Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремого припису частини четвертої статті 29 Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб"

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

РІШЕННЯ

КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремого припису частини четвертої статті 29 Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб"

Київ

29 вересня 2026 року

N 4-р/2026

Справа N 1-1/2021(6/21)

Велика палата Конституційного Суду України у складі суддів:

Петришина Олександра Віталійовича - головуючого,

Барабаша Юрія Григоровича,

Водяннікова Олександра Юрійовича,

Городовенка Віктора Валентиновича - доповідача,

Грищук Оксани Вікторівни,

Кичуна Віктора Івановича,

Лемака Василя Васильовича,

Олійник Алли Сергіївни,

Первомайського Олега Олексійовича,

Різника Сергія Васильовича,

Совгирі Ольги Володимирівни,

Філюка Петра Тодосьовича,

Юровської Галини Валентинівни,

розглянула на пленарному засіданні справу за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремого припису частини четвертої статті 29 Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб" від 6 квітня 2000 року N 1645-III (Відомості Верховної Ради України, 2000 р., N 29, ст. 228) зі змінами.

Заслухавши суддю-доповідача Городовенка В. В. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України установив:

1. Суб'єкт права на конституційне подання - Уповноважений Верховної Ради України з прав людини - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окремий припис частини четвертої статті 29 Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб" від 6 квітня 2000 року N 1645-III зі змінами (далі - Закон N 1645).

Відповідно до частини четвертої статті 29 Закону N 1645 "у рішенні про встановлення карантину зазначаються обставини, що призвели до цього, визначаються межі території карантину, затверджуються необхідні профілактичні, протиепідемічні та інші заходи, їх виконавці та терміни проведення, встановлюються тимчасові обмеження прав фізичних і юридичних осіб та додаткові обов'язки, що покладаються на них, підстави та порядок обов'язкової самоізоляції, перебування особи в обсерваторі (обсервації), госпіталізації до тимчасових закладів охорони здоров'я (спеціалізованих шпиталів). Карантин встановлюється на період, необхідний для ліквідації епідемії чи спалаху особливо небезпечної інфекційної хвороби. На цей період можуть змінюватися режими роботи підприємств, установ, організацій, вноситися інші необхідні зміни щодо умов їх виробничої та іншої діяльності".

Суб'єкт права на конституційне подання наголошує, що внаслідок установлення на території України карантину для запобігання поширенню гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2 (далі - COVID-19), "виникла ситуація, за якої розпочата медична реформа із наступним встановленням на законодавчому та підзаконному рівнях у деяких випадках неспівмірних меті засобів досягнення - протиепідемічних заходів, призвели до порушень та обмежень конституційних прав і свобод людини і громадянина".

На думку Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, оскільки в частині четвертій статті 29 Закону N 1645 не визначено, які саме права в умовах установлення карантину і на який період часу можуть бути обмежені, то окремий припис "встановлюються тимчасові обмеження прав фізичних і юридичних осіб", який містить ця частина, не відповідає приписам статей 8, 49, 64 Конституції України.

Суб'єкт права на конституційне подання зазначає, що "головна мета запроваджених обмежень - протидія поширенню інфекційної хвороби COVID-19 і, відповідно, збереження життя та здоров'я громадян"; однак "у випадках обмежень

<...

> прав стандарт, якого необхідно дотримуватися, полягає в тому, що ці обмеження повинні бути необхідними в демократичному суспільстві і, таким чином, пропорційними переслідуваній законній меті".

Автор клопотання вважає, що оспорюваний припис Закону N 1645 суперечить приписам статей 1, 3, частин першої, другої статті

8, частин другої, третьої статті 22, статті 49, частини першої статті 64 Конституції України.

2. Розв'язуючи порушене в конституційному поданні питання, Конституційний Суд України виходить із такого.

У Конституції України визначено, що Україна є демократична, правова держава (стаття 1); "людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою

<...

> цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави" (стаття 3); носієм суверенітету й єдиним джерелом влади в Україні є народ (перше речення частини другої статті 5).

Відповідно до Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження в установлених Конституцією України межах і відповідно до законів України (частина друга статті 6); в Україні визнано і діє принцип верховенства права; закони та інші нормативні акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (частина перша, друге речення частини другої статті 8); органи державної влади зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України (частина друга статті 19).

Згідно з Конституцією України конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, визначених Конституцією України; в умовах воєнного або надзвичайного стану можуть бути встановлені окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень; не можуть бути обмежені права і свободи, установлені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55 - 63 Конституції України (стаття 64).

За Конституцією України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України (стаття 75); до повноважень Верховної Ради України належить ухвалення законів (пункт 3 частини першої статті 85); Верховна Рада України ухвалює закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, визначених Конституцією України (стаття 91); лише у законах України визначають, зокрема, права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод, основні обов'язки громадян (пункт 1 частини першої статті 92).

3. Конституційний Суд України виходить із того, що відповідно до конституційних принципів правової держави, поділу державної влади та верховенства права саме парламент, а не інший орган державної влади, має на рівні закону унормовувати значущі питання у сфері людських прав.

3.1. Конституційний Суд України, зважаючи передусім на вказані принципи, зауважив, що "визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Верховна Рада України здійснює законодавчу владу самостійно

<...

> за смислом Конституції України Верховна Рада України як представницький орган державної влади - парламент - є єдиним органом законодавчої влади" (четверте, п'яте речення абзацу третього, перше речення абзацу одинадцятого пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 17 жовтня 2002 року N 17-рп/2002); "права делегування законодавчої функції парламентом іншому органу влади

<...

> Конституцією України не передбачено" (третє речення абзацу шостого підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 9 жовтня 2008 року N 22-рп/2008); "повноваження органів державної влади визначаються Конституцією і законами України, а Верховної Ради України з питань здійснення державної влади встановлюються лише Конституцією України" (перше речення абзацу другого підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 27 травня 2009 року N 12-рп/2009).

Ураховуючи наведене та зважаючи на приписи статті 75, пункту 3 частини першої статті 85, статей 91, 92 Конституції України, Конституційний Суд України доходить висновку, що вказані вимоги щодо здійснення законодавчої влади в Україні відтворюють важливу роль Верховної Ради України як представницького органу державної влади і спрямовані

на те, щоб саме Верховна Рада України реалізовувала законодавчу функцію, на здійснення якої її уповноважив Український народ, для унормування найбільш важливих для суспільства і держави питань.

Лише у законах України, як це випливає зі статті 92 Конституції України, мають бути унормовані питання, які є найбільш важливими для суспільства і держави, тобто значущі питання, оскільки вони стосуються, зокрема, забезпечення юридичної визначеності конституційного статусу особи, захисту її прав і свобод від свавілля публічної влади, що слугуватиме запобіжником деструктивних змін у конституційному правопорядку та сприятиме стабільності конституційного ладу загалом.

За пунктом 1 частини першої статті 92 Конституції України права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод, основні обов'язки громадян визначають лише в законах України, тобто ці питання має первинно унормувати парламент, оскільки "конституційні права і свободи є фундаментальною основою існування та розвитку Українського народу" (перше речення абзацу четвертого підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 12 квітня 2012 року N 9-рп/2012).

Конституційний Суд України наголошував, що приписи статті 1, частини другої статті 3, частини четвертої статті 5, статей 6, 8, частини другої статті 19 Конституції України, перебуваючи у взаємозв'язку, відображають "фундаментальне положення конституціоналізму щодо необхідності обмеження державної влади з метою забезпечення прав і свобод людини та зобов'язують наділених державною владою суб'єктів діяти виключно відповідно до установлених Конституцією України цілей їх утворення" (абзац п'ятий підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 13 червня 2019 року N 5-р/2019); конституційний принцип поділу влади не лише має забезпечувати самостійне виконання державними органами своїх функцій і повноважень, а й утверджувати права і свободи людини і громадянина та забезпечувати стабільність конституційного ладу в державі (абзац третій підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 16 вересня 2020 року N 11-р/2020).

На підставі наведеного та з огляду на те, що Україна є демократичною і правовою державою, керуючись конституційними принципами поділу державної влади, верховенства права, дотримання прав людини, Конституційний Суд України вважає, що за приписами статті 92 Конституції України в їх взаємозв'язку з приписами статей 1, 3, 5, 6, 8, 19 Верховна Рада України зобов'язана первинно унормувати законами України значущі питання, перелік яких визначено в статті 92 Конституції України, передусім для захисту таких найвагоміших у демократичному суспільстві цінностей, як конституційні права і свободи людини і громадянина, та не може перекладати унормування цих питань на інших суб'єктів владних повноважень.

3.2. Досліджуючи приписи, зокрема, частини першої статті 64, пункту 1 частини першої статті 92 Конституції України, Конституційний Суд України констатує, що Конституція України не наділяє жодний орган державної влади, окрім Верховної Ради України, повноваженнями визначати конституційні права і свободи людини і громадянина та встановлювати їх обмеження.

У Рішенні від 28 серпня 2020 року N 10-р/2020 Конституційний Суд України наголосив, що "обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина є можливим у випадках, визначених Конституцією України. Таке обмеження може встановлюватися виключно законом - актом, ухваленим Верховною Радою України як єдиним органом законодавчої влади в Україні. Встановлення такого обмеження підзаконним актом суперечить статтям 1, 3, 6, 8, 19, 64 Конституції України" (абзац другий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини).

Розвиваючи зазначену юридичну позицію, Конституційний Суд України зауважує, що відповідно до статей 1, 3, 5, 6, 8, частини другої статті 19, частини першої статті 64, пункту 1 частини першої статті 92 Конституції України у взаємозв'язку з її розділом II "Права, свободи та обов'язки людини і громадянина", у якому визначено випадки обмеження конституційних прав і свобод законом України для досягнення відповідної

правомірної (легітимної) мети (зокрема, статті 22, 26, 29, 30 - 37, 39, 41, 42, 44, 47, 64), лише Верховна Рада України повинна визначати законом України конституційні права і свободи людини і громадянина, зокрема установлювати обмеження реалізації таких прав і свобод відповідно до Конституції України, і не може перекласти своє виняткове повноваження щодо унормування такого значущого питання на інших суб'єктів владних повноважень.

На підставі наведеного Конституційний Суд України висновує, що питання щодо обмеження реалізації конституційних прав і свобод повинне бути визначене лише Верховною Радою України у спосіб ухвалення закону України.

3.3. Конституційний Суд України виходить із того, що "права і свободи людини випливають із людської гідності. Людська гідність, яку слід трактувати "як право

<...

>, і як конституційну цінність, яка наповнює сенсом людське буття, є фундаментом для усіх інших конституційних прав, мірилом визначення їх сутності та критерієм допустимості можливих обмежень таких прав" [абзац другий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 22 червня 2022 року N 5-р(II)/2022]; "права і свободи є основним елементом правового статусу людини і громадянина. Діставши закріплення в Конституції України, права і свободи визначають міру можливої поведінки людини і громадянина, відображають певні межі цих прав і свобод, можливість користуватися благами для задоволення своїх інтересів" (четверте, п'яте речення абзацу першого пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 16 листопада 2000 року N 13-рп/2000).

За частиною першою статті 22 Конституції України "права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними"; "гарантовані Конституцією України права і свободи людини не зведено лише до тих, що містяться в тексті Основного Закону України, як це зазначено в його частині першій статті 22" [абзац третій підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 22 червня 2022 року N 5-р(II)/2022]. Тобто національний каталог прав і свобод людини і громадянина залишено відкритим.

Із Рішення Конституційного Суду України від 9 лютого 1999 року N 1-рп/99 убачається, що права і свободи та їх гарантії, визначені розділом II "Права, свободи та обов'язки людини і громадянина" Конституції України, стосуються передусім людини і громадянина (фізичної особи), однак можуть бути застосовані й до юридичних осіб (пункт 3 мотивувальної частини).

За юридичною позицією Конституційного Суду України, яку він висловив у Рішенні від 18 грудня 2024 року N 12-р(II)/2024, фізична особа наділена всією повнотою прав і свобод, гарантованих Конституцією України, а юридична особа - тільки тими правами й свободами, які є сумісними з її природою (перше речення абзацу першого підпункту 4.3 пункту 4 мотивувальної частини).

Ураховуючи наведене, а також види конституційних прав і свобод, їх сутність та закріплення в розділі II "Права, свободи та обов'язки людини і громадянина" Конституції України, зокрема, через такі конструкції, як "кожна людина має право", "громадяни мають право", "ніхто не може зазнавати втручання", "усі мають право", "кожному гарантується", "кожен має право", Конституційний Суд України вважає, що Конституція України має виразну людиноцентричну спрямованість: закріплені в розділі II "Права, свободи та обов'язки людини і громадянина" Конституції України права і свободи покликані забезпечити передусім гідність, автономію та свободу людини. Водночас юридична особа як самостійний суб'єкт права може бути носієм окремих конституційних прав і свобод у тих випадках, коли за своїми змістом, призначенням і функціями відповідні права є сумісними з її юридичною природою.

Розв'язуючи питання належності юридичним особам та застосовності до таких осіб конституційних прав і свобод, Конституційний Суд України взяв до уваги, зокрема, практику Європейського суду з прав людини щодо тлумачення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція).

У своїй практиці Європейський суд з прав людини усталено визнає за юридичними особами право на

справедливий суд (стаття 6 Конвенції) та право власності (стаття 1 Першого протоколу до Конвенції). Крім того, у рішенні у справі Soci t Colas Est and Others v. France від 16 квітня 2002 року (заява N 37971/97) Європейський суд з прав людини зазначив, що "Конвенція є живим інструментом, який повинен тлумачитися з урахуванням сучасних умов

<...

> Суд уже визнав право компанії відповідно до статті 41 на компенсацію за моральну (немайнову) шкоду, заподіяну в результаті порушення пункту 1 статті 6 Конвенції

<...

>. Ураховуючи свою практику динамічного тлумачення Конвенції, Суд вважає, що настав час визнати, що за певних обставин права, гарантовані статтею 8 Конвенції, можуть тлумачитися як такі, що охоплюють право на повагу до зареєстрованого місцезнаходження офісу, філій або інших приміщень компанії" (§ 41). Європейський суд з прав людини також підтвердив застосовність до юридичних осіб статті 7 Конвенції, якою гарантовано "ніякого покарання без закону" [рішення у справі G.I.E.M. S.R.L. and Others v. Italy від 28 червня 2018 року (заяви N 1828/06 та 2 інші), § 274].

Розвиваючи власні юридичні позиції, Конституційний Суд України зазначає, що юридична особа є не лише окремим носієм певних конституційних прав і свобод, а й організаційною формою, через яку фізичні особи реалізують свої конституційні права і свободи - свободу об'єднання, право на вільне вираження своїх поглядів і переконань, право на підприємницьку діяльність, право власності тощо. У цьому значенні правосуб'єктність юридичної особи є функціональною й тісно пов'язана з правами та законними інтересами конкретних фізичних осіб, які її утворюють або беруть участь у її діяльності. З огляду на це втручання держави у права юридичної особи, залежно від конкретних обставин, не завжди має лише "інституційний" характер. У низці випадків таке втручання може фактично й неминуче призводити до безпосереднього втручання у конституційні права ще й фізичних осіб, які реалізують їх через відповідну юридичну особу або пов'язані з нею членством, участю чи іншими правовими зв'язками. У цьому контексті втручання держави у права юридичної особи розглядається також крізь призму впливу на конституційні права фізичних осіб, пов'язаних із такою юридичною особою.

Конституційний Суд України наголошує, що держава не може уникати відповідальності за "обмеження прав фізичних і юридичних осіб", якщо реальним наслідком таких обмежень є унеможливлення або суттєве звуження можливості здійснювати конституційні права і свободи, належні юридичним особам, людині чи громадянину.

Отже, визнання юридичної особи носієм окремих конституційних прав, поєднане з розумінням, що юридична особа є формою здійснення конституційних прав і свобод людини, відповідає природі Конституції України, унеможливлює формальний обхід конституційних гарантій та забезпечує ефективний захист прав і свобод людини в умовах сучасних інституційних форм їх здійснення.

Такий підхід відповідає сучасному європейському конституціоналізму та сумісний із практикою Європейського суду з прав людини, який у своїх рішеннях виходить із того, що Конвенція гарантує права, які мають бути практичними та ефективними, а не теоретичними або ілюзорними [рішення у справах Artico v. Italy від 13 травня 1980 року (заява N 6694/74), § 33; Nagabas and Karpenko v. Ukraine / Нагабась та Карпенко проти України від 11 квітня 2024 року (заяви N 42523/16 та N 14526/16), § 14].

3.4. У Рішенні від 22 вересня 2005 року N 5-рп/2005 Конституційний Суд України вказав, що "у традиційному розумінні діяльності визначальними поняття змісту прав людини є умови і засоби, які становлять можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування та розвитку. Обсяг прав людини - це їх сутнісна властивість, виражена кількісними показниками можливостей людини, які відображені відповідними правами, що не є однорідними і загальними. Загальновизнаним є правило, згідно з яким сутність змісту основного права в жодному разі не може бути порушена" (четверте, п'яте, шосте речення абзацу четвертого підпункту 5.2 пункту 5 мотивувальної частини).

Розвиваючи наведені

юридичні позиції, Конституційний Суд України висновує, що конституційні права і свободи, які є складними правовими явищами, з погляду суб'єкта таких прав і свобод охоплюють, зокрема, низку можливостей, здійснення яких держава повинна забезпечити, а також гарантованих Основним Законом України можливих варіантів поведінки, в які держава не може втручатися без дотримання установлених Конституцією України вимог. Під час застосування обмежень конституційних прав і свобод не дозволено порушувати їх сутність.

Конституційний Суд України зазначав, що держава, виконуючи свій головний обов'язок - утвердження і забезпечення прав і свобод людини, - повинна не тільки утримуватися від порушень чи непропорційних обмежень прав і свобод людини, а й уживати належних заходів для забезпечення можливості їх повної реалізації кожним, хто перебуває під її юрисдикцією; з цією метою законодавець та інші органи публічної влади мають забезпечувати ефективне правове регулювання, яке відповідає конституційним нормам і принципам, та створювати механізми, необхідні для задоволення потреб та інтересів людини (перше, друге речення абзацу першого пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 1 червня 2016 року N 2-рп/2016).

Розв'язуючи цю справу, Конституційний Суд України враховує, що обсяг реалізації конкретного конституційного права, свободи особи може бути визначений у законах України, зокрема, через визначення декількох окремих прав і свобод, у тому числі у формі "прав фізичних і юридичних осіб", а не у спосіб дослівного відтворення відповідних приписів Основного Закону України, в яких такі права і свободи закріплені.

З огляду на це орган конституційної юрисдикції висновує, що звуження змісту та обсягу визначених у законах України прав фізичних і юридичних осіб, які за своєю суттю є складниками конституційного права, призводить до звуження змісту та обсягу (обмеження) відповідного конституційного права й таке обмеження може бути застосоване лише з дотриманням вимог Основного Закону України. Тому законодавець, унормовуючи питання, пов'язані з реалізацією конституційних прав і свобод, не повинен допускати їх обмеження у не встановлений Конституцією України спосіб, зокрема через уможливлення такого обмеження актами Кабінету Міністрів України із застосуванням у законах України таких формулювань, як "обмеження прав фізичних та юридичних осіб".

4. Конституційний Суд України виходить із того, що принцип верховенства права є засадничим принципом національної юридичної системи і вимагає від держави в особі всіх її інституцій утримуватися від протиправних посягань на права і свободи особи та гарантувати їх належний захист від свавілля публічної влади.

4.1. Конституційний Суд України наголошує, що "верховенство права слід розуміти, зокрема, як механізм забезпечення контролю над використанням влади державою та захисту людини від свавільних дій державної влади" (абзац третій підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 23 січня 2020 року N 1-р/2020).

Ураховуючи свої юридичні позиції щодо принципу верховенства права та обмеження реалізації конституційних прав і свобод, сформульовані в рішеннях від 2 листопада 2004 року N 15-рп/2004, від 1 червня 2016 року N 2-рп/2016, від 20 червня 2019 року N 6-р/2019, від 16 липня 2019 року N 10-р/2019, від 28 серпня 2020 року N 10-р/2020, від 7 квітня 2021 року N 1-р(II)/2021, Конституційний Суд України зазначає, що принцип домірності (пропорційності) як складник принципу верховенства права у розумінні статті 8 Конституції України імпліцитно відтворений у приписах частини першої статті 64 Конституції України як базовий критерій правомірності обмежень конституційних прав і свобод, які можуть бути визначені лише законами України. Тому Верховна Рада України, реалізуючи згідно з пунктом 1 частини першої статті 92 Конституції України свої повноваження щодо визначення обмежень конституційних прав і свобод через ухвалення закону України, у його тексті повинна конкретизувати види обмежень таких прав і свобод відповідно до Конституції України, визначити правомірну мету встановлення таких обмежень та їх потрібність. Із

такої конкретизації мають бути зрозумілі межі дискреційних повноважень публічної влади щодо втручання у права і свободи на підставі закону.

Конституційний Суд України також наголошував, що "принцип юридичної визначеності як один із елементів верховенства права не виключає визнання за органом публічної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними"; "цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості у особи передбачати дії цих органів"; "конституційний принцип верховенства права вимагає законодавчого закріплення механізму запобігання свавільному втручанню органів публічної влади при здійсненні ними дискреційних повноважень у права і свободи особи" (абзаци другий, третій, сьомий підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 11 жовтня 2018 року N 7-р/2018).

4.2. Ураховуючи наведене, Конституційний Суд України висновує, що лише Верховна Рада України може обмежувати реалізацію конституційних прав і свобод через ухвалення закону України, який відповідає принципові верховенства права, зокрема таким його елементам, як домірність, юридична визначеність та заборона свавілля. Тобто такий закон має вводити лише домірні й чіткі обмеження щодо реалізації конституційних прав і свобод, що запобігатиме необґрунтованому втручанню публічної влади в ці права і свободи. У тексті закону мають бути встановлені зрозумілі критерії таких обмежень, зокрема дискреція публічної влади у питаннях прав і свобод осіб має бути визначена на основі норми права, а не власне такої дискреції. Верховна Рада України, надаючи згідно з законом України органам державної влади чи їх посадовим особам зазначену дискрецію, зобов'язана у відповідному законі України чітко визначити правомірну мету встановлення обмежень конституційних прав і свобод, види або спосіб таких обмежень, їх умови та обсяг (зокрема, тривалість, коло осіб та територію, на які їх поширено), що запобігатиме надмірному втручанню в ці права та свободи на рівні їх реалізації та виключатиме зміни в матеріальному змісті конституційних прав і свобод. У разі ж, якщо закон допускатиме вказану дискрецію для суб'єктів владних повноважень без установлення зазначених критеріїв обмежень прав та свобод або іншої потрібної деталізації змісту (параметрів) таких обмежень, це може призвести до зловживання цими суб'єктами втручанням у права і свободи особи. Таке втручання, зокрема, може бути здійснене з неправомірною метою, безпідставно, у неналежний спосіб, стосовно довільного кола осіб, на невизначений або невиправданий термін, що, зрештою, може спричинити встановлення зазначеними суб'єктами, а не законодавцем, як того вимагає Конституція України, обмежень конституційних прав і свобод. Зазначене фактично свідчитиме про невиконання законодавцем обов'язку первинно унормувати значущі питання та про делегування повноваження щодо такого унормування іншим суб'єктам владних повноважень.

У Доповіді про правовладдя, схваленій Європейською Комісією "За демократію через право" (Венеційська Комісія) на її 86-му пленарному засіданні, яке відбулося 25 - 26 березня 2011 року, CDL-AD(2011)003rev, указано, зокрема, що юридична визначеність та заборона свавільності є складниками правовладдя (§ 41); "потреба у визначеності не означає, що тому органові або посадовцеві, який ухвалює рішення, не треба надавати дискреційних повноважень (коли без цього не можна обійтися), проте тоді мають бути наявними процедури, що унеможливлюють зловживання такими повноваженнями. У цьому контексті будь-який нормативний акт, що ним надаються дискреційні повноваження певному державному органові, має вказати на обсяг такої дискреції. Не відповідатиме правовладдю, якщо надана виконавчій владі юридична дискреція матиме характер необмеженої влади. Отже, в нормативному акті має бути визначено обсяг будь-якої такої дискреції та спосіб її здійснення достатньо чітко, щоб особа мала адекватний захист від свавільности" (§ 45); "хоча дискреційні

повноваження потрібні для виконання владою певних завдань у сучасних складних суспільствах, вони не мають здійснюватись у свавільний спосіб. Здійснення повноважень у цей спосіб уможливлює ухвалення істотно несправедливих, необґрунтованих, таких, що суперечать здоровому глуздові, або деспотичних рішень, що є несумісним із принципом правовладдя" (§ 52).

5. Конституційний Суд України констатує, що поширення на території держави небезпечних для життя і здоров'я людини інфекційних хвороб може спричинити істотні негативні наслідки для певних сфер суспільного життя, конституційних прав та свобод людини і громадянина.

5.1. Відповідно до Конституції України "кожна людина має невід'ємне право на життя

<...

>. Обов'язок держави - захищати життя людини" (частини перша, друга статті 27); "кожен має право на охорону здоров'я, медичну допомогу

<...

>. Держава

<...

> забезпечує санітарно-епідемічне благополуччя" (частини перша, четверта статті 49).

Конституційний Суд України, аналізуючи національне законодавство про захист населення від інфекційних хвороб, наголошує, що статті 3, 27, 49 Конституції України у їх взаємозв'язку імпліцитно встановлюють позитивний обов'язок держави щодо захисту життя людини та охорони її здоров'я через забезпечення санітарно-епідемічного благополуччя, який, серед іншого, зумовлює ужиття на національному рівні достатніх, належних та своєчасних юридичних заходів, зокрема карантинно-обмежувальних заходів, спрямованих на підтримання здоров'я населення та такого стану середовища життєдіяльності людини, за якого показники захворюваності перебуватимуть на безпечному для здоров'я населення рівні, не зростатиме захворюваність та не буде поширення інфекційних хвороб, які можуть спричинити шкідливий вплив на здоров'я населення.

Відповідно до статті 11 Європейської соціальної хартії (переглянутої) 1996 року, ратифікованої Законом України "Про ратифікацію Європейської соціальної хартії (переглянутої)" від 14 вересня 2006 року N 137-V [European Social Charter (revised)], для забезпечення дієвого здійснення права на охорону здоров'я підписанти цього акта міжнародного права зобов'язані самостійно або у співпраці з громадськими чи приватними організаціями вживати відповідних заходів для того, щоб, зокрема, запобігати, за можливості, епідемічним, ендемічним та іншим захворюванням, а також нещасним випадкам.

Отже, у разі поширення на території України небезпечних для життя і здоров'я людини інфекційних хвороб держава відповідно до Конституції України зобов'язана вжити заходів для захисту життя людини та охорони її здоров'я, а також достатніх, належних і своєчасних заходів, спрямованих на запобігання поширенню таких хвороб та на їх подолання.

5.2. Конституційний Суд України бере до уваги, що COVID-19 у 2020 році було визнано на міжнародному рівні глобальною надзвичайною ситуацією у сфері охорони здоров'я, а також пандемією, яка спричинила низку проблем медичного, соціального, економічного та юридичного характеру, зокрема й в Україні, які потребували ефективного та належного розв'язання.

В Україні у зв'язку з поширенням на її території COVID-19 для боротьби з цією хворобою та зниження смертності від неї вжито заходів, зокрема, відповідно до Закону N 1645, у якому, згідно з його преамбулою, визначено "правові, організаційні та фінансові засади діяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, спрямованої на запобігання виникненню і поширенню інфекційних хвороб людини, локалізацію та ліквідацію їх спалахів та епідемій, встановлює права, обов'язки та відповідальність юридичних і фізичних осіб у сфері захисту населення від інфекційних хвороб".

Приписами статті 29 Закону N 1645 визначено повноваження Кабінету Міністрів України щодо встановлення та відміни карантину, а також ужиття відповідних заходів в умовах такого карантину.

Конституційний Суд України вважає, що повноваження щодо запровадження карантину та протиепідемічних заходів в Україні надано Кабінету Міністрів України для оперативної реалізації державної політики у сферах громадського здоров'я

та санітарно-епідемічного благополуччя населення, і це є потрібним для забезпечення конституційних прав людини на життя, охорону здоров'я в умовах поширення на території України небезпечних для життя і здоров'я людини інфекційних хвороб. Однак виконавча влада в Україні не наділена повноваженнями встановлювати обмеження конституційних прав і свобод, це повноважна робити лише Верховна Рада України через ухвалення закону.

5.3. Конституційний Суд України виходить із того, що під час боротьби з небезпечними для життя і здоров'я людини інфекційними хворобами та їх наслідками виникають істотні ризики порушення низки конституційних прав і свобод особи, тому за таких умов роль Верховної Ради України у забезпеченні та захисті цих прав і свобод є визначальною. Саме Верховна Рада України у спосіб ухвалення законів повинна унормувати значуще питання обмеження реалізації конституційних прав і свобод в умовах поширення небезпечних для життя і здоров'я людини інфекційних хвороб, визначивши, зокрема, перелік тимчасових обмежень прав і свобод, строк, протягом якого діятимуть такі обмеження, та суб'єктів, на яких такі обмеження поширено, юридичну відповідальність за порушення карантинних правил та відповідальних осіб, які контролюватимуть виконання всіх заборон, визначених на законодавчому рівні.

Аналізуючи приписи частин першої, четвертої статті 29 Закону N 1645, Конституційний Суд України констатує, що визначене в оспорюваному приписі Закону N 1645 повноваження Кабінету Міністрів України встановлювати в умовах карантину тимчасові обмеження прав фізичних і юридичних осіб є дискреційним, проте законодавець не визначив видів, обсягів та умов таких обмежень, оскільки не встановив вичерпного переліку таких обмежень і фактично дозволив вищому органу виконавчої влади встановлювати карантин на всій території України, для всіх осіб, на довільний період, потрібний для ліквідації епідемії або спалаху особливо небезпечної інфекційної хвороби, без унормування жодних дієвих механізмів, які унеможливлювали б зловживання такими повноваженнями.

5.4. Кабінет Міністрів України на підставі оспорюваного припису Закону N 1645 для запобігання поширенню COVID-19 на території України із 12 березня 2020 року запровадив і неодноразово продовжував (до 30 червня 2023 року) карантин та визначив у зв'язку з цим низку обмежень прав фізичних і юридичних осіб.

Конституційний Суд України констатує, що за тривалий час дії карантину на території України і з огляду на масштабні та істотні негативні наслідки COVID-19 передусім для життя і здоров'я людей законодавець мав би системно та повно унормувати питання захисту населення від цього небезпечного захворювання, зокрема у частині обмеження прав фізичних і юридичних осіб. Проте Верховна Рада України не вжила належних та достатніх заходів для адаптації відповідного юридичного регулювання до серйозних викликів, спричинених небезпечними для життя і здоров'я людини інфекційними хворобами, а Законом N 1645 так і не унормувала вказаного значущого питання й фактично оспорюваним приписом Закону N 1645 делегувала таке унормування Кабінету Міністрів України, хоча за Конституцією України законодавець не може делегувати своїх повноважень іншим органам державної влади, а Кабінет Міністрів України не має повноважень установлювати обмеження конституційних прав і свобод.

Водночас Конституційний Суд України враховує, що на сьогодні питання встановлення карантину внормовано також у Законі України "Про систему громадського здоров'я" від 6 вересня 2022 року N 2573-IX зі змінами (далі - Закон N 2573), який був уведений у дію з 1 жовтня 2023 року, тобто фактично після завершення карантину у зв'язку з COVID-19.

За приписами Закону N 2573 Кабінет Міністрів України у сфері громадського здоров'я уповноважений, зокрема, установлювати і скасовувати дію карантину в Україні або окремих її місцевостях, ухвалювати рішення про потрібні (додаткові) медико-санітарні (протиепідемічні) заходи у разі загрози виникнення епідемії інфекційної хвороби, затверджувати перелік засобів профілактики у разі загрози виникнення епідемії інфекційної хвороби чи отруєнь

за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров'я (пункт 5 частини першої статті 7).

У пункті 4 розділу IX "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 2573 установлено, що приписи Закону N 1645 продовжують застосовуватися в частині, що не суперечить Закону N 2573.

Конституційний Суд України зважає на те, що приписами статті 21 Закону N 2573 унормовано питання встановлення карантину.

У частині третій статті 21 Закону N 2573 законодавець деталізував, які саме протиепідемічні заходи може запровадити Кабінет Міністрів України під час карантину, проте залишив їх перелік відкритим, застосувавши формулювання "інші заходи, визначені законом" (абзац тринадцятий).

Конституційний Суд України зазначає, що внаслідок використання у статті 21 Закону N 2573 вказаного формулювання Кабінет Міністрів України й надалі може встановлювати обмеження будь-яких конституційних прав і свобод осіб відповідно до оспорюваного припису Закону N 1645. Це зумовлено тим, що нормативна конструкція "інші заходи, визначені законом" допускає, що ці заходи можуть бути визначені і Законом N 1645.

Отже, у розумінні пункту 4 розділу IX "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 2573 оспорюваний припис Закону N 1645 не можна вважати таким, що суперечить статті 21 Закону N 2573, і таким, що не продовжує своєї дії.

Подальше законодавче регулювання у сфері громадського здоров'я не призвело до усунення виявлених конституційно значущих дефектів правового механізму обмеження прав і свобод, передбаченого оспорюваним приписом Закону N 1645. Це підтверджується тим, що, ухваливши новий законодавчий акт, законодавець, попри наявність достатнього часу для осмислення правових наслідків тривалого карантину та пов'язаних із ним обмежень, не здійснив якісного перегляду підходів до визначення меж і умов утручання держави у сферу конституційних прав і свобод.

За таких умов відсутність належного законодавчого унормування протягом тривалого часу після завершення пандемії COVID-19 свідчить не лише про збереження надмірної дискреції Кабінету Міністрів України, а й про інституційне закріплення механізму, який допускає встановлення обмежень конституційних прав і свобод поза межами, що мають бути визначені законом відповідно до Конституції України.

Конституційний Суд України звертає увагу, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України "Про встановлення карантину та запровадження обмежувальних протиепідемічних заходів з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2" від 9 грудня 2020 року N 1236 зі змінами, на підставі оспорюваного припису Закону N 1645 для запобігання поширенню на території України COVID-19 встановлено заборону, зокрема, для низки суб'єктів господарювання приймати відвідувачів, перебувати без одягнутих засобів індивідуального захисту, зокрема респіраторів або захисних масок, що закривають ніс та рот; державним та комунальним закладам охорони здоров'я проводити невизначений перелік планових заходів із госпіталізації.

Конституційний Суд України констатує, що заходи боротьби з поширенням на території України COVID-19, установлені Кабінетом Міністром України на підставі оспорюваного припису Закону N 1645, мали масовий характер і були пов'язані з серйозними обмеженнями прав і свобод фізичних і юридичних осіб, що фактично вплинуло на їх конституційні права та свободи.

Оперативна боротьба публічної влади з поширенням небезпечних для життя і здоров'я людини інфекційних хвороб не може виправдати ненадання людині потрібної їй у зв'язку з іншими захворюваннями чи патологічними станами медичної допомоги та заподіяної внаслідок цього шкоди її життю і здоров'ю, оскільки винятки не лише не визначені Конституцією України для конституційних прав на життя, охорону здоров'я та медичну допомогу, а й свідчать про необґрунтовану дискримінацію осіб за станом здоров'я, тобто про надання медичної допомоги залежно від захворювання.

5.5. Конституційний Суд України висновує, що формулювання окремого припису частини четвертої

статті 29 Закону N 1645 "встановлюються тимчасові обмеження прав фізичних і юридичних осіб" не набуло подальшої деталізації та розвитку в Законі N 1645, а законодавець у ньому не розкрив змісту (параметрів) таких обмежень, які визначають у рішенні про встановлення карантину, і це уможливило обмеження не лише прав фізичних і юридичних осіб, безпосередньо не гарантованих Конституцією України, а й їх конституційних прав і свобод. Наведене формулювання уможливлює запровадження різних видів, обсягів та умов обмежень конституційних прав і свобод, що можуть бути й необґрунтованими, виконавчою гілкою влади в умовах боротьби з поширенням небезпечних для життя і здоров'я людини інфекційних хвороб та їх небезпечними наслідками.

5.6. Рада Європи визнала, що "масштабні виклики постали перед урядами, що шукають шляхи, аби захистити своє населення від загрози, спричиненої COVID-19. Також зрозумілим є той факт, що неможливо дотримати звичайного функціонування суспільства з огляду на основний превентивний захід, що потрібний для боротьби з вірусом, а саме карантин. До того ж визнаним є те, що вжиті заходи неминуче посягають на права і свободи, які є невіддільним і обов'язковим складником демократичного суспільства, заснованого на правовладді"; "основним соціальним, політичним та юридичним викликом, що постає перед нашими країнами-членами, буде їх здатність дієво реагувати на цю кризу, одночасно гарантуючи, що заходи, які вони будуть застосовувати, не поставлять під загрозу наш справжній довгостроковий інтерес щодо захисту основоположних цінностей Європи - демократії, правовладдя та прав людини" [Інформаційні документи "Дотримання демократії, правовладдя і людських прав під час санітарної кризи, спричиненої COVID-19" від 7 квітня 2020 року (SG/Inf(2020)11)].

5.7. Конституційні суди деяких країн не лише перевіряли правомірність обмежень засадничих прав і свобод людини в умовах поширення COVID-19 за допомогою оцінки домірності вказаних заходів, а й дійшли висновків про те, що органи виконавчої влади свавільно та зі зловживанням застосовують такі заходи через те, що законодавець належним чином первинно не унормував обмежень прав і свобод в умовах поширення COVID-19.

Конституційний Суд Боснії і Герцеговини у рішенні від 22 грудня 2020 року (AP 3683/20) наголосив, що захист населення від загрози COVID-19 є масштабним викликом для влади всіх держав, а заходи, що їх визначають у такій ситуації, безсумнівно обмежують низку прав, зазначених у Конвенції та конституції; водночас невжиття таких заходів чи їх несвоєчасне вжиття вважається порушенням позитивних зобов'язань держави щодо захисту здоров'я людей (§ 62), а також зазначив таке:

- "У будь-якому випадку заходи втручання в засадничі права людини

<...

> вжиті державною владою

<...

> мають бути спрямовані на захист демократичного порядку від загроз та потребують докладання всіх зусиль для захисту цінностей демократичного суспільства, які, крім першочергової мети захисту життя людей на певній території, охоплюють дотримання прав і свобод людини" (§ 67);

- "у ситуаціях масового обмеження відповідних прав людини або в ситуаціях, коли лише органи, визначені виконавчою владою, можуть вживати заходів щодо охорони здоров'я людей

<...

> для оцінювання таких заходів недостатньо лише використовувати класичний тест перевірки такого втручання

<...

> потрібно пов'язувати аналіз таких заходів та обмежень передусім із механізмами захисту, які встановлюють контроль за такою діяльністю органів виконавчої влади задля забезпечення дотримання вже згаданих цінностей демократичного суспільства та засадничих принципів, на яких його засновано. Насамперед це стосується контролю законодавчої влади за діяльністю виконавчої влади в таких ситуаціях

<...

>. У будь-якому випадку законодавча влада має здійснювати контроль, особливо в надзвичайній ситуації, якій властива об'єктивна нездатність усвідомити її природу та небезпеку, а також невизначеність щодо її тривалості. У таких випадках потрібно мати таку юридичну базу, на основі якої виконавча влада вживатиме заходів (які у цілому та прямо

обмежують або скасовують права

<...

>), і яка по суті встановлює обмеження щодо виконавчої влади з метою запобігання зловживанню нею своїми повноваженнями

<...

>. Встановлення достатніх і чітких меж (яких мають дотримувати) на практиці призводить до запобігання зловживання органом виконавчої влади своїми повноваженнями" (§ 69);

- "недостатні та несвоєчасні дії органів державної влади, насамперед дії законодавчої влади як найвищої за ієрархією демократичного ладу, та у світлі забезпечення балансу між різними правами та законними інтересами, призводять до їх порушення, якщо зазначений орган державної влади не в змозі врегулювати негативні наслідки втручання органів виконавчої влади в права окремих осіб і населення загалом

<...

> заходи, хоча й спрямовані на захист здоров'я, після тривалого періоду існування загрози - пандемії та в ситуації, коли її тривалість і перебіг все ще є невизначеними в майбутньому, мають перебувати під постійним контролем законодавчої влади із залученням вищого органу виконавчої влади. Це означає, що він має постійно оцінювати, затверджувати та контролювати заходи. Конституційний Суд вже вказував

<...

> про зобов'язання законодавчої влади діяти на запобігання кризи, спричиненої коронавірусом COVID-19" (§ 72).

Конституційний Суд Республіки Словенія у рішенні від 13 травня 2021 року (UI-79/20) зазначав, що якщо конституція або закон вимагають ухвалення індивідуального акта з метою втручання в право людини або основоположну свободу, тобто акта, який стосується визначеної особи (рішення суду або рішення органу управління), закон має визначити точне матеріальне підґрунтя для ухвалення такого акта; мету обмеження мають чітко визначати в законі, який також має визначати спосіб або види та обсяг такого обмеження та причини або умови такого обмеження і регулювати процедурні питання; однак у разі безпосереднього втручання у права людини та основоположні свободи на підставі акта загальної дії, тобто акта, який стосується невизначеної кількості осіб, такий акт має бути законом; фактично в обох випадках законодавча влада може визначити більш детальне регулювання менш важливих і технічних питань щодо обмеження певного права людини або основоположної свободи до компетенції виконавчої гілки влади, але з огляду на конституційну важливість прав людини й установлені конституцією положення щодо обмежень у законі вона має визначати достатньо чіткі критерії такого регулювання; регулювання має бути завжди достатньо точним, щоб запобігти обмеженню прав людини та основоположних свобод виконавчою владою; у такий спосіб забезпечують передбачність і юридичну визначеність щодо здійснення прав людини та основоположних свобод, а також одночасно зменшують загрозу свавілля органів, які мають владні повноваження (§ 72).

Конституційний Суд України, наголошуючи на потребі визначення в законі України змісту (параметрів) обмеження прав і свобод для боротьби з поширенням небезпечних для життя і здоров'я людини інфекційних хвороб, їх небезпечними наслідками, бере до уваги вказані позиції конституційних судів європейських держав, із яких убачається, що в умовах поширення COVID-19 обмеження засадничих прав є загалом допустимим, однак його має бути встановлено саме на підставі закону, який, зокрема, чітко визначатиме мету, спосіб, види, обсяг, умови такого обмеження, щоб убезпечити зазначені права від свавілля та зловживань із боку суб'єктів владних повноважень.

5.8. Конституційний Суд України дійшов висновку, що саме оспорюваний припис Закону N 1645 уможливлює обмеження Кабінетом Міністрів України конституційних прав і свобод в умовах поширення небезпечних для життя і здоров'я людини інфекційних хвороб, оскільки Верховна Рада України первинно не унормувала законом України таке значуще питання, як обмеження прав і свобод у зазначених умовах, а дозволила здійснювати таке унормування вищому органу виконавчої влади. Проте закладені в статтях 1, 3, 5, 6, 8, 19, 64 Конституції України принципи й гарантії стосуються рівною мірою всієї публічної влади та зобов'язують її діяти передусім на підставі норм Конституції

України, які мають пряму дію, зокрема й щодо заборони обмеження конституційних прав і свобод у неустановлений нею спосіб, тобто інакше, ніж через ухвалення закону. Усі сумніви стосовно своїх повноважень у питаннях обмеження прав і свобод публічна влада має тлумачити з позиції захисту цих прав і свобод, що охоплює й гарантію їх обмеження лише на підставі закону України.

Отже, окремий припис частини четвертої статті 29 Закону N 1645 "встановлюються тимчасові обмеження прав фізичних і юридичних осіб" у тім, що він уможливлює встановлення Кабінетом Міністрів України тимчасових обмежень конституційних прав і свобод, суперечить приписам статей 1, 3, частини другої статті 5, частин першої, другої статті 8, частини другої статті 19, частини першої статті 64, пункту 1 частини першої статті 92 Конституції України.

Водночас Конституційний Суд України зазначає, що визнання неконституційним окремого припису частини четвертої статті 29 Закону N 1645 "встановлюються тимчасові обмеження прав фізичних і юридичних осіб" у тім, що він уможливлює встановлення Кабінетом Міністрів України тимчасових обмежень конституційних прав і свобод, означає, що Кабінет Міністрів України на підставі та на виконання Конституції і законів України має повноваження конкретизувати порядок реалізації встановлених законами України обмежень прав і свобод, запроваджувати (застосовувати) тимчасові обмеження цих прав і свобод лише за умови, що таке підзаконне регулювання відповідає правомірній меті, визначеній законами України, у яких також установлено підстави, обсяг, спосіб відповідних обмежень задля унеможливлення свавільного втручання органів виконавчої влади у здійснення прав і свобод особи.

6. Згідно з частиною першою статті 97 Закону України "Про Конституційний Суд України" Конституційний Суд України у рішенні може встановити порядок і строки його виконання, а також зобов'язати відповідні державні органи забезпечити контроль за виконанням рішення.

Визнаючи припис частини четвертої статті 29 Закону N 1645 "встановлюються тимчасові обмеження прав фізичних і юридичних осіб" щодо встановлення Кабінетом Міністрів України тимчасових обмежень конституційних прав і свобод таким, що суперечить Конституції України (є неконституційним), Конституційний Суд України вважає за потрібне не поширювати дію цього Рішення на правовідносини щодо встановлення тимчасових обмежень конституційних прав і свобод, які виникли з моменту встановлення на підставі оспорюваного припису Закону N 1645 карантину для запобігання поширенню COVID-19 на території України та продовжують існувати після дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

Ураховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, 1512, 152, 153 Конституції України, на підставі статей 7, 32, 35, 65, 66, 74, 84, 88, 89, 91, 92, 94, 97 Закону України "Про Конституційний Суд України" Конституційний Суд України ухвалив:

1. Визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окремий припис частини четвертої статті 29 Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб" від 6 квітня 2000 року N 1645-III зі змінами, а саме "встановлюються тимчасові обмеження прав фізичних і юридичних осіб", у тім, що він уможливлює встановлення Кабінетом Міністрів України тимчасових обмежень конституційних прав і свобод.

2. Окремий припис частини четвертої статті 29 Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб" від 6 квітня 2000 року N 1645-III зі змінами, а саме "встановлюються тимчасові обмеження прав фізичних і юридичних осіб", визнаний неконституційним у зазначеному аспекті, утрачає чинність із дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

3. Дія цього Рішення не поширюється на правовідносини щодо встановлення тимчасових обмежень конституційних прав і свобод, які виникли з моменту встановлення на підставі окремого припису частини четвертої статті 29 Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб" від 6 квітня 2000 року N 1645-III зі змінами, визнаного неконституційним, карантину для запобігання поширенню COVID-19 на території України та продовжують існувати

після ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

4. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим, остаточним та таким, що не може бути оскаржено.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України".

ВЕЛИКА ПАЛАТА

КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

* * *

ОКРЕМА (ЗБІЖНА) ДУМКА

судді Конституційного Суду України Олександра Водяннікова стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремого припису частини четвертої статті 29 Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб" від 29 вересня 2026 року N 4-р/2026

"Як ми знаємо, є відоме відоме - те, про що ми знаємо, що знаємо. Є також відоме невідоме - те, про що ми знаємо, що не знаємо. Але є й невідоме невідоме - те, про що ми не знаємо навіть того, що цього не знаємо"1, - так Дональд Рамсфельд окреслив парадокс про різні стани знання і невизначеності, який має цілком практичне значення. Ми ухвалюємо рішення не лише щодо того, про що маємо достатнє знання, і не лише щодо ризиків, існування яких усвідомлюємо, хоча і не знаємо, чи вони реалізуються і як саме. Іноді рішення доводиться ухвалювати за обставин, коли невідомими є сама природа загрози, напрям її розвитку та наслідки засобів, обраних для протидії їй.

____________

1 "

<...

> as we know, there are known knowns; there are things we know we know. We also know there are known unknowns; that is to say we know there are some things we do not know. But there are also unknown unknowns - the ones we don't know we don't know".

Donald H. Rumsfeld, U.S. Secretary of Defense, DoD News Briefing, U.S. Department of Defense, 12 February 2002, 11:31 a.m. EST, Transcript. URL: https://usinfo.org/wf-archive/2002/020212/epf202.htm

Артур Конан Дойл наділив Шерлока Голмса майже протилежною здатністю. В оповіданні "П'ять апельсинових зерняток" Голмс зауважує, що "ідеальний мислитель", якому показали один факт у всіх його аспектах, зміг би вивести з нього не лише весь ланцюг подій, які цьому фактові передували, а й усі наслідки, які з нього випливатимуть2. Право не має такого привілею. Законодавець установлює правила для майбутнього, не знаючи всіх обставин, за яких вони застосовуватимуться, усіх загроз, на які державі доведеться реагувати, і всіх наслідків обраного ним регулювання. Це особливо актуально для екстремальних умов. Можна передбачати можливість війни, епідемії, природної катастрофи чи іншої масштабної загрози, однак неможливо наперед знати їхню конкретну природу, масштаб, тривалість, швидкість розвитку та засоби їх подолання. Конституція не може вимагати від законодавця передбачити непередбачуване.

____________

2 Doyle A. C. The Five Orange Pips. In: The Five Orange Pips and Other Cases. London: Penguin Books, 2012. P. 181.

Проте саме тут виникає конституційний парадокс. Що більшою є невизначеність, то більшої оперативності, гнучкості та свободи розсуду потребує виконавча влада. Водночас що більшою є ця свобода, то вищим стає ризик того, що потреба негайно реагувати перетвориться на виправдання влади, межі якої визначає вона сама. Екстремальні умови змінюють не лише фактичні обставини здійснення публічної влади. Вони змінюють саме середовище, в якому ухвалюють владні рішення. Неповнота інформації, брак часу, тяжкість можливих наслідків бездіяльності та суспільна вимога якнайшвидшого повернення до нормального стану створюють структурну схильність до надмірного реагування. Те, що за звичних обставин сприймалося б як неприйнятне втручання у свободу, за умов невизначеності може видаватися потрібним, а інколи самоочевидним.

Небезпека полягає ще й у тому, що така схильність не є властивістю лише виконавчої влади. Законодавець може бути готовим передати їй повноваження, яких за звичних обставин не передав би; суспільство - погодитися з обмеженнями, яких за інших умов не толерувало б; суди - виявляти стриманість3 там, де за звичних обставин вимагали б переконливого обґрунтування. За таких умов

може виникнути своєрідний парадокс конституційного порядку: саме тоді, коли ризик надмірного здійснення влади є найбільшим, політичні та суспільні механізми опору такому здійсненню влади можуть виявитися неефективними4.

____________

3 Я маю на увазі саме judicial deference, а не judicial restraint. Deference у конституційному праві означає доктрину судової стриманості, що полягає у визнанні судом певного простору власної оцінки (дискреції) законодавчого або виконавчого органу та наданні відповідного значення його рішенням з огляду на демократичну легітимність, інституційну компетентність або спеціальні знання такого органу; вона є ступеневою характер і не означає відмови від судового контролю. Див. Kavanagh A. Defending Deference in Public Law and Constitutional Theory. Law Quarterly Review. 2010. Vol. 126. P. 223 - 226; Young A. L. In Defence of Due Deference. Modern Law Review. 2009. Vol. 72, Issue 4. P. 554 - 580.

4 Див. Водянніков О. Конституціоналізм в екстремальних умовах: установча і встановлена влада в кризові періоди. Український часопис конституційного права. 2021. N 4. С. 8 - 37.

Отже, конституційна відповідь на невизначеність не може полягати ані в усуненні дискреції, ані в її абсолютизації. Перше може позбавити державу здатності діяти саме тоді, коли час має вирішальне значення; друге - перетворити необхідність діяти на джерело необмежених повноважень. Завдання конституційного права полягає в іншому - у структуруванні невизначеності через структурування дискреції. Конституція повинна залишати публічній владі простір, достатній для реагування на те, чого неможливо було передбачити, але водночас установлювати межі, які не дозволяють цьому простору перетворитися на сферу, вільну від конституційних запобіжників і контролю.

Саме в цьому контексті, на мою думку, слід розуміти Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремого припису частини четвертої статті 29 Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб" від 29 вересня 2026 року N 4-р/2026 (далі - Рішення). Не кожне рішення конституційного суду набуває значення, що виходить за межі конкретної справи. Це залежить від характеру питання, яке постало перед Конституційним Судом України (далі - Суд), історичного й суспільного контексту його виникнення та, зрештою, від здатності Суду побачити за конкретним спором ширшу конституційну проблему. Це Рішення, на мою думку, належить саме до таких landmark decisions (засадничих рішень), в яких Суд, вирішуючи конкретну конституційну проблему, формулює юридичні позиції, здатні визначати розвиток конституційної доктрини далеко за межами обставин конкретної справи.

Конституційне провадження у цій справі тривало понад шість років. Таку тривалість не можна виправдати складністю порушених у справі питань. Однак цей часовий розрив мав важливий наслідок: Суд отримав можливість оцінити пандемію COVID-19 не лише з перспективи її подій, а і як завершений цикл конституційного досвіду. У цьому циклі можна побачити перехід від радикальної невизначеності й термінового реагування до накопичення знань, стабілізації способів протидії загрозі та, зрештою, потреби повернутися від екстраординарних способів управління до звичайного конституційного порядку.

Саме ця ретроспектива надає Рішенню значення, що спрямоване у майбутнє. Питання не обмежується лише тим, чи були конституційно допустимими рішення, ухвалені під час пандемії COVID-19. Значно важливішим є питання про те, якими мають бути конституційні рамки реагування держави на наступну кризу - ту, про існування якої ми, можливо, знаємо, але не знаємо її характеру, або навіть ту, про можливість якої сьогодні ще не відомо. У цьому сенсі Рішення виникло з досвіду COVID-19, але його справжній адресат - майбутнє.

Я погоджуюся з резолютивною частиною Рішення та його основним мотивом. Верховна Рада України не може передати Кабінету Міністрів України повноваження самостійно визначати обмеження конституційних прав і свобод. Водночас ця

вимога не означає, що законодавець має сам передбачити кожний захід, який може виявитися необхідним у майбутній кризі, або що виконавча влада має бути позбавлена необхідної для оперативного реагування свободи розсуду. Як випливає з Рішення, закон має визначити нормативні межі такої свободи, тоді як виконавча влада може конкретизувати та застосовувати передбачені ним заходи відповідно до обставин конкретної загрози. Невизначеність щодо характеру, масштабу та розвитку майбутньої загрози потребує визнання за органами виконавчої влади достатньо широкої дискреції, що потрібна для оперативного реагування на конкретні виклики, які заздалегідь не відомі й об'єктивно не можуть бути передбачені. Водночас сама така невизначеність не може виправдовувати відсутність установлених законом чітких меж здійснення цієї дискреції.

Отже, на підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України", § 74 Регламенту Суду вважаю за потрібне викласти окрему (збіжну) думку щодо Рішення.

1. Конституційне урядування в умовах невизначеності

Пандемія COVID-19 - не перша і, безперечно, не остання ситуація, коли держава постає перед потребою ухвалювати рішення за умов істотної невизначеності. Пандемії та нові біологічні загрози, природні й техногенні катастрофи, масштабні кібератаки, а також стрімкий розвиток технологій штучного інтелекту можуть суттєво відрізнятися за своєю природою, джерелом та можливими наслідками. Проте з погляду конституційного права їх об'єднує одна важлива риса: обмежена здатність держави ex ante встановити природу майбутньої загрози, передбачити її масштаб і розвиток та визначити засоби, які виявляться потрібними і належними для її подолання й повернення до нормального стану.

Йдеться не лише про звичайну невизначеність щодо того, чи настане певна подія. У деяких випадках законодавець може знати про можливість виникнення певної загрози, але не знати часу, масштабу або конкретної форми її прояву. В інших випадках - розвиток науки й технологій породжує ризики, характер яких можна усвідомити лише частково. Нарешті, можуть виникати загрози, яких на момент ухвалення закону неможливо було ані конкретно передбачити, ані належно оцінити. Кожна гілка влади діє у властивому їй часовому горизонті5. Законодавча діяльність за своєю природою звернена передусім у майбутнє. На відміну від суду, який здебільшого оцінює юридичні наслідки подій, що вже відбулися, та виконавчої влади, яка реагує на конкретні обставини, що вже виникли або безпосередньо виникають, законодавець має встановлювати нормативну основу для ситуацій, яких іще немає.

____________

5 Водянніков О. Час як конституційна категорія. Конституція України у вимірі часу: 30 років конституційного розвитку і викликів: колективна монографія. Київ: ВАІТЕ, 2026. С. 13 - 14.

Тому саме законодавець неминуче має справу як з known unknowns (відоме невідоме) - ризиками, існування яких можна передбачити, хоча час, форма або масштаб їх реалізації залишаються невідомими, - так і з unknown unknowns (невідоме невідоме): майбутніми обставинами, самої можливості або істотних властивостей яких на момент ухвалення закону він не може знати. У цьому полягає один із парадоксів законодавчої функції: закон має бути достатньо визначеним, щоб обмежувати публічну владу, і водночас достатньо відкритим до майбутнього, якого законодавець не здатний повністю передбачити. Тому вимога визначеності закону не може означати вимоги вичерпного передбачення майбутнього. Невизначеність майбутнього не усуває вимоги визначеності права, але визначає межі того, якої визначеності від права можна обґрунтовано вимагати.

Отже, вимога здійснення публічної влади на підставі закону не означає обов'язку законодавця заздалегідь передбачити всі обставини, що можуть виникнути в майбутньому, та визначити конкретний спосіб реагування держави на кожну з них. Таке розуміння принципу законності не посилювало б конституційний захист особи, а за певних обставин могло б позбавити державу здатності виконувати покладені на неї конституцією позитивні обов'язки щодо захисту життя, здоров'я, безпеки та інших конституційних

благ.

Федеральний Конституційний Суд Німеччини у рішенні від 8 серпня 1978 року у справі Kalkar I влучно підсумував межі законодавчого передбачення:

"Емпіричне знання такого роду, навіть коли воно набуває форми наукового закону, доти, доки людський досвід залишається неповним, є лише наближеним знанням. Воно не забезпечує абсолютної певності, а підлягає коригуванню з набуттям кожного нового досвіду, а тому завжди відображає лише актуальний стан знань, у межах якого можливі помилки ще не були спростовані.

Вимагати від законодавця, з огляду на покладений на нього обов'язок захисту, такого правового регулювання, яке з абсолютною певністю виключало б будь-які порушення основоположних прав, що можуть виникнути внаслідок надання дозволу на експлуатацію технічних установок та їх використання, означало б не враховувати межі людської здатності до пізнання і значною мірою унеможливило б надання державою дозволів на використання технологій.

У цьому аспекті формування суспільного порядку неминуче має спиратися на оцінки, засновані на здоровому глузді"6.

____________

6 BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 8. August 1978 - 2 BvL 8/77, BVerfGE 49, 89 (Kalkar I),

<143

>.

Цю позицію Федеральний Конституційний Суд Німеччини сформулював, розглядаючи питання конституційності законодавчого регулювання використання атомної енергії, зокрема допустимості надання органам виконавчої влади повноважень оцінювати ризики, пов'язані з експлуатацією ядерних установок. Федеральний Конституційний Суд Німеччини виходив із того, що навіть наукове знання, засноване на досвіді, залишається лише наближеним знанням (Ann herungswissen), яке може змінюватися внаслідок нових відкриттів і тому не забезпечує абсолютної певності щодо майбутніх наслідків застосування нових технологій.

Водночас Федеральний Конституційний Суд Німеччини не розглядав таку невизначеність як підставу для звільнення законодавця від його конституційної відповідальності. Навпаки, він розмежував принципове нормативне рішення, ухвалення якого належить законодавцеві, та оцінювання конкретних ризиків відповідно до актуального стану науки і техніки, яке може бути покладене на виконавчу владу. Суд визнав, що законодавче регулювання, відкрите до майбутнього розвитку знань, здатне забезпечувати динамічний захист основоположних прав (dynamischer Grundrechtsschutz). Отже, певна відкритість закону щодо майбутніх обставин його застосування може бути не недоліком правового регулювання, а важливою умовою його здатності забезпечувати ефективний захист конституційних благ7.

____________

7 Федеральний Конституційний Суд Німеччини таким чином сформулював свій підхід:

"Коли постає питання про те, чи використовувати невизначені юридичні терміни в положенні, чи давати їм детальне визначення, законодавець має певну свободу дій [BVerfGE 21, 73 (79)], і на його рішення можуть упливати також міркування практичного застосування. Щодо пункту 3 абзацу другого § 7 Закону про атомну енергію (AtomG) - існують вагомі підстави для використання невизначених юридичних термінів, що містяться в ньому. Відкрите формулювання пункту 3 абзацу другого § 7 AtomG слугує динамічному захисту основних прав. Воно допомагає найкраще реалізувати захисну мету пункту 2 статті 1 AtomG. Навпаки, законодавче встановлення конкретного стандарту безпеки через встановлення суворих правил, навіть якщо б це було можливо, перешкоджало б, а не сприяло технологічному розвитку та належному захисту основних прав. Це було б кроком назад на шкоду безпеці. Було б неправильним розумінням принципу юридичної визначеності зобов'язувати законодавця робити саме це. Хоча вимоги юридичної визначеності справді покликані сприяти забезпеченню юридичної визначеності, цього не можна досягти однаковою мірою для кожного предмета. Певний ступінь юридичної невизначеності, який з часом певною мірою зменшується завдяки виконавчим нормативним актам, адміністративній практиці та судовій практиці, має бути прийнятий, принаймні там, де законодавчий орган в іншому випадку був би змушений або ухвалювати непрактичні нормативні акти, або взагалі утримуватися від

регулювання, що зрештою зашкодило б захисту основоположних прав".

Ibid.,

<136 - 137

>.

Конституційна вимога визначеності закону не виключає залишення виконавчій владі простору для самостійного оцінювання обставин, які законодавець не може вичерпно передбачити. Проте такий простір має існувати в межах принципового нормативного рішення, ухваленого самим законодавцем. Саме в цьому полягає відмінність між допустимою відкритістю закону до непередбачуваних фактичних обставин і неприпустимою невизначеністю законодавчо встановлених меж здійснення публічної влади.

Ще важливішим для цієї справи є інший аспект Kalkar I: Федеральний Конституційний Суд Німеччини визнав, що постійна зміна знань про ризик може потребувати залишення виконавчій владі певного самостійного простору для його оцінювання. Законодавче закріплення суворих і незмінних критеріїв у сфері, де фактичні знання постійно розвиваються, здатне саме по собі послабити захист основоположних прав. Тому передання оцінювання конкретного ризику виконавчій владі, форми діяльності якої краще пристосовані до оперативного врахування нового стану знань, Федеральний Конституційний Суд Німеччини розглядав як засіб "динамізації захисту правових благ" (Dynamisierung des Rechtsg terschutzes). Неминуча невизначеність, яка залишається за такого оцінювання ризику, зумовлена, за висновком Федерального Конституційного Суду Німеччини, самою природою людського знання; тому залишення законом виконавчій владі власного простору оцінювання саме по собі не суперечить конституційній вимозі визначеності.

У цій позиції важливе саме поєднання двох, на перший погляд протилежних, вимог. Право має встановлювати межі здійснення публічної влади, однак ступінь визначеності цих меж не може оцінюватися у відриві від особливостей предмета регулювання та об'єктивних можливостей людського пізнання. У сферах, для яких характерні швидка зміна фактичних обставин, розвиток наукового знання або поява ризиків, які неможливо повністю передбачити, надмірна нормативна суворість може виявитися не менш небезпечною, ніж надмірна дискреція. Цю логіку Федеральний Конституційний Суд Німеччини послідовно розвиває у своїй практиці, наголошуючи, що ступінь визначеності, якого конституція вимагає від закону, залежить від особливостей відповідної сфери регулювання та обставин, що зумовили його ухвалення8. Водночас вимога визначеності покликана забезпечити, щоб органи виконавчої влади знаходили в законі критерії, які спрямовують та обмежують їхню діяльність, а суди мали можливість здійснювати ефективний контроль за її законністю. Отже, конституційно допустимий ступінь невизначеності закону залежить як від складності та динамічності предмета регулювання, так і від значущості відповідних прав, інтенсивності можливого втручання в них та об'єктивної можливості законодавця встановити чіткіші правила9.

____________

8 BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 20. Juni 2023 - 2 BvR 166/16, 2 BvR 1683/17, BVerfGE 166, 196

<254

>:

"Принцип юридичної визначеності гарантує, що уряд та адміністрація знаходять у законі керівні та обмежувальні стандарти для дій, а суди можуть здійснювати ефективний судовий контроль [пор. BVerfGE 110, 33 (54 і далі); 13, 348 (375 і далі); 120, 378 (407 і далі); 133, 277 (336); 145, 20 (69)]. Ступінь конституційно необхідної визначеності залежить від конкретних характеристик предмета питання та від обставин, що призвели до законодавчого регулювання [пор. BVerfGE 28, 175 (183); 131, 268 (307); 134, 33 (81 і далі); 143, 38 (55)]. У цьому контексті необхідно враховувати значення предмета регулювання та інтенсивність втручання у основні права, що спричинене або виникає внаслідок регулювання [пор. BVerfGE 86, 288 (311); 93, 213 (238); 102, 254 (337); 131, 88 (123); 133, 277 (336 і далі, правило 140); 145, 20 (69 правило 125)], а також коло адресатів та тих, на кого поширюється норма [пор. BVerfGE 128, 282 (317 і далі) та їхню конкретну потребу в можливості адаптуватися до застосування норми".

9 Ibid. Див. також BVerfG, Beschluss vom 9. Dezember 2022 - 1 BvR 1345/21, BVerfGE 165, 1: "Законодавець

зобов'язаний формулювати свої приписи настільки визначено, наскільки це можливо з огляду на особливості суспільних відносин, які підлягають регулюванню, та мету відповідної норми". Ibid.,

<83

>.

Показовою для такого доктринального підходу є практика Конституційного Суду Австрії, який під час пандемії COVID-19 безпосередньо зіткнувся з потребою визначити конституційні межі виконавчої дискреції за умов істотної невизначеності. Конституційний Суд Австрії визнав, що протидія поширенню нового інфекційного захворювання потребує ухвалення рішень за обставин, коли наукові знання є неповними, епідеміологічна ситуація швидко змінюється, а наслідки запроваджених заходів не завжди можна достовірно передбачити. Тому оцінювання правомірності таких заходів має здійснюватися з урахуванням інформації, доступної органу влади на момент їх ухвалення (тобто ex ante), а не на підставі знань, отриманих згодом. Сам по собі той факт, що з огляду на пізніші знання інше рішення могло б виявитися доцільнішим, не свідчить про неправомірність первісного заходу10.

____________

10 VfGH, Erkenntnis 29.06.2023, V 143/2021:

"Рішення щодо заходів, які мають бути вжиті відповідно до статті 25 Закону про епідемії [заборони на закордонні подорожі - О. В.], зазвичай повинні бути ухвалені в умовах високої невизначеності з огляду на швидкозмінну епідеміологічну ситуацію та часто неповний рівень знань щодо нових інфекційних захворювань або їх варіантів. Тому можливості регуляторного органу щодо оцінювання та прогнозування також включають часовий вимір, а це означає, що поетапний підхід, який передбачає спостереження за наслідками, які неможливо повністю передбачити, та відповідне реагування новими заходами, є законодавчо передбаченим та обов'язковим. Регуляторний орган повинен обов'язково враховувати події ex ante. Той факт, що захід міг бути вжитим по-іншому ex post на основі нових даних, не робить рішення незаконним".

Водночас Конституційний Суд Австрії наголосив, що наданий виконавчій владі простір оцінювання та прогнозування (Einsch tzungs- und Prognosespielraum) має також часовий вимір (zeitliche Dimension). Отже, невизначеність не лише обумовлює потребу у виконавчій дискреції, а й надає її здійсненню динамічного характеру: рішення, обґрунтоване за певного стану знань, потребує перегляду, якщо змінюються фактичні обставини або інформація, на якій воно ґрунтувалося11.

____________

11 Ibid. Проте визнання широкого простору оцінювання та прогнозування не означає звільнення виконавчої влади від обов'язку обґрунтовувати свої рішення та забезпечувати можливість ефективного судового контролю. Конституційний Суд Австрії виходить із того, що орган виконавчої влади, уповноважений законом обирати між різними заходами, які обмежують основоположні права, повинен належно встановити фактичні обставини, оцінити відповідні інтереси і задокументувати підстави свого рішення так, щоб суд міг перевірити його законність. VfGH, Erkenntnis 14.07.2020, V 411/2020. Отже, широта виконавчої дискреції має супроводжуватися належними процедурними гарантіями її здійснення. Невизначеність фактичних обставин може впливати на зміст і ступінь деталізації потрібного обґрунтування, але не усуває самого обов'язку обґрунтовувати рішення.

Саме це є вихідним пунктом для оцінювання оспорюваного припису Закону N 1645. Невизначеність щодо характеру, масштабу та розвитку майбутньої епідемічної загрози потребує визнання за органами виконавчої влади достатньо широкої дискреції, потрібної для оперативного реагування на конкретні виклики, які заздалегідь не відомі й об'єктивно не можуть бути передбачені. Однак неможливість наперед визначити всі обставини, за яких така дискреція здійснюватиметься, не означає неможливості встановлення чітких законодавчих меж її здійснення. Конституційно значущим є, отже, розмежування невизначеності майбутніх фактичних обставин, яка може бути неминучою, та невизначеності меж публічної влади, яка не може бути наслідком відмови законодавця від виконання покладеної на нього конституційної функції.

2. Парадокс невизначеності

Конституційна відповідь на

невизначеність полягає не в усуненні дискреції, а в її структуруванні. Законодавець не може заздалегідь визначити всі обставини майбутніх загроз та передбачити кожний захід, який може виявитися потрібним для їх подолання. Водночас надання виконавчій владі практично необмежених повноважень означало б, що сама потреба в реагуванні на загрозу стає підставою для зміщення конституційно встановленого розподілу повноважень між законодавчою та виконавчою владою. Тому питання полягає не в тому, чи може виконавча влада мати достатньо широку свободу розсуду, а в тому, як ця свобода має бути обмежена законом, щоб забезпечити одночасно здатність держави ефективно реагувати на загрози та належний захист конституційних прав і свобод.

Для розуміння цього слід звернутися до одного із засадничих розрізнень, на яких ґрунтується сучасний конституціоналізм. Сформоване під впливом політико-правової думки Просвітництва сучасне розуміння організації публічної влади виходить з імпліцитної дихотомії між владними повноваженнями за звичайних чи нормальних умов і владними повноваженнями в період наявності екстремальних умов12. Це розмежування відображає фундаментальну проблему конституціоналізму: як забезпечити здатність держави ефективно протидіяти надзвичайним загрозам, не допустивши водночас перетворення потрібних для цього виняткових повноважень на звичайний спосіб здійснення публічної влади.

____________

12 Водянніков О. Конституціоналізм в екстремальних умовах: установча і встановлена влада в кризові періоди. Український часопис конституційного права. 2021. N 4. С. 12.

Межа між нормальними та екстремальними умовами є досить відносною, адже сприйняття нормальності перебуває в постійній динаміці. Обставини, які спочатку сприймаються як виняткові, можуть із часом набувати ознак нормальності13. Однак незалежно від цієї відносності з конституційно-правового погляду можна виокремити три моделі здійснення публічної влади: звичайне конституційне урядування, за якого встановлені конституцією та законами повноваження, процедури й інституції функціонують у загальному порядку; урядування в умовах надзвичайної ситуації, коли держава застосовує спеціальні правові механізми, заздалегідь передбачені законодавством для реагування на виняткові обставини, не змінюючи при цьому загального конституційного режиму здійснення влади; урядування в умовах надзвичайного конституційно-правового режиму, коли характер та інтенсивність загрози за встановлених Конституцією умов допускають тимчасове застосування особливого порядку здійснення публічної влади та окремих обмежень конституційних прав і свобод.

____________

13 Там само. С. 13. Див. також: Greene A. Permanent States of Emergency and the Rule of Law: Constitutions in an Age of Crisis. Hart Publishing, 2018. P. 35.

Попри відносність поняття нормальності, саме звичайний конституційний порядок слід розглядати як правило, а відступ від нього - як виняток, допустимість якого потребує особливого обґрунтування. У цьому сенсі нормальність можна розглядати як спростовну презумпцію (rebuttable presumption)14, яка виходить із того, що публічна влада повинна здійснюватися за звичайними конституційними правилами, доки не встановлено достатніх підстав для застосування виняткових механізмів. Спростування цієї презумпції потребує не лише дотримання формальної процедури запровадження відповідного правового режиму, а й наявності фактичних обставин, які об'єктивно виправдовують потребу в ньому: реальності та серйозності загрози, її невідкладного характеру й недостатності звичайних правових засобів для належного реагування. Саме лише формальне рішення про запровадження надзвичайного режиму не може замінити матеріального обґрунтування потреби в ньому. Винятковість відповідних повноважень передбачає їх цільову обмеженість, тимчасовий характер та обов'язок припинити їх застосування, щойно зникнуть обставини, які виправдовували відступ від звичайного порядку.

____________

14 Водянніков О. Конституціоналізм в екстремальних умовах: установча і встановлена влада в кризові періоди. Український часопис конституційного права. 2021. N

4. С. 14.

Водночас невизначеність і надзвичайність не є тотожними поняттями. Виникнення нової, непередбачуваної або недостатньо дослідженої загрози саме по собі не означає переходу до надзвичайного конституційного режиму. Держава може бути змушена реагувати на такі загрози й у межах звичайного правового порядку. Отже, слід розрізняти широку виконавчу дискрецію, яка може бути об'єктивно потрібною для реагування на невизначеність, та надзвичайні повноваження, здійснення яких допускається лише за спеціально визначених конституційних умов. Перша має залишатися в межах звичайного конституційного розподілу повноважень; другі не можуть виникати лише внаслідок того, що виконавча влада визнає певну ситуацію винятковою. Інакше фактична невизначеність перетворилася б на самостійну підставу для зміни конституційного порядку здійснення публічної влади.

Особливого значення в цьому контексті набуває часовий вимір поділу влади. Законодавча діяльність за своєю природою звернена передусім у майбутнє. Законодавець установлює загальні правила для відносин, які виникатимуть за обставин, що на момент ухвалення закону можуть бути невідомими. Натомість виконавча влада діє переважно в часовому горизонті теперішнього: вона має справу з конкретними обставинами, що вже виникли або безпосередньо виникають, і повинна реагувати на їх зміну. Саме ця відмінність часових горизонтів значною мірою пояснює інституційну потребу у виконавчій дискреції.

Законодавча процедура, заснована на демократичному представництві, обговоренні та узгодженні різних інтересів, потребує часу. Це становить одну з інституційних гарантій демократичної легітимності законодавчих рішень, але водночас обмежує придатність законодавчого процесу для оперативного реагування на обставини, що швидко змінюються. Виконавча влада, навпаки, організаційно та функціонально пристосована до безперервного спостереження за розвитком подій, збирання й оцінювання актуальної інформації, залучення спеціальних знань, ухвалення оперативних рішень та їх коригування відповідно до зміни обставин. В умовах пандемії це може означати потребу реагувати на появу нового збудника, зміну способів його поширення, виникнення нових варіантів захворювання, зміну навантаження на систему охорони здоров'я або появу нових засобів профілактики та лікування.

Проте інституційна спроможність виконавчої влади оперативно реагувати на нові загрози не надає їй самостійної демократичної легітимації визначати межі конституційних прав і свобод. Здатність швидше ухвалювати рішення не означає повноваження самостійно встановлювати нормативні засади їх ухвалення. Інакше функціональна перевага виконавчої влади в реагуванні на непередбачувані обставини перетворилася б на підставу для перерозподілу конституційних повноважень на її користь. Потреба у виконавчій дискреції пояснюється природою завдань виконавчої влади, але її допустимі межі визначаються конституцією та законом, а не самою цією потребою.

Тому структурування виконавчої дискреції передбачає насамперед розмежування між принциповим нормативним рішенням, яке має ухвалити законодавець, та конкретними рішеннями щодо реагування на загрозу, які можуть бути залишені виконавчій владі. Законодавець повинен визначити цілі, задля досягнення яких допускається втручання у конституційні права і свободи, правові підстави та допустимі види такого втручання, його граничну інтенсивність, а також основні часові й процедурні гарантії. Натомість виконавчій владі може бути наданий достатньо широкий простір для оцінювання фактичних обставин, визначення потреби в конкретних заходах, виборі часу, місця та способу їх застосування, а також їх зміні чи припиненні відповідно до розвитку загрози.

До того ж слід розрізняти законодавче визначення допустимих видів втручання та вичерпне встановлення конкретних заходів його здійснення. Перше є принциповим нормативним рішенням, яке має ухвалити законодавець; друге може потребувати врахування обставин, які неможливо заздалегідь передбачити. Закон може визначити допустимість певного виду обмеження, умови його застосування та основні гарантії захисту прав, а

виконавча влада матиме повноваження конкретизувати відповідні заходи залежно від характеру й масштабу загрози. Однак уповноваження виконавчої влади запроваджувати будь-які обмеження, які вона вважатиме потрібними, без визначення законом їх допустимого змісту та меж означало б не конкретизацію законодавчого рішення, а передання виконавчій владі самого повноваження ухвалювати таке рішення.

Водночас структурування виконавчої дискрецїї не вичерпується встановленням її нормативних меж. Якщо потреба в такій дискрецїї обґрунтовується неповнотою знань і швидкою зміною фактичних обставин, то її здійснення має передбачати належне встановлення та оцінювання цих обставин, обґрунтування обраних заходів і можливість їх перегляду відповідно до накопичення нових знань. Чим ширшим є залишений законом простір оцінювання, тим більшого значення набувають процедурні гарантії, які забезпечують обґрунтованість рішень, їх підконтрольність та можливість ефективного судового контролю. Широта виконавчої дискрецїї не може означати свободи від обов'язку пояснити, на підставі яких фактичних обставин та в межах яких законодавчих критеріїв було ухвалено відповідне рішення.

Отже, конституційно допустима виконавча дискреція має поєднувати нормативну визначеність її меж із потрібною гнучкістю застосування закону до обставин, які змінюються. Невизначеність майбутніх загроз може виправдовувати надання виконавчій владі широкого простору для оцінювання ризиків і вибору конкретних засобів реагування, однак не може виправдовувати відсутність визначених законом меж її повноважень. Саме законодавче структурування дискреції дає змогу зберегти здатність держави ефективно реагувати на непередбачувані загрози, не перетворюючи потребу в такому реагуванні на самостійне джерело публічної влади.

3. Кризове урядування: моральна паніка (moral panic) і небезпека надмірного реагування

Кризи та екстремальні обставини створюють особливо сприятливі умови для виникнення явища, яке в соціології визначають як "моральну паніку" (moral panic)15, тобто стану суспільної тривоги, за якого певна загроза сприймається як настільки серйозна й невідкладна, що потреба в негайному реагуванні починає переважати над раціональним оцінюванням її характеру, масштабу та можливих наслідків обраних заходів16. Загроза, особливо коли її природа, масштаб і можливі наслідки залишаються невідомими, породжує суспільний запит на негайні та рішучі дії. За таких обставин страх і відчуття небезпеки можуть істотно змінювати суспільне сприйняття допустимих меж державного втручання: люди стають більш схильними підтримувати обмеження прав і свобод, концентрацію владних повноважень та інші виняткові заходи, які за звичайних умов вважали б неприйнятними. Саме тому в періоди криз зростає ризик ухвалення рішень, продиктованих не стільки об'єктивною потребою, скільки суспільним страхом, політичним тиском чи політичними міркуваннями. І тому заходи, що видаються суспільству потрібними й прийнятними в момент найбільшої невизначеності, можуть виявитися надмірними, неефективними або такими, що створюють тривалі загрози конституційним правам і свободам.

____________

15 Див. Cohen S. Folks Devils and Moral Panics. London and New York: Routledge, 2011.

16 Posner E., Vermeule A. Accommodating Emergencies. Stanford Law Review. 2003. Vol. 56. P. 609.

Суд звернув увагу саме на це, констатувавши, що "під час боротьби з небезпечними для життя і здоров'я людини інфекційними хворобами та їх наслідками виникають істотні ризики порушення низки конституційних прав і свобод особи, тому за таких умов роль Верховної Ради України у забезпеченні та захисті цих прав і свобод є визначальною" (абзац перший підпункту 5.3 пункту 5 мотивувальної частини Рішення), а в ratio Рішення заклавши вимогу заборони свавілля поряд з домірністю і юридичною визначеністю17.

____________

17 Див. перше речення першого абзацу підпункту 4.2 пункту 4 мотивувальної частини Рішення.

З погляду конституційного права особливість такої ситуації полягає в тому, що вона одночасно впливає на всі елементи системи стримувань і противаг. Виконавча влада, на яку

покладається безпосередня відповідальність за реагування на кризу, заінтересована в отриманні максимально широких повноважень і свободі оперативних дій. Законодавець, усвідомлюючи власні інституційні обмеження та політичну відповідальність за можливу бездіяльність, може виявляти готовність передавати виконавчій владі повноваження, які за звичайних обставин залишив би за собою. Суспільство, очікуючи захисту від загрози, може погоджуватися на обмеження прав і свобод, які за інших умов вважало б надмірними. Нарешті, суди, визнаючи складність ситуації, обмеженість власної спеціальної компетентності та інституційну відповідальність інших органів влади, можуть виявляти підвищену стриманість (judicial deference) під час перевірки кризових рішень.

Отже, йдеться не обов'язково про зловживання владою або недобросовісність. Навпаки, кожен із учасників конституційної системи може діяти з переконанням у наявності потреби в захисті суспільства та виконанні власних конституційних обов'язків. Проте сукупний результат таких дій здатний призвести до послаблення саме тих конституційних обмежень, які покликані запобігати надмірному здійсненню публічної влади. У цьому полягає структурна вразливість конституційного порядку за умов кризи: механізми стримувань і противаг можуть втрачати ефективність через одночасне підпорядкування діяльності різних інституцій спільній меті - щонайскорішому відновленню нормальності.

За таких обставин виникає ризик надмірного реагування, коли інтенсивність державного втручання, концентрація повноважень або тривалість виняткових заходів виходить за межі того, що об'єктивно потрібне для протидії загрозі. Цей ризик має особливу природу. Якщо за звичайних умов обмеження конституційних прав потребує переконливого обґрунтування, то в умовах кризи сам факт існування небезпеки може почати сприйматися як достатнє виправдання майже будь-якого заходу, спрямованого на її подолання. Унаслідок цього предметом обговорення стає передусім ефективність обмеження, тоді як питання його конституційної допустимості відступає на другий план.

Водночас конституціоналізм не може вимагати від держави утримуватися від превентивних заходів доти, доки існування загрози та її можливі наслідки не будуть доведені з абсолютною певністю. За умов істотної невизначеності така вимога могла б зробити неможливим своєчасне виконання позитивних обов'язків держави щодо захисту життя і здоров'я людей. Проте між допустимим запобіжним реагуванням на невизначений ризик і втручанням, обґрунтованим лише припущеннями про можливу небезпеку, існує принципова відмінність.

У рішенні від 11 вересня 2002 року у справі T-13/99 Pfizer Animal Health SA v Council of the European Union Суд першої інстанції Європейських Співтовариств, розглядаючи застосування принципу перестороги (precautionary principle), визнав, що за умов наукової невизначеності органи публічної влади можуть уживати запобіжних заходів, не очікуючи остаточного наукового підтвердження існування та серйозності ризику18. Водночас указаний суд наголосив, що запобіжний захід не може ґрунтуватися на суто гіпотетичному підході до ризику, заснованому лише на припущеннях, які не мають наукового підтвердження19.

____________

18 Суд, зокрема, вказав:

"Як встановили Суд та Суд першої інстанції, у випадках, коли існує наукова невизначеність щодо наявності або масштабів ризиків для здоров'я людини, інституції Співтовариства можуть, керуючись принципом перестороги, вживати захисних заходів, не чекаючи, доки реальність і серйозність таких ризиків стануть цілком очевидними".

Court of First Instance of the European Communities. Case T-13/99, Pfizer Animal Health SA v Council of the European Union, Judgment of 11 September 2002, ECLI:EU:T:2002:209, para. 139. Див. також Court of Justice of the European Communities. Case C-180/96, United Kingdom v Commission, Judgment of 5 May 1998, ECLI:EU:C:1998:192, para. 99; Court of Justice of the European Communities. Case C-157/96, National Farmers' Union and Others, Judgment of 5 May 1998, ECLI:EU:C:1998:191, para. 63; Court of First Instance of the European Communities.

Case T-199/96, Bergaderm and Goupil v Commission, Judgment of 16 July 1998, ECLI:EU:T:1998:176, para. 66.

19 Суд так сформулював позицію:

"У ситуації застосування принципу перестороги, яка за своїм визначенням характеризується науковою невизначеністю, не можна вимагати, щоб оцінювання ризику надавало інституціям Співтовариства остаточні наукові докази реальності ризику та серйозності потенційних несприятливих наслідків у разі його реалізації... Водночас із судової практики... також однозначно випливає, що запобіжний захід не може бути належним чином обґрунтований суто гіпотетичним підходом до ризику, який ґрунтується лише на припущеннях, що не отримали наукового підтвердження".

Court of First Instance of the European Communities. Case T-13/99, Pfizer Animal Health SA v Council of the European Union, Judgment of 11 September 2002, ECLI:EU:T:2002:209, para. 142 - 143. Див. також Court of Justice of the European Communities. Case C-405/92, Mondiet, Judgment of 24 November 1993, ECLI:EU:C:1993:906, paras. 29 - 31 (можливість превентивних заходів за відсутності остаточних наукових висновків); Court of Justice of the European Communities. Case C-179/95, Kingdom of Spain v Council of the European Union, Judgment of 5 October 1999, ECLI:EU:C:1999:476, [1999] ECR 1-6475, para. 31 - 32 (відсутність наукових досліджень або їх непереконливість не позбавляє Раду можливості ухвалювати заходи для досягнення цілей спільної рибальської політики, якщо вона діє з належною обережністю); EFTA Court. Case E-3/00, EFTA Surveillance Authority v Norway, Judgment of 5 April 2001, paras. 36 - 38 (неприпустимість обґрунтування обмежень суто гіпотетичними ризиками).

Ця позиція має ширше значення для конституційного урядування в умовах невизначеності. Принцип перестороги покликаний запобігати шкоді, яка може настати раніше, ніж буде отримано достовірне знання про її причини та наслідки; проте він не може перетворюватися на презумпцію допустимості будь-якого втручання, обґрунтованого посиланням на можливість небезпеки. Інакше невизначеність, яка об'єктивно потребує від держави здатності діяти, водночас ставала б універсальним виправданням необмеженого розширення її повноважень. Конституційна вимога полягає не в усуненні невизначеності, що часто є неможливим, а в забезпеченні належного фактичного та правового обґрунтування рішень, ухвалюваних за таких умов.

Саме тут виявляється значення конституційних процедур і гарантій. Вимоги законодавчого визначення меж повноважень, належного обґрунтування обмежень прав, їх домірності, тимчасового характеру та судового контролю покликані запобігти ситуації, за якої суспільний страх і потреба у невідкладних діях підміняють собою конституційні критерії допустимості державного втручання. За таких обставин особливого значення набуває здатність конституційних інституцій зберігати незалежність власних оцінок, навіть коли суспільний запит на негайне реагування є надзвичайно сильним.

Отже, конституційне урядування в умовах кризи потребує здатності конституційного порядку протистояти надмірному реагуванню на екстремальні умови. Конституція має забезпечувати можливість захисту суспільства від загрози, не допускаючи водночас, щоб сама потреба в такому захисті ставала підставою для послаблення гарантій, які визначають легітимність здійснення публічної влади.

4. Виключна компетенція парламенту як засада структурування невизначеності

Наведені міркування дають змогу повернутися до головного конституційного питання у цій справі: якою мірою законодавець може передати виконавчій владі повноваження щодо визначення обмежень конституційних прав і свобод за обставин, характер, масштаб і розвиток яких неможливо повністю передбачити на момент ухвалення закону. Відповідь на це питання потребує розмежування двох принципово різних видів невизначеності - невизначеності фактичних обставин, за яких здійснюватиметься публічна влада, та невизначеності правових меж її здійснення.

Конституція України закріплює виключну компетенцію Верховної Ради України щодо законодавчого визначення прав і свобод людини і громадянина та гарантій цих прав

і свобод (пункт 1 частини першої статті 92). У поєднанні з принципом поділу державної влади, закріпленим у статті 6 Конституції України, та вимогою здійснення органами державної влади своїх повноважень на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України (частина друга статті 19), ця засада визначає розподіл конституційної відповідальності між законодавчою та виконавчою владою.

Виключність законодавчої компетенції парламенту означає, що принципові нормативні рішення, які визначають допустимість і межі втручання у конституційні права і свободи, повинні ухвалюватися самим законодавцем. Ця компетенція не може бути передана виконавчій владі у спосіб законодавчого уповноваження, яке фактично залишає за нею право самостійно вирішувати, які конституційні права можуть бути обмежені, за яких підстав та в яких межах20.

____________

20 Як вказав Суд,

"за приписами статті 92 Конституції України в їх взаємозв'язку з приписами статей 1, 3, 5, 6, 8, 19 Верховна Рада України зобов'язана первинно унормувати законами України значущі питання, перелік яких визначено в статті 92 Конституції України, передусім для захисту таких найвагоміших у демократичному суспільстві цінностей, як конституційні права і свободи людини і громадянина, та не може перекладати унормування цих питань на інших суб'єктів владних повноважень" (абзац шостий підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення).

Водночас із виключності законодавчої компетенції не випливає обов'язок парламенту заздалегідь визначити всі можливі обставини майбутньої кризи або вичерпний перелік конкретних заходів, які можуть виявитися необхідними для її подолання. Як уже зазначалося, така вимога не враховувала б об'єктивних меж законодавчого передбачення та могла б істотно послабити здатність держави виконувати її позитивні конституційні обов'язки. Конституційна вимога полягає в тому, що законодавець повинен визначити нормативні умови, за яких таке рішення може бути ухвалене:

"Верховна Рада України, реалізуючи згідно з пунктом 1 частини першої статті 92 Конституції України свої повноваження щодо визначення обмежень конституційних прав і свобод через ухвалення закону України, у його тексті повинна конкретизувати види обмежень таких прав і свобод відповідно до Конституції України, визначити правомірну мету встановлення таких обмежень та їх потрібність. Із такої конкретизації мають бути зрозумілі межі дискреційних повноважень публічної влади щодо втручання у права і свободи на підставі закону" (абзац другий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рішення).

Отже, визначеність закону має стосуватися насамперед нормативних параметрів здійснення влади, а не всіх фактичних обставин її майбутнього застосування.

У Рішенні Суд виходив із того, що Кабінет Міністрів України може здійснювати нормативне регулювання питань реалізації тимчасових обмежень конституційних прав і свобод за умови, що Конституцією та законами України визначено підстави, правомірну мету, види або спосіб, умови та обсяг таких обмежень21.

____________

21 Суд виклав це через вимоги до закону, який відповідає принципу правовладдя:

"Такий закон має вводити лише домірні й чіткі обмеження щодо реалізації конституційних прав і свобод, що запобігатиме необґрунтованому втручанню публічної влади в ці права і свободи. У тексті закону мають бути встановлені зрозумілі критерії таких обмежень, зокрема дискреція публічної влади у питаннях прав і свобод осіб має бути визначена на основі норми права, а не власне такої дискреції. Верховна Рада України, надаючи згідно з законом України органам державної влади чи їх посадовим особам зазначену дискрецію, зобов'язана у відповідному законі України чітко визначити правомірну мету встановлення обмежень конституційних прав і свобод, види або спосіб таких обмежень, їх умови та обсяг (зокрема, тривалість, коло осіб та територію, на які їх поширено), що запобігатиме надмірному втручанню в ці права та свободи на рівні їх реалізації та виключатиме зміни в матеріальному змісті конституційних прав і свобод" (абзац перший підпункту 4.2 пункту 4

мотивувальної частини Рішення).

Цей підхід дає можливість розкрити зміст законодавчого визначення обмежень прав і свобод через низку взаємопов'язаних нормативних параметрів. Насамперед законодавець має визначити мету відповідного втручання, тобто конституційне благо, для захисту якого допускається обмеження права, та підстави його застосування, а саме обставини, за наявності яких таке втручання може бути визнане необхідним. Не менш важливим є визначення виду або способу втручання, тобто допустимих видів обмежувальних заходів, та їх умов і обсягу (зокрема, тривалість, коло осіб та територію), які окреслюють граничну інтенсивність можливого обмеження. Законодавче регулювання має також установлювати належні часові межі застосування таких заходів.

Водночас ці параметри не обов'язково мають бути визначені законом з однаковим ступенем деталізації. Конституційно необхідна визначеність залежить від природи відповідного права, характеру загрози, інтенсивності можливого втручання та об'єктивної здатності законодавця встановити чіткіші правила. Наприклад, закон може визначати максимальну тривалість обмежувального заходу або об'єктивні умови його припинення, залишаючи виконавчій владі визначення конкретного моменту його запровадження та скасування. Так само закон може окреслювати допустимі територіальні межі застосування певного заходу, тоді як визначення конкретної території його дії залежатиме від актуальної епідеміологічної ситуації. Отже, законодавча визначеність не тотожна вичерпній деталізації: вона означає наявність достатніх нормативних критеріїв, які спрямовують і обмежують виконавчий розсуд.

За такого розуміння виключна законодавча компетенція парламенту не виключає широкої виконавчої дискреції, а визначає її правову природу. Законодавець установлює, що саме може бути обмежене, з якою метою та в яких межах; виконавча влада, керуючись законом і актуальними фактичними обставинами, визначає, коли, де та якою мірою необхідно застосувати передбачені законом заходи; суд здійснює контроль за тим, чи залишилася виконавча влада в установлених Конституцією та законом межах.

Саме під цим кутом зору слід оцінювати оспорюваний припис Закону N 1645, відповідно до якого у рішенні про запровадження карантину "встановлюються тимчасові обмеження прав фізичних і юридичних осіб". Проблема оспорюваного припису Закону N 1645 полягає не в самому наданні Кабінету Міністрів України повноважень реагувати на епідемічну загрозу, а в тому, що його формулювання допускає розуміння такого повноваження, як права виконавчої влади самостійно визначати обмеження конституційних прав і свобод, нормативні параметри яких попередньо не встановлені законом. За такого розуміння виконавча влада отримує не лише дискрецію щодо застосування законодавчо визначених заходів, а й можливість самостійно ухвалювати принципові нормативні рішення щодо допустимих меж втручання у конституційні права.

Тому висновок Конституційного Суду України про неконституційність оспорюваного припису Закону N 1645 слід розуміти саме як підтвердження конституційної вимоги щодо належного законодавчого структурування виконавчої дискреції за екстремальних умов. Конституція України не позбавляє державу можливості оперативно реагувати на непередбачувані загрози, проте вимагає, щоб така можливість реалізовувалася в межах нормативного рішення, ухвалення якого належить до виключної компетенції парламенту.

Отже, виключна компетенція Верховної Ради України щодо законодавчого визначення прав і свобод та гарантій їх здійснення становить необхідну конституційну передумову ефективного кризового урядування. Саме законодавче визначення меж можливого втручання дає можливість забезпечити одночасно здатність держави реагувати на непередбачувані обставини та збереження конституційного контролю над здійсненням публічної влади.

5. Час як вимір конституційності

Невизначеність не є незмінною характеристикою загрози. Вона має свою динаміку: обставини, які на початковому етапі кризи залишаються невідомими або недостатньо дослідженими, згодом можуть ставати предметом достовірнішого знання. Відтак час є не лише

зовнішньою обставиною22, протягом якої здійснюється публічна влада, а й самостійним виміром оцінювання конституційної допустимості її здійснення.

____________

22 Докл. див. Окрема (збіжна) думка судді Конституційного Суду України Олександра Водяннікова у справі за конституційним поданням Верховного Суду щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини першої статті 233 Кодексу законів про працю України (справа щодо строків звернення працівника до суду про стягнення заробітної плати та інших належних працівникові виплат) від 11 грудня 2025 року N 1-р/2025.

З плином часу змінюється як характер загрози, так і обсяг інформації, на підставі якої держава може оцінювати необхідність і ефективність обраних заходів. Накопичення наукових даних, результати спостереження за розвитком кризи та практичний досвід застосування обмежень дають можливість точніше визначати їхні наслідки, виявляти недоліки та оцінювати можливі альтернативи. Відповідно, рішення, яке було обґрунтованим за початкового стану знань, не обов'язково залишається таким за нових обставин.

Конституційний Суд Італії у рішенні від 9 лютого 2023 року N 14/2023, розглядаючи конституційність обов'язкової вакцинації проти COVID-19 для медичних працівників, наголосив, що своєчасність реагування на розвиток епідеміологічної ситуації має вирішальне значення для ефективності відповідних заходів23. Зважаючи на невизначеність і обмеженість наукових знань щодо загрози, Конституційний Суд Італії визначив, що стандартом конституційного аналізу за таких обставин є обґрунтованість і відповідність заходу медико-науковим знанням, що були наявні на момент його запровадження24.

____________

23 Як указав Конституційний Суд Італії, "під час ухвалення такого рішення своєчасність реагування на розвиток епідеміологічної кривої є вирішальним чинником його ефективності". La Corte Costituzionale. Sentenza 14/2023. ECLI:IT:COST:2023:14, para. 8.2. Див. також La Corte Costituzionale. Sentenza 37/2021. ECLI:IT:COST:2021:37, para. 6.1.

24 Конституційний Суд вказав: "Конституційний Суд може і повинен перевірити насамперед те, чи було рішення законодавця запровадити обов'язкову вакцинацію проти інфекції SARS-CoV-2 для осіб, які здійснюють медичну професійну діяльність, та працівників сфери охорони здоров'я, зазначених у частині другій статті 1 Закону N 43 від 2006 року, зокрема з огляду на наявну на той час пандемічну ситуацію, обґрунтованим і таким, що відповідало тогочасним медико-науковим знанням, отриманим від національних і наднаціональних органів, на які інституційно покладено відповідні повноваження". La Corte Costituzionale. Sentenza 14/2023. ECLI:IT:COST:2023:14, para. 8.2.

Отже, своєчасне рішення неминуче ухвалюється на підставі наукових знань, доступних на відповідний момент, та з усвідомленням його тимчасового характеру:

"Необхідність своєчасного ухвалення рішення означає, що воно неминуче ґрунтується на стані наукових знань, наявних на відповідний момент, та на усвідомленні їхньої природної тимчасовості. Зрештою, щоразу, коли ухвалення рішення передбачає оцінювання науково-технічних питань, законодавець здійснює вибір між можливими варіантами, які пропонує наука на відповідному історичному етапі. Вибір між такими варіантами, що неминуче відрізняються за інтенсивністю, а отже, і за ступенем обмеження прав, є здійсненням політичної дискреції, яку цей Суд не може підміняти власним вибором, доки вона реалізується в межах вимог розумності та пропорційності.

З іншого боку, беззаперечним є те, що будь-який закон, розроблений на основі медико-наукових знань, за своєю природою має тимчасовий характер, оскільки його ухвалюють відповідно до стану знань на певний момент і згодом він неминуче потребуватиме перегляду внаслідок розвитку медичної науки"25.

____________

25 Ibid.

Ця позиція відображає принципову особливість нормативних рішень, які ґрунтуються на науковому знанні, що постійно розвивається. їх обґрунтованість має часові межі, визначені станом знань та фактичними обставинами, за яких вони були ухвалені. Тому Конституційний Суд Італії наголосив, що навіть якщо

певний захід не був нерозумним з огляду на епідеміологічну ситуацію та наукові знання, доступні на момент його запровадження, це не означає, що його не можна або не потрібно переоцінювати в разі зміни обставин:

"Саме тому, що законодавець повинен здійснювати свою дискрецію на підставі медико-наукових знань, наданих компетентними органами на момент ухвалення рішення, принципового значення набуває повне врахування "динаміки розвитку медико-наукових знань, на яких мають ґрунтуватися нормативні рішення у сфері охорони здоров'я" (Рішення N 5/2018). Як цей Суд уже роз'яснював раніше, той факт, що певний захід не був нерозумним з огляду на тогочасні епідеміологічні обставини та наукові знання, не виключає, а навпаки, вимагає, щоб у разі зміни цих обставин відповідне рішення могло і повинно було бути повторно оцінене та переглянуте"26.

____________

26 Ibid.

Із цієї позиції випливає важливий для конституційного урядування принцип тимчасовості обґрунтування виняткових заходів. Ідеться не лише про необхідність установлення формального строку їх дії. Тимчасовим за своєю природою є саме обґрунтування необхідності втручання, оскільки воно спирається на певний стан фактичних обставин і знань про них. Зміна цих обставин не обов'язково означає автоматичну втрату конституційної допустимості раніше запровадженого заходу, проте породжує обов'язок перевірити, чи зберігаються підстави для його подальшого застосування. Відтак первісна конституційна виправданість обмеження не створює презумпції його виправданості протягом усього періоду кризи.

Такий підхід дає можливість розмежувати два часові аспекти конституційного контролю. Перший стосується оцінювання правомірності первісного рішення з огляду на фактичні обставини та знання, доступні на момент його ухвалення, а другий вимагає оцінювання правомірності подальшого збереження заходу з урахуванням нових обставин і знань, що з'явилися після його запровадження. Отже, один і той самий захід може бути конституційно виправданим на початковому етапі кризи та втратити таке виправдання згодом.

Із наведеного випливає ще один важливий висновок. Тривалість кризи змінює співвідношення між необхідністю оперативних дій та можливістю законодавчого врегулювання відповідних відносин. Те, що на початку кризи не могло бути своєчасно врегульоване законом, згодом може і повинно стати предметом належного законодавчого внормування. Звідси випливає, що час впливає як на оцінювання необхідності конкретних обмежувальних заходів, так і на конституційну допустимість збереження винятково широкої виконавчої дискреції. На початковому етапі кризи обмеженість часу для законодавчого реагування може бути вагомою обставиною для оцінювання необхідності оперативних рішень виконавчої влади в межах її компетенції.

Отже, час змінює не самі конституційні вимоги, а фактичні та інституційні передумови їх застосування. На початковому етапі раптової кризи максимальна невизначеність може обґрунтовувати необхідність широкої оперативної дискреції. У міру накопичення знань зростає обов'язок переоцінювати необхідність і пропорційність застосованих заходів. Із тривалістю кризи та відновленням можливостей звичайного законодавчого процесу послаблюється виправдання збереження виняткових механізмів виконавчого реагування. Тому конституційна допустимість кризових заходів не може розглядатися як незмінна характеристика рішення: вона потребує постійного співвіднесення здійснюваного втручання з актуальними обставинами, наявними знаннями та конституційним розподілом повноважень.

6. Динамічна домірність

Часовий вимір конституційності має безпосереднє значення для застосування принципу домірності. Якщо обґрунтованість заходів, запроваджених за умов невизначеності, залежить від стану фактичних обставин і наукових знань на відповідний момент, то й конституційна оцінка таких заходів повинна враховувати їхню зміну в часі. Домірність у цьому контексті не може розглядатися як статична характеристика рішення, що остаточно встановлюється на момент його ухвалення. Вона має динамічний характер, оскільки залежить від обставин, які можуть змінюватися

протягом усього періоду застосування відповідного заходу.

Звідси випливає необхідність розмежування двох питань, які нерідко змішуються під час ретроспективного оцінювання кризових рішень. Перше полягає в тому, чи було відповідне рішення обґрунтованим з огляду на фактичні обставини, наукові знання та можливості їх отримання, доступні органу публічної влади на момент його ухвалення. Друге - чи залишалося це рішення обґрунтованим упродовж подальшого застосування з урахуванням зміни обставин та накопичення нових знань. Ствердна відповідь на перше питання не зумовлює автоматично позитивної відповіді на друге. Водночас негативна оцінка заходу з позицій знань, набутих згодом, сама собою не свідчить про його первинну неконституційність.

Федеральний Конституційний Суд Німеччини в рішенні Ausgangs- und Kontaktbeschr nkungen від 19 листопада 2021 року27, яке стосувалося конституційності законодавчих обмежень контактів та пересування під час пандемії COVID-19, наголосив, що оцінювання законодавцем небезпек і прогнозування їх можливих наслідків підлягають конституційному контролю з погляду достатньої фактичної обґрунтованості28; водночас інтенсивність такого контролю залежить від характеру відповідної сфери, значущості конституційних благ, що перебувають під загрозою, та об'єктивних можливостей законодавця сформувати достатньо достовірне уявлення про обставини.

____________

27 BVerfGE 159, 223 - Ausgangs- und Kontaktbeschr nkungen

28 Як висновував Федеральний Конституційний Суд,

"принаймні щодо законів, за допомогою яких законодавець прагне протидіяти загрозам, що, за його оцінкою, існують для суспільства загалом або для окремих правових благ, перевірка, здійснювана Федеральним Конституційним Судом, охоплює також питання про те, чи має відповідна оцінка законодавця достатньо обґрунтовану фактичну основу (див. BVerfGE 121, 317 [350] із подальшими посиланнями; 153, 182 [272 і наст., пункти 236 і наст.]). Отже, предметом конституційного контролю є як оцінка законодавцем наявності відповідної загрози, так і достовірність підстав, на яких він ґрунтував або міг обґрунтовано ґрунтувати таку оцінку".

Ibid.

<298

>.

Отже, згідно з юридичною позицією Федерального Конституційного Суду Німеччини, коли невизначеність наукового знання обмежує можливості законодавця достовірно оцінити загрозу, достатнім є те, що він керується належною та обґрунтованою оцінкою "доступної йому інформації та можливостей отримання знань" (verf gbare Informationen und Erkenntnism glichkeiten). Такий простір оцінювання ґрунтується на відповідальності демократично легітимованого законодавця ухвалювати рішення щодо конфлікту між конституційними благами високої та найвищої значущості "попри невизначеність ситуації" (trotz ungewisser Lage)29.

____________

29 Згідно з юридичною позицією Федерального Конституційного Суду,

"Оцінка та прогнозування загроз, які можуть виникнути для окремої особи або суспільства загалом, підлягають конституційному контролю на предмет того, чи ґрунтуються вони на достатньо надійній основі. Залежно від особливостей відповідної сфери суспільних відносин, значущості правових благ, що перебувають під загрозою, та можливостей законодавця сформувати достатньо достовірне судження, інтенсивність конституційного контролю може варіюватися від перевірки на наявність очевидної помилки через перевірку обґрунтованості та прийнятності оцінки до поглибленого змістовного контролю

<...

> якщо внаслідок невизначеності наукових знань можливості законодавця сформувати достатньо достовірне уявлення про ситуацію є обмеженими, достатньо, щоб він керувався належною та обґрунтовано прийнятною оцінкою доступної йому інформації та можливостей отримання знань

<...

> Така свобода розсуду ґрунтується на покладеній Основним Законом на законодавця, який має особливу демократичну легітимацію, відповідальності за вирішення конфліктів між правовими благами високої та найвищої конституційної значущості навіть за умов невизначеності".

Ibid.

<298 - 299

>.

Значення цієї позиції полягає насамперед у визначенні належного часового горизонту конституційного

контролю. Суд не повинен підміняти оцінку обґрунтованості рішення на момент його ухвалення оцінкою правильності прогнозу з позицій подальшого розвитку подій. Інакше конституційність залежала б не від того, чи діяли органи державної влади розумно, добросовісно та на достатній фактичній основі, а від того, чи підтвердилися згодом їх припущення. Такий підхід фактично покладав би на органи державної влади обов'язок передбачати майбутнє з точністю, яка за умов наукової невизначеності є об'єктивно недосяжною.

Наукова невизначеність не звільняє орган державної влади від обов'язку використовувати доступні достовірні відомості, враховувати релевантні наукові оцінки, перевіряти фактичні передумови втручання та обирати заходи, які мають розумний зв'язок із поставленою метою. Невизначеність може впливати на ступінь достовірності прогнозу, якого обґрунтовано можна вимагати, але не може перетворювати припущення, позбавлені належної фактичної основи, на достатнє конституційне виправдання обмеження прав.

Проте належна оцінка первісної обґрунтованості рішення становить лише перший аспект динамічної домірності. Другий полягає в обов'язку переоцінювати потрібність і допустимість подальшого застосування заходу в міру зміни обставин та накопичення нових знань. Якщо початкове рішення ґрунтувалося на певному прогнозі розвитку загрози, то нові відомості, які істотно змінюють підстави такого прогнозу, повинні бути враховані під час вирішення питання про збереження, зміну або припинення відповідного обмеження.

Позиції Федерального Конституційного Суду Німеччини та Конституційного Суду Італії у Рішенні N 14/2023 розкривають два взаємопов'язані аспекти конституційної оцінки рішень, ухвалених за умов наукової невизначеності. Перший стосується оцінювання обґрунтованості рішення з огляду на стан знань, доступних на момент його ухвалення, та об'єктивні можливості їх отримання. Другий - необхідності перегляду нормативного рішення в міру зміни фактичних обставин і розвитку наукового знання. Отже, конституційна допустимість обмеження прав і свобод має оцінюватися у двох часових вимірах: на момент його запровадження (ex ante) та протягом подальшого застосування. Саме в поєднанні цих вимог полягає сутність динамічної домірності: первісна обґрунтованість обмеження не звільняє державу від обов'язку постійно переоцінювати його необхідність і домірність відповідно до зміни обставин, які виправдовували його запровадження.

Ця вимога поширюється на всі складові домірності. Захід, який спочатку був придатним для досягнення легітимної мети, може втратити свою ефективність або виявитися менш ефективним, ніж передбачалося. Захід, який за початкових обставин був потрібним, може перестати відповідати цій вимозі внаслідок появи альтернативних засобів, що дозволяють досягти тієї самої мети з меншим втручанням у людські права і свободи. Нарешті, навіть якщо захід залишається придатним і потрібним, співвідношення між суспільною користю від його застосування та тягарем, який він покладає на носіїв прав, може істотно змінитися внаслідок тривалості обмеження, накопичення його негативних наслідків або зміни характеру загрози.

Особливого значення набуває останній аспект. Тривалість обмеження не завжди є нейтральною щодо інтенсивності втручання. Захід, який протягом короткого періоду створює допустимі незручності або обмеження, за умов тривалого застосування може призвести до істотно тяжчих наслідків для особи. Тому домірність не можна оцінювати виключно за характером обмеження, абстрагуючись від фактичної тривалості такого обмеження та його сукупного впливу. Конституційна вага заходу може змінюватися з плином часу навіть за незмінності його нормативного змісту.

Динамічна домірність визначає критерії оцінювання потрібності та співмірності втручання за обставин, що змінюються. Однак вона не замінює конституційних вимог щодо належної законодавчої підстави обмеження прав і компетенції органу, який його запроваджує. Навіть цілком обґрунтоване з епідеміологічного погляду рішення не може усунути порушення виключної законодавчої компетенції парламенту, якщо відповідне втручання

не має необхідної законодавчої основи.

Отже, принцип динамічної домірності поєднує дві окремі вимоги. Перша вимога полягає в тому, що конституційний контроль повинен ураховувати об'єктивні межі знань і прогнозування на момент ухвалення кризового рішення та не підміняти оцінку його первісної обґрунтованості ретроспективним знанням про фактичні наслідки. Друга - стосується конституційної допустимості подальшого застосування обмеження, що залежить від здатності і готовності держави переглядати його підстави в міру накопичення нових знань і зміни обставин. Конституція не вимагає від держави безпомилкового передбачення майбутнього, проте вимагає обґрунтованості рішень на момент ухвалення та здатності своєчасно коригувати їх у світлі нових знань.

7. In dubio pro libertate: два види невизначеності

Наведені міркування дозволяють виокремити ще один принциповий аспект конституційного урядування за умов невизначеності, який має безпосереднє значення для розуміння юридичної позиції Суду, викладеної в Рішенні. Йдеться про потребу в розмежуванні двох видів невизначеності, які можуть супроводжувати здійснення публічної влади, але мають такі істотно різні конституційно-правові наслідки: невизначеність щодо фактичних обставин, які потребують державного реагування, та невизначеність щодо нормативних підстав і меж повноважень органу державної влади.

Перший вид - епістемічна невизначеність - стосується знання про факти. За умов епідемічної загрози вона може полягати в недостатності або суперечливості відомостей про природу збудника, шляхи поширення інфекції, ступінь небезпеки для життя і здоров'я людей, можливі наслідки бездіяльності або ефективність доступних засобів запобігання. Така невизначеність є об'єктивною характеристикою обставин, за яких органи державної влади повинні ухвалювати рішення.

Саме з огляду на цю особливість принцип перестороги (precautionary principle) допускає застосування запобіжних заходів за відсутності остаточного наукового підтвердження реальності або серйозності ризику. Як випливає з практики Суду Європейського Союзу, наукова невизначеність як така не може бути підставою для відмови від заходів, потрібних для захисту життя і здоров'я людей30.

____________

30 У справі C-157/96, National Farmers' Union Суд ЄС сформулював так цю позицію: "За наявності невизначеності щодо існування або масштабу ризиків для здоров'я людей інституції можуть уживати захисних заходів, не очікуючи, доки реальність і серйозність таких ризиків стануть цілком очевидними". Court of Justice of the European Communities. Case C-157/96, National Farmers' Union and Others, Judgment of 5 May 1998, ECLI:EU:C:1998:191, para. 63. Див. також Court of Justice of the European Communities. Case C-180/96, United Kingdom v Commission, Judgment of 5 May 1998, ECLI:EU:C:1998:192, para. 99. У справі C-236/01, Monsanto Agricoltura Italia Суд уточнив, що запобіжні заходи можуть застосовуватися навіть тоді, коли через недостатність наукових даних неможливо провести максимально повне оцінювання ризику. Водночас рішення має спиратися на наявні наукові відомості, які дозволяють обґрунтовано припускати реальну загрозу здоров'ю. Court of Justice of the European Communities. Case C-236/01, Monsanto Agricoltura Italia and Others, Judgment of 9 September 2003, ECLI:EU:C:2003:431, paras. 111 - 113. У справі C-616/17, Blaise and Others ця позиція була далі розвинута: "За наявності невизначеності щодо існування або масштабу ризиків для здоров'я людей захисні заходи можуть застосовуватися без необхідності очікувати, доки реальність і серйозність таких ризиків стануть цілком очевидними". Court of Justice of the European Union (Grand Chamber). Case C-616/17, Blaise and Others, Judgment of 1 October 2019, ECLI:EU:C:2019:800, para. 43.

Отже, епістемічна невизначеність може впливати на оцінювання потрібності превентивного втручання та допустимих меж розсуду компетентного органу влади. За певних обставин саме неможливість достовірно встановити масштаб загрози може виправдовувати своєчасне застосування заходів, спрямованих на запобігання тяжким або незворотним наслідкам.

Проте таке виправдання стосується фактичної потрібності реагування, а не юридичного походження повноваження на його здійснення. Принцип перестороги не може самостійно створювати компетенцію органу влади на обмеження прав.

Принципово іншою є нормативна невизначеність, яка стосується правових підстав здійснення публічної влади. Вона виникає тоді, коли закон не дозволяє з достатньою визначеністю встановити, чи уповноважений відповідний орган обмежувати певне конституційне право, за яких підстав, у який спосіб та в яких межах. На відміну від епістемічної невизначеності, яка може бути об'єктивно неминучою за умов раптової кризи, невизначеність нормативних меж здійснення влади становить проблему конституційної організації самої влади.

Це розмежування випливає з основоположної асиметрії, що закладена в основу правового порядку в Україні, між правовим становищем особи та органу державної влади. Особа здійснює свої права і свободи на підставі Конституції України, тоді як орган державної влади може діяти лише в межах наданої йому компетенції. Частина друга статті 19 Конституції України вимагає від органів державної влади та їх посадових осіб діяти на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України. Отже, повноваження органу державної влади не можуть виводитися лише з необхідності досягнення суспільно корисної мети або із загального обов'язку держави забезпечувати захист певного конституційного блага.

Закріплення на рівні Конституції України виключної законодавчої компетенції Верховної Ради України щодо визначення прав і свобод людини і громадянина та гарантій цих прав і свобод (пункт 1 частини першої статті 92 Конституції України) означає, що принципові нормативні рішення щодо допустимості та меж втручання повинні мати належну законодавчу основу. Виконавча влада може бути наділена широкою дискрецією щодо застосування передбачених законом заходів, однак не може самостійно визначати межі власних повноважень лише з огляду на серйозність загрози, якій вона прагне протидіяти.

З цього постає один із вимірів принципу in dubio pro libertate, що знаходить своє конституційне відображення у взаємозв'язку частин першої та другої статті 19 Конституції України: свобода особи є вихідною засадою правового порядку, тоді як її обмеження потребує належної правової підстави31. Його зміст полягає в тому, що за наявності обґрунтованого сумніву щодо обсягу повноважень органу державної влади на обмеження конституційного права перевага має надаватися такому тлумаченню, яке не розширює втручання у сферу конституційної свободи особи без достатньо визначеної правової підстави. Цей принцип не заперечує можливості встановлення законом обмежень прав і свобод, потрібних для захисту інших конституційних благ, він не допускає виведення з неоднозначних приписів закону повноважень органу державної влади на обмеження конституційних прав і свобод, якщо такі повноваження не мають достатньо визначеної законодавчої основи.

____________

31 Частина перша встановлює вихідну презумпцію свободи особи, а частина друга - принцип спеціально-дозвільного характеру діяльності органів публічної влади. Саме їх поєднання дозволяє сформулювати конституційну асиметрію: особа не повинна доводити наявність дозволу на здійснення своєї свободи, натомість орган державної влади повинен мати належну правову підставу для втручання в неї. Щодо загальнодозвільного та спеціальнодозвільного типу регулювання докл. див. Раданович Н. Загальнодозвільний тип правового регулювання (теоретичне дослідження). Львів: ЛНУ імені Івана Франка, 2025. 608 с.

Тому принцип перестороги та принцип in dubio pro libertate доповнюють один одного. Перший принцип дозволяє державі за певних умов діяти попри неповноту знань про загрозу; другий - не дозволяє державі діяти без належної правової підстави. Інакше кажучи, невизначеність фактичних обставин може бути конституційно значущим аргументом на користь оперативного реагування, але невизначеність правових меж компетенції не може слугувати аргументом на користь її розширення. Сумнів щодо факту може бути підставою для

обережності; сумнів щодо повноваження не може бути джерелом влади32.

____________

32 Як послідовно наголошує Європейський суд з прав людини, у питаннях, що зачіпають основоположні права, надання виконавчій владі необмеженої дискреції суперечило б верховенству права; закон повинен із достатньою чіткістю визначати обсяг наданих повноважень та спосіб їх здійснення (рішення Європейського суду з прав людини (Велика палата) у справі Hasan and Chaush v. Bulgaria від 26 жовтня 2000 року (заява N 30985/96), § 84).

Саме з цих позицій, на мою думку, слід розуміти юридичну позицію Суду в цій справі. Висновок Суду щодо оспорюваного припису частини четвертої статті 29 Закону N 1645 не заперечує можливості застосування Кабінетом Міністрів України запобіжних заходів за умов епідемічної загрози та наукової невизначеності. Він стосується іншого - потрібності існування належної законодавчої основи для обмеження конституційних прав і свобод. Епідемічна небезпека може обґрунтовувати потребу в застосуванні певних заходів, але не може усувати конституційні вимоги щодо органу, уповноваженого визначати їх нормативні межі.

Тобто конституційне урядування за умов невизначеності ґрунтується на розмежуванні того, що держава може об'єктивно не знати, і того, що вона зобов'язана визначити нормативно. Держава не завжди може достовірно передбачити майбутню загрозу, проте повинна встановити правові межі повноважень щодо реагування на неї. Конституція допускає невизначеність знання, але не допускає, щоб невизначеність повноважень ставала підставою для розширення влади на шкоду конституційній свободі.

Отже, конституційність обмеження основоположного права має два взаємопов'язані, але самостійні виміри: належність законодавчої підстави втручання та конституційну виправданість самого втручання. Дотримання принципу домірності не може компенсувати відсутності належної законодавчої підстави, так само як наявність такої підстави не звільняє орган публічної влади від обов'язку обґрунтувати потрібність і домірність конкретного заходу. Невизначеність фактичних обставин може впливати на оцінювання другого виміру, але не усуває конституційних вимог щодо першого.

8. Політичний розсуд і конституційний контроль: межі судового втручання за екстремальних умов

Невизначеність характеру й масштабу загрози, потреба в оперативному реагуванні та можливість тяжких наслідків бездіяльності за екстремальних умов неминуче зумовлюють ухвалення складних рішень, що потребують оцінювання альтернативних стратегій, визначення пріоритетів, розподілу обмежених ресурсів і вибору конкретних засобів протидії загрозі. Ухвалення таких рішень належить передусім до сфери політичної відповідальності демократично легітимованих органів державної влади. Конституційний суд не наділений ані повноваженнями, ані інституційними можливостями здійснювати кризове управління замість них33. Як зазначив Федеральний Конституційний Суд Німеччини у справі Kalkar I:

"За таких обставин, неминуче пов'язаних із невизначеністю, саме на законодавцеві та уряді передусім лежить політична відповідальність за ухвалення в межах їхніх відповідних повноважень рішень, які вони вважають доцільними. За такої ситуації завдання судів не полягає в тому, щоб підміняти власною оцінкою оцінку політичних органів, уповноважених ухвалювати відповідні рішення"34.

____________

33 Складність конституційної оцінки рішень, ухвалюваних за екстремальних обставин, ілюструють два рішення Федерального конституційного суду Німеччини щодо медичного тріажу (Triage) - розподілу дефіцитних ресурсів інтенсивної терапії між пацієнтами, коли неможливо надати життєво необхідну допомогу всім, хто її потребує. За таких обставин звичайні засади медичної допомоги, орієнтовані на індивідуальні потреби кожного пацієнта, стикаються з трагічною необхідністю вибору, за якого будь-яке рішення може призвести до втрати людського життя. У рішенні від 16 грудня 2021 року (1 BvR 1541/20, BVerfGE 160, 79) ФКС установив порушення позитивного обов'язку законодавця забезпечити захист осіб з інвалідністю від дискримінації під час тріажу, однак не визначив конкретних

критеріїв розподілу медичних ресурсів, залишивши їх установлення законодавцеві. У рішенні від 23 вересня 2025 року (1 BvR 2284/23, 1 BvR 2285/23) ФКС визнав неконституційними законодавчі приписи, ухвалені на виконання попереднього рішення, з огляду на відсутність у федерації належної законодавчої компетенції, не вирішуючи питання матеріальної конституційної допустимості встановлених критеріїв тріажу. Таким чином, в обох рішеннях Суд утримався від визначення того, яким саме має бути конституційно прийнятний вибір між конкуруючими вимогами захисту людського життя, рівності та професійної відповідальності лікаря.

34 BVerfGE 49, 89

<131

>.

Визнання простору політичного розсуду, однак, не означає відмови від конституційного контролю. Суд не вирішує, яка стратегія боротьби з епідемією є найдоцільнішою, який із кількох науково обґрунтованих підходів є оптимальним або якою має бути конкретна організація протиепідемічних заходів. Його завдання полягає в установленні того, чи залишаються відповідні рішення в межах конституції, чи ухвалені вони компетентними органами, чи мають належну законодавчу основу та чи не становлять непропорційного втручання у конституційні права і свободи.

У рішенні від 7 липня 2026 року у справі Rainbow Mission Foundation and Others v. Hungary Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ), розглядаючи питання про допустимість загальної заборони мирних зібрань, установленої урядом Угорщини під час пандемії COVID-19, нагадав, що оцінювання пропорційності загального обмежувального заходу передбачає аналіз законодавчого вибору, покладеного в його основу, вирішальним є питання, чи залишився законодавець, ухвалюючи відповідний захід і здійснюючи зважування конкуруючих інтересів, у межах наданої йому свободи розсуду:

"для визначення пропорційності заходу загального характеру Суд повинен насамперед оцінити законодавчі рішення, покладені в його основу

<...

>. Ключовим є питання, чи діяв законодавець, запроваджуючи такий захід і здійснюючи відповідне зважування конкуруючих інтересів, у межах наданої йому свободи розсуду"35.

____________

35 Рішення Європейського суду з прав людини у справі Rainbow Mission Foundation and Others v. Hungary від 7 липня 2026 року (заяви N 32272/21, 50723/21, 28709/22, 28707/22, 30238/22), § 119.

Водночас ЄСПЛ звернув увагу на особливості інституційного механізму запровадження та продовження відповідних обмежень. Уряд Угорщини діяв на підставі законодавчого повноваження ухвалювати надзвичайні заходи у спосіб видання декретів. Законодавство передбачало обов'язок указаного уряду регулярно інформувати парламент про збереження обмежень основоположних прав. Однак уряд не надав відомостей, які б підтверджували, що після набрання чинності відповідною вимогою парламентові було представлено обґрунтування потреби в подальшому обмеженні свободи мирних зібрань. За таких обставин ЄСПЛ констатував відсутність інформації про те, що на цьому етапі було здійснено зважування конкуруючих інтересів і прав36.

____________

36 Ibid. § 120.

В цьому контексті ЄСПЛ сформулював такий принциповий висновок: "За таких обставин Суд вважає, що ефективний судовий контроль за заходами, вжитими виконавчою владою, набував ще більшого значення"37.

____________

37 Ibid. § 121.

При цьому ЄСПЛ не обмежився констатацією формальної доступності судового контролю, а звернув увагу на його фактичний зміст. Національні суди фактично звели перевірку до автоматичного застосування загальної заборони, не здійснивши належного аналізу її пропорційності. Зокрема, Конституційний Суд Угорщини, хоча й розглянув питання придатності загальної заборони для протидії поширенню COVID-19, не здійснив ґрунтовного оцінювання пропорційності самої заборони та її застосування до конкретних обставин мирних зібрань, які мали намір провести заявники38.

____________

38 Ibid. § 122.

Отже, значення судового контролю за умов кризового урядування визначається не лише можливістю звернення до суду, а й здатністю суду здійснити змістовну перевірку правомірності втручання. Самого посилання на існування надзвичайної загрози, парламентське

уповноваження виконавчої влади або загальну придатність обмежувального заходу для досягнення легітимної мети недостатньо для висновку про його правомірність.

Це і є проявом взаємодоповнюваності двох засад конституційного урядування за умов невизначеності. З одного боку, як наголосив Федеральний Конституційний Суд Німеччини у рішенні Kalkar I, суди не повинні підміняти власною оцінкою політичні рішення законодавця та уряду, ухвалені в межах їхньої компетенції. З іншого боку, як випливає з рішення ЄСПЛ у справі Rainbow Mission Foundation, повага до політичного розсуду не може означати відмови від ефективної судової перевірки обмежень основоположних прав.

Тому судова стриманість (judicial deference) за умов невизначеності має бути функціонально обмеженою. Вона може стосуватися оцінювання складних наукових даних, прогнозування розвитку загрози або вибору між кількома допустимими засобами її подолання. Однак вона не може перетворюватися на відмову від перевірки конституційних передумов здійснення владних повноважень. Інакше судова стриманість перестає бути проявом поваги до демократичного розподілу функцій і стає засобом самоусунення судів від контролю за дотриманням конституційних обмежень влади.

Висновок

Конституційне врядування в умовах невизначеності не може ґрунтуватися на припущенні, що законодавець здатний передбачити всі майбутні загрози та визначити вичерпний перелік засобів реагування на них. Конституція допускає потрібну відкритість законодавчого регулювання та достатньо широкий простір виконавчої дискреції. Проте ця відкритість має стосуватися передусім фактичних обставин застосування закону, а не нормативних меж здійснення публічної влади. Саме законодавець повинен ухвалювати принципові рішення щодо допустимості, підстав і меж втручання в конституційні права і свободи.

Водночас конституційна допустимість заходів, запроваджених за умов невизначеності, не може оцінюватися поза їх часовим контекстом. Обґрунтованість первісного рішення має визначатися з урахуванням інформації, доступної на момент його ухвалення, тоді як правомірність подальшого застосування відповідного заходу залежить від здатності держави своєчасно переоцінювати його потрібність і домірність у світлі нових знань та обставин. Невизначеність може виправдовувати оперативне реагування, але не безстрокове збереження обмежень, підстави яких перестали існувати.

Нарешті, визнання за політичними органами державної влади простору оцінювання та прогнозування за екстремальних умов не може означати послаблення конституційного контролю за межами їхніх повноважень. Судова стриманість є виправданою настільки, наскільки вона відображає повагу до демократичної легітимності та інституційної компетентності інших органів влади, але не тоді, коли вона перетворюється на відмову від перевірки конституційних передумов здійснення влади. Конституція не вимагає від держави знати невідоме, проте вимагає, щоб навіть за умов найглибшої невизначеності публічна влада залишалася владою, обмеженою правом.

Суддя

Конституційного Суду України

Олександр ВОДЯННІКОВ

ОКРЕМА ДУМКА

(РОЗБІЖНА)

судді Конституційного Суду України Василя Лемака стосовно Рішення Конституційного Суду України від 29 вересня 2026 року N 4-р/2026 у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремого припису частини четвертої статті 29 Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб"

Велика палата Конституційного Суду України (далі - Конституційний Суд України, Суд) 29 вересня 2026 року ухвалила Рішення N 4-р/2026 у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремого припису частини четвертої статті 29 Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб" від 6 квітня 2000 року N 1645-III зі змінами (далі - Рішення).

Рішенням Конституційний Суд України визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окремий припис частини четвертої статті 29 Закону

України "Про захист населення від інфекційних хвороб" від 6 квітня 2000 року N 1645-III зі змінами (далі - Закон N 1645), а саме "встановлюються тимчасові обмеження прав фізичних і юридичних осіб", у тім, що він уможливлює встановлення Кабінетом Міністрів України тимчасових обмежень конституційних прав і свобод.

На підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України", § 74 Регламенту Конституційного Суду України вважаю за потрібне викласти окрему думку (розбіжну) стосовно Рішення.

1. Резолютивна частина Рішення: що не враховано

Суд визнав неконституційним окремий припис частини четвертої статті 29 Закону N 1645 (нижче цей окремий припис виділено жирним шрифтом):

"у рішенні про встановлення карантину зазначаються обставини, що призвели до цього, визначаються межі території карантину, затверджуються необхідні профілактичні, протиепідемічні та інші заходи, їх виконавці та терміни проведення, встановлюються тимчасові обмеження прав фізичних і юридичних осіб та додаткові обов'язки, що покладаються на них, підстави та порядок обов'язкової самоізоляції, перебування особи в обсерваторі (обсервації), госпіталізації до тимчасових закладів охорони здоров'я (спеціалізованих шпиталів). Карантин встановлюється на період, необхідний для ліквідації епідемії чи спалаху особливо небезпечної інфекційної хвороби. На цей період можуть змінюватися режими роботи підприємств, установ, організацій, вноситися інші необхідні зміни щодо умов їх виробничої та іншої діяльності".

Суд визнав неконституційним зазначений припис Закону N 1645 не повністю, а в частині, яку в резолютивній частині Рішення сформульовано так: "у тім, що він уможливлює встановлення Кабінетом Міністрів України тимчасових обмежень конституційних прав і свобод".

Зверніть увагу на виділену курсивом словосполуку "додаткові обов'язки", про яку буде згадано нижче.

Я був проти Рішення. Чому?

Не підтримав Рішення, оскільки: а) нелогічним є порушення питання про неможливість установлення обмежень прав і свобод фізичних і юридичних осіб в урядовому рішенні про встановлення карантину задля протидії інфекційним хворобам; б) Рішення не засноване на чіткому розумінні й визначенні різниці між трьома поняттями: "державне втручання", "обмеження прав і свобод", "порушення конституційних прав і свобод"; тому нелогічно припускати, що сам суб'єкт правотворчості (Уряд України) може завчасно визначити, які обмеження прав і свобод є невиправданими, ба більше, які з них стосуються саме конституційних прав і свобод цієї особи, оскільки йдеться про предмет судової практики; в) Рішення своїм змістом, за умови його виконання, може завдати серйозної шкоди зусиллям Уряду України щодо протидії інфекційним хворобам у майбутньому; г) Рішення містить низку інших методологічних помилок, які частково мають давнє походження в практиці Суду. Так, наприклад, у першому реченні абзацу першого підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення стверджується, що "Конституція України не наділяє жодний орган державної влади, окрім Верховної Ради України, повноваженнями визначати конституційні права і свободи людини і громадянина та встановлювати їх обмеження". Це не так, оскільки конституційні права і свободи (людські права і свободи, гарантовані Конституцією України) властиві кожній людині не за фактом їх "визначення" не те що законом, а навіть конституційним текстом.

Якщо звернути увагу на текст Основного Закону України, то людські права є "невідчужуваними та непорушними" (стаття 21), "не є вичерпними" їх закріпленням у Конституції України (частина перша статті 22), "не можуть бути скасовані" (частина друга статті 22). З огляду на це, звісно, можна дійти висновку, що від законодавця, зокрема і від "визначення" ним, права і свободи точно не залежать.

Спробуємо розібратися детальніше.

2. Чи може урядове рішення про карантин не встановлювати обмежень

Звісно, таке урядове рішення, засноване на Законі N 1645, який упорядковує заходи щодо захисту населення від інфекційних хвороб, не може не встановлювати обмежень у поведінці суб'єктів. Вимагати, щоб рішення про карантин не містило обмежень людських

прав, можна з тим же успіхом, як і вимагати, щоб кримінальний кодекс не містив норм щодо покарань за злочини. Ба навпаки, функціональним призначенням та метою урядового акта про карантин якраз і є запровадження певних обмежень для фізичних і юридичних осіб, щоб захистити суспільство від поширення інфекційних хвороб.

Звертаю увагу на декілька аспектів.

По-перше, важливо акцентувати на тому, що Суд визнав неконституційним оспорюваний припис Закону N 1645, який за змістом ще не завдав шкоди жодним правам і свободам конкретних осіб. Іншими словами, йдеться про такий припис, який і в майбутньому завдати шкоди безпосередньо своїм змістом не здатен. Суд припустив, що шкоду людським правам (нібито) може завдати у майбутньому неправильна реалізація цього припису Закону N 1645 в урядовому акті про карантин. Отже, йдеться про визнання неконституційним сегменту Закону N 1645 на підставі гіпотетичного припущення про можливу його неправильну реалізацію.

До речі, у 2021 році, коли декілька разів поставало питання про перевірку на конституційність постанов Кабінету Міністрів України про запровадження карантину, за якими в умовах протидії пандемії COVID-19 справді було здійснено серйозні державні втручання до прав і свобод мільйонів людей, Суд закривав відповідні конституційні провадження з формальних підстав, не враховуючи, що нормативні конструкції як обмежувальні засоби "продовжували жити" в наступних текстах урядових актів. У той час я не підтримував закриття конституційних проваджень щодо цих урядових актів, і виклав свої аргументи в окремих думках до відповідних рішень Суду (див.: окремі думки судді Суду Лемака В. В. стосовно Рішення від 28 серпня 2020 року N 10-р/2020, стосовно Ухвали про закриття конституційного провадження від 25 травня 2021 року N 2-уп/2021).

По-друге, в аргументації Рішення справедливо вказано, що постанова Уряду України про карантин в аспекті заходів обмеження має бути заснована на Законі N 1645, а не залежати від розсуду виконавчої влади. Насправді так воно і є. Оспорюваний припис, який встановлює вимоги до урядового рішення про карантин, є частиною Закону N 1645, тому його не слід сприймати ізольовано від інших частин Закону N 1645. У статтях 28 - 32 Закону N 1645 доволі розгорнуто окреслено заходи, які спрямовані на протидію інфекційним хворобам, окремо - обмежувальні протиепідемічні заходи, які "встановлюються місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування за поданням відповідного головного державного санітарного лікаря" (навіть не Кабінетом Міністрів України). Тому немає підстав вважати, що ці заходи мали бути прописані саме в оспорюваному приписі статті 29 Закону N 1645, або ж припускати, що Уряд України під час ухвалення рішення про карантин точно проігнорує цей законодавчий зміст.

По-третє, слід звернути увагу на суперечність, яка полягає в тому, що в Рішенні водночас визнано неконституційним сегмент оспорюваного припису Закону N 1645 ("встановлюються тимчасові обмеження прав фізичних і юридичних осіб"), однак залишено без оцінки та будь-яких змін інші слова цього самого речення - "додаткові обов'язки". Наведене означає, що, суворо оцінивши навіть можливе встановлення Кабінетом Міністрів України в акті про карантин "обмеження прав і свобод", Суд залишив поза увагою формулювання Закону N 1645 щодо встановлення Урядом України "додаткових обов'язків" для тих самих фізичних і юридичних осіб. Чому це важливо?

Це важливо тому, що покладання додаткових обов'язків на суб'єктів якраз і є основним інструментом запровадження обмежень щодо цих суб'єктів. Скажу інакше: обмеження поведінки неможливе без покладення на суб'єкта додаткових обов'язків. Наприклад, під час запровадження карантину в районі не допустити вихід жителів за межі цього району неможливо без покладення на них додаткових обов'язків. Таких прикладів "додаткових обов'язків" безліч (і вони нам відомі з досвіду): самоізолюватися, носити захисну маску, пройти тестове обстеження тощо.

По-четверте, у Рішенні простежується філософія несприйняття встановлення обмежень конституційних прав і свобод, що є найбільшою

проблемою його мотивувальної частини, оскільки все це засноване на двох некоректних припущеннях, а саме:

а) обмеження прав і свобод a priori самі собою вже є чимось "неприйнятним", таким, що його наявність нібито створює підстави вважати акт неконституційним (звісно, це неправильне твердження);

б) обмеження рівнозначне порушенню прав і свобод, а який-небудь суб'єкт завчасно, без правозастосовчої кваліфікації у судовій практиці, може визначити, які обмеження прав і свобод є неправомірними, навіть більше - які з них стосуються прав і свобод, гарантованих на рівні Конституції України, і які зазвичай називаються "конституційними правами" (це також неправильне твердження).

В основі такого підходу є змішування понять "державне втручання", "обмеження прав і свобод" та "порушення прав і свобод", що призводить до того, що Суд замість того, щоби припиняти порушення конституційних прав і свобод у законодавчому регулюванні, взявся до протидії гіпотетичним обмеженням цих прав і свобод, тим більше - у майбутньому, без доведення того, що вони є "порушеннями".

Давайте розбиратися.

3. Що є "державне втручання в людське право"

Державне втручання в людські права означає будь-яку дію або бездіяльність з боку держави, її органів, установ чи посадових осіб (або недержавних суб'єктів у разі ситуацій "непрямої дії" людських прав), якими створено перешкоди або ж має місце пряме посягання на здійснення людського права. Своєю чергою людське право я сприймаю як один із сегментів захисної сфери самої суті людини, тобто її свободи, людської гідності чи рівності, завчасно визнаних юридичними текстами або ж судовою практикою.

Державне втручання є нейтральним поняттям, і для нашої мети важливим є встановлення самого факту (і моменту) такого втручання. З урахуванням захисної сфери навколо суті людини, а також різноманітності потенційних інструментів атаки, амплітуда публічних дій чи бездіяльності справді може бути дуже широкою. Для встановлення факту державного втручання важливим є проведення чіткого логічного (причиново-наслідкового) зв'язку між дією або бездіяльністю держави та конкретною особою, її інтересами. Чому "інтересами", а не "правами" особи? Тому що певний життєво важливий складник інтересів особи на цьому етапі може бути ще не визнаний юридичними текстами чи судовою практикою, іншими словами, бути в ролі "імпліцитного" людського права.

Отже, йдеться про те, що державне втручання охоплює будь-яку первинну дію, бездіяльність чи рішення (акт) публічної влади, що зачіпають сферу людських прав.

Проаналізуємо судову практику щодо розуміння державного втручання.

Дія. Перший приклад. У Німеччині у 2006 році 16-річний уболівальник футбольного клубу ФК "Баварія" Мюнхен виявив, що його не пускають на стадіон під час футбольних матчів у зв'язку з його попередньою (хуліганською) поведінкою. Більше того, ФК "Баварія" анулювала його річний абонемент на відвідування стадіону. Незважаючи на те, що дії здійснювали приватні суб'єкти, вболівальник звернувся до судів, пройшов усі інстанції, а після цього звернувся до ФКС Німеччини (Stadionverbots-Beschluss, рішення від 11 квітня 2018 року, справа N 1 BvR 3080/09). Суди сприйняли такі дії як втручання у приватне життя і, розглядаючи справу, оцінювали відповідну перешкоду з огляду на принцип рівного ставлення, а ФКС Німеччини зазначив: "Однак, за певних обставин, вимоги рівності щодо відносин між приватними суб'єктами можуть випливати зі статті 3(1) Основного Закону".

Важливо, що цей факт втручання в людське право має місце в той момент, коли особа зіткнулася з перешкодою у реалізації людського права (зупинили на вході на стадіон, оскільки ім'я цієї особи було в заздалегідь складеному списку). І це ще не йдеться про оцінку цього факту.

Бездіяльність. У багатьох європейських містах жителі ініціювали судові позови щодо "акустичного забруднення" середовища, тобто надмірного шуму, причому справи потрапляли до конституційних судів чи Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ). Так, наприклад, Пілар Морено Гомес, жителька міста Валенсія (Іспанія), у житловому районі, де вона мешкала, відкрилися

численні нічні клуби, дискотеки та бари (рівень шуму вночі сягав 115 дБ, що значно перевищувало будь-які допустимі санітарні норми), що, звісно, заважало спати. Пізніше ЄСПЛ у рішенні у справі Moreno G mez v. Spain від 16 лютого 2005 року (заява N 4143/02) визнав:

"Хоча Міська рада Валенсії використала свої повноваження в цій сфері для вжиття заходів (таких, як постанова щодо шуму та вібрації), які, в принципі, мали б бути достатніми для забезпечення дотримання гарантованих прав, вона терпіла і таким чином сприяла неодноразовому ігноруванню правил, які вона сама встановила протягом відповідного періоду. Нормативні акти щодо захисту гарантованих прав мають мало сенсу, якщо вони належним чином не виконуються, і Суд повинен повторити, що Конвенція покликана захищати ефективні, а не ілюзорні права. Факти свідчать про те, що заявниця зазнала серйозного порушення свого права на повагу до свого житла внаслідок невжиття органами влади заходів для боротьби з нічними порушеннями порядку" (§ 61).

У цьому випадку жителька Валенсії зіткнулася з фактом державного втручання у момент, коли вона зазнала шкоди через бездіяльність міської влади.

Рішення (акти) органів публічної влади. Публічна влада в координатах верховенства права здійснює діяльність не лише через адміністративну практику, а й також через ухвалення рішень (актів), які мають нормативну силу, а отже, які поширено на невизначену кількість суб'єктів.

Постає питання: як розуміти в цьому випадку факт державного втручання в людські права саме конкретної особи?

Справді, ставлення (навіть професійне) до законів чи інших актів публічної влади, яке називають політичними поглядами, не слід змішувати з конкретними перешкодами, які ці акти створюють для реалізації прав конкретних людей. Декілька прикладів.

Седрік Ерру, громадянин Франції, проживав поблизу кордону з Італією й систематично допомагав нелегальним мігрантам, тобто надавав їм послуги з харчування та транспортування тощо. Таке діяння тягло за законом кримінальну відповідальність, а відтак було розпочато процес притягнення його до відповідальності. Однак за його клопотанням Касаційний Суд звернувся до Конституційної Ради, яка 6 липня 2018 року рішенням (D cision n° 2018-717/718 QPC) визнала норму закону, якою було криміналізовано будь-яку допомогу нелегальним іноземцям, такою, що є несумісною з Конституцією та її принципом братерства.

У цьому випадку перешкода для свободи допомагати іншим у гуманітарних цілях, незалежно від законності їхнього перебування на національній території, настала для особи у зв'язку з притягненням її до юридичної відповідальності. Саме в цей момент особа зіткнулася із державним втручанням відповідно до припису закону, яким було передбачено відповідальність.

Інший приклад. Греція. Марія-Елена Каллірі, маючи зріст 1,68 м, зібралася у 2007 році вступати до Поліцейської академії. Однак їй було відмовлено у прийнятті документів, оскільки, як виявилося, ще в 2003 році указом Президента Грецької Республіки було встановлено вимогу мінімального зросту 1,70 м для чоловіків і жінок без взуття як необхідну передумову для вступу до Поліцейської академії. Жінка оскаржила відмову, а потім і сам припис права. Справа тривалий час розглядалася національними судами, і, врешті, Державна рада (вища інстанція) звернулася до Суду справедливості Європейського Союзу (далі - Суд ЄС) із запитом про попереднє судове рішення (преюдиціальний запит), щоб перевірити закон Грецької Республіки на відповідність праву Європейського Союзу. Хоча на перший погляд здається, що вимоги до зросту поліцейського є "розумними", однак цей припис права Суд ЄС у рішенні від 18 жовтня 2017 року визнав таким, що є "непрямою дискримінацією за ознаками статі на шкоду жінкам-кандидатам у межах значення Директиви 76/207/ЄЕС" [Case C-409/16: Judgment of the Court (First Chamber) of 18 October 2017. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62016CA0409].

Для нас же важливо звернути увагу, що в цьому випадку фактом державного втручання у людське право на рівноправність є відмова Поліцейської академії у прийнятті документів,

тобто застосування нею відповідного припису права.

Говорячи про ідентифікацію державного втручання щодо прав і свобод особи, зазначу й таке. У рішенні у справі FDA v. Alliance for Hippocratic Medicine (2024) Верховний суд Сполучених Штатів Америки наголосив, що федеральні суди не є відкритим форумом для громадян, які подають загальні скарги щодо того, як уряд виконує свої обов'язки, зацитувавши Антоніна Скалія, який нагадував, що за Конституцією Сполучених Штатів Америки (стаття III) позивач має відповісти на основне запитання: "Що тобі до цього?", тобто як предмет справи стосується самої особи, яка звертається в суд. На думку Верховного суду Сполучених Штатів Америки, щоб підтвердити свою спроможність звернутися до суду, позивач повинен продемонструвати: 1) що він фактично зазнав або, ймовірно, зазнає шкоди; 2) що шкода, ймовірно, була або буде спричинена відповідачем; 3) що шкода, ймовірно, буде відшкодована за допомогою запитуваного судового захисту.

Чому це важливо? Зверніть увагу, що суди не надають консультацій, вони розглядають лише "справи" та "спори". У частині третій статті 124 Конституції України встановлено:

"Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи".

Як свідчить наведене, конституцієдавець фактично окреслює ситуації державного втручання в людські права конкретних осіб як підставу для судового розгляду, а тому встановити сам факт такого втручання є важливим питанням.

Резюме. Отже, функціональним призначенням поняття "державне втручання у людські права" є виявлення: а) факту створення перешкоди в реалізації людського права; б) причиново-наслідковий зв'язок втручання зі шкодою, яку безпосередньо завдали інтересам конкретної особи в реальному часі. По суті, через ідентифікацію державного втручання щодо прав і свобод конкретної особи йдеться про надання судовій практиці дієвості у захисті цих прав і свобод, відмову від сприйняття цієї діяльності, як і самих прав і свобод, в абстрактний спосіб.

У Рішенні не було встановлено самого факту державного втручання у права і свободи конкретних осіб чи навіть категорій осіб у реальному часі. Однак, незважаючи на це, Суд визнав неконституційним оспорюваний припис статті 29 Закону N 1645 на підставі лише припущення, що в майбутньому цей припис може стати таким державним втручанням.

4. Що є "обмеження людських прав" і чи може суспільство обійтися без них

Почати слід із того, що передусім варто відмовитися від надання феномену "обмеження" людських прав негативної змістовної конотації (на жаль, це й сталося у Рішенні), оскільки обмеження є невід'ємним складником суспільних відносин, у яких люди коригують свою поведінку у зв'язку із суспільними цінностями та правами інших людей.

4.1. Загальне впорядкування суспільства як чинник обмежень

Слід виходити з того, що сучасне державно організоване суспільство не може обійтися без обмежень людських прав. Загалом будь-яка впорядковувальна діяльність з боку держави, наприклад законодавче регулювання щодо певного предмета, є встановленням певного суспільного порядку нормативними засобами, які a priori передбачають і певні права, привілеї, дозволи, однак також - і покладення на суб'єктів обов'язків. Щоразу, коли громадянин зобов'язаний дотримуватися певної лінії поведінки (дії або бездіяльності), це є обмеженням його свободи.

Приклад із судової практики. Понад 120 років тому у рішенні у справі Jacobson v. Massachusetts (1905) Верховний Суд США чудово висловився з цього приводу:

"Свобода, гарантована Конституцією Сполучених Штатів Америки кожній особі в межах її юрисдикції, не передбачає абсолютного права кожної людини бути в будь-який час і за будь-яких обставин повністю вільною від обмежень. Існують численні обмеження, яким кожна людина неминуче підлягає для загального блага. За будь-якої іншої умови організоване суспільство не могло б існувати безпечно для своїх членів. Суспільство, засноване на правилі, що кожен є законом сам собі, незабаром зіткнулося б з безладом та анархією" [Jacobson v.

Massachusetts, 197 U.S. 11 (1905). URL: https://supreme.justia.com/cases/federal/us/197/11/].

Україна не є винятком, і на можливості обмеження прав і свобод людини акцентовано в низці приписів Конституції України.

Передусім у частині першій статті 19 Основного Закону України зазначено: "Правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством". Йдеться про "законодавство" в широкому розумінні, чи є потреба саме в законі України - парламентському акті, однак наголошу на тому, що обов'язок для людини (примушення до певної поведінки) як межу її свободи держава може встановити лише через припис права, який передбачає обов'язок, а не через адміністративну практику.

У статті 23 Конституції України установлено деякі важливі маркери меж людської свободи:

"Кожна людина має право на вільний розвиток своєї особистості, якщо при цьому не порушуються права і свободи інших людей, та має обов'язки перед суспільством, в якому забезпечується вільний і всебічний розвиток її особистості".

Зверніть увагу, що наведеному приписі встановлено два важливих чинники для обмеження свободи, а саме: повага людини до прав і свобод інших людей (їх непорушення); обов'язки перед суспільством, спільні блага якого забезпечують свободу особи.

Із наведеного можна зробити попередній висновок, що будь-яке нормативне регулювання суспільних відносин є фактичним обмеженням людських прав, хоча держава та її органи під час такого регулювання не мають наміру обмежувати поведінку. Проте навіть для первинної оцінки такого "обмеження", заснованого на загальному впорядкуванні суспільства, особа має оцінити ступінь істотної шкоди, завданої її свободі нормативним засобом із урахуванням презумпції того, що нормотворець є раціональним суб'єктом.

Наприклад, не ставлячи за мету обмеження людських прав та виходячи з мети забезпечення населення якісними продуктами, нормотворець запроваджує певні вимоги (стандарти якості) щодо цих продуктів, а відтак, покладає певні обов'язки на господарюючого суб'єкта - виробника цих продуктів, а самі стандарти фактично обмежують свободу його діяльності.

У наведеному випадку, як і в багатьох інших подібних ситуаціях, оцінити (кваліфікувати) державне втручання як обмеження людського права - у разі загального впорядкування - є прерогативою уповноваженого правозастосовного органу за наслідками розгляду справи, ініційованої суб'єктом, у свободу якого відбулося таке втручання.

4.2. Цілеспрямоване обмеження людських прав, у яких втілено свободу

Однак є інший метод державного нормативного впорядкування, який спрямований a priori на обмеження свободи людей для захисту особливо значущих суспільних цінностей. Іншими словами, йдеться про таке державне втручання, яке має чітку мету - наприклад, запровадження відповідальності (санкції) за певне діяння у Кримінальному кодексі України чи в Кодексі України про адміністративні правопорушення. Передбачення законом санкції (несприятливого для особи наслідку) має призвести раціонально-вольову істоту, якою є людина, до коригування її поведінки, зокрема, з урахуванням обмежень.

Арсенал цього методу впорядкування доволі широкий навіть за межами охоронної функції права, а найбільш вживаними нормативними конструкціями цього методу є формулювання приписів права щодо покладання на особу юридичного обов'язку словами на кшталт "заборонено", "не допускається", "не може", "зобов'язаний".

Отже, у цьому випадку, коли метод регулювання передбачає встановлення заборон та санкцій як перешкод для певної поведінки людей, державне втручання набуває ознак обмеження людського права з моменту застосування або невідворотного застосування до особи відповідних правил до особи.

4.3. Конституційна допустимість обмежень прав і свобод

Обмеження людських прав є не тільки допустимим, а й потрібним засобом впорядкування суспільства, захисту його важливих цінностей і самої людини.

Однак Конституція України, як і конституції інших демократичних держав, встановлює вимоги (критерії), дотримання яких робить ці обмеження виправданими та сумісними з

нею, її цінностями, принципами та нормами.

Конституцієдавець у частині першій статті 64 Основного Закону України установив: "Конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України".

З цього конституційного припису вбачається, що конституційні права можуть бути обмежені, якщо йдеться про випадки, визначені самим конституційним текстом.