Тип: Рішення
№ 9-рп/2007
Дата: 16 жовтня 2007 р.
Статус: Чинний
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
РІШЕННЯ
КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ
у справі за конституційним поданням Міністерства юстиції України про офіційне тлумачення положень частини шостої статті 11 Закону України "Про політичні партії в Україні"
(справа про утворення та реєстрацію партійних організацій)
м. Київ
16 жовтня 2007 року
N 9-рп/2007
Справа N 1-3/2007
Конституційний Суд України у складі суддів:
Стрижака Андрія Андрійовича - головуючого,
Бринцева Василя Дмитровича - доповідача,
Джуня В'ячеслава Васильовича,
Дідківського Анатолія Олександровича,
Домбровського Івана Петровича,
Кампа Володимира Михайловича,
Колоса Михайла Івановича,
Лилака Дмитра Дмитровича,
Мачужак Ярослави Василівни,
Стецюка Петра Богдановича,
Ткачука Павла Миколайовича,
Шишкіна Віктора Івановича,
розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням Міністерства юстиції України про офіційне тлумачення положень частини шостої статті 11 Закону України "Про політичні партії в Україні" від 5 квітня 2001 року N 2365-III (Відомості Верховної Ради України, 2001 р., N 23, ст. 118).
Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 41 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання Міністерства юстиції України.
Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" є практична необхідність у з'ясуванні та офіційній інтерпретації положень частини шостої статті 11 Закону України "Про політичні партії в Україні".
Заслухавши суддю-доповідача Бринцева В. Д. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України установив:
1.1. Суб'єкт права на конституційне подання - Міністерство юстиції України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням дати офіційне тлумачення положень частини шостої статті 11 Закону України "Про політичні партії в Україні" (далі - Закон), якими передбачено, що політична партія протягом шести місяців з дня реєстрації забезпечує утворення та реєстрацію в порядку, встановленому Законом, своїх обласних, міських, районних організацій у більшості областей України, містах Києві, Севастополі та в Автономній Республіці Крим.
При цьому автор клопотання, посилаючись на відповідну судову практику, вказує на неоднозначність у розумінні Міністерством юстиції України та Верховним Судом України передусім положень Закону щодо кількості партійних організацій обласного рівня.
1.2. Досліджуючи матеріали справи, Конституційний Суд України в аспекті цієї частини конституційного подання керується тим, що згідно з частиною другою статті 133 Конституції України до складу України входять двадцять сім адміністративно-територіальних одиниць обласного і прирівняного до них рівня: Автономна Республіка Крим, двадцять чотири області, міста Київ, Севастополь.
Рішенням Конституційного Суду України від 12 червня 2007 року N 2-рп/2007 у справі про утворення політичних партій в Україні всі перелічені адміністративно-територіальні одиниці визнані такими, що мають рівний статус і права у питаннях, пов'язаних зі створенням політичних партій, тому положення частини шостої статті 11 Закону щодо вимоги до кожної політичної партії стосовно обов'язковості утворення партійних організацій в Автономній Республіці Крим визнано неконституційним.
Виходячи з цього положення частини шостої статті 11 Закону, згідно з яким політична партія забезпечує утворення та реєстрацію в порядку, встановленому Законом, своїх обласних організацій у більшості областей України, містах Києві, Севастополі, Автономній Республіці Крим, слід розуміти як обов'язок політичної партії утворити та зареєструвати обласні і прирівняні до них партійні організації не менш як у чотирнадцяти з двадцяти семи адміністративно-територіальних одиниць України, перелічених у частині другій статті 133 Конституції України.
Законом також передбачено, що реєстрація обласних та прирівняних до них партійних організацій здійснюється відповідними органами юстиції лише після реєстрації політичної партії Міністерством юстиції України (частина сьома статті 11). Перелік статутних органів
політичної партії і порядок їх утворення визначаються статутами політичних партій з дотриманням основних засад, встановлених Законом (стаття 8).
Таким чином, в Україні кожна політична партія може утворити двадцять чотири обласні партійні організації і прирівняні до них республіканську партійну організацію Автономної Республіки Крим та міські партійні організації Києва і Севастополя. Наявність обласних і прирівняних до них партійних організацій менш як у чотирнадцяти з перелічених адміністративно-територіальних одиниць України відповідно до статті 24 Закону є підставою для вирішення питання про анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії.
2.1. Необхідність в офіційному тлумаченні інших положень частини шостої статті 11 Закону Міністерство юстиції України обгрунтовує тим, що "цією нормою не чітко визначена кількість міських, районних організацій, які повинна утворити та зареєструвати політична партія в більшості областей України, містах Києві, Севастополі та в Автономній Республіці Крим".
2.2. Конституційний Суд України, дослідивши наведені положення частини шостої статті 11 Закону в системному зв'язку з іншими його нормами, дійшов висновку, що питання стосовно кількості партійних організацій районного рівня, які повинна утворити кожна зареєстрована політична партія у шестимісячний термін, не унормовано належним чином ні частиною шостою статті 11 Закону, ні іншими його положеннями.
Створення структури партійних організацій політичних партій належить до основоположних засад їх діяльності. Відповідно до пункту 11 частини першої статті 92 Конституції України засади утворення і діяльності політичних партій визначаються виключно законами України. Тому питання стосовно визначення кількості партійних організацій районного рівня, які необхідно утворити політичним партіям, є компетенцією Верховної Ради України. У зв'язку з цим конституційне провадження у справі про офіційне тлумачення у цій частині наведених положень частини шостої статті 11 Закону підлягає припиненню на підставі пункту 3 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" - непідвідомчість Конституційному Суду України питання, порушеного в конституційному поданні.
Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150 Конституції України, пунктом 3 статті 45, статтями 51, 63, 65, 69, 93 Закону України "Про Конституційний Суд України", § 51 Регламенту Конституційного Суду України, Конституційний Суд України вирішив:
1. Положення частини шостої статті 11 Закону України "Про політичні партії в Україні", якими передбачається, що політична партія протягом шести місяців з дня реєстрації забезпечує утворення та реєстрацію своїх обласних, міських організацій у більшості областей України, містах Києві, Севастополі та в Автономній Республіці Крим, треба розуміти як обов'язок кожної політичної партії забезпечити утворення та реєстрацію своїх обласних і прирівняних до них партійних організацій не менш як у чотирнадцяти адміністративно-територіальних одиницях України з перелічених у частині другій статті 133 Конституції України.
2. Припинити конституційне провадження у справі про офіційне тлумачення положень частини шостої статті 11 Закону України "Про політичні партії в Україні" щодо визначення кількості партійних організацій районного рівня, які необхідно утворити політичним партіям.
3. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.
Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.
КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ
ОКРЕМА ДУМКА
судді Конституційного Суду України Ткачука П. М. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Міністерства юстиції України про офіційне тлумачення положень частини шостої статті 11 Закону України "Про політичні партії в Україні"
(справа про утворення та реєстрацію партійних організацій)
Конституційний Суд України у Рішенні від 16 жовтня 2007 року N 9-рп/2007 (далі - Рішення) дав офіційне тлумачення положень
частини шостої статті 11 Закону України "Про політичні партії в Україні" (далі - Закон), якими передбачено, що "політична партія протягом шести місяців з дня реєстрації забезпечує утворення та реєстрацію в порядку, встановленому цим Законом, своїх обласних, міських, районних організацій у більшості областей України, містах Києві, Севастополі та в Автономній Республіці Крим".
У Рішенні зазначається, що вказані положення треба розуміти як обов'язок кожної політичної партії забезпечити утворення та реєстрацію своїх обласних і прирівняних до них партійних організацій не менш як у чотирнадцяти адміністративно-територіальних одиницях України з перелічених у частині другій статті 133 Конституції України.
Приймаючи Рішення, Конституційний Суд України мав виходити з такого.
Основний Закон держави встановив демократичний лад в Україні і визначив, що суспільне життя ґрунтується на засадах політичної, економічної та ідеологічної багатоманітності. Для задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів громадян, захисту їхніх прав і свобод Конституція України закріпила право громадян на свободу об'єднання у політичні партії.
Політичні партії покликані сприяти формуванню та реалізації політичної волі громадян. Їх діяльність тісно пов'язана із здійсненням державної влади: вони беруть участь у виборах, у формуванні Верховної Ради України та представницьких органів на місцях, на основі партійного представництва утворюються депутатські фракції у парламенті та парламентська більшість (коаліція депутатських фракцій), формується склад Кабінету Міністрів України. Через своїх представників політичні партії беруть участь (реалізують свої програмні цілі і завдання) у діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.
Свобода об'єднання у політичні партії та їх діяльність є ознакою демократичного суспільства, перешкодою узурпації державної влади, формуванню авторитарних чи тоталітарних політичних режимів.
Значна роль політичних партій у суспільному житті і, зокрема, у здійсненні державної влади та місцевого самоврядування обумовила встановлення Конституцією і законами України ряду обмежень та вимог щодо їх організації і діяльності, що є правомірним фактором.
Політичні партії, формуючись виключно на основі вільного волевиявлення громадян і керуючись у внутрішніх відносинах власними правилами (статутами), у суспільному житті, як суб'єкти політичної системи, що беруть участь у здійсненні влади, управлінні суспільством в цілому, мають провадити свою діяльність на підставах і в порядку, визначених законом.
Конституційний Суд України, приймаючи Рішення, недостатньо врахував роль і місце політичних партій у суспільному житті та конституційно-правові вимоги щодо їх утворення і діяльності.
Зокрема, статтею 3 Закону встановлено, що політичні партії в Україні створюються і діють тільки із всеукраїнським статусом. Така вимога законодавця базується на необхідності утвердження державного суверенітету і збереження унітарності України (стаття 2 Конституції України).
З метою забезпечення всеукраїнського статусу політичних партій у статті 10 Закону передбачена вимога вже на стадії створення політичної партії мати підтримку не менше десяти тисяч громадян України у формі їхніх підписів. При цьому підписи громадян на підтримку створення політичної партії повинні збиратися практично на всій території України - не менш як у двох третинах районів не менш як двох третин областей, міст Києва і Севастополя та не менш як у двох третинах районів Автономної Республіки Крим.
Отже, дотримання зазначених вимог Закону дає можливість уже на стадії створення політичної партії закладати підвалини її всеукраїнського статусу. Але реально згідно зі статтею 3 Закону всеукраїнський статус політичні партії повинні мати у процесі діяльності, а це означає, що вони зобов'язані мати відповідну територіальну сферу діяльності, їх організації мають діяти (бути зареєстрованими) у визначених Законом адміністративно-територіальних одиницях. Саме на закріплення всеукраїнського статусу політичних партій у
процесі їх діяльності спрямована частина шоста статті 11 Закону, яка є предметом офіційного тлумачення.
Застосовуючи граматичний, логічний, системний і телеологічний способи при тлумаченні частини шостої статті 11 Закону, можна дійти такого висновку.
Суть зазначених положень зводиться до визначення рівнів та кількості адміністративно-територіальних одиниць, у яких мають бути зареєстровані організації політичних партій. Такими одиницями є Автономна Республіка Крим, область, місто, район. Що стосується кількості, то вона в одному випадку логічно випливає з тексту Закону, в іншому - означена формою "у більшості". Виходячи з того, що положення Закону перебувають у системному зв'язку, зокрема з того, що статтею 10 Закону передбачена на стадії створення політичної партії її підтримка громадянами не менш як у двох третинах областей, то на стадії діяльності політичної партії для забезпечення її всеукраїнського статусу потрібна принаймні така ж або ширша сфера підтримки і діяльності.
Таким чином, є підстави для висновку, що частиною шостою статті 11 Закону передбачена необхідність утворення та реєстрації всіх обласних, республіканської в Автономній Республіці Крим та міських у містах Києві і Севастополі організацій політичної партії.
При цьому міські і районні організації за змістом частини шостої статті 11 Закону повинні утворюватися і реєструватися у більшості областей України. Такою більшістю згідно зі статтею 133 Конституції України слід вважати тринадцять і більше областей. Крім того, міські і районні організації мають утворюватися та реєструватися конкретно в Автономній Республіці Крим, у містах Києві і Севастополі.
Здійснюючи тлумачення вказаних положень, слід вбачати в них конституційно-правовий смисл, зокрема щодо створення можливостей для реалізації громадянами України своїх конституційних прав: права на свободу об'єднання в політичні партії, права на участь в управлінні державними справами, права бути обраним до органів державної влади тощо. Утворення та реєстрація всіх обласних організацій, міських у містах Києві і Севастополі, республіканської в Автономній Республіці Крим принаймні дає можливість громадянам України реалізувати зазначені права і водночас є фактором, який забезпечує всеукраїнський статус політичної партії.
Стосовно того, що в частині шостій статті 11 Закону у структурі організацій політичної партії не зазначена республіканська організація, є підстави вважати, що відбулася механічна втрата частини тексту статті 11 при прийнятті Закону, зокрема при заміні словосполучення "місцеві осередки" на словосполучення "обласні, міські, районні організації".
Що ж до кількості міст і районів в Автономній Республіці Крим, областях, у містах Києві та Севастополі, в яких мають бути створені та зареєстровані організації політичної партії, то, на наш погляд, законодавець не мав на меті її визначати, а тому і не означив у частині шостій статті 11 Закону. Цей підхід законодавця не слід вважати таким, що обмежує реалізацію громадянами України прав, передбачених статтями 36, 38 Конституції України, його необхідно розцінювати як надання можливості політичним партіям на цих рівнях самостійно визначатись у територіальній організації своєї діяльності.
Отже, надане Конституційним Судом України тлумачення положень частини шостої статті 11 Закону щодо того, що політична партія має забезпечити утворення та реєстрацію "своїх обласних і прирівняних до них партійних організацій не менш як у чотирнадцяти адміністративно-територіальних одиницях України з перелічених у частині другій статті 133 Конституції України", є таким, що не відображає смислу цих положень Закону.
Причиною надання такого роз'яснення є недостатнє з'ясування сутності адміністративно-територіального устрою України та статусу адміністративно-територіальних одиниць, вимог Закону щодо забезпечення всеукраїнського статусу політичних партій.
На Рішення у цій справі значно вплинуло попереднє Рішення Конституційного Суду України від 12 червня 2007 року N 2-рп/2007 (справа про утворення політичних партій в Україні), яким положення статті 10 Закону щодо
необхідності збору підписів у двох третинах районів Автономної Республіки Крим для утворення політичної партії та положення статті 11 Закону щодо необхідності утворення та реєстрації міських та районних організації політичної партії в Автономній Республіці Крим визнані неконституційними.
Зв'язаний недостатньо вмотивованим Рішенням від 12 червня 2007 року N 2-рп/2007, Конституційний Суд України не зміг об'єктивно з'ясувати суть положень частини шостої статті 11 Закону в їх органічному зв'язку, оскільки вважав частину з них неконституційними.
Крім того, в Рішенні міститься суперечність. У його мотивувальній частині зроблено висновок, що структура партійних організацій політичних партій є основоположною засадою їх діяльності і тому відповідно до пункту 11 частини першої статті 92 Конституції України повинна визначатися виключно законами України. Водночас при тлумаченні частини шостої статті 11 Закону Конституційний Суд України проігнорував вказану в ній структуру партійних організацій політичних партій, допустив некоректність, прирівнявши до обласних республіканську і міські партійні організації Києва та Севастополя, що також зумовило неправильну інтерпретацію частини шостої статті 11 Закону.
Наслідком прийняття такого Рішення може бути відсутність структур політичних партій у місті Києві - столиці держави (політичному центрі України) і в таких важливих адміністративно-територіальних одиницях, як Автономна Республіка Крим і місто Севастополь, що не узгоджується з вимогами Закону щодо забезпечення всеукраїнського статусу політичних партій.
Суддя
Конституційного Суду України
П. М. ТКАЧУК