прийнятті Закону відбувалося особисте голосування народних депутатів України меншою кількістю від конституційного складу Верховної Ради України, що суперечить статті 91 Основного Закону України.

Висловлення Судом сумніву щодо порушення статті 91

Конституції України згідно з її частиною першою статті 152 не може бути підставою для визнання Закону таким, що не відповідає Основному Закону України.

4.1. Неоднозначним є формулювання "системний характер", яке міститься в абзаці одинадцятому пункту 4 мотивувальної частини Рішення, оскільки воно сприймається так, що Верховна Рада України при розгляді та ухваленні законів України, постанов, інших актів і рішень системно порушує конституційну процедуру їх розгляду та ухвалення.

На мою думку, використане формулювання "системний характер" є безпідставним, помилковим та недоречним.

5. Вважаю за необхідне звернути увагу на те, що в мотивувальній частині Рішення немає жодного посилання на рішення Суду, в яких викладено юридичні позиції щодо виключно особистого голосування народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України при прийнятті законів, постанов, інших актів та рішень.

Ідеться, зокрема, про Рішення Суду у справі щодо порядку голосування та повторного розгляду законів Верховною Радою України від 7 липня 1998 року N 11-рп/98, у якому містяться правові позиції стосовно:

- особистого голосування народних депутатів України, яким завершується обговорення проектів законів, постанов, інших актів Верховної Ради України (абзаци третій, четвертий пункту 1 мотивувальної частини);

- конституційної вимоги остаточного прийняття законів, постанов та інших актів Верховної Ради України більшістю голосів від її конституційного складу (абзац п'ятий пункту 1 мотивувальної частини);

- того, що повноваження народного депутата України особисто голосувати на засіданнях Верховної Ради України не підлягає подальшому делегуванню, а практика голосування одного народного депутата України за іншого є неконституційною (абзац шостий пункту 2 мотивувальної частини).

У Рішенні у справі про ратифікацію Хартії про мови, 1992 р. від 12 липня 2000 року N 9-рп/2000 Суд роз'яснив положення частини першої статті 152 Конституції України щодо можливого визнання неконституційним того акта, стосовно якого були порушені процесуальні вимоги, що встановлюються саме Конституцією України, а не іншими правовими актами (абзац другий пункту 2 мотивувальної частини).

Відсутність посилань на конкретні положення Конституції України, нечіткість, непослідовність викладення аргументів щодо порушення конституційної процедури розгляду та ухвалення Закону дають підстави стверджувати, що наведене мотивування є непереконливим, нечітким та неоднозначним, а Рішення не містить зрозумілого юридичного обґрунтування того, що при прийнятті Закону було порушено конституційну процедуру розгляду та ухвалення Закону. Зокрема, у мотивувальній частині Рішення чітко не вказано, чи було порушено статтю 91 Конституції України під час ухвалення Закону, а також у чому конкретно полягало порушення частини першої статті 93 Основного Закону України.

Необґрунтованим є визнання Закону неконституційним лише у зв'язку з недотриманням конституційної вимоги щодо особистого голосування кожного народного депутата України при прийнятті рішень на засіданнях Верховної Ради України (частина третя статті 84 Конституції України) без встановлення того, що під час голосування за Закон проголосувало менше народних депутатів України від конституційної більшості Верховної Ради України, що суперечить статті 91 Основного Закону України.

Зазначене дає підстави для висновку, що в пунктах 2, 3, 4 мотивувальної частини Рішення не дотримано принципу правової визначеності як складової принципу верховенства права та верховенства Конституції України, яка має найвищу юридичну силу (частини перша, друга статті 8 Основного Закону України).

Наведені недоліки не дають можливості вважати, що мотивувальна частина Рішення беззаперечно підтверджує його резолютивну частину, ґрунтується на Конституції України та узгоджується з нею.

Суддя Конституційного Суду України

М. М. Гультай

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Мойсика В. Р. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України

(конституційності) Закону України "Про засади державної мовної політики"

Конституційний Суд України в Рішенні у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про засади державної мовної політики" від 28 лютого 2018 року N 2-р/2018 (далі - Рішення) визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України "Про засади державної мовної політики" від 3 липня 2012 року N 5029-VI, зі змінами (далі - Закон). Зокрема, Конституційний Суд України дійшов висновку, що порушення конституційної процедури розгляду та ухвалення проекту Закону під час його прийняття в цілому на вечірньому пленарному засіданні Верховної Ради України 3 липня 2012 року мали системний характер та істотно вплинули на остаточний результат прийняття Закону, що є підставою для визнання Закону неконституційним згідно з частиною першою статті 152 Конституції України (абзаци одинадцятий, дванадцятий пункту 4 мотивувальної частини Рішення). Водночас, незважаючи на те, що народні депутати України в конституційному поданні обґрунтовують неконституційність Закону не тільки порушенням конституційної процедури його розгляду та ухвалення, а й невідповідністю Конституції України змісту Закону, Конституційний Суд України у пункті 5 мотивувальної частини Рішення вказав, що "дотримання встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення та набрання чинності законами є однією з умов легітимності законодавчого процесу, у випадку її порушення конституційному контролю підлягає не зміст закону, а встановлена Конституцією України процедура його розгляду та ухвалення".

На підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" вважаю за доцільне висловити окрему думку стосовно Рішення.

1. У цілому погоджуючись з висновком Конституційного Суду України про неконституційність Закону внаслідок порушення конституційної процедури його розгляду та ухвалення, категорично не погоджуюсь з відмовою Конституційного Суду України, яка, по суті, випливає зі змісту пункту 5 мотивувальної частини Рішення, розглянути на відповідність Конституції України (конституційність) окремі положення Закону, які оспорюються народними депутатами України у конституційному поданні. Така моя незгода обумовлена тим, що надана Конституційним Судом України інтерпретація змісту положень Закону насамперед слугувала б певним дороговказом законодавцю в процесі подальшого законодавчого врегулювання порядку застосування мов в Україні, що відповідає частині п'ятій статті 10 Конституції України, та сприяла б всебічному розвитку і функціонуванню української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України, як того вимагає частина друга статті 10 Конституції України.

Як відомо, на сьогодні у Верховній Раді України зареєстровано три законопроекти, які безпосередньо стосуються мовного питання, а саме: проект Закону про мови в Україні (реєстр. N 5556 від 19 грудня 2016 року), проект Закону про функціонування української мови як державної та порядок застосування інших мов в Україні (реєстр. N 5669 від 19 січня 2017 року), проект Закону про державну мову (реєстр. N 5670 від 19 січня 2017 року). З огляду на це, на мою думку, Конституційний Суд України, окрім констатації порушень конституційної процедури розгляду та ухвалення Закону, повинен був дати оцінку змісту його оспорюваних положень.

У контексті викладеного вважаю, що практика Конституційного Суду України, за якою, дійшовши висновку про порушення встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення або набрання чинності законом, Конституційний Суд України обмежується визнанням оспорюваних законів неконституційними в цілому, вказуючи, що необхідності у подальшому розгляді конституційного подання немає (зокрема, в рішеннях від 7 липня 2009 року N 17-рп/2009 у справі про конституційно встановлену процедуру набрання чинності законом, від 30 вересня 2010 року N 20-рп/2010 у справі про додержання процедури внесення змін до Конституції України та у Рішенні), хоча формально й відповідає конституційному припису

частини першої статті 152 Основного Закону України, але виглядає так, ніби Конституційний Суд України мовчазно погоджується зі змістом оспорюваних положень законів, у тому числі Закону.

Так, автори клопотання зазначають, що положення статей 7, 8, 11 - 15, 18, 25, 27 Закону суперечать положенням частини першої статті 8, частин першої, другої, третьої статті 10, статті 11, частин другої, третьої статті 22, частин першої, другої статті 24, пункту 4 частини першої статті 92 Конституції України. Суб'єкт права на конституційне подання вважає, що названі положення Закону створюють умови для домінування регіональної мови над державною мовою, вибіркового захисту регіональних мов або мов меншин, надають привілеї одним мовним групам (національним меншинам) та обмежують права інших, що має ознаки дискримінації та порушує принцип рівності громадян перед законом, а також не відповідають принципу правової визначеності - складовій верховенства права, надають право місцевим радам вирішувати питання щодо застосування заходів, спрямованих на використання регіональних мов або мов меншин.

У своїй окремій думці я дам оцінку змісту вказаних оспорюваних положень Закону, акцентуючи увагу на ключових аспектах, доктринальних підходах та правових принципах, які мають бути враховані законодавцем у процесі подальшого законодавчого врегулювання порядку застосування мов в Україні та забезпечення всебічного розвитку і функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України.

2. Даючи оцінку змісту оспорюванх положень Закону, на мою думку, насамперед слід виходити з доктрини конституційних цінностей і обмеження повноважень парламенту в контексті заборони узурпації державної влади. Цю доктрину я детально виклав в підпункті 2.1 пункту 2 окремої думки стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 49 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 7 частини другої статті 42 Закону України "Про вищу освіту" від 20 грудня 2017 року N 2-р/2017.

Україна є суверенною, незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою (стаття 1 Основного Закону України). Це конституційне положення має ключове значення для визначення концептуальних засад становлення і розвитку української державності, зокрема для сприйняття української мови як спільного природного права відповідного етносу, завдяки чому Українська держава як державне утворення ідентифікується з титульною нацією - українською, важливості забезпечення функціонування української мови як єдиної державної мови на території України крізь призму розуміння державної мови як атрибуту державності та елементу конституційного ладу. Конституційний принцип правової держави вимагає від неї утримуватися від обмеження загальновизнаних прав і свобод людини і громадянина (абзац перший підпункту 5.3 пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 22 вересня 2005 року N 5-рп/2005), в тому числі мовних прав і свобод при встановленні порядку застосування мов.

Згідно з Конституцією України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5); виключно народові належить право визначати і змінювати конституційний лад в Україні, яке не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами (частина третя статті 5); ніхто не може узурпувати державну владу (частина четверта статті 5); державна влада здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (частина перша статті 6); органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України (частина друга статті 6); органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19).

За юридичними позиціями Конституційного Суду України, викладеними в

Рішенні від 5 жовтня 2005 року N 6-рп/2005 у справі про здійснення влади народом:

- "Конституція України забороняє узурпацію належного виключно народові права визначати і змінювати конституційний лад в Україні державою, її органами або посадовими особами. Узурпація означає, зокрема, привласнення переліченими суб'єктами права, яке передусім належить народові, вносити зміни до Конституції України у спосіб, який порушує порядок, визначений розділом XIII чинного Основного Закону України, в тому числі усунення народу від реалізації його права визначати і змінювати конституційний лад в Україні. Тому будь-які дії держави, її органів або посадових осіб, що призводять до узурпації права визначати і змінювати конституційний лад в Україні, яке належить виключно народові, є неконституційними і незаконними (підпункт 4.4 пункту 4 мотивувальної частини)";

- "гарантією недопущення узурпації державної влади є, зокрема, закріплені Конституцією України принципи здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (частина перша статті 6) та положення, згідно з яким органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19) (абзац другий підпункту 4.5 пункту 4 мотивувальної частини)".

Згідно зі статтею 8 Основного Закону України в Україні визнається і діє принцип верховенства права (частина перша); Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (частина друга); норми Конституції України є нормами прямої дії (частина третя). За юридичною позицією Конституційного Суду України верховенство права - це панування права в суспільстві; верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо; одним з проявів верховенства права є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства; всі ці елементи права об'єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України (абзац другий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 2 листопада 2004 року N 15-рп/2004).

Крім того, положеннями Основного Закону України встановлено, що:

- чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України (частина перша статті 9);

- усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах; права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними (стаття 21);

- права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними (частина перша статті 22);

- конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані (частина друга статті 22);

- при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (частина третя статті 22);

- не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками (частина друга статті 24).

3. Основоположні принципи державної мовної політики закріплені в низці статей Конституції України, а саме:

- державною мовою в Україні є українська мова (частина перша статті 10); за юридичною позицією Конституційного Суду України це положення треба розуміти так, що українська мова як державна є обов'язковим засобом спілкування на всій території України при здійсненні повноважень органами державної влади та органами місцевого самоврядування (мова актів, роботи, діловодства, документації тощо),

а також в інших публічних сферах суспільного життя, які визначаються законом (частина п'ята статті 10 Конституції України); це повністю відповідає державотворчій ролі української нації, що зазначено у преамбулі Конституції України, нації, яка історично проживає на території України, складає абсолютну більшість її населення і дала офіційну назву державі (абзац другий пункту 3 мотивувальної частини, пункт 1 резолютивної частини Рішення від 14 грудня 1999 року N 10-рп/99 у справі про застосування української мови); статус української мови як державної є складовою конституційного ладу держави нарівні з її територією, столицею, державними символами (абзац перший підпункту 5.1 пункту 5 мотивувальної частини Рішення від 22 квітня 2008 року N 8-рп/2008 у справі про мову судочинства);

- держава забезпечує всебічний розвиток і функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України (частина друга статті 10); за юридичною позицією Конституційного Суду України публічними сферами, в яких застосовується державна мова, охоплюються насамперед сфери здійснення повноважень органами законодавчої, виконавчої та судової влади, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування (мова роботи, актів, діловодства і документації, мова взаємовідносин цих органів тощо); до сфер застосування державної мови можуть бути віднесені також інші сфери, які відповідно до частини п'ятої статті 10 та пункту 4 частини першої статті 92 Конституції України визначаються законами; зокрема, відповідно до чинних законів питання застосування української мови визначено щодо розгляду звернень громадян; діяльності Збройних Сил України та Національної гвардії України; видання друкованої продукції, призначеної для службового та ужиткового користування, що розповсюджується через державні підприємства, установи і організації (бланки, форми, квитанції, квитки, посвідчення, дипломи тощо); висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації; оформлення митних документів тощо; законодавчо визначеним є також питання про застосування української мови та інших мов у навчальному процесі в державних навчальних закладах України (абзаци четвертий, п'ятий, шостий пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 14 грудня 1999 року N 10-рп/99 у справі про застосування української мови);

- в Україні гарантується вільний розвиток, використання і захист російської, інших мов національних меншин України (частина третя статті 10); як зазначив Конституційний Суд України, "гарантування національним меншинам України права на вільний розвиток, використання і захист їх мов відповідає змістові міжнародних договорів України; зокрема, Рамкова конвенція Ради Європи про захист національних меншин від 1 лютого 1995 року, ратифікована Україною 9 грудня 1997 року, зобов'язує держави створити у себе необхідні умови для того, щоб особи, які належать до національних меншин, мали можливість розвивати свою мову (пункт 1 статті 5 Конвенції)" (абзаци шостий, сьомий пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 14 грудня 1999 року N 10-рп/99 у справі про застосування української мови); "Законом України від 15 травня 2003 року ратифіковано Європейську хартію регіональних мов або мов меншин. Цим Законом передбачено, що "положення Хартії застосовуються до мов таких національних меншин України: білоруської, болгарської, гагаузької, грецької, єврейської, кримськотатарської, молдавської, німецької, польської, російської, румунської, словацької та угорської" (стаття 2). "При застосуванні положень Хартії заходи, спрямовані на утвердження української мови як державної, її розвиток і функціонування в усіх сферах суспільного життя на всій території України, не вважаються такими, що перешкоджають чи створюють загрозу збереженню або розвитку мов, на які відповідно до статті 2 цього Закону поширюються положення Хартії" (стаття 5). Згідно зі статтею 12 зазначеної Хартії Україна взяла на себе зобов'язання, в межах території, на якій такі мови використовуються, і якщо органи державної влади мають компетенцію,

повноваження або відіграють певну роль у цій сфері, сприяти доступу регіональними мовами або мовами меншин до творів, що створюються іншими мовами, підтримуючи і розвиваючи діяльність у галузі перекладу, дублювання, озвучування і субтитрування (підпункт "c" пункту 1)" (абзац третій пункту 6 мотивувальної частини Рішення від 20 грудня 2007 року N 13-рп/2007);

- держава сприяє вивченню мов міжнародного спілкування (частина четверта статті 10);

- застосування мов в Україні гарантується Конституцією України та визначається законом (частина п'ята статті 10);

- держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури, а також розвиткові етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності всіх корінних народів і національних меншин України (стаття 11);

- Україна дбає про задоволення національно-культурних і мовних потреб українців, які проживають за межами держави (стаття 12);

- громадянам, які належать до національних меншин, відповідно до закону гарантується право на навчання рідною мовою чи на вивчення рідної мови у державних і комунальних навчальних закладах або через національні культурні товариства (частина п'ята статті 53);

- права корінних народів і національних меншин визначаються виключно законами України (пункт 3 частини першої статті 92);

- порядок застосування мов визначається виключно законами України (пункт 4 частини першої статті 92);

- володіння державною мовою є однією з обов'язкових умов для зайняття посад Президента України (частина друга статті 103), судді (частина третя статті 127), судді Конституційного Суду України (частина четверта статті 148);

- забезпечення функціонування і розвитку державної та національних мов і культур в Автономній Республіці Крим належить до відання Автономної Республіки Крим (пункт 8 частини першої статті 138).

Указані конституційні засади та юридичні позиції Конституційного Суду України, на моє переконання, є базовими як при вирішенні питань конституційності оспорюваних положень Закону, так і в процесі подальшого законодавчого врегулювання порядку застосування мов в Україні та забезпечення всебічного розвитку і функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України.

З огляду на викладене слід звернути увагу законодавця на таке. У преамбулі Закону передбачено, що "цим Законом визначаються засади державної мовної політики в Україні". Але такі засади визначаються наведеними вище приписами Конституції України, а предметом регулювання закону є порядок застосування мов (частина п'ята статті 10, пункт 4 частини першої статті 92 Основного Закону України).

4. Концептуальним недоліком Закону є те, що в ньому мова розглядається не як засада конституційного ладу, одна з найважливіших етнонаціональних ознак, а як територіальна ознака, на що вказує аналіз змісту термінів, визначених у статті 1 Закону ("Визначення термінів"). Такий підхід законодавця, на мою думку, не узгоджується з юридичними позиціями Конституційного Суду України, викладеними, зокрема, в рішеннях від 14 грудня 1999 року N 10-рп/99 у справі про застосування української мови (абзац другий пункту 3 мотивувальної частини, пункт 1 резолютивної частини) та від 22 квітня 2008 року N 8-рп/2008 у справі про мову судочинства (абзац перший підпункту 5.1 пункту 5 мотивувальної частини).

Стаття 10 Конституції України чітко регламентує, що державною мовою в Україні є українська мова, і закріплює обов'язок держави щодо забезпечення її всебічного розвитку і функціонування в усіх сферах суспільного життя на всій території України. Забезпечення розвитку і функціонування української мови як державної в усіх сферах суспільного життя на всій території України визнано одним із пріоритетів національних інтересів України і Законом України "Про основи національної безпеки України" від 19 червня 2003 року N 964-IV (абзац шостий статті 6). Це повністю відповідає державотворчій ролі української нації, що зазначено у преамбулі Конституції України, нації, яка історично проживає на території України, становить, складає абсолютну більшість її населення і

дала офіційну назву державі.

Конституційний Суд України вже наголошував, що державна мова є складовою конституційного ладу в державі, і зазначав, зокрема, таке: "Положення про українську мову як державну міститься у розділі I "Загальні засади" Конституції України, який закріплює основи конституційного ладу в Україні. Поняття державної мови є складовою більш широкого за змістом та обсягом конституційного поняття "конституційний лад". Іншою його складовою є, зокрема, поняття державних символів. Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові (частина третя статті 5 Конституції України). Положення статті 10 Конституції України, як і інших статей розділу I "Загальні засади", можуть бути змінені тільки у порядку, передбаченому її статтею 156, шляхом прийняття закону, який затверджується всеукраїнським референдумом" (абзац третій пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 14 грудня 1999 року N 10-рп/99 у справі про застосування української мови).

Отже, державна мова є невід'ємною ознакою держави та елементом її конституційного ладу. Водночас, маючи де-юре статус державної, з прийняттям Закону українська мова де-факто перестала бути такою.

По-перше, за статтею 1 Закону "державна мова - закріплена законодавством мова, вживання якої обов'язкове в органах державного управління та діловодства, установах та організаціях, на підприємствах, у державних закладах освіти, науки, культури, у сферах зв'язку та інформатики тощо". На мою думку, таке визначення державної мови в системному зв'язку з концептуальними засадами та оспорюваними положеннями Закону суперечило приписам частин першої, другої статті 10 Конституції України, оскільки дозволяло поширити поняття державної мови не лише на українську, а й на іншу мову, насамперед російську - мову нинішнього агресора. Адже на конституційному рівні державна мова визначена частиною першою статті 10 Конституції України і це українська мова, а Закон був частиною "законодавства", положення якого про обов'язковість у відповідних випадках застосування російської мови підпадали під визначене ним самим поняття державної мови, відтак "завдяки" Закону в Україні в позаконституційний спосіб російська мова фактично набула статусу державної та зберігала його протягом майже п'яти з половиною років (!).

По-друге, законодавець не врахував якісної відмінності правового статусу і функцій української мови як єдиної державної мови в Україні від правового статусу інших мов, поширених на території держави. Зокрема, аналіз положень частин першої, третьої, п'ятої, шостої статті 11, частин першої, другої, третьої статті 12, статті 13, частин першої, другої, третьої статті 14, статті 15, частини першої статті 25, частини першої статті 27 Закону в системному зв'язку з положеннями інших його статей дає підстави для висновку, що вони створювали законодавчі передумови для домінування регіональної мови над державною, можливості використання регіональної мови замість державної (або паралельно з нею) у тих сферах соціального життя, у яких державна мова має бути обов'язковим засобом спілкування (в роботі органів державної влади, органів місцевого самоврядування, судочинства, у сферах економічної і соціальної діяльності, інформації та зв'язку). Відповідно до вказаних законодавчих положень українська мова набуває другорядного значення, її конституційний статус як державної мови нівелюється, що суперечить вимогам частин першої, другої статті 10 Конституції України (детальніше про це йтиметься в наступному пункті окремої думки). Такий підхід законодавця, на моє переконання, послаблює роль української мови в державотворчих процесах. По суті, це намагання законодавця звузити межі функціонування (сфери використання) української мови як єдиної державної мови шляхом заміни її російською мовою, спроба у позаконституційний спосіб змінити конституційний лад в Україні.

До речі, Європейська Комісія "За демократію через право" (Венеціанська комісія) у своєму Висновку від 19 грудня 2011 року N 651/2011 (CDL-AD(2011)047) щодо проекту Закону також зосередила увагу законодавця на тому, що "хоча проект

закону не надає російській мові ніякого додаткового офіційного статусу, він може сприйматися як спроба розширити сферу використання російської мови в країні та як крок до практичної офіційної двомовності. Тому він піднімає численні питання про невідповідність Українській Конституції та її положенням стосовно захисту мови, зокрема стаття 10, та відповідним міжнародним договорам, зокрема Мовній хартії та Рамковій конвенції" (пункт 18), а також підкреслила небезпеку, що ставлення до російської мови на однаковому рівні з українською мовою буде зменшувати інтегративні сили української мови і ставить під загрозу роль, яку має відігравати єдина державна мова (пункт 24).

Отже, з правового погляду прийняття Закону можна розцінювати як посягання на основи конституційного ладу держави.

Отже, прийнявши Закон, який фактично надав російській мові статус другої державної мови, Верховна Рада України вийшла за межі повноважень, встановлених статтею 85 Конституції України, фактично посягнувши на конституційний лад в Україні, адже мова є складовою конституційного ладу в Україні, зміна якого є виключною прерогативою українського народу, а не законодавця. І саме крізь призму цього аспекту я вбачаю порушення встановленої Конституцією України процедури ухвалення Закону: запровадження двомовності в країні може бути здійснене лише шляхом внесення змін до статті 10 Конституції України і тільки у порядку, передбаченому її статтею 156, тобто шляхом прийняття закону, який затверджується всеукраїнським референдумом. Таким чином, Верховна Рада України порушила приписи частини третьої статті 5, частини другої статті 6, частини другої статті 8, частини п'ятої статті 10, частини другої статті 19, статті 85, пункту 4 частини першої статті 92 Основного Закону України.

5. Оцінка конституційності оспорюваних положень Закону.

5.1. За статтею 11 Закону "основною мовою роботи, діловодства і документації органів державної влади та органів місцевого самоврядування є державна мова. У межах території, на якій поширена регіональна мова (мови), що відповідає умовам частини третьої статті 8 цього Закону, в роботі, діловодстві і документації місцевих органів державної влади і органів місцевого самоврядування може використовуватися регіональна мова (мови). У листуванні цих органів з органами державної влади вищого рівня дозволяється застосовувати цю регіональну мову (мови)" (частина перша); "посадові та службові особи зобов'язані володіти державною мовою, спілкуватися нею із відвідувачами, а в межах території, на якій поширена регіональна мова (мови), що відповідає умовам частини третьої статті 8 цього Закону, з відвідувачами, що вживають регіональну мову (мови), - цією регіональною мовою (мовами). Особам, що вживають регіональну мову (мови), забезпечується право подавати усні чи письмові заяви та отримувати відповіді на них цією регіональною мовою (мовами)" (частина третя); "тексти офіційних оголошень, повідомлень виконуються державною мовою. У межах території, на якій відповідно до умов частини третьої статті 8 цього Закону поширена регіональна мова (мови), за рішенням місцевої ради такі тексти можуть розповсюджуватися у перекладі цією регіональною або російською мовою (мовами)" (частина п'ята); "найменування органів державної влади і органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ та організацій, написи на їх печатках, штампах, штемпелях, офіційних бланках і табличках виконуються державною мовою. У межах території, на якій поширена регіональна мова (мови), що відповідає умовам частини третьої статті 8 цього Закону, за рішенням місцевої ради з урахуванням стану регіональної мови зазначені найменування і написи можуть виконуватися державною і регіональною мовою (мовами)" (частина шоста).

5.1.1. Що стосується частини першої статті 11 Закону, то аналіз змісту цього законодавчого положення вказує на те, що визначений у ньому порядок використання на місцевому рівні регіональної мови (мов) дає можливість усім посадовим та службовим особам органів державної влади та органів місцевого самоврядування використовувати у роботі, діловодстві і

документації регіональну мову (мови) без одночасного застосування державної (тобто замість державної мови).

Зокрема, норма про те, що "основною мовою роботи, діловодства і документації органів державної влади та органів місцевого самоврядування є державна мова" має логіко-семантичну суперечність, оскільки поняття "основна мова" і "державна мова" є взаємовиключними. Так, жодне зі значень прикметника "основний" не має значення "обов'язковий" (Словник української мови. - Т. 5. 1974. - С. 777), а поняття "державна мова" передбачає її обов'язковість (Рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 1999 року N 10-рп/99 у справі про застосування української мови). Отже, вжитий в першому реченні частини першої статті 11 Закону термін "основна мова" фактично змінює правовий статус державної мови та прирівнює її до регіональних мов. Крім того, поняття "основний" не має чіткої кількісної визначеності, воно може мати або не мати значення "кількісно найбільший". Таким чином, слід погодитися з висновком науковців про те, що державна мова може мати статус найважливішої, провідної, визначальної, проте у використанні не може переважати навіть кількісно, а бути вторинною.

У частині першій статті 11 Закону не передбачено конкретного та вичерпного переліку умов, яким повинна відповідати регіональна мова (мови), що є об'єктом визначених в цьому положенні правовідносин. Воно є відсильним і для встановлення цих умов відсилає до частини третьої статті 8 Закону, за якою "кожному гарантується право на захист у відповідних державних органах і суді своїх мовних прав і законних інтересів, мовних прав і законних інтересів своїх дітей, на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади і органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, юридичних і фізичних осіб, якими порушуються мовні права і свободи людини і громадянина". Отже, жодних критеріїв для регіональних мов або мов меншин, що можуть використовуватися для цілей Закону, наведене положення статті 8 не встановлює.

Отже, частина перша статті 11 Закону суперечить вимогам частин першої, другої статті 10 Конституції України, оскільки вона фактично змінює статус державної мови, опосередковано зрівнюючи із її статусом регіональні мови шляхом надання можливості всім посадовим та службовим особам органів державної влади та органів місцевого самоврядування використовувати у роботі, діловодстві і документації замість державної мови регіональну, насамперед російську мову - мову нинішнього агресора.

5.1.2. Щодо частини третьої статті 11 Закону варто зазначити таке. Зі статусу української мови як державної випливає обов'язок державних службовців володіти державною (українською) мовою та неодмінно використовувати лише її при виконанні своїх повноважень. Зважаючи на те, що жодна з мов національних меншин в Україні не має статусу державної, законодавець не може встановлювати для громадян обов'язкової вимоги щодо володіння такими мовами при здійсненні ними повноважень у публічній сфері.

Оспорюваним положенням Закону законодавець фактично встановлює нову умову для зайняття посади в певній установі, а саме володіння регіональною мовою (мовами), та визначає цю вимогу обов'язковою для прийняття на роботу. При цьому зі змісту частини третьої статті 11 Закону не зрозуміло, на яке коло суб'єктів поширюються визначені в ній правовідносини, адже посадові і службові особи працюють в різних органах, установах тощо. Втім такого критерію добору службових кадрів, як обов'язкове володіння мовою (мовами) національних меншин, законодавство України не містить, а тому положення частини третьої статті 11 Закону, яке покладає на посадових і службових осіб обов'язок вживати регіональну мову (мови) в спілкуванні з відвідувачами в межах території, на якій поширена регіональна мова (мови), та відповідати цією мовою (мовами) на їхні усні та письмові заяви, суперечить приписам частин першої, другої статті 10 Конституції України.

Крім того, нечіткий та неоднозначний зміст частини третьої статті 11 Закону на практиці може призвести до чисельних юридичних колізій, що вказує на невідповідність

цього положення Закону принципу правової визначеності як складової принципу верховенства права, передбаченого частиною першою статті 8 Конституції України.

Доречно також зазначити, що міжнародні акти забороняють підтримку регіональних мов або мов національних меншин, які зашкоджують функціонуванню державної мови. Так, у преамбулі Європейської хартії регіональних мов або мов меншин (далі - Мовна хартія) наголошено, що "захист і підтримка регіональних або міноритарних мов не повинні здійснюватися на шкоду офіційним мовам і необхідності їх вивчати", а в пояснювальній доповіді до Рамкової конвенції Ради Європи про захист національних меншин від 1 лютого 1995 року (ратифікованої Законом України від 9 грудня 1997 року N 703/97-ВР) зазначено, що "насправді знання офіційних мов є чинником суспільної злагоди та єдності" (пункт 78). Отже, застосований у цих міжнародно-правових актах засадничий філософський підхід ґрунтується на повазі принципів національного суверенітету та територіальної цілісності, за їх цілями не стоїть сприяння будь-якому відокремленню мовних груп, а навпаки, визнається, що в кожній державі необхідно знати офіційну (державну) мову.

Отже, положення частини третьої статті 11 Закону не узгоджується з положеннями частини першої статті 8, частин першої, другої статті 10 Конституції України.

5.1.3. Що стосується частини п'ятої статті 11 Закону, необхідно зазначити таке. Оспорюване положення Закону, згідно з яким "... такі тексти можуть розповсюджуватися у перекладі цією регіональною або російською мовою (мовами)", по-перше, надає особливого статусу російській мові, виокремлюючи її серед інших регіональних мов, що свідчить про дискримінаційність наведеного положення Закону, а, по-друге, суперечить частині третій статті 10 Конституції України, за якою "в Україні гарантується вільний розвиток, використання і захист російської, інших мов національних меншин України". Тобто російська мова визначена Основним Законом України як мова національної меншини, а не як регіональна мова.

Крім того, в такій редакції друге речення частини п'ятої статті 11 Закону дає можливість розповсюджувати за рішенням місцевої ради переклад текстів офіційних оголошень і повідомлень регіональною або російською мовою (мовами). Однак, як уже зазначалося, офіційною державною мовою в роботі органів публічної влади є українська мова (частини перша, друга статті 10 Конституції України, Рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 1999 року N 10-рп/99 у справі про застосування української мови), а тому тексти офіційних оголошень і повідомлень мають виконуватися саме нею, а при необхідності одночасно надаватись в перекладі регіональною мовою (мовами). До того ж нецентралізоване регулювання мовних відносин рішеннями місцевих рад не передбачено Конституцією України, яка дає змогу цим радам приймати рішення виключно щодо питань місцевого значення (частина перша статті 140, частина перша статті 143 Конституції України). Питання застосування мов відповідно до частини п'ятої статті 10, пункту 4 частини першої статті 92 Конституції України є виключним повноваженням Верховної Ради України, яке вона може реалізувати шляхом прийняття законів.

Отже, частина п'ята статті 11 Закону суперечить частинам першій, другій, третій, п'ятій статті 10, пункту 4 частини першої статті 92, частині першій статті 140, частині першій статті 143 Конституції України.

5.2. За статтею 12 Закону "документація про вибори Президента України, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів і посадових осіб місцевого самоврядування, документація всеукраїнських і місцевих референдумів оформляється державною мовою. У межах території, на якій поширена регіональна мова (мови), що відповідає умовам частини третьої статті 8 цього Закону, документація про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів і посадових осіб місцевого самоврядування за рішенням територіальної виборчої комісії, документація місцевих референдумів за рішенням місцевої ради оформляється і цією регіональною мовою (мовами)" (частина перша); "виборчі

бюлетені друкуються державною мовою. У межах території, на якій відповідно до умов частини третьої статті 8 цього Закону поширена регіональна мова, виборчі бюлетені по виборах депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів і посадових осіб місцевого самоврядування за рішенням територіальної виборчої комісії можуть оформлятися і відповідною регіональною мовою (мовами)" (частина друга); "бюлетені для голосування на всеукраїнському або місцевому референдумі друкуються державною мовою. У межах території, на якій поширена регіональна мова, що відповідає умовам частини третьої статті 8 цього Закону, у бюлетені для голосування на всеукраїнському або місцевому референдумі за рішенням місцевої ради поруч із текстом державною мовою розміщується його переклад цією регіональною мовою (мовами)" (частина третя).

Таким чином, статтею 12 Закону закріплено можливість прийняття територіальною виборчою комісією рішення про оформлення документації про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів і посадових осіб місцевого самоврядування, в тому числі і виборчих бюлетенів, а місцевою радою - документації місцевих референдумів, бюлетенів для голосування на всеукраїнському або місцевому референдумі державною та одночасно регіональною мовою (мовами).

Проте чинне законодавство України, яке регламентує питання проведення виборів та референдумів, містить імперативні приписи про обов'язкове виготовлення виборчих бюлетенів державною мовою (частина четверта статті 77 Закону України "Про всеукраїнський референдум" від 6 листопада 2012 року N 5475-VI, частина дев'ята статті 74 Закону України "Про місцеві вибори" від 14 липня 2015 року N 595-VIII), які повністю відповідають вимогам частин першої, другої статті 10 Конституції України.

Що стосується передбаченого другим реченням частини першої та другим реченням частини третьої статті 12 Закону права місцевої ради приймати рішення про оформлення документації місцевих референдумів, бюлетенів для голосування на всеукраїнському та місцевому референдумі також і регіональною мовою, слід вказати, що до повноважень органів місцевого самоврядування віднесено самостійне вирішення питань місцевого значення в межах Конституції і законів України (частина перша статті 140 Конституції України), а порядок застосування мов є питанням загальнодержавного значення, що випливає зі змісту пункту 4 частини першої статті 92 Конституції України, за яким порядок застосування мов визначається виключно законами України.

Враховуючи публічний характер виборчих правовідносин, а також те, що за пунктом 20 частини першої статті 92 Конституції України організація і порядок проведення виборів і референдумів визначаються виключно законами України, можна дійти висновку про невідповідність положень другого речення частини першої, другого речення частини другої, другого речення частини третьої статті 12 Закону частині першій статті 10 Конституції України.

5.3. За статтею 13 Закону "паспорт громадянина України або документ, що його заміняє, і відомості про його власника, що вносяться до нього, виконуються державною мовою і поруч, за вибором громадянина, однією з регіональних мов або мов меншин України. Дія цього положення поширюється й на інші офіційні документи, що посвідчують особу громадянина України або відомості про неї (записи актів громадянського стану і документи, що видаються органами реєстрації актів громадянського стану, документ про освіту, трудова книжка, військовий квиток та інші офіційні документи), а також документи, що посвідчують особу іноземця або особу без громадянства, у разі наявності письмової заяви особи" (частина перша); "документ про освіту, отриману в навчальному закладі з навчанням регіональною мовою, за заявою особи виконується двома мовами - державною і поруч відповідною регіональною" (частина друга).

Частина перша статті 13 Закону суперечить частині третій статті 10 Конституції України, оскільки вжите в першому реченні вказаного положення Закону формулювання "виконуються державною мовою і поруч, за вибором громадянина, однією з регіональних мов або мов меншин

України" за своїм змістом фактично передбачає обов'язок громадянина визначитися з тим, якою регіональною мовою (мовою меншин) поряд з державною має бути оформлено його паспорт чи інший особистий документ, а не його право звернутися з цього питання з відповідною заявою. Однак згідно з положеннями статті 10 Конституції України обов'язковий характер в окремих сферах суспільного життя може законодавчо надаватися лише українській мові як державній, тоді як стосовно мов національних меншин конституційно закріплене та гарантується їх вільне використання.

5.4. За статтею 14 Закону "судочинство в Україні у цивільних, господарських, адміністративних і кримінальних справах здійснюється державною мовою. У межах території, на якій поширена регіональна мова (мови), що відповідає умовам частини третьої статті 8 цього Закону, за згодою сторін суди можуть здійснювати провадження цією регіональною мовою (мовами)" (частина перша); "професійний суддя повинен володіти державною мовою. У межах території, на якій відповідно до умов частини третьої статті 8 цього Закону поширена регіональна мова, держава гарантує можливість здійснювати судове провадження цією регіональною мовою (мовами). Необхідність забезпечення такої гарантії має враховуватися при доборі суддівських кадрів" (частина друга); "сторони, які беруть участь у справі, подають до суду письмові процесуальні документи і докази, викладені державною мовою. У межах території, на якій поширена регіональна мова (мови), що відповідає умовам частини третьої статті 8 цього Закону, допускається подача до суду письмових процесуальних документів і доказів, викладених цією регіональною мовою (мовами), з перекладом, у разі необхідності, на державну мову без додаткових витрат для сторін процесу" (частина третя).

За юридичною позицією Конституційного Суду України діяльність органів судової влади належить до публічної сфери суспільного життя, у якій державна мова визнана обов'язковим засобом спілкування. Конституційне, адміністративне, господарське, кримінальне та цивільне судочинство є процесуальними формами правосуддя і охоплюють порядок звернення до суду, процедуру розгляду судом справи та ухвалення судового рішення. Державною мовою здійснюється ведення судового процесу, складання судових документів та інші процесуальні дії і відносини, що встановлюються між судом та іншими суб'єктами на всіх стадіях розгляду і вирішення судових справ. Суди реалізують державну мову в процесі судочинства та гарантують право громадян щодо використання ними в судовому процесі рідної мови або мови, якою вони володіють, відповідно до Конституції і законів України. Таким чином, Основним Законом України закладено конституційні основи для використання української мови як мови судочинства та одночасно гарантовано рівність прав громадян у судовому процесі за мовною ознакою (пункт 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 1999 року N 10-рп/99 у справі про застосування української мови; пункт 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 22 квітня 2008 року N 8-рп/2008 у справі про мову судочинства).

Отже, зазначені положення статті 14 Закону не відповідають вимогам статті 10, частини третьої статті 127 Конституції України.

5.5. За статтею 15 Закону "мовою роботи та актів з питань досудового розслідування та прокурорського нагляду в Україні є державна мова. Поряд із державною мовою при проведенні досудового розслідування та прокурорського нагляду можуть використовуватися регіональні мови або мови меншин України, інші мови. Кожна особа має право бути невідкладно повідомлена мовою, яку вона розуміє, про мотиви арешту чи затримання і про природу та причини звинувачення проти неї і захищати себе, користуючись цією мовою, у разі необхідності, з безкоштовною допомогою перекладача".

Як уже зазначалося, за юридичною позицією Конституційного Суду України, викладеною в Рішенні від 14 грудня 1999 року N 10-рп/99, під державною (офіційною) мовою розуміється мова, якій державою надано правовий статус обов'язкового засобу спілкування у публічних сферах суспільного життя. Публічними

сферами, в яких застосовується державна мова, охоплюються насамперед сфери здійснення повноважень органами законодавчої, виконавчої та судової влади, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування (мова роботи, актів, діловодства і документації тощо). Отже, за змістом частини першої статті 10 Конституції України мовою роботи та актів органів, які відповідно до закону здійснюють досудове розслідування, а також органів прокуратури має бути державна мова.

Натомість статтею 15 Закону при проведенні досудового розслідування та прокурорського нагляду допускається використання поряд із державною мовою не лише регіональних мов або мов меншин України, а й інших мов. Таким чином, є підстави стверджувати, що положення статті 15 Закону, згідно з яким поряд із державною мовою при проведенні досудового розслідування та прокурорського нагляду можуть використовуватися регіональні мови або мови меншин України, інші мови, є таким, що не відповідає частині першій статті 10 Конституції України.

6. Народні депутати України в конституційному поданні також оспорюють конституційність положень частини другої статті 7 Закону, за якою "у контексті Європейської хартії регіональних мов або мов меншин до регіональних мов або мов меншин України, до яких застосовуються заходи, спрямовані на використання регіональних мов або мов меншин, що передбачені у цьому Законі, віднесені мови: російська, білоруська, болгарська, вірменська, гагаузька, ідиш, кримськотатарська, молдавська, німецька, новогрецька, польська, ромська, румунська, словацька, угорська, русинська, караїмська, кримчацька".

На їхню думку, наведене положення Закону суперечить статті 3, частинам другій, третій статті 10, статті 11, частинам другій, третій статті 22, частинам першій, другій статті 24 Конституції України, оскільки встановлення законодавцем вичерпного переліку з вісімнадцяти регіональних мов або мов меншин, щодо яких в Україні можуть застосовуватися передбачені Законом заходи, спрямовані на їх використання, є дискримінаційним стосовно мов інших національних меншин, які проживають на території України, але мови яких не внесено до вказаного переліку. За твердженням народних депутатів України такий вибірковий захист регіональних мов або мов меншин має ознаки дискримінації та порушує принцип рівності громадян перед законом.

Насамперед слід зазначити, що з огляду на приписи статті 10 Основного Закону України мови в Україні за своїм юридичним статусом поділяються на три категорії: державна мова - українська мова, всебічний розвиток і функціонування якої в усіх сферах суспільного життя на всій території України забезпечує держава (частини перша, друга); мови національних меншин, з-поміж яких виокремлено російську, яким в Україні гарантовано вільний розвиток, використання й захист (частина третя); мови міжнародного спілкування, вивченню яких держава сприяє (частина четверта). Ніякі так звані регіональні мови в тексті Основного Закону України не згадуються, тому їх виокремлення законодавцем та визначення у Законі їх статусу, на мою думку, є неконституційним.

Як вказують у своїх висновках фахівці, аналіз автентичних текстів Мовної хартії свідчить, що зафіксований у назві Мовної хартії та її тексті базовий термін "regional or minority languages" (англ.) / "langues regionales ou minoritaires" (фр.) був умисно неправильно офіційно перекладений українською мовою як "регіональні мови або мови меншин". Його правильним українським відповідником є "регіональні або міноритарні мови", тобто ті мови, що використовуються у певному регіоні держави і є менш поширеними, ніж інші в межах цього регіону. Особливо слід зазначити, що застосований у Мовній хартії термін "регіональні або міноритарні мови" є одним словосполученням, яке вказує на територіальну сферу використання певної мови певною групою людей, а не на правовий статус цієї мови. Більше того, жодне положення Мовної хартії не передбачає обов'язку сторін запроваджувати для тієї чи іншої мови той чи інший правовий статус виходячи з того, що надання мовам офіційного статусу є суверенною прерогативою держави. Тобто Мовна хартія

орієнтує державу, що її ратифікувала, не на визнання всіх без винятку мов меншин регіональними або міноритарними, а на спеціальну охорону "історичних регіональних або міноритарних мов Європи, декотрі з яких знаходяться під загрозою відмирання" (преамбула Мовної хартії).

При цьому в преамбулі Мовної хартії увага акцентується на тому, що регіональна мова не може бути засобом підміни чи інструментом дискримінації офіційної мови: "охорона і розвиток регіональних мов або мов меншин не повинні зашкоджувати офіційним мовам і необхідності вивчати їх", а також "охорона і розвиток регіональних мов або мов меншин у різних країнах та регіонах Європи є важливим внеском у розбудову Європи, що ґрунтується на принципах демократії та культурного розмаїття в рамках національного суверенітету і територіальної цілісності". Відтак виконання Мовної хартії передбачає обов'язок держави, що її ратифікувала, забезпечити державний захист мов, яким загрожує зникнення, а не підтримку регіоналізації мов більш поширених етноспільнот, зокрема і таких, що утворилися на території держави шляхом міграції, в тому числі і трудової.

Натомість Закон відтворює невиправлений переклад базового терміна Мовної хартії і подає його в урізаному вигляді. На відміну від Мовної хартії, яка використовує словосполучення "регіональна або міноритарна мова", з визначення цього терміна вилучено важливе положення, відповідно до якого діалекти офіційної мови (мов) або мови мігрантів не вважаються регіональними або міноритарними мовами. На мою думку, розробники проекту Закону свідомо викривили базовий термін Мовної хартії з метою запровадження в Україні фактичної двомовності шляхом надання російській мові юридично статусу регіональної мови, а фактично - другої державної мови поряд з українською мовою чи навіть замість неї.

Адже згідно з Мовною хартією держави, які її ратифікували, на свій вибір можуть взяти на себе окремі індивідуалізовані зобов'язання щодо спеціальної охорони регіональних або міноритарних мов в семи сферах: освіта (стаття 8), судова влада (стаття 9), адміністративні органи та публічні послуги (стаття 10), засоби масової інформації (стаття 11), культурна діяльність та засоби її здійснення (стаття 12), економічне і соціальне життя (стаття 13), транскордонні обміни (стаття 14). Проте Закон регламентує застосування регіональних або міноритарних мов у 22 сферах, які одночасно визначені і як сфери застосування української мови як державної (статті 9 - 28). Відтак положення Закону прирівнюють сфери застосування регіональних або міноритарних мов до сфери застосування української мови як державної і створюють формально-юридичне підґрунтя для конкуренції між регіональними або міноритарними мовами, а фактично лише російською мовою з одного боку та українською мовою - з іншого, з метою витіснення української мови з ужитку у певних регіонах країни.

Наступний аспект, пов'язаний з розглядуваним питанням, стосується саме переліку та статусу мов, які законодавець офіційно визначив як такі, до яких застосовуються положення Мовної хартії. Так, ратифікуючи Мовну хартію, Верховна Рада України у пункті 2 Закону України "Про ратифікацію Європейської хартії регіональних мов або мов меншин" від 15 травня 2003 року N 802-IV встановила перелік мов національних меншин (підкреслюю - саме мов національних меншин, а не регіональних мов), що застосовуються на території України і відповідають вимогам статті 1 Мовної хартії. Вказаним законодавчим положенням було офіційно визначено 13 мов таких національних меншин України, до яких застосовуються положення Мовної хартії: білоруської, болгарської, гагаузької, грецької, єврейської, кримськотатарської, молдавської, німецької, польської, російської, румунської, словацької та угорської. Як видно з наведеного переліку, до нього включено дві мови, яких реально не існує - грецьку та єврейську. Одночасно пунктом 2 статті 4 Мовної хартії передбачено, що "положення цієї Хартії не зашкоджують жодним більш сприятливим положенням, що стосуються статусу регіональних мов або мов меншин чи правового статусу осіб, які належать до меншин, і що можуть бути

чинними на території Сторони".

Таким чином, порівняно із Законом про ратифікацію Мовної хартії перелік регіональних або міноритарних мов, закріплений в частині другій статті 7 Закону, збільшено на п'ять мов, якими є вірменська, ромська, русинська, караїмська, кримчацька.

Всупереч вимогам Мовної хартії Закон не передбачає диференційованого підходу до кожної міноритарної або регіональної мови, не виокремлює і не відокремлює їх від мов меншин, які не потребують спеціального захисту. За формальними ознаками, відповідно до положень Мовної хартії, зокрема преамбули та статті 1 "Визначення термінів", серед мов, перелічених у Законі, до власне регіональних або міноритарних мов, які потребують спеціального захисту, можна віднести лише гагаузьку, ідиш, кримськотатарську, ромську, караїмську та кримчацьку. Окремо слід зауважити, що до регіональних або міноритарних мов України Законом безпідставно віднесено русинську мову, оскільки вона вважається діалектом (говіркою) української мови у Закарпатській області України, а згідно зі статтею 1 Мовної хартії діалекти офіційної (державної) мови не вважаються регіональними або міноритарними мовами.

Частина друга статті 7 Закону визначає 18 мовних груп, яким держава гарантує забезпечення заходів, спрямованих на їх вільне використання. Разом з тим аналіз змісту вказаного законодавчого положення в системному зв'язку з положеннями абзаців першого, другого частини третьої статті 7 Закону свідчить, що здійснення вказаних заходів буде гарантуватися державою лише за умови, якщо кількість осіб - носіїв регіональної мови, що проживають на території, на якій поширена ця мова, становить 10 відсотків і більше чисельності її населення. Що ж стосується мовних груп, кількість яких становить менше 10 відсотків населення відповідної території, то необхідність застосування цих заходів фактично віддано на розсуд місцевих рад. Таке правове регулювання, яке допускає застосування особливих, порівняно з іншими мовами, засобів правового захисту щодо мовних груп, які налічують менше 10 відсотків, не відповідає положенням частини третьої статті 10, статті 11 та частини другої статті 24 Конституції України, які не встановлюють будь-яких винятків для забезпечення державою гарантованого захисту мов національних меншин та забороняють надання привілеїв за мовними ознаками.

7. За положеннями частини третьої статті 7 Закону, які оспорюються авторами конституційного подання, "до кожної мови, визначеної у частині другій цієї статті, застосовуються заходи, спрямовані на використання регіональних мов або мов меншин, що передбачені у цьому Законі, за умови, якщо кількість осіб - носіїв регіональної мови, що проживають на території, на якій поширена ця мова, становить 10 відсотків і більше чисельності її населення" (абзац перший); "за рішенням місцевої ради в окремих випадках, з урахуванням конкретної ситуації, такі заходи можуть застосовуватися до мови, регіональна мовна група якої становить менше 10 відсотків населення відповідної території" (абзац другий); "у разі збору підписів понад 10 відсотків осіб, які мешкають на певній території, місцева рада зобов'язана прийняти відповідне рішення протягом 30 днів з моменту надходження підписних листів. Дії або бездіяльність місцевої ради можуть бути оскаржені до суду в порядку адміністративного судочинства" (абзац четвертий).

Народні депутати України вважають, що наведене положення Закону суперечить пункту 4 частини першої статті 92, статті 140 Конституції України.

На мою думку, абзаци перший, другий, четвертий частини третьої статті 7 Закону не відповідають положенням частини першої статті 8, частини п'ятої статті 10, статті 11, частини другої статті 24, пункту 4 частини першої статті 92, статті 140, частини першої статті 143 Конституції України з огляду на таке.

Державна мова є важливим атрибутом державності, про що вже докладно йшлося вище. Зокрема, за юридичною позицією Конституційного Суду України статус української мови як державної є складовою конституційного ладу держави нарівні з її територією, столицею, державними символами (абзац перший підпункту 5.1 пункту 5

мотивувальної частини Рішення від 22 квітня 2008 року N 8-рп/2008 у справі про мову судочинства). Конституцією України передбачається, що порядок застосування мов встановлюється виключно законами України (частина п'ята статті 10, пункт 4 частини першої статті 92). Зважаючи на такий статус державної мови, абзацом шостим статті 6 Закону України "Про основи національної безпеки України" встановлено, що забезпечення розвитку і функціонування української мови як державної в усіх сферах суспільного життя на всій території України є одним із пріоритетів національних інтересів України.

Отже, державна мовна політика, яка забезпечує розвиток державності та сприяє формуванню національної самобутності нашої держави, а також утвердженню і збереженню ідентичності української нації, політичної та державної єдності України, не може корегуватися органами місцевого самоврядування, у тому числі місцевими радами. Тим паче "в окремих випадках, з урахуванням конкретної ситуації", як це зазначається в абзаці другому частини третьої статті 7 Закону. Таке нечітке та неоднозначне формулювання вказує на невідповідність оспорюваної норми Закону принципу правової визначеності як складовій принципу верховенства права, передбаченого частиною першою статті 8 Конституції України.

До того ж, Мовна хартія не пов'язує віднесення регіональної або міноритарної мови з наявністю певного відсотка її носіїв у загальному складі населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці і не передбачає ухвалення рішень про визначення території використання регіональних або міноритарних мов органами місцевого самоврядування.

Як зазначено в частині першій статті 140, частині першій статті 143 Конституції України, територіальні громади вирішують в межах Конституції і законів України лише питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції. Конституція України не наділяє місцеві ради повноваженнями щодо визначення чи корегування порядку застосування мов та надання їм статусу регіональних, а тому положення першого, другого, четвертого абзаців частини третьої статті 7 Закону, згідно з якими заходи, спрямовані на використання регіональних мов або мов меншин, можуть застосовуватися за рішенням місцевої ради, не відповідають вказаним конституційним приписам.

Зрозуміло, що в українських реаліях реалізація Закону призвела б до віднесення до регіональних або міноритарних мов, насамперед російської мови - мови нинішнього агресора, практичного підвищення її привілейованого статусу та використання її на рівні, а то і замість української державної мови. До речі, Європейська Комісія "За демократію через право" (Венеціанська комісія) у своєму Висновку від 19 грудня 2011 року N 651/2011 (CDL-AD(2011)047) щодо проекту Закону наголосила на тому, що "було з самого початку зрозуміло, що російська мова, швидше за все, відповідає 10 %-ому порогу для посилення захисту в багатьох, якщо не в більшій частині території України. Це означає, що в цілому ряді сфер суспільного життя російська мова буде використовуватися "на паритетних засадах" або навіть використовуватися замість державної мови" (пункт 22).

Крім того, встановлення законодавцем 10-відсоткового критерію щодо чисельності населення, яке спілкується мовою меншини, фактично має дискримінаційний характер, що суперечить приписам частин першої, другої статті 24 Конституції України.

Таким чином, абзаци перший, другий, четвертий частини третьої статті 7 Закону суперечать положенням частини п'ятої статті 10, статті 11, частини другої статті 24, пункту 4 частини першої статті 92, статті 140, частини першої статті 143 Конституції України.

Підсумок. Практика Конституційного Суду України, за якою, дійшовши висновку про порушення встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення або набрання чинності законом, Конституційний Суд України обмежується визнанням оспорюваних законів неконституційними в цілому, вказуючи, що необхідності у подальшому розгляді конституційного подання немає, хоча формально й відповідає конституційному припису частини першої статті 152 Основного Закону України, але виглядає так, ніби

Конституційний Суд України мовчазно погоджується зі змістом оспорюваних положень законів, у тому числі Закону. Разом із тим викладена в окремій думці оцінка оспорюваних положень Закону на предмет їх відповідності Основному Закону України вказує на системний характер неконституційності положень Закону, в тому числі базових (концептуальних), що, на мою думку, також дає підстави для визнання Закону неконституційним в цілому.

Суддя Конституційного Суду України

В. Р. Мойсик

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Запорожця Михайла Петровича стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про засади державної мовної політики"

Конституційний Суд України у Рішенні від 28 лютого 2018 року N 2-р/2018 (далі - Рішення) визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України "Про засади державної мовної політики" від 3 липня 2012 року N 5029-VI зі змінами (пункт 1 резолютивної частини). У Рішенні Конституційний Суд України констатував порушення Верховною Радою України процедури розгляду та ухвалення проекту Закону України про засади державної мовної політики (реєстр. N 9073) (далі - проект Закону N 9073), визначеної положеннями частини третьої статті 84, частини першої статті 93 Основного Закону України, а також поставив під сумнів дотримання вимог, передбачених статтею 91 Конституції України (абзац десятий пункту 4 мотивувальної частини).

На підставі положень статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" вважаю за необхідне звернути увагу на таке.

1. Відповідно до частини першої статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Конституційний Суд України зазначив, що такими конституційними положеннями є: "рішення парламенту приймаються виключно на його пленарних засіданнях шляхом голосування, яке здійснюється народним депутатом України особисто; визначена кількість голосів народних депутатів України від конституційного складу парламенту, яка необхідна для прийняття того чи іншого рішення" (абзац другий підпункту 3.5 пункту 3 мотивувальної частини Ухвали Конституційного Суду України від 25 лютого 2004 року N 18-у/2004).

Верховна Рада України є органом державної влади, діяльність якого передусім спрямована на забезпечення народного представництва та виявлення державної волі через прийняття законів шляхом голосування народних депутатів України; голосування у Верховній Раді України в контексті частини другої статті 84 Конституції України - це дія, якою на пленарному засіданні завершується обговорення проектів законів, постанов, інших актів та приймаються рішення Верховної Ради України (стаття 91 Конституції України) і яка здійснюється народними депутатами України особисто. Вимога щодо особистого голосування народного депутата України також визначена у частині третій статті 47 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України "Про Регламент Верховної Ради України" від 10 лютого 2010 року N 1861-VI (далі - Регламент) та пункті 4 частини першої статті 24 Закону України "Про статус народного депутата України". За юридичною позицією Конституційного Суду України особисте голосування народного депутата України на засіданнях Верховної Ради України означає його безпосереднє волевиявлення незалежно від способу голосування; в Конституції України відсутні положення, які надавали б право народному депутату України голосувати за іншого народного депутата України на засіданнях Верховної Ради України; таке право суперечило природі представницького мандата народного депутата України, закріпленого в Конституції України; практика голосування одного народного депутата України за іншого не має юридичних підстав (абзаци третій, шостий пункту 2 мотивувальної частини Рішення

Конституційного Суду України від 7 липня 1998 року N 11-рп/98).

Варто зазначити, що у частині другій статті 84 Конституції України, як і у будь-якому іншому положенні Конституції України, не встановлено вимог щодо порядку проведення голосування на пленарних засіданнях Верховної Ради України, не передбачено випадків і підстав для визнання голосування таким, що не відбулося, та проведення переголосувань у разі необхідності. Натомість у Регламенті закріплено механізм контролю Верховної Ради України, в тому числі за дотриманням вимог статей 84, 91 Основного Закону України.

Відповідно до частини другої статті 47 Регламенту рішення Верховної Ради України приймаються шляхом відкритого поіменного голосування, крім випадків, передбачених Регламентом. Відкрите голосування здійснюється кожним народним депутатом України особисто за допомогою електронної системи або шляхом підняття руки (у разі відсутності технічної можливості голосування за допомогою електронної системи) (частина друга статті 37 Регламенту).

Способом перевірки присутності народного депутата України (а отже, і особистого голосування) є передбачена частиною першою статті 26 Регламенту особиста реєстрація народних депутатів перед відкриттям кожного пленарного засідання (на підставі пред'явлення посвідчення народного депутата України та підтвердження своєї присутності власноручним підписом); у залі засідань Верховної Ради України народний депутат України реєструється за допомогою електронної системи. Дані письмової реєстрації є підставою для нарахування виплат народному депутату України за час участі в пленарних засіданнях Верховної Ради України; спірні питання розглядаються комітетом, до предмета відання якого належать питання регламенту (частина четверта статті 26 Регламенту). Таким чином, саме письмова форма реєстрації народного депутата України підтверджує його офіційну (реальну) присутність на засіданнях Верховної Ради України та в подальшому може бути підставою для встановлення факту голосування одного народного депутата України за іншого (внутрішній контроль, який має здійснювати Верховна Рада України).

Механізм такого контролю висвітлено у статті 48 Регламенту, за змістом якої до підписання відповідного акта Верховної Ради України Головою Верховної Ради України у разі порушення встановленої Регламентом процедури при розгляді й голосуванні проекту закону, постанови, іншого акта Верховної Ради України народний депутат України, інший суб'єкт права законодавчої ініціативи чи його представник можуть звернутися до головуючого на пленарному засіданні із заявою про порушення Регламенту при розгляді й голосуванні питання; головуючий на пленарному засіданні повинен невідкладно вжити заходів для усунення порушень Регламенту, які виникли при розгляді й голосуванні питання, або у разі виникнення перешкод, які могли вплинути на результати голосування під час його проведення, провести за рішенням Верховної Ради України повторне голосування без обговорення (частини третя, четверта).

У разі якщо в результаті вжитих головуючим на пленарному засіданні заходів не забезпечено припинення порушення Регламенту та не усунуто наслідків цього порушення при голосуванні за закон, постанову чи інший акт Верховної Ради України в цілому або якщо головуючий на пленарному засіданні залишив заяву без розгляду, народний депутат України, інший суб'єкт права законодавчої ініціативи може у дводенний строк звернутися до Голови Верховної Ради України з відповідною письмовою заявою; одночасно народний депутат України, інший суб'єкт права законодавчої ініціативи вносить проект постанови Верховної Ради України про скасування рішення Верховної Ради України про прийняття закону, постанови чи іншого акта Верховної Ради України в цілому; Голова Верховної Ради України або Перший заступник чи заступник Голови Верховної Ради України направляє проект постанови Верховної Ради України в день його внесення комітету, до предмета відання якого належать питання регламенту, для попереднього розгляду і внесення пропозицій; комітет, до предмета відання якого належать питання регламенту, в терміновому порядку, але

не пізніш як за три дні від дня одержання проекту постанови Верховної Ради України з урахуванням календарного плану роботи сесії Верховної Ради України, готує висновок щодо доцільності його прийняття чи відхилення (частини п'ята - восьма статті 48 Регламенту).

Таким чином, голосування одного народного депутата України за іншого дає підстави для застосування Верховною Радою України механізму, за допомогою якого можна уникнути прийняття неправомірного рішення, встановити факт порушення вимог статті 47 Регламенту, а також здійснити реагування на недотримання конституційної вимоги щодо особистого голосування. Такий висновок може бути наданий Комітетом Верховної Ради України або ж встановлений Тимчасовою спеціальною комісією, Тимчасовою слідчою комісією Верховної Ради України. Тобто, як уже зазначав Конституційний Суд України, факти відсутності народних депутатів України у сесійній залі в момент голосування мають бути встановлені компетентними державними органами (Ухвала Конституційного Суду України від 11 липня 2002 року N 46-у/2002).

Натомість як обґрунтування тверджень щодо неконституційності Закону України "Про засади державної мовної політики" від 3 липня 2012 року N 5029-VI зі змінами (далі - Закон) у зв'язку з порушенням конституційної процедури його розгляду та ухвалення (як того вимагає частина третя статті 51 Закону України "Про Конституційний Суд України") до конституційного подання долучено лише стенограму вечірнього пленарного засідання десятої сесії Верховної Ради України VI скликання від 3 липня 2012 року; дані про результати письмової реєстрації народних депутатів України, проведеної 3 липня 2012 року на вечірньому пленарному засіданні Верховної Ради України; дані про результати реєстрації народних депутатів України, встановлені за допомогою електронної системи "Рада-3", на вечірньому пленарному засіданні Верховної Ради України 3 липня 2012 року; результати поіменного голосування народних депутатів України за допомогою електронної системи "Рада-3" на вечірньому пленарному засіданні Верховної Ради України 3 липня 2012 року за проект Закону N 9073.

Народні депутати України не надали офіційно встановлених фактів порушення статей 84, 91 Конституції України (неособистого голосування народних депутатів України), зокрема не долучили офіційних документів та не зробили спробу встановити факт фальсифікації під час голосування за проект Закону N 9073, підтверджений належним чином оформленим актом Комітету Верховної Ради України або іншим офіційним документом Тимчасової спеціальної комісії, Тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України, не додали документів щодо перетину державного кордону України 3 липня 2012 року народними депутатами України, голоси яких були зараховані як присутніх на вечірньому пленарному засіданні Верховної Ради України, копії листків непрацездатності народних депутатів України, голоси яких були зараховані на підтримку проекту Закону N 9073, копію табелю обліку робочого часу (який ведеться на основі журналу відвідування народними депутатами засідань Верховної Ради України) тощо. Доданий до матеріалів справи відеозапис пленарного засідання Верховної Ради України 3 липня 2012 року, на якому відбулося остаточне голосування за проект Закону N 9073 та було прийнято Закон, може бути лише підставою для встановлення уповноваженим органом факту порушення народними депутатами України вимог частини третьої статті 84 Основного Закону України.

Проте варто зазначити, що загальноприйнятим є твердження, що Конституційний Суд України є судом права, а не факту. Тобто Конституційний Суд України не встановлює фактів, що підтверджує його практика (ухвали від 17 червня 1997 року N 24-з, від 22 червня 2000 року N 43-у/2000, від 16 травня 2001 року N 25-у/2001, від 27 грудня 2001 року N 47-у/2001, від 14 березня 2002 року N 1-у/2002, від 21 травня 2013 року N 20-у/2013); орган конституційної юрисдикції також не уповноважений проводити слідчі дії (Ухвала від 28 лютого 2001 року N 1-у/2001), та вирішувати питання щодо процедури голосування (Ухвала від 25 лютого 2004 року N 18-у/2004).

Натомість в ухваленому Рішенні

Конституційний Суд України вдався до дослідження фактичних обставин справи (пункти 3, 4 мотивувальної частини), при цьому він не використав можливість зміни власних юридичних позицій (як це передбачено у частині другій статті 92 Закону України "Про Конституційний Суд України") та не дослідив, чи були об'єктивні підстави необхідності покращення захисту конституційних прав і свобод з урахуванням міжнародних зобов'язань України тощо.

Крім того, Конституційний Суд України не врахував юридичну позицію, викладену в Рішенні від 17 жовтня 2002 року N 17-рп/2002, за якою положення частин другої, третьої статті 84 та статті 91 Конституції України щодо участі народних депутатів України у прийнятті Верховною Радою України рішень треба розуміти так, що коли за пропоноване рішення проголосувала визначена Конституцією України кількість народних депутатів України, воно вважається прийнятим незалежно від того, скільки народних депутатів України не брали участі у голосуванні; неучасть певної кількості народних депутатів України у голосуванні не є складовою процесу прийняття рішень Верховною Радою України (пункт 4 резолютивної частини). Рішення Верховної Ради України, зокрема закони, постанови, інші акти, а також рішення Верховної Ради України щодо прийняття (відхилення) постатейно законопроектів, поправок до них приймаються лише на пленарному засіданні Верховної Ради України за умови особистої участі народних депутатів України в голосуванні та набрання встановленої Конституцією України, законом про регламент Верховної Ради України кількості голосів на їх підтримку (пункт 1 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України від 7 липня 1998 року N 11-рп/98). Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених Конституцією України (стаття 91 Основного Закону України).

Отже, говорити про порушення конституційної процедури ухвалення відповідного акта Верховної Ради України доречно лише у випадку, коли неособисте голосування народних депутатів України спричинило ненабрання необхідної для прийняття рішення Верховною Радою України більшості голосів від конституційного складу Верховної Ради України. Інший підхід може призвести до зловживання народними депутатами України правом особистого голосування, в результаті чого внаслідок недотримання конституційної вимоги щодо особистого голосування хоча б одного народного депутата України виникали б підстави для констатування порушення процедури ухвалення того чи іншого акта Верховної Ради України (навіть за умови, що кількість голосів була б значно більшою від конституційного складу Верховної Ради України). Конституційний Суд України має виходити з позиції, за якою не кожне порушення Конституції України є таким, що дає підстави для визнання закону неконституційним, а тому в кожному конкретному випадку необхідно оцінювати зміст дій та їх наслідки. Така позиція запроваджена Конституційним Судом Литовської Республіки, зокрема у його Рішенні від 31 березня 2004 року.

Однак у будь-якому разі бездіяльність Верховної Ради України, що полягає у незастосуванні (ігноруванні) внутрішнього механізму контролю за особистим голосуванням народних депутатів України на засіданнях, технічна недосконалість існуючих способів голосування, а також відсутність відповідальності за використання одним народним депутатом України картки іншого народного депутата України при реєстрації та голосуванні за допомогою електронної системи призводять до системного недотримання вимог частини третьої статті 84 Конституції України, демонструють неповагу до законодавства України, дискредитують авторитет органу законодавчої влади. Наприклад, за конституційним правом Литовської Республіки, Республіки Польща порушення народним депутатом вимог щодо особистого голосування може стати підставою для притягнення його до відповідальності. Так, у Рішенні Конституційного Суду Литовської Республіки від 27 жовтня 2010 року (у справі N 32/2010-33/2010) орган конституційної юрисдикції неодноразово наголошував, що за грубе порушення Конституції Литовської Республіки або

порушення присяги є підстави для анулювання мандата члену Сейму. Натомість у Регламенті прямо не визначено наслідків для народних депутатів України за неособисте голосування.

Крім того, Конституційний Суд України у Рішенні не дав оцінку аргументів народних депутатів України щодо порушення порядку роботи Верховної Ради України та її комітетів (процедури розгляду законопроекту комітетом, візування законопроекту головою головного комітету, керівником секретаріату цього комітету тощо). Відповідно до частини першої статті 89 Основного Закону України Верховна Рада України для здійснення законопроектної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до її повноважень, виконання контрольних функцій відповідно до Конституції України створює з числа народних депутатів України комітети Верховної Ради України. Виконуючи законопроекту функцію комітети Верховної Ради України, зокрема, розробляють проекти законів, інших актів Верховної Ради України; готують висновки і пропозиції щодо законопроектів, внесених суб'єктами законодавчої ініціативи на розгляд Верховної Ради України; доопрацьовують за дорученням Верховної Ради України окремі законопроекти за наслідками їх розгляду у першому та наступних читаннях; узагальнюють зауваження і пропозиції, що надійшли до законопроектів; звертаються до державних органів, органів місцевого самоврядування, наукових установ і організацій, об'єднань громадян з проханням висловити пропозиції щодо проектів законів.

Аналіз змісту наведених положень дає підстави для висновку, що з огляду на покладені на комітети конституційні функції (здійснення за окремими напрямами законопроектної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України тощо), їх висновки мають враховуватися Верховною Радою України при розгляді законопроектів.

Натомість Конституційний Суд України у Рішенні не надав оцінку твердженням народних депутатів України про неврахування Верховною Радою України під час розгляду проекту Закону N 9073 Висновку Комітету з питань культури і духовності від 23 травня 2012 року, витягу з протоколу засідання Комітету з питань культури і духовності від 3 липня 2012 року N 122, що також є додатковою підставою для перевірки на відповідність Закону вимогам частини першої статті 89 Конституції України.

2. Варто зазначити, що автори клопотання також просили Конституційний Суд України перевірити на відповідність Конституції України (конституційність) окремі положення Закону (йдеться про положення частин другої, третьої статті 7, частин першої, третьої, п'ятої, шостої статті 11, частин першої - третьої статті 12, статті 13, частин першої - третьої статті 14, статті 15, частин першої, третьої статті 18, частини першої статті 25, частини першої статті 27). Натомість Конституційний Суд України висловив позицію, за якою "дотримання встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення та набрання чинності законами є однією з умов легітимності законодавчого процесу, у випадку її порушення конституційному контролю підлягає не зміст закону, а встановлена Конституцією України процедура його розгляду та ухвалення" (пункт 5 мотивувальної частини Рішення).

Зазначена позиція вбачається недосконалою.

По-перше, рішення та висновки, ухвалені Конституційним Судом України, є обов'язковими, остаточними і не можуть бути оскаржені (стаття 1512 Конституції України), тобто обов'язковою є не лише резолютивна частина Рішення Конституційного Суду України, а й мотивувальна, відповідно, визнавши неконституційними положення Закону, Конституційний Суд України убезпечив би суспільство від можливості прийняття законів України з аналогічними положеннями (в аналогічних редакціях). Натомість згідно з Рішенням Верховна Рада України може прийняти аналогічний за змістом закон, однак з дотриманням встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення та набрання ним чинності.

По-друге, визнання неконституційними зазначених у конституційному поданні положень Закону дало б підстави для визнання неконституційним Закону в цілому, адже за неконституційності оспорюваних

положень Закон втратив би юридичне значення та не підлягав би застосуванню як цілісний акт. З цього приводу варто одразу зазначити, що за практикою Конституційного Суду України, а саме юридичною позицією, що міститься, зокрема, в його Рішенні від 29 січня 2008 року N 2-рп/2008 закон визнається неконституційним в цілому, якщо внаслідок визнання неконституційними ряду положень втрачається його юридичне значення, внаслідок чого його не можна застосувати як цілісний правовий акт.

Отже, вважаю, що Конституційний Суд України мав насамперед перевірити на відповідність Конституції України (конституційність) окремі положення Закону, щодо яких звернулися автори клопотання, та у разі визнання їх неконституційними встановити, чи можна застосовувати оспорюваний закон як цілісний правовий акт та, як додатковий аргумент, дати оцінку дотриманню народними депутатами України під час прийняття Закону встановленої Конституцією України процедури розгляду та ухвалення Закону.

Суддя Конституційного Суду України