Висновок у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України (справа про внесення змін до статті 98 Конституції України) Справа № 1-19/99

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

ВИСНОВОК

КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України

(справа про внесення змін до статті 98 Конституції України)

м. Київ

25 березня 1999 року

N 1-в/99

Справа N 1-19/99

Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:

Тимченка Івана Артемовича - головуючий,

Вознюка Володимира Денисовича,

Євграфова Павла Борисовича,

Козюбри Миколи Івановича,

Корнієнка Миколи Івановича,

Костицького Михайла Васильовича,

Малинникової Людмили Федорівни,

Мартиненка Петра Федоровича - суддя-доповідач,

Мироненка Олександра Миколайовича,

Німченка Василя Івановича,

Розенка Віталія Івановича,

Савенка Миколи Дмитровича,

Скоморохи Віктора Єгоровича,

Тихого Володимира Павловича,

Чубар Людмили Пантеліївни,

Шаповала Володимира Миколайовича,

Яценка Станіслава Сергійовича,

за участю представників Верховної Ради України Лавриновича Олександра Володимировича - секретаря Комітету Верховної Ради України з питань правової реформи, Пилипенка В'ячеслава Павловича - директора департаменту правового забезпечення діяльності Рахункової палати, Селіванова Анатолія Олександровича - завідувача відділу зв'язків з органами правосуддя Секретаріату Верховної Ради України, а також Носова Владислава Васильовича - Постійного представника Президента України в Конституційному Суді України,

розглянув на пленарному засіданні справу за зверненням Верховної Ради України про надання Конституційним Судом України висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Приводом для розгляду справи згідно зі статтею 159 Конституції України стало звернення Верховної Ради України до Конституційного Суду України у формі Постанови Верховної Ради України від 15 січня 1998 року N 27/98-ВР про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Підставою для розгляду справи є необхідність висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України для розгляду цього законопроекту Верховною Радою України.

Заслухавши суддю-доповідача Мартиненка П. Ф., пояснення Лавриновича О. В., Пилипенка В. П., Селіванова А. О., Носова В. В. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України установив:

1. Верховна Рада України звернулась до Конституційного Суду України з проханням надати висновок щодо відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції України проекту Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" від 15 січня 1998 року в такій редакції:

"Вищий парламентський контроль за формуванням та виконанням Державного бюджету України по доходах і видатках від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата України.

Повноваження, порядок організації і діяльності Рахункової палати України визначаються Законом".

Народні депутати України, які подали законопроект до Верховної Ради України, обгрунтовують необхідність внесення змін до статті 98 Конституції України тим, що вона звужує повноваження Рахункової палати як органу, що має здійснювати парламентський контроль не лише за видатковою, але й, як вважають автори цього законопроекту, за доходною частинами Державного бюджету України, а також за його формуванням.

Представники Верховної Ради України, які виступили на пленарному засіданні Конституційного Суду України, пояснили, що проект Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України. Оскільки Регламентом Верховної Ради України спеціальна процедура проходження у Верховній Раді України та прийняття нею законопроектів про внесення змін до Конституції України не передбачена, Верховна Рада України

застосувала норми Регламенту щодо загального порядку проходження законопроектів у Верховній Раді України і прийняла Постанову про попереднє схвалення законопроекту і направлення його до Конституційного Суду України для одержання висновку.

Постійний представник Президента України у Конституційному Суді України Носов В. В. у своєму поясненні зазначив, що пропоновані доповнення до статті 98 Конституції України стосовно контролю за виконанням Державного бюджету України по доходах і видатках не суперечать Конституції України. Проте, на його думку, викликає сумнів надання Рахунковій палаті повноважень на здійснення контролю за формуванням Державного бюджету України, що може призвести до порушення закріпленого у статті 6 Конституції України принципу поділу влади.

2. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених розділом XIII Конституції України. Вимоги щодо внесення таких змін визначають статті 157 і 158 Конституції України. Так, відповідно до частини першої статті 157 заборонено вносити будь-які зміни до Конституції України, якщо вони передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України.

Відповідно до статті 158 Конституції України заборонено протягом року подавати до Верховної Ради України один і той же законопроект про внесення змін до Конституції України, який вже розглядався Верховною Радою України, і закон не був прийнятий. Верховній Раді України заборонено також протягом строку своїх повноважень двічі змінювати одні й ті самі положення Конституції України.

Оцінюючи проект Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" на предмет його відповідності вимогам статті 157 Конституції України, Конституційний Суд України встановив: проект Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" відповідає вимогам статті 157 Конституції України тільки в тій частині, згідно з якою "парламентський контроль за формуванням та виконанням Державного бюджету України по доходах і видатках від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата України" та "повноваження, порядок організації і діяльності Рахункової палати України визначаються Законом".

Разом з тим у частині першій проекту Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" пропонується наділити Рахункову палату новою функцією - здійснення "вищого парламентського контролю", що ущемлює конституційний статус Верховної Ради України і суперечить вимогам статті 157 Конституції України.

По-перше, Верховна Рада України, яка за юридичною природою є єдиним органом законодавчої влади в Україні - парламентом (стаття 75 Конституції України), реалізує свої конституційні повноваження, зокрема і у фінансово-економічній сфері, саме як орган загальної компетенції. Рахункова палата відповідно до статті 98 Конституції України та проекту Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" є і залишається органом спеціальної компетенції. Здійснення парламентського контролю у межах, визначених Конституцією України, є виключним повноваженням Верховної Ради України саме як парламенту (пункт 33 частини першої статті 85 Конституції України). Тому надання Рахунковій палаті повноважень здійснювати "вищий парламентський контроль", тобто вищий, ніж його здійснює Верховна Рада України, порушить єдність і цілісність вищого за своєю природою парламентського контролю.

По-друге, Конституція України покладає важливі конституційні повноваження у фінансово-економічній сфері (пункти 4, 6, 11, 13, 14, 16, 18, 19, 24, 33, 36 частини першої статті 85; пункти 5, 6, 7, 8, 9 частини першої і пункти 1, 8 частини другої статті 92 Конституції України), зокрема здійснення парламентського контролю у межах, визначених Конституцією України (пункт 33 частини першої статті 85 Конституції України), саме на Верховну Раду України як орган народного представництва.

Громадяни України реалізують

своє конституційне право брати участь в управлінні державними справами (стаття 38 Конституції України), в тому числі і в здійсненні контролю у фінансово-економічній сфері як безпосередньо, так і через обраних до органів державної влади представників.

Державні фінанси формуються, зокрема, за рахунок коштів громадян - платників податків та зборів, а розміри їх та порядок сплачування мають встановлюватися виключно законом (частина перша статті 67 Конституції України). Тому наявність парламентського контролю у фінансово-економічній сфері - це не лише питання права громадян брати участь в його здійсненні, але й певна гарантія охорони їх законних інтересів як платників податків та зборів.

Покладення функцій "вищого парламентського контролю" на Рахункову палату - непредставницький орган, означало б звуження змісту та обсягу закріпленого в статті 38 Конституції України права громадян брати участь в управлінні державними справами, обмеження здійснення цього права, чого Конституція України не допускає (частина перша статті 157 Конституції України).

Проект Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України", як свідчать матеріали справи, Верховна Рада України нинішнього (XIV) скликання розглядає вперше, до цього розгляду положення статті 98 Конституції України вона не змінювала. Отже, вимог статті 158 Конституції України Верховною Радою України дотримано.

3. За змістом статті 159 Конституції України законопроект про внесення змін до Конституції України подається до Верховної Ради України згідно зі статтями 154 і 156 Конституції України і розглядається Верховною Радою України лише за наявності висновку Конституційного Суду України щодо його відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції України. За відсутності висновку Конституційного Суду України Верховна Рада України розглядати такі законопроекти не може, що було підтверджено і Рішенням Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 158 і статті 159 Конституції України (справа щодо внесення змін до Конституції України) від 9 червня 1998 року N 8-рп/98.

Як випливає з пункту 1 Постанови Верховної Ради України "Про попереднє схвалення проекту Закону України про внесення змін до статті 98 Конституції України", з матеріалів справи, Верховна Рада України вже розглянула і попередньо схвалила цей законопроект на своєму пленарному засіданні, не маючи висновку Конституційного Суду України, що суперечить вимогам статті 159 Конституції України.

Тому на виконання вимог статті 159 Конституції України щодо порядку розгляду Верховною Радою України законопроекту про внесення змін до Конституції України та відповідно до її статті 155 Верховна Рада України нинішнього (XIV) скликання має вирішити питання про попереднє схвалення проекту Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" більшістю від свого конституційного складу та про прийняття цього законопроекту на наступній черговій сесії Верховної Ради України, якщо за нього проголосує не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України.

4. Окремі положення поданого проекту Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" не узгоджуються з деякими статтями Конституції України. Зокрема, це стосується термінів "формування" (пункт 4 частини першої статті 85 Конституції України), "Рахункова палата України" (пункт 16 частини першої статті 85 Конституції України), словосполучення "повноваження... визначаються Законом" (частина друга статті 8 Конституції України). Але вирішення цих питань виходить за межі повноважень Конституційного Суду України у даній справі.

Виходячи з викладеного та відповідно до статей 147, 152, 155, 159 Конституції України, статей 51, 63, 66, 70 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України дійшов висновку:

1. Визнати таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України, проект Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" у частині, згідно з якою "парламентський контроль за

формуванням та виконанням Державного бюджету України по доходах і видатках від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата України" та "повноваження, порядок організації і діяльності Рахункової палати України визначаються Законом".

2. Визнати таким, що не відповідає вимогам статті 157 Конституції України, положення проекту Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України", згідно з яким парламентський контроль, що його від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата, визначається як "вищий".

3. Проект Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" в частині, яка відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України, може бути прийнятий на наступній черговій сесії Верховної Ради України не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України і за умови, що він буде попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України з урахуванням цього Висновку Конституційного Суду України.

4. Для розгляду Верховною Радою України проекту Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" від 15 січня 1998 року Висновок Конституційного Суду України є обов'язковим.

5. Висновок Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України є остаточним і не може бути оскарженим.

Висновок Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Євграфова П. Б. стосовно Висновку Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України

(справа про внесення змін до статті 98 Конституції України)

На підставі статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" вважаю за необхідне викласти окрему думку стосовно Висновку Конституційного Суду України щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

1. Верховна Рада України в пункті 2 своєї Постанови "Про попереднє схвалення проекту Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" від 15 січня 1998 року N 27/98 звернулась до Конституційного Суду України з проханням дати висновок щодо відповідності зазначеного проекту Закону вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Надісланий до Конституційного Суду України проект Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" мав редакцію, згідно з якою: "Вищий парламентський контроль за формуванням та виконанням Державного бюджету України по доходах і видатках від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата України".

За Висновком Конституційного Суду України визнається таким, "що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України, проект Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" у частині, згідно з якою "парламентський контроль за формуванням та виконанням Державного бюджету України по доходах і видатках від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата України" та "повноваження, порядок організації і діяльності Рахункової палати України визначаються Законом" (пункт 1 Висновку). Водночас визнається таким, "що не відповідає вимогам статті 157 Конституції України, положення проекту Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України", згідно з яким парламентський контроль, що його від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата, визначається як "вищий" (пункт 2 Висновку).

2. На мою думку, Висновок Конституційного Суду України щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України однозначно мав би бути або

позитивним, або негативним. Це випливає із змісту статті 159 Конституції України, за яким законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою України за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 цієї Конституції.

Раніше Конституційний Суд України в Рішенні у справі за конституційним поданням Президента України щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 158 та статті 159 Конституції України від 9 червня 1998 року N 8-рп/98 вже визначив свою правову позицію з цього питання, а саме, що "положення статті 159 Конституції України треба розуміти так, що законопроект про внесення змін до Конституції України відповідно до статей 154 і 156 Конституції України може розглядатися Верховною Радою України лише за наявності висновку Конституційного Суду України про те, що законопроект відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України" (абзац перший пункту 2 резолютивної частини Рішення).

Проте Конституційний Суд України дав Висновок щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" не на підставі статті 159 Конституції України, а за аналогією положень частини першої статті 152, згідно з якими закони та інші правові акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України. На мій погляд, Висновок у цій частині суперечить зазначеним положенням Конституції України.

3. Крім того, не можна погодитися з Висновком Конституційного Суду України й з інших підстав. Це зумовлено визначенням у проекті Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" контролю Рахункової палати як "вищого", "парламентського", що у правовому відношенні органічно пов'язано з вимогами статті 157 Конституції України.

Погоджуючись з визнанням таким, що не відповідає вимогам статті 157 Конституції України, положення проекту зазначеного Закону, згідно з яким парламентський контроль, що його від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата, визначається як "вищий", разом з тим звертаю увагу на те, що у Висновку Конституційного Суду України, в контексті вимог статті 157 Конституції України, на жаль, не дістали належної правової оцінки інші положення цього законопроекту. Йдеться, зокрема, про надання Рахунковій палаті функцій здійснювати "від імені Верховної Ради України" "парламентський контроль" не тільки "за виконанням", а й "за формуванням" Державного бюджету України по доходах і видатках.

Відповідно до частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить здійснення парламентського контролю у межах, визначених цією Конституцією України (пункт 33). Це, зокрема, стосується повноважень на затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього; контролю за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання (пункт 4). Системний аналіз положень Конституції України свідчить про відсутність у Верховної Ради України повноважень на здійснення контролю за формуванням Державного бюджету України, оскільки на цій стадії бюджетного процесу питання вирішуються Кабінетом Міністрів України відповідно до його конституційних повноважень.

4. Поняття "формування Державного бюджету України" означає насамперед складання Державного бюджету України, визначення його доходів і видатків. Ця функція Конституцією України покладена на Кабінет Міністрів України (частина друга статті 96, пункт 6 статті 116).

Верховна Рада України відповідно до своїх конституційних повноважень здійснює парламентський контроль за формуванням Державного бюджету України після того, як Кабінет Міністрів України подасть їй проект закону про Державний бюджет України на наступний рік, тобто на стадіях розгляду даного проекту в комітетах Верховної Ради України і затвердження Верховною Радою України. У цьому полягає особливість здійснення парламентського контролю за формуванням Державного бюджету України Верховною Радою України. Тому положення,

викладені у проекті Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України", суперечать не тільки відповідним положенням Конституції України, а й вимогам її статті 157, оскільки покладання на створену Верховною Радою України Рахункову палату (пункт 16 частини першої статті 85 Конституції України) здійснення парламентського контролю за формуванням Державного бюджету України передбачає обмеження прав і свобод людини і громадянина.

Стосовно Державного бюджету України Рахункова палата не може мати більше повноважень, ніж сам парламент - Верховна Рада України. Але оскільки Рахункова палата згідно з проектом Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" має здійснювати "парламентський" контроль і за формуванням Державного бюджету України, то у разі прийняття цього законопроекту (відповідно до статті 155 Конституції України) може виникнути питання щодо конституційних підстав здійснювати зазначений контроль Рахунковою палатою і за діяльністю Верховної Ради України в бюджетному процесі.

Таким чином, надання Рахунковій палаті повноважень здійснювати парламентський контроль за формуванням Державного бюджету України може призвести до порушення принципу поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову (частина перша статті 6 Конституції України), що, як відомо, є однією з найважливіших гарантій забезпечення прав та свобод людини і громадянина. Йдеться про можливе втручання Рахункової палати (тим більше, від імені Верховної Ради України) у сферу діяльності, яка Конституцією України віднесена до компетенції Кабінету Міністрів України (частина друга статті 96, пункт 6 статті 116 Конституції України).

У свою чергу, саме права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Варто підкреслити, що права та свободи людини і громадянина аж ніяк не вичерпуються Конституцією України, зокрема розділом II "Права, свободи та обов'язки людини і громадянина", іншими її положеннями, що органічно пов'язано з визначенням України як демократичної, соціальної, правової держави (стаття 1 Конституції України).

Тому вважаю, що в зазначеній редакції проект Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України", за якою Рахункова палата здійснює "парламентський контроль за формуванням... Державного бюджету України", мав би бути визнаний таким, що не відповідає вимогам статті 157 Конституції України.

5. У проекті Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" контроль, який має здійснювати від імені Верховної Ради України Рахункова палата, визначається як "парламентський". На мою думку, таке визначення, як уже зазначалось, може призвести до обмеження конституційних повноважень Верховної Ради України, встановлених Конституцією України (пункт 33 частини першої статті 85).

Контроль, який має здійснювати Рахункова палата, не може визначатися як парламентський, оскільки єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України (стаття 75 Конституції України). Рахункова палата, на відміну від комітетів, інших конституційних органів Верховної Ради України, не є її органом. Здійснення контролю за виконанням Державного бюджету України від імені Верховної Ради України ще не означає, що цей контроль є парламентським. Як зазначається в пункті 2 мотивувальної частини Висновку, "Рахункова палата відповідно до статті 98 Конституції України та проекту Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" є і залишається органом спеціальної компетенції".

Положення статті 101 Конституції України щодо здійснення парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини не можна механічно поширювати на визначення контролю як парламентського, що його має здійснювати Рахункова палата. Уповноважений Верховної Ради України з прав людини (а це головна ознака) є органом парламенту.

З огляду на викладене, а також враховуючи й інші наведені вище положення щодо віднесення парламентського контролю

за виконанням Державного бюджету України до виключних повноважень Верховної Ради України, вважаю, що положення проекту Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України", за яким контроль, що його від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата, визначається як "парламентський", не відповідає вимогам статті 157 Конституції України.

6. На основі викладеного та керуючись статтями 147, 157, 158, 159 Конституції України, статтею 64 Закону України "Про Конституційний Суд України", вважаю, що резолютивна частина Висновку Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України повинна мати таку редакцію: "Проект Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України", згідно з яким "вищий парламентський контроль за формуванням та виконанням Державного бюджету України по доходах і видатках від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата України" та "повноваження, порядок організації і діяльності Рахункової палати України визначається Законом" визнати таким, що не відповідає вимогам частини першої статті 157 Конституції України".

Суддя

Конституційного Суду України

П. Євграфов

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Скоморохи В. Є. стосовно Висновку Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України

(справа про внесення змін до статті 98 Конституції України)

Приводом для розгляду справи відповідно до статті 159 Конституції України стало звернення Верховної Ради України з поданням про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Конституційний Суд України дійшов висновку, що законопроект відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України, крім визначення "вищим" контролю, що його здійснює Рахункова палата, та визнав попереднє схвалення законопроекту необхідною умовою прийняття його на наступній черговій сесії Верховної Ради України.

1. На мою думку, проект Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" недостатньо попередньо опрацьований, містить правову плутанину, невизначеність статусу Рахункової палати, тому є підстави стверджувати про спрямованість проекту на обмеження прав і свобод людини і громадянина.

Насамперед, зазначений законопроект наділяє Рахункову палату правом контролю за формуванням та виконанням Державного бюджету України по доходах і видатках. Проте формування бюджету - це "система суспільних відносин, пов'язана з плануванням органами виконавчої влади пріоритетних видатків, вишукуванням достатніх для цього джерел, виданням цими органами ряду правових актів, що регулюють процес планування. Процес складання проекту бюджету закінчується виробленням проекту бюджету і проекту закону"*.

____________

* Див.: Фінансове право: Підручник/ За редакцією проф. Воронової Л. К. - Харків, 1998. - С. 167.

Відповідно до частини другої статті 96 Конституції України Кабінет Міністрів України не пізніше 15 вересня кожного року подає до Верховної Ради України проект закону про Державний бюджет України на наступний рік.

Отже, формування проекту державного бюджету здійснюється Кабінетом Міністрів України, який відповідно до пункту 6 статті 116 Конституції України розробляє проект закону про Державний бюджет України та подає його до Верховної Ради України. Верховна Рада України не наділена повноваженнями контролювати діяльність Кабінету Міністрів України на стадії підготовки (формування, складання) проекту Державного бюджету України.

Тим більше, не може бути наділена такими повноваженнями Рахункова палата. Такі дії є втручанням у діяльність Кабінету Міністрів України і порушенням конституційного принципу поділу влади (стаття 6 Конституції

України).

Формування бюджету закінчується прийняттям закону про державний бюджет*.

____________

* Див.: Там само. - С. 167.

Згідно зі статтею 5 Закону України "Про бюджетну систему України" бюджетний процес - це "регламентований законодавством порядок складання, розгляду, затвердження бюджетів, їх виконання і контроль за їх виконанням, затвердження звітів про виконання бюджетів, що входять до бюджетної системи України".

Поняттям "формування" у статті 11 названого Закону охоплюється перелік податків, за рахунок яких формуються доходи Державного бюджету України, зокрема за рахунок частини податку на добавлену вартість, частини акцизного збору, податку на прибуток тощо. А стаття 22 цього Закону, яка визначає повноваження Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та органів виконавчої влади і виконавчих органів місцевих рад щодо формування видаткової частини бюджетів під формуванням передбачає визначення у своїх бюджетах обсягу фінансування заходів соціально-культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, напрямів використання коштів бюджетів на інвестиції, власні цільові програми, а також на спільні програми тощо.

Стаття 5 Закону України "Про Державний бюджет України на 1999 рік", яка встановлює нормативи відрахувань від загальнодержавних податків, зборів та інших обов'язкових платежів до бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, передбачає також, що "формування бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя на 1999 рік здійснюється відповідно до законів про місцеве самоврядування, податкову та бюджетну системи та цього Закону".

Аналіз Конституції України, зокрема частини четвертої статті 107, відповідно до якої "персональний склад Ради національної безпеки і оборони України формує Президент України", частини третьої статті 118, за якою "склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій", а також пунктів 5 та 6 розділу XV "Перехідні положення", стосовно використання терміна "формування" дає підстави зробити висновок, що цим поняттям охоплюється, зокрема, складання державного бюджету.

Саме такого значення слову "формувати" надає тлумачний словник: надавати чому-небудь певної форми; створювати що-небудь; складати, розміщаючи в певному порядку тощо*.

____________

* Див.: Новий тлумачний словник української мови: У 4-х т. Укладачі В. Яременко, О. Сліпушко - К., 1998. - Т. 4. - С. 695.

Визначальним є припис статті 7 Закону України "Про бюджетну систему України", який розмежовує повноваження Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим та органів виконавчої влади, місцевих рад, їх виконавчих органів у бюджетному процесі. Зокрема, до відання органів виконавчої влади та виконавчих органів місцевих рад належить складання проекту бюджету згідно з основними напрямами бюджетної політики, виконання бюджету та контроль за цільовим, економним і ефективним використанням виділених бюджетних коштів.

До відання Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад належить визначення основних напрямів бюджетної політики, розгляд проекту відповідного бюджету, внесення змін та доповнень до нього, затвердження цього бюджету, внесення змін та доповнень до затвердженого бюджету, контроль за виконанням бюджету, за цільовим, економним використанням бюджетних коштів, затвердження звіту про виконання бюджету.

Відповідно до пункту 4 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України, зокрема, належить затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього; контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання.

Парламентський контроль здійснюється Верховною Радою України у межах, визначених Конституцією України (пункт 33 частини першої статті 85).

Згідно з частиною четвертою статті 95 Конституції України регулярні звіти про доходи і видатки Державного бюджету України мають бути оприлюднені.

Статті 36, 37, 38 Закону України "Про

бюджетну систему України" передбачають виконання відповідних бюджетів за розписом доходів і видатків та здійснення контролю за виконанням.

Що ж до вжитого в проекті Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" терміна "контроль за формуванням", то він за змістом є невизначеним і не відповідає конституційним повноваженням Верховної Ради України. Крім того, якщо виходити з того положення, що формування бюджету закінчується прийняттям закону про державний бюджет і включає його розгляд, затвердження, тобто й діяльність Верховної Ради України, то складеться ситуація, коли Рахункова палата контролюватиме політичну діяльність Верховної Ради України.

Оскільки Рахункова палата здійснює контроль "від імені Верховної Ради України", то відповідно до статті 19 Конституції України вона не може мати більше повноважень, ніж Верховна Рада України, тим більше - контролювати "формування" бюджету. Таких повноважень не має навіть Верховна Рада України. Характерним у цьому відношенні є й відсутність у законопроекті посилання на визначення повноважень, порядку організації і діяльності Рахункової палати насамперед Конституцією України.

2. Стосовно назви органу, то вона не відповідає тій, яка визначена пунктом 16 частини першої статті 85 Конституції України та Постановою Верховної Ради України "Про чинність Закону України "Про Рахункову палату" від 14 січня 1998 року N 18, прийнятою у зв'язку з Рішенням Конституційного Суду України від 23 грудня 1997 року щодо конституційності Закону України "Про Рахункову палату Верховної Ради України".

Варто наголосити, що чинна Конституція України не визначає Рахункову палату як "вищий контрольний орган України".

3. Таким чином, є підстави вважати, що буде створено орган, конституційні функції якого чітко не виписані, який своєю діяльністю порушить порядок здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Згідно з цими засадами вся повнота влади в Україні належить виключно народові. Найголовнішим у принципі поділу державної влади є збереження гарантування здійснення прав і свобод людини, верховенства права (стаття 8 Конституції України). Відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність.

4. Внесення зазначених змін до статті 98 Конституції України закладе суперечність у Конституцію України, яка не передбачає контролю з боку будь-якого органу за формуванням Державного бюджету України Верховною Радою України. Серед її повноважень визначено контроль лише за виконанням Державного бюджету України. Такі зміни стосуються правопорядку, заснованого на нормах Конституції України, насамперед на принципах незалежності й рівноправності гілок влади, народовладдя, і не можуть не зачіпати прав людини, зокрема права брати участь в управлінні державними справами тощо, яке в законопроекті ігнорується. Це призводить до послаблення авторитету Конституції України як акта найвищої юридичної сили, підриву принципів пріоритету людини, її життя, гідності, прав та свобод.

5. Вжите у частині першій статті 157 Конституції України поняття "скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина" не може трактуватися виходячи лише з розділу II Конституції України. Ці зміни мають розглядатися з точки зору їх відповідності таким основоположним конституційним принципам та ідеям конституціоналізму, як пріоритет людини, гарантування її життя і гідності, прав і свобод тощо, які закріплено в преамбулі та інших приписах Конституції України.

Більше того, розгляд справи вимагав роз'яснення поняття "права і свободи людини і громадянина", про які йдеться у статті 157 Конституції України. Потребував тлумачення термін "обмеження прав і свобод", який, на мою думку, в даному контексті означає будь-яке "звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод" (стаття 22 Конституції України). Право людини брати участь в управлінні

державними справами, у вирішенні важливих питань фінансово-економічної сфери, у здійсненні контролю є невідчужуваним, оскільки воно покликане забезпечувати її свободу та вільний розвиток.

6. Дотримуючись юридичної логіки оцінки законопроекту за критерієм додержання встановленої статтею 159 Конституції України процедури його розгляду Верховною Радою України, Суд мав визнати неконституційним пункт 1 Постанови Верховної Ради України "Про попереднє схвалення проекту Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" від 15 січня 1998 року відповідно до частини третьої статті 61 Закону України "Про Конституційний Суд України".

Наявність висновку Конституційного Суду України про відповідність законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України є обов'язковою умовою його розгляду Верховною Радою України на предмет попереднього схвалення. Ця правова позиція викладена також у пункті 2 Рішення Конституційного Суду України від 9 червня 1998 року у справі щодо внесення змін до Конституції України. Проте матеріали стенограми пленарного засідання Верховної Ради України свідчать про здійснення Верховною Радою України попереднього схвалення не тільки за відсутності висновку Суду, але навіть без розгляду законопроекту у комітетах Верховної Ради України та обговорення на пленарному засіданні.

7. Стосовно Висновку Конституційного Суду України про можливість внесення змін до статті 98 Конституції України, то він мав бути негативним, оскільки проект Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" розглянуто з порушенням вимог розділу XIII Конституції України, які визначають порядок внесення змін до Конституції України. Відступивши в цій частині від "процедурних вимог" оцінки законопроекту, Суд разом з тим поставив за умову попереднє схвалення його з урахуванням Висновку.

Відсутність у Законі України "Про Конституційний Суд України" процедури надання висновку про відповідність законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України не звільняє Суд від обов'язку керуватися приписами статті 159 Конституції України не тільки щодо неможливості для Верховної Ради України попередньо схвалювати законопроект за відсутності висновку Суду, а й стосовно обов'язковості прийняття рішення Судом у разі порушення процедури розгляду законопроекту Верховною Радою України. Проте Суд ухилився від оцінки дій Верховної Ради України в цій частині, лише визнавши за необхідну умову попереднє схвалення законопроекту.

Отже, Конституційний Суд України фактично у мотивувальній частині свого Висновку визнав законопроект таким, що суперечить вимогам статті 159 Конституції України, ухилившись від прийняття відповідного рішення у резолютивній частині.

Внаслідок цього склалася суперечлива ситуація, за якої діють не визнаний неконституційним пункт 1 Постанови Верховної Ради України про попереднє схвалення законопроекту, який відкриває шлях до голосування за нього не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України на наступній черговій сесії Верховної Ради України, і Висновок Суду, який ставить умову попереднього схвалення проекту закону. Проте ні Конституція України, ні Закон України "Про Конституційний Суд України" не наділяють Суд правом надавати висновок щодо відповідності законопроекту Конституції України за умови вилучення певних слів чи вчинення будь-яких дій.

8. Специфіка здійснення судового конституційного контролю полягає в тому, що Конституційний Суд України не може виступати з компромісними рішеннями чи здійснювати узгоджувальні процедури.

Ні Конституція України, ні Закон України "Про Конституційний Суд України" не наділяють Суд повноваженнями вимагати від органу законодавчої влади по-іншому формулювати текст проекту закону, в тому числі у випадку незадовільного редагування. Це - компетенція Верховної Ради України.

Вирішуючи питання про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України, Конституційний Суд України не повинен бути консультативним органом. Він є єдиним

органом конституційної юрисдикції і на підставі частини третьої статті 61 Закону України "Про Конституційний Суд України" мав визнати попереднє схвалення законопроекту неконституційним, давши негативний висновок на зазначене звернення.

Суддя

Конституційного Суду України

В. Скомороха

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Шаповала В. М. стосовно Висновку Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України

(справа про внесення змін до статті 98 Конституції України)

В резолютивній частині Висновку Конституційного Суду України (далі - Висновок) зазначено: "Визнати таким, що не відповідає вимогам статті 157 Конституції України, положення проекту Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України", згідно з яким парламентський контроль, що його від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата, визначається як "вищий" (пункт 2).

Конституційний Суд України у даному випадку, на мою думку, фактично розширив сферу здійснюваного ним конституційного контролю, визначену в статті 159 Конституції України.

1. За змістом статті 159 Конституції України законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою України за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам її статей 157 і 158. Відповідно до частини першої статті 157 Конституція України не може бути змінена, якщо зміни, зокрема, передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

Оцінюючи проект Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" на предмет його відповідності Конституції України, Конституційний Суд України встановив, що наділення Рахункової палати функцією "вищого" парламентського контролю за формуванням та виконанням Державного бюджету України по доходах і видатках "ущемлює конституційний статус Верховної Ради України і суперечить вимогам статті 157 Конституції України" (абзац четвертий пункту 2 мотивувальної частини Висновку). Водночас Конституційний Суд України констатував, що "громадяни України реалізують своє конституційне право брати участь в управлінні державними справами (стаття 38 Конституції України), в тому числі і в здійсненні контролю у фінансово-економічній сфері, як безпосередньо, так і через обраних до органів державної влади представників". З цих положень ніби-то випливає висновок, що покладення на Рахункову палату зазначеної функції "означало б звуження змісту та обсягу закріпленого в статті 38 Конституції України права громадян брати участь в управлінні державними справами, обмеження здійснення цього права" (абзаци сьомий і дев'ятий пункту 2 мотивувальної частини Висновку).

Тим самим в основу формулювання положень Висновку покладено двоєдиний концептуальний підхід. За цим підходом, з одного боку, ущемлення конституційного статусу Верховної Ради України призводить до обмежень у здійсненні права громадян брати участь в управлінні державними справами, а з другого - це право може бути реалізовано громадянами як безпосередньо, так і через обраних до органів державної влади представників.

2. Надання Рахунковій палаті повноважень здійснювати "вищий" парламентський контроль у відповідній сфері об'єктивно було б алогічним. Це не обмежило б повноваження Верховної Ради України і не ущемило б її статусу, адже Рахункова палата здійснює контроль саме від імені парламенту. Проте запровадження поняття "вищий парламентський контроль" було б недоцільним з позицій юридичної техніки, оскільки призвело б до термінологічної плутанини на рівні тексту Основного Закону. До того ж за певних обставин це зумовило б виникнення колізій між різними конституційними нормами. Наприклад, нова редакція статті 98 Конституції України визнавала б за Рахунковою палатою функцію "вищого" парламентського контролю, тоді як Верховна Рада України, згідно з пунктом 33 частини першої статті 85 Конституції України, здійснювала б просто

"парламентський контроль".

Якщо ж навіть припустити, що надання Рахунковій палаті функції "вищого" парламентського контролю ущемлює статус Верховної Ради України, то важко знайти аргументи, які підтвердили б, що таке "ущемлення" дійсно обмежує право громадян брати участь в управлінні державними справами.

3. Між статусом парламенту як колегіального представницького органу державної влади і правом громадянина брати участь в управлінні державними справами існує зв'язок. Однак він виявляється виключно у процесі формування цього органу шляхом виборів. Парламент здійснює свої повноваження, які можуть бути змінені (навіть обмежені) у конституційно визначений спосіб. При цьому ніяких обмежень прав і свобод людини і громадянина зміна обсягу повноважень парламенту не спричиняє. Інакше треба було б визнати, що внесення змін до Конституції України, пов'язаних з коригуванням повноважень парламенту, є неможливим, оскільки призводить до обмежень у здійсненні права громадянина брати участь в управлінні державними справами. Подібна абсолютизація цього права унеможливила б удосконалення змісту Конституції України.

4. Право громадян брати участь в управлінні державними справами закріплено у статті 38 Конституції України і в цілому відображає відповідні положення міжнародних актів з прав людини. Проте в цих актах зазначене право сформульовано дещо по-іншому. Зокрема, в Загальній декларації прав людини записано: "Кожна людина має право брати участь в управлінні своєю країною безпосередньо або через вільно обраних представників" (частина перша статті 21). У Міжнародному пакті про громадянські і політичні права зазначено, що кожний громадянин має право "брати участь у веденні державних справ як безпосередньо, так і за посередництвом вільно обраних представників" (пункт "а" статті 25).

Можна припустити, що Конституційний Суд України в мотивувальній частині Висновку витлумачив положення щодо конституційного права громадян брати участь в управлінні державними справами в дусі зазначених вище міжнародних актів як таке, що здійснюється і безпосередньо, і через обраних до органів державної влади представників. З таким тлумаченням треба в цілому погодитись, зазначивши, що йдеться і про представників, обраних до органів місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування є феноменом, що існує в державі і характеризує її загальну організацію. Права громадян на участь в управлінні окремими "муніципальними" справами Конституція України не визнає, що є цілком природним: вони об'єктивно є складовою "державних справ". Останніми управляють як органи державної влади, так і органи місцевого самоврядування. У відповідний спосіб участь в управлінні державними справами беруть громадяни.

5. Зафіксоване у статті 38 Конституції України право громадянина брати участь в управлінні державними справами може бути реалізоване лише через більш конкретні види прав, викладені у цій статті. Це - право брати участь у всеукраїнському та місцевих референдумах, право вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, право доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування. Саме так звичайно тлумачать відповідні положення міжнародних актів про права людини. Можна стверджувати, що гарантіями і водночас конкретними формами реалізації загального права громадянина брати участь в управлінні державними справами є інші права за змістом статті 38 Конституції України.

Безпосередня участь громадян в управлінні державними справами забезпечується через їх волевиявлення на виборах, референдумах, а також шляхом особистої участі в роботі органів державної влади і органів місцевого самоврядування. Участь громадян в управлінні державними справами здійснюється також через представників, обраних ними до органів державної влади і органів місцевого самоврядування.

Сформульоване Конституційним Судом України в мотивувальній частині Висновку положення про право громадян брати участь у здійсненні контролю у фінансово-економічній сфері як безпосередньо, так і через обраних до органів державної влади представників, є

юридично некоректним. Така участь можлива, зокрема, через діяльність народних депутатів України у процесі реалізації Верховною Радою України її відповідних повноважень, насамперед - передбачених у пункті 4 статті 85 Конституції України. Разом з тим відповідно до статті 74 Конституції України референдум не допускається щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії. Тим самим Конституція України, по суті, не визнає права громадян брати участь у здійсненні контролю у фінансово-економічній сфері безпосередньо.

6. Мандат народного депутата України грунтується на певному взаємозв'язку волі депутата і виборців. Зміст мандата визначається не волею виборців, а юридичним режимом, встановленим Конституцією України і законами України щодо статусу народного депутата. Цей режим має загальний, а не персоніфікований характер. Вибори не передбачають якихось суб'єктивних, особистих відносин між обранцями і виборцями. Волевиявлення виборців обмежується лише вибором народних депутатів і не впливає на обсяг повноважень представників. Повноваження народних депутатів визначаються виключно Конституцією України і законами України. За своїми ознаками мандат (латиною - доручення) депутата як інститут конституційного права принципово відмінний від доручення за цивільним правом.

Тому можна дійти висновку, що зміни до Конституції України, які об'єктивно обмежуватимуть повноваження народних депутатів, не потягнуть за собою обмеження права громадян брати участь в управлінні державними справами через відповідних представників. До того ж ущемлення статусу Верховної Ради України, як це визнано у Висновку, не означає обмеження повноважень народних депутатів. За будь-яких умов Конституційний Суд України не висловився щодо такого обмеження.

7. На підставі викладеного можна стверджувати, що проект Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Конституційний Суд України здійснив, по суті, перевірку зазначеного проекту Закону України щодо його відповідності положенням Конституції України, в яких визначено повноваження Верховної Ради України, насамперед положенню пункту 4 статті 85 Конституції України. Така перевірка не передбачена статтею 159 Конституції України.

Суддя

Конституційного Суду України

В. Шаповал