Тип: Висновок
№ 4-в/2000
Дата: 21 грудня 2000 р.
Статус: Чинний
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
ВИСНОВОК
КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ
у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України
(справа про зміни до статті 98 Конституції України)
м. Київ
21 грудня 2000 року
N 4-в/2000
Справа N 1-45/2000
Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:
Скоморохи Віктора Єгоровича - головуючий,
Вознюка Володимира Денисовича,
Євграфова Павла Борисовича,
Корнієнка Миколи Івановича,
Костицького Михайла Васильовича,
Малинникової Людмили Федорівни,
Мартиненка Петра Федоровича - суддя-доповідач,
Мироненка Олександра Миколайовича,
Розенка Віталія Івановича,
Савенка Миколи Дмитровича,
Тимченка Івана Артемовича,
Тихого Володимира Павловича,
Чубар Людмили Пантеліївни,
Яценка Станіслава Сергійовича,
розглянув на пленарному засіданні справу за зверненням Верховної Ради України про надання Конституційним Судом України висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України.
Приводом для розгляду справи згідно зі статтею 159 Конституції України стало звернення Верховної Ради України до Конституційного Суду України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України.
Підставою для розгляду справи є необхідність висновку Конституційного Суду України щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України для розгляду цього законопроекту Верховною Радою України.
Заслухавши суддю-доповідача Мартиненка П. Ф. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України установив:
1. Верховна Рада України звернулась до Конституційного Суду України за висновком щодо відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції України проекту Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" від 21 вересня 2000 року в такій редакції: "Стаття 98. Парламентський контроль за формуванням та виконанням Державного бюджету України та місцевих бюджетів у частині фінансування повноважень місцевих державних адміністрацій та делегованих місцевому самоврядуванню повноважень органів виконавчої влади по доходах і видатках від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата України.
Повноваження, порядок організації і діяльності Рахункової палати України визначаються законом".
2. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить "внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених розділом XIII цієї Конституції". Вимоги щодо внесення таких змін визначають, зокрема, статті 157 і 158 Конституції України. Згідно з частиною першою статті 157 Конституції України заборонено вносити будь-які зміни до Конституції України, якщо вони передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України. Стаття ж 158 Конституції України забороняє подавати до Верховної Ради України протягом року законопроект про внесення змін до Конституції України, який вже розглядався Верховною Радою України, але закон не був прийнятий. Верховній Раді України заборонено також двічі змінювати одні й ті самі положення Конституції України впродовж строку своїх повноважень.
Проект Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" Верховною Радою України розглядається вперше. Положення статті 98 Конституції України Верховна Рада України до цього не змінювала. Отже, вимог статті 158 Конституції України Верховною Радою України дотримано.
3. Відповідно до Конституції України Рахункова палата здійснює "контроль за використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради України" (стаття 98). У законопроекті, що розглядається,
запропоновано, зокрема, покласти на Рахункову палату конституційні повноваження щодо здійснення "парламентського контролю за формуванням та виконанням Державного бюджету України".
Це питання було предметом розгляду Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України (справа про внесення змін до статті 98 Конституції України)" від 25 березня 1999 року N 1-в/99. Відповідно до Висновку Конституційного Суду України у цій справі покладання на Рахункову палату здійснення парламентського контролю за формуванням та виконанням Державного бюджету України не суперечить вимогам статті 157 Конституції України.
4. Згідно із законопроектом сфера застосування конституційних повноважень Рахункової палати поширюється також на формування та виконання місцевих бюджетів "у частині фінансування повноважень місцевих державних адміністрацій та делегованих місцевому самоврядуванню повноважень органів виконавчої влади по доходах і видатках".
У раніше прийнятому Рішенні у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про Рахункову палату Верховної Ради України" (справа про Рахункову палату) від 23 грудня 1997 року N 7-зп Конституційним Судом України не було визнано неконституційними повноваження Рахункової палати стосовно використання усіх коштів Державного бюджету України. Відповідно до пункту 4 цього Рішення сфера застосування повноважень Рахункової палати не поширюється на органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, банки, кредитні установи, господарські товариства, страхові компанії тощо лише в тій частині їх діяльності, яка перебуває поза межами використання коштів Державного бюджету України.
З матеріалів справи вбачається, що законопроект і в цій частині не суперечить вимогам статті 157 Конституції України. Парламентський контроль з боку Рахункової палати у цій сфері не передбачає скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.
5. Конституційний Суд України враховує, що відповідно до законопроекту "повноваження, порядок організації діяльності Рахункової палати України визначаються законом", проте звертає увагу на текстуальну розбіжність законопроекту з чинними положеннями Конституції України, зокрема з пунктом 16 частини першої статті 85 Конституції України щодо найменування Рахункової палати, а також з частиною третьою статті 143 Конституції України щодо фінансування державою "здійснення" повноважень (органів місцевого самоврядування).
Отже, проект Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" не передбачає скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, не спрямований на ліквідацію незалежності чи порушення територіальної цілісності України і відповідає вимогам статті 157 Конституції України.
На основі викладеного та керуючись статтями 147, 150, 159 Конституції України, статтями 51, 63, 66, 70 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України дійшов висновку:
1. Визнати проект Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України у такій редакції:
"Парламентський контроль за формуванням та виконанням Державного бюджету України та місцевих бюджетів у частині фінансування повноважень місцевих державних адміністрацій та делегованих місцевому самоврядуванню повноважень органів виконавчої влади по доходах і видатках від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата України.
Повноваження, порядок організації і діяльності Рахункової палати України визначаються законом".
2. Висновок Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України є обов'язковим до виконання, остаточним і не може бути оскарженим.
Висновок Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.
КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ
ОКРЕМА ДУМКА
судді Конституційного Суду України Шаповала В. М. стосовно Висновку Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України (справа про внесення змін до статті 98 Конституції України)
В резолютивній частині Висновку Конституційного Суду України (далі - Висновок) зазначено: "Визнати таким, що не відповідає вимогам статті 157 Конституції України, положення проекту Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України", згідно з яким парламентський контроль, що його від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата, визначається як "вищий" (пункт 2).
Конституційний Суд України у даному випадку, на мою думку, фактично розширив сферу здійснюваного ним конституційного контролю, визначену в статті 159 Конституції України.
1. За змістом статті 159 Конституції України законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою України за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам її статей 157 і 158. Відповідно до частини першої статті 157 Конституція України не може бути змінена, якщо зміни, зокрема, передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.
Оцінюючи проект Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" на предмет його відповідності Конституції України, Конституційний Суд України встановив, що наділення Рахункової палати функцією "вищого" парламентського контролю за формуванням та виконанням Державного бюджету України по доходах і видатках "ущемлює конституційний статус Верховної Ради України і суперечить вимогам статті 157 Конституції України" (абзац четвертий пункту 2 мотивувальної частини Висновку). Водночас Конституційний Суд України констатував, що "громадяни України реалізують своє конституційне право брати участь в управлінні державними справами (стаття 38 Конституції України), в тому числі і в здійсненні контролю у фінансово-економічній сфері, як безпосередньо, так і через обраних до органів державної влади представників". З цих положень нібито випливає висновок, що покладення на Рахункову палату зазначеної функції "означало б звуження змісту та обсягу закріпленого в статті 38 Конституції України права громадян брати участь в управлінні державними справами, обмеження здійснення цього права" (абзаци сьомий і дев'ятий пункту 2 мотивувальної частини Висновку).
Тим самим в основу формулювання положень Висновку покладено двоєдиний концептуальний підхід. За цим підходом, з одного боку, ущемлення конституційного статусу Верховної Ради України призводить до обмежень у здійсненні права громадян брати участь в управлінні державними справами, а з другого - це право може бути реалізовано громадянами як безпосередньо, так і через обраних до органів державної влади представників.
2. Надання Рахунковій палаті повноважень здійснювати "вищий" парламентський контроль у відповідній сфері об'єктивно було б алогічним. Це не обмежило б повноваження Верховної Ради України і не ущемило б її статусу, адже Рахункова палата здійснює контроль саме від імені парламенту. Проте запровадження поняття "вищий парламентський контроль" було б недоцільним з позицій юридичної техніки, оскільки призвело б до термінологічної плутанини на рівні тексту Основного Закону. До того ж за певних обставин це зумовило б виникнення колізій між різними конституційними нормами. Наприклад, нова редакція статті 98 Конституції України визнавала б за Рахунковою палатою функцію "вищого" парламентського контролю, тоді як Верховна Рада України згідно з пунктом 33 частини першої статті 85 Конституції України здійснювала б просто "парламентський контроль".
Якщо ж навіть припустити, що надання Рахунковій палаті функції "вищого" парламентського контролю
ущемлює статус Верховної Ради України, то важко знайти аргументи, які підтвердили б, що таке "ущемлення" дійсно обмежує право громадян брати участь в управлінні державними справами.
3. Між статусом парламенту як колегіального представницького органу державної влади і правом громадянина брати участь в управлінні державними справами існує зв'язок. Однак він виявляється виключно у процесі формування цього органу шляхом виборів. Парламент здійснює свої повноваження, які можуть бути змінені (навіть обмежені) у конституційно визначений спосіб. При цьому ніяких обмежень прав і свобод людини і громадянина зміна обсягу повноважень парламенту не спричиняє. Інакше треба було б визнати, що внесення змін до Конституції України, пов'язаних з коригуванням повноважень парламенту, є неможливим, оскільки призводить до обмежень у здійсненні права громадянина брати участь в управлінні державними справами. Подібна абсолютизація цього права унеможливила б удосконалення змісту Конституції України.
4. Право громадян брати участь в управлінні державними справами закріплено у статті 38 Конституції України і в цілому відображає відповідні положення міжнародних актів з прав людини. Проте в цих актах зазначене право сформульоване дещо по-іншому. Зокрема, в Загальній декларації прав людини записано: "Кожна людина має право брати участь в управлінні своєю країною безпосередньо або через вільно обраних представників" (частина перша статті 21). У Міжнародному пакті про громадянські і політичні права зазначено, що кожний громадянин має право "брати участь у веденні державних справ як безпосередньо, так і за посередництвом вільно обраних представників" (пункт "а" статті 25).
Можна припустити, що Конституційний Суд України в мотивувальній частині Висновку витлумачив положення щодо конституційного права громадян брати участь в управлінні державними справами в дусі зазначених вище міжнародних актів як таке, що здійснюється і безпосередньо, і через обраних до органів державної влади представників. З таким тлумаченням треба в цілому погодитись, зазначивши, що йдеться і про представників, обраних до органів місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування є феноменом, що існує в державі і характеризує її загальну організацію. Права громадян на участь в управлінні окремими "муніципальними" справами Конституція України не ущемлює, що є цілком природним: вони об'єктивно є складовою "державних справ". Останніми управляють як органи державної влади, так і органи місцевого самоврядування. У відповідний спосіб участь в управлінні державними справами беруть громадяни.
5. Зафіксоване у статті 38 Конституції України право громадянина брати участь в управлінні державними справами може бути реалізоване лише через більш конкретні види прав, викладені в цій статті. Це - право брати участь у всеукраїнському та місцевих референдумах, право вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, право доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування. Саме так звичайно тлумачать відповідні положення міжнародних актів про права людини. Можна стверджувати, що гарантіями і водночас конкретними формами реалізації загального права громадянина брати участь в управлінні державними справами є інші права за змістом статті 38 Конституції України.
Безпосередня участь громадян в управлінні державними справами забезпечується через їх волевиявлення на виборах, референдумах, а також шляхом особистої участі в роботі органів державної влади і органів місцевого самоврядування. Участь громадян в управлінні державними справами здійснюється також через представників, обраних ними до органів державної влади і органів місцевого самоврядування.
Сформульоване Конституційним Судом України в мотивувальній частині Висновку положення про право громадян брати участь у здійсненні контролю у фінансово-економічній сфері як безпосередньо, так і через обраних до органів державної влади представників, є юридично некоректним. Така участь можлива, зокрема, через діяльність народних депутатів України у процесі реалізації Верховною
Радою України її відповідних повноважень, насамперед передбачених у пункті 4 статті 85 Конституції України. Разом з тим відповідно до статті 74 Конституції України референдум не допускається щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії. Тим самим Конституція України, по суті, не визнає права громадян брати участь у здійсненні контролю у фінансово-економічній сфері безпосередньо.
6. Мандат народного депутата України грунтується на певному взаємозв'язку волі депутата і виборців. Зміст мандата визначається не волею виборців, а юридичним режимом, встановленим Конституцією України і законами України щодо статусу народного депутата. Цей режим має загальний, а не персоніфікований характер. Вибори не передбачають якихось суб'єктивних, особистих відносин між обранцями і виборцями. Волевиявлення виборців обмежується лише вибором народних депутатів і не впливає на обсяг повноважень представників. Повноваження народних депутатів визначаються виключно Конституцією України і законами України. За своїми ознаками мандат (латиною - доручення) депутата як інститут конституційного права принципово відмінний від доручення за цивільним правом.
Тому можна дійти висновку, що зміни до Конституції України, які об'єктивно обмежуватимуть повноваження народних депутатів, не потягнуть за собою обмеження права громадян брати участь в управлінні державними справами через відповідних представників. До того ж ущемлення статусу Верховної Ради України, як це визнано у Висновку, не означає обмеження повноважень народних депутатів. За будь-яких умов Конституційний Суд України не висловився щодо такого обмеження.
7. На підставі викладеного можна стверджувати, що проект Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України.
Конституційний Суд України здійснив, по суті, перевірку зазначеного проекту Закону України щодо його відповідності положенням Конституції України, в яких визначено повноваження Верховної Ради України, насамперед положенню пункту 4 статті 85 Конституції України. Така перевірка не передбачена статтею 159 Конституції України.
Суддя
Конституційного Суду України
В. ШАПОВАЛ