Тип: Висновок
№ 2-в/99
Дата: 02 червня 1999 р.
Статус: Чинний
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
ВИСНОВОК
КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ
у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до статті 46 Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України
(справа про внесення змін до статті 46 Конституції України)
м. Київ
2 червня 1999 року
N 2-в/99
Справа N 1-20/99
Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:
Тимченка Івана Артемовича - головуючий,
Вознюка Володимира Денисовича,
Євграфова Павла Борисовича,
Козюбри Миколи Івановича - суддя-доповідач,
Корнієнка Миколи Івановича,
Костицького Михайла Васильовича,
Малинникової Людмили Федорівни,
Мартиненка Петра Федоровича,
Мироненка Олександра Миколайовича,
Розенка Віталія Івановича,
Савенка Миколи Дмитровича,
Скоморохи Віктора Єгоровича,
Тихого Володимира Павловича,
Чубар Людмили Пантеліївни,
Шаповала Володимира Миколайовича,
Яценка Станіслава Сергійовича,
за участю представників Верховної Ради України Алексєєва Володимира Геннадійовича - народного депутата України, заступника Голови Комітету Верховної Ради України з питань свободи слова та інформації, Семенюк Валентини Петрівни - народного депутата України, члена Комітету Верховної Ради України з питань аграрної політики та земельних відносин, Селіванова Анатолія Олександровича - завідувача відділу зв'язків з органами правосуддя Секретаріату Верховної Ради України, залученого до участі у розгляді даної справи від Президента України, Носова Владислава Васильовича - Постійного Представника Президента України в Конституційному Суді України,
розглянув на пленарному засіданні справу за зверненням Верховної Ради України про надання Конституційним Судом України висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до статті 46 Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України.
Приводом для розгляду справи згідно зі статтею 159 Конституції України стало звернення Верховної Ради України до Конституційного Суду України у формі Постанови Верховної Ради України від 15 січня 1998 року N 26/98-ВР про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до статті 46 Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України.
Підставою для розгляду справи є необхідність висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту "Про внесення змін до статті 46 Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України для розгляду цього законопроекту Верховною Радою України.
Заслухавши суддю-доповідача Козюбру М. І., пояснення Алексєєва В. Г., Семенюк В. П., Селіванова А. О., Носова В. В. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України установив:
1. Верховна Рада України звернулась до Конституційного Суду України з проханням надати висновок щодо відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції України проекту Закону України "Про внесення змін до статті 46 Конституції України" від 15 січня 1998 року в такій редакції: "Громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості при досягненні жінками віку не вище 55 років, а чоловіками - не вище 60 років та в інших випадках, передбачених законом".
Народні депутати України, які подали законопроект до Верховної Ради України, обгрунтовують необхідність внесення змін до статті 46 Конституції України потребою підсилення гарантій існуючих прав та свобод громадян України. На їх думку, положення частини третьої статті 22 Конституції України, яке передбачає, що "при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав та свобод" не в повному обсязі гарантує непорушність цих прав та свобод. Про це, зокрема, свідчить внесення у 1997 році Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України проекту Закону України, в якому пропонувалося підвищити вік виходу на пенсію для жінок з 55 до
60 років, а для чоловіків - з 60 до 65 років.
2. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить "внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених розділом XIII цієї Конституції". Вимоги щодо внесення таких змін визначають статті 157 і 158 Конституції України. Так, відповідно до частини першої статті 157 заборонено вносити будь-які зміни до Конституції України, якщо вони передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України. А стаття 158 Конституції України забороняє протягом року подавати до Верховної Ради України один і той же законопроект про внесення змін до Конституції України, який вже розглядався Верховною Радою України, і закон не був прийнятий. Верховній Раді України заборонено також протягом строку своїх повноважень двічі змінювати одні й ті самі положення Конституції України.
Проект Закону України "Про внесення змін до статті 46 Конституції України", як свідчать матеріали справи, Верховна Рада України нинішнього (XIV) скликання розглядає вперше. До цього розгляду положення статті 46 Конституції України вона не змінювала. Отже, вимог статті 158 Конституції України Верховною Радою України дотримано.
3. У поданому на висновок Конституційного Суду України проекті Закону України "Про внесення змін до статті 46 Конституції України" закріплене названою статтею право громадян на соціальний захист у старості пов'язується з досягненням ними певного віку, а саме: "Громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх... у старості при досягненні жінками віку не вище 55 років, а чоловіками - не вище 60 років".
Пропоновані зміни, по суті, обмежують право громадян на соціальний захист у старості, оскільки за своїм буквальним смислом фактично позбавляють (очевидно, всупереч намірам самих авторів законопроекту) права на соціальний захист жінок, старших (вище) 55 років і чоловіків, старших (вище) 60 років, що суперечить вимогам статті 157 Конституції України.
Крім того, аналіз названої статті свідчить про те, що право громадян на соціальний захист не залежить від досягнення ними певного віку, і поняттям "вік" ця стаття взагалі не оперує. Таке право гарантується всім громадянам, які його потребують, незалежно від того, до якої вікової категорії вони належать. Не пов'язується з досягненням певного віку за змістом статті 46 Конституції України і складова частина цього права - право громадян на пенсійне забезпечення. Це цілком відповідає призначенню соціальної держави, якою проголошена Україна (стаття 1 Конституції України), та вітчизняній законодавчій практиці. Зокрема, Законом України "Про пенсійне забезпечення" від 5 листопада 1991 року встановлено такі види пенсій, як пенсії по інвалідності, пенсії у зв'язку з втратою годувальника, соціальні пенсії, пенсії за вислугу років тощо, які за наявності підстав призначаються у будь-якому віці. До того ж, право на соціальний захист громадян у старості не обмежується тільки пенсійним забезпеченням, а й включає інші види передбаченої законом допомоги.
4. Однією з найважливіших умов визначеності відносин між громадянином і державою, гарантією закріпленого у статті 21 Конституції України принципу непорушності прав і свобод людини є стабільність Конституції, яка, крім інших чинників, значною мірою визначається правовим змістом Основного Закону. Наявність в Конституції України надто деталізованих положень, місце яким в поточному законодавстві, породжуватиме необхідність частого внесення змін до неї, що негативно позначатиметься на стабільності Основного Закону.
Як свідчить сучасна практика, на пенсійний вік, який пропонується закріпити у статті 46 Конституції України, впливає ряд чинників - економічний стан суспільства, рівень зайнятості, вікова структура населення тощо. Саме тому пенсійний вік, як правило, не фіксується у конституціях сучасних держав, а регулюється звичайними законами (чи іншими нормативними актами).
Таким чином, проект Закону
України "Про внесення змін до статті 46 Конституції України" не відповідає вимогам статті 157 Конституції України, оскільки пропоновані в ньому зміни в разі їх ухвалення Верховною Радою України обмежуватимуть право громадян на соціальний захист у старості та можуть призвести до зниження гарантій непорушності інших прав і свобод людини і громадянина.
5. Крім того, Конституційний Суд України констатує недотримання Верховною Радою України XIII скликання передбаченого статтею 159 Конституції України порядку розгляду законопроекту про внесення змін до Конституції України. Відповідно до зазначеної статті Верховна Рада України мала б розглядати такий законопроект лише за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України. Це вже було підтверджено Рішенням Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 158 і статті 159 Конституції України (справа щодо внесення змін до Конституції України). Проте, як випливає з пункту 1 Постанови Верховної Ради України "Про проект Закону України про внесення змін до статті 46 Конституції України" та з матеріалів справи, Верховна Рада України, не маючи висновку Конституційного Суду України, розглянула і більше того - попередньо схвалила цей законопроект на своєму пленарному засіданні, що суперечить вимогам статті 159 Конституції України.
Виходячи з викладеного та керуючись статтями 147, 155, 159 Конституції України, статтями 51, 63, 66, 70 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України дійшов висновку:
1. Визнати проект Закону України "Про внесення змін до статті 46 Конституції України" таким, що не відповідає вимогам статті 157 Конституції України.
2. Висновок Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до статті 46 Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України є обов'язковим до виконання, остаточним і не може бути оскарженим.
Висновок Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.
КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ
ОКРЕМА ДУМКА
судді Конституційного Суду України Шаповала В. М. стосовно Висновку Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до статті 46 Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України
(справа про внесення змін до статті 46 Конституції України)
В резолютивній частині Висновку Конституційного Суду України (далі - Висновок) зазначено: "Визнати проект Закону України "Про внесення змін до статті 46 Конституції України" таким, що не відповідає статті 157 Конституції України" (пункт 1).
На мою думку, зазначене положення повинно бути обгрунтоване лише аргументами, наведеними в абзаці другому пункту 3 мотивувальної частини Висновку, оскільки припис вказаного проекту Закону України, за яким "громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх... у старості при досягненні жінками віку не вище 55 років, а чоловіками не вище 60 років", є юридично некоректним. Дійсно, така новелізація Конституції України спричинила б обмеження права громадян на соціальний захист у старості, оскільки за своїм буквальним смислом позбавляє права на забезпечення у старості жінок і чоловіків, старших зазначеного віку. Це суперечило б самому сенсу забезпечення у старості.
Разом з тим у мотивувальній частині Висновку викладено й інші аргументи щодо невідповідності проекту Закону України "Про внесення змін до статті 46 Конституції України" вимогам статті 157 Конституції України, які не сприймаються як переконливі. Більше того, частина з них засвідчує, що Конституційний Суд України фактично дав оцінку ultra vires.
1. В абзаці третьому пункту 3 мотивувальної частини Висновку зазначено: "Аналіз названої статті (статті 46 Конституції
України - В. Ш.) свідчить про те, що право громадян на соціальний захист не залежить від досягнення ними певного віку, і поняттям "вік" ця стаття взагалі не оперує. Таке право гарантується всім громадянам, які його потребують, незалежно від того, до якої вікової категорії вони належать. Не пов'язується з досягненням певного віку за змістом статті 46 Конституції України і складова частина цього права - право громадян на пенсійне забезпечення. Це цілком відповідає призначенню соціальної держави, якою проголошена Україна (стаття 1 Конституції України), та вітчизняній законодавчій практиці". З такою позицією не можна погодитись: вік у даному випадку має ключове юридичне значення.
Серед різних підстав (випадків) виникнення права громадян на забезпечення, визначених частиною першою статті 46 Конституції України, прямо названа старість. У суспільній практиці старість - це соціальна ознака людини, однопорядкова з такими ознаками, як дитинство і повноліття, які свідчать про досягнення індивідом визначеного законом віку і у зв'язку з цим віднесенням його до певної вікової категорії. Віковій категорії старості відповідають типові ознаки стану здоров'я людини, які визнаються соціальною нормою. З досягненням визначеного законом віку пов'язані певні права і обов'язки особи (право на працю і на особливі умови праці, право на укладення шлюбу, право обирати і бути обраними, військовий обов'язок тощо). Зокрема, право на пенсію за віком мають чоловіки після досягнення 60 років і жінки після досягнення 55 років (стаття 12 Закону України "Про пенсійне забезпечення").
Синонімічним поняттю старості є поняття похилого віку, вживане як в національному законодавстві України, так і в міжнародному праві. Так, у статті 10 Закону України "Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні" зазначено, що громадянами похилого віку визнаються чоловіки у віці 60 і жінки у віці 55 років і старші, а також особи, яким до досягнення загального пенсійного віку залишилось не більше півтора року. Поняття похилого віку широко вживається в міжнародно-правових актах. Як приклад можна навести Додатковий протокол до Європейської Соціальної Хартії, стаття 4 якого поіменована "Право осіб похилого віку на соціальний захист".
Аналіз соціального і, зокрема, пенсійного законодавства дає підстави стверджувати, що питання старості завжди пов'язувалось і пов'язується з досягненням певного віку. Саме за таких умов особа набуває права на забезпечення у старості. Якщо особа, вік якої значно менший від загального пенсійного віку, за індивідуальними медико-біологічними показниками стану здоров'я є непрацездатною, вона може мати право на соціальний захист в разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, не досягнувши старості.
Визнання в законі конкретного віку, коли виникає право особи на соціальний захист (забезпечення) у старості, є реалізацією стрижневого принципу права - принципу формальної (юридичної) рівності.
2. В абзаці першому пункту 4 мотивувальної частини Висновку зазначено: "Однією з найважливіших умов визначеності відносин між громадянином і державою, гарантією закріпленого у статті 21 Конституції України принципу непорушності прав і свобод людини є стабільність Конституції, яка, крім інших чинників, значною мірою визначається також правовим змістом Основного Закону. Наявність в Конституції України надто деталізованих положень, місце яким в поточному законодавстві, породжуватиме необхідність частого внесення змін до неї, що негативно позначатиметься на стабільності Основного Закону". Цитоване положення подається як аргумент на користь твердження про невідповідність проекту Закону України "Про внесення змін до статті 46 Конституції України" вимогам статті 157 Конституції України.
Тим самим стабільність Конституції України пов'язується з її "малозмінюваністю", з певним рівнем генералізованості (недеталізованості) конституційних норм. Такий зв'язок, на мою думку, знаходиться у площині політичної доцільності, а вирішення питань доцільності не віднесене до компетенції Конституційного Суду України.
Конституція України передбачає можливість внесення змін до будь-якого її розділу, включно до розділу II "Права, свободи та обов'язки людини і громадянина". Такі повноваження належать лише Верховній Раді України, і лише вона вирішує питання доцільності чи недоцільності внесення змін до Основного Закону.
До сфери доцільності належить й питання визначення рівня правового (включно конституційного) регулювання суспільних відносин. Це питання віднесене до відання суб'єкта установчої влади (в нашому випадку - Верховної Ради України відповідно до статті 155 Конституції України). Конституційний Суд України уповноважений лише здійснювати своєрідну юридичну експертизу в межах змісту статті 159 Конституції України. Змістовими правовими критеріями такої експертизи, згідно із статтею 157 Конституції України, є ймовірні скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або ліквідація незалежності чи порушення територіальної цілісності України. Визначення і застосування Конституційним Судом України інших подібних критеріїв буде оцінкою законопроектів про внесення змін до Конституції України поза межами статей 157 і 159 Конституції України.
За будь-яких умов Конституційний Суд України, якщо він вважає, що запропоновані у належний спосіб зміни до Конституції України передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, повинен прямо вказати, які саме права і свободи можуть бути скасовані чи обмежені внаслідок прийняття конкретного закону про внесення змін до Конституції України. Відповідного застереження Висновок не містить, що може сприйматися як непряме свідчення підміни юридичної експертизи проекту Закону України "Про внесення змін до статті 46 Конституції України" його оцінкою за критеріями доцільності.
До сфери доцільності належить також і питання про прийнятність або неприйнятність конституційного визначення пенсійного віку. Це, по суті, визнається у Висновку, де зазначено, що "пенсійний вік, як правило (підкреслено мною - В. Ш.), не фіксується у конституціях сучасних держав". Тому спробу закріпити в Конституції України пенсійний вік не можна вважати такою, що тягне за собою скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина. З мотивів тієї ж доцільності альтернативою могла бути позиція, за якою закріплення в Конституції України пенсійного віку в умовах наявного соціально-економічного середовища слугувало б важливою юридичною гарантією реалізації суб'єктивних прав громадян на забезпечення у старості на основі усталеного у суспільній практиці і визначеного у законодавстві відповідного віку. Однак подібні оцінки, на мою думку, не є належними для рішень і висновків органу конституційної юрисдикції.
Суддя
Конституційного Суду України
В. Шаповал