Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) статті 90, підпункту 1 пункту 2 розділу XI „Прикінцеві та перехідні положення“ Закону України „Про державну службу“ від 10 грудня 2015 року № 889–VIIІ, частини сьомої статті 21 Закону України „Про службу в органах місцевого самоврядування“ від 7 червня 2001 року № 2493–ІІІ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

РІШЕННЯ

КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) статті 90, підпункту 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року N 889-VIII, частини сьомої статті 21 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 7 червня 2001 року N 2493-III

Київ

20 січня 2026 року

N 1-р/2026

Справа N 1-301/2019(7129/19)

Велика палата Конституційного Суду України у складі суддів:

Петришина Олександра Віталійовича - головуючого,

Барабаша Юрія Григоровича,

Водяннікова Олександра Юрійовича,

Городовенка Віктора Валентиновича,

Грищук Оксани Вікторівни,

Кичуна Віктора Івановича,

Олійник Алли Сергіївни,

Первомайського Олега Олексійовича,

Різника Сергія Васильовича,

Совгирі Ольги Володимирівни - доповідача,

Філюка Петра Тодосьовича,

Юровської Галини Валентинівни,

розглянула на пленарному засіданні справу за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) статті 90, підпункту 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року N 889-VIII (Відомості Верховної Ради України, 2016 р., N 4, ст. 43), частини сьомої статті 21 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 7 червня 2001 року N 2493-III (Відомості Верховної Ради України, 2001 р., N 33, ст. 175), зі змінами.

Заслухавши суддю-доповідача Совгирю О. В. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України установив:

1. Суб'єкт права на конституційне подання - Уповноважений Верховної Ради України з прав людини - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати такими, що не відповідають статті 1, частині другій статті 3, частинам першій, другій статті 8, частині другій статті 19, частинам другій, третій статті 22, статті 40, частинам першій, другій статті 46, статті 64 Конституції України (є неконституційними), статтю 90, підпункт 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року N 889-VIII (далі - Закон N 889) у частині поширення статті 37 Закону України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 року N 3723-XII, зі змінами (далі - Закон N 3723), лише на осіб, визначених у пунктах 10, 12 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 889, а також у частині непродовження дії статті 371 Закону N 3723 щодо перерахунку призначених пенсій державних службовців; частину сьому статті 21 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 7 червня 2001 року N 2493-III, зі змінами (далі - Закон N 2493).

Згідно з оспорюваними положеннями Закону N 889 пенсійне забезпечення державних службовців здійснюється відповідно до Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" від 9 липня 2003 року N 1058-IV, зі змінами (далі - Закон N 1058) (стаття 90); Закон N 3723 визнано таким, що втратив чинність, крім статті 37, що застосовується до осіб, зазначених у пунктах 10, 12 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 889 (підпункт 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення").

Згідно з частиною сьомою статті 21 Закону N 2493 пенсійне забезпечення посадових осіб місцевого самоврядування здійснюється відповідно до Закону N 1058.

Автор клопотання стверджує, що "оспорювані положення Закону N 889 та Закону N 2493, якими змінено умови пенсійного забезпечення державних службовців та посадових осіб органів місцевого самоврядування, а також взагалі не передбачено перерахунку (індексації) пенсій зазначених категорій пенсіонерів, призначених за Законом N 3723, є такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними)".

2. Згідно зі статтями 62, 63 Закону України "Про Конституційний Суд України" наявність рішення Конституційного Суду України щодо того самого предмета конституційного подання є підставою для закриття

конституційного провадження у справі.

Конституційний Суд України ухвалив Рішення від 23 грудня 2022 року N 3-р/2022, у якому визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), підпункт 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 889 у тім, що він унеможливив перерахунок розмірів пенсій, призначених на підставі статті 37 Закону N 3723.

Отже, конституційне провадження у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини в частині відповідності Конституції України (конституційності) підпункту 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 889 підлягає закриттю на підставі пункту 6 статті 62 Закону України "Про Конституційний Суд України" - наявність рішення Конституційного Суду України щодо того самого предмета.

3. Розв'язуючи порушені в конституційному поданні питання щодо відповідності Конституції України статті 90, підпункту 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 889 в частині поширення дії статті 37 Закону N 3723 лише на осіб, визначених у пунктах 10, 12 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 889, частини сьомої статті 21 Закону N 2493, Конституційний Суд України виходить із такого.

3.1. За Конституцією України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (частина друга статті 3); в Україні визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (частини перша, друга статті 8); громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом; не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками (частини перша, друга статті 24).

Відповідно до Основного Закону України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом; це право гарантується, зокрема, загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення (частини перша, друга статті 46); виключно законами України визначаються, зокрема, основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення; основи державної служби; засади місцевого самоврядування (пункти 6, 12, 15 частини першої статті 92).

3.2. Конституційний Суд України зазначив, що:

- "право громадян на соціальний захист є комплексним, його зміст визначають як Конституція, так і закони України. Згідно з частиною першою статті 46 Конституції України складовими права громадян на соціальний захист є право на забезпечення їх у разі: 1) повної, часткової або тимчасової втрати працездатності; 2) втрати годувальника; 3) безробіття з незалежних від них обставин; 4) старості; 5) в інших випадках, передбачених законом

<...

> складові конституційного права громадян на соціальний захист, зазначені в пунктах 1 - 4 цього абзацу, не можуть бути скасовані законом"; "водночас інші складові права на соціальний захист, не конкретизовані в частині першій статті 46 Основного Закону України або в інших його статтях, визначає Верховна Рада України шляхом ухвалення законів, тому вона може змінити, скасувати або поновити їх при формуванні соціальної політики держави за умови дотримання конституційних норм та принципів" (абзаци другий, четвертий пункту 5 мотивувальної частини Рішення від 7 листопада 2018 року N 9-р/2018);

- "зміна механізму нарахування соціальних виплат та допомоги повинна відбуватися відповідно до критеріїв пропорційності та

справедливості і є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів власне сутність змісту права на соціальний захист" (абзац восьмий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 25 січня 2012 року N 3-рп/2012);

- "Верховна Рада України має конституційне повноваження ухвалювати закони, що визначають та змінюють нормативне регулювання пенсійного забезпечення. Реалізуючи це конституційне повноваження, Верховна Рада України має узгоджувати приписи законів, які вона ухвалює, із приписами Конституції України"; "згідно з приписами Основного Закону України законодавець має певний простір обдумування (the margin of appreciation) як стосовно визначення змісту й окремих складників юридичного механізму регулювання пенсійного забезпечення, так і щодо ухвалення законів, якими він змінює такий механізм. Тобто Верховна Рада України в законах може визначити та надалі змінювати основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення (пункт 6 частини першої статті 92 Конституції України)" (абзаци перший, третій підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 23 грудня 2022 року N 3-р/2022).

3.3. За Законом N 889, який набрав чинності 1 травня 2016 року, пенсійне забезпечення державних службовців здійснюється відповідно до Закону N 1058 (стаття 90), за винятком осіб, зазначених у пунктах 10 і 12 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 889 (підпункт 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення").

У період із 1 січня 1994 року до набрання чинності Законом N 889 пенсійне забезпечення державних службовців регулював Закон N 3723.

Відповідно до Постанови Верховної Ради України "Про введення в дію Закону України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 року N 3724-XII дія Закону N 3723 поширювалася на "працівників державних органів Республіки Крим, органів місцевого та регіонального самоврядування, які прирівнюються до відповідних категорій посад службовців" (пункт 2).

Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року N 280/97-ВР було закріплено, що на посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія Закону N 3723 (перше речення пункту 5 розділу V "Прикінцеві та перехідні положення").

За Законом N 2493, який набрав чинності 4 липня 2001 року, збережено практику врегулювання відносин щодо пенсійного забезпечення посадових осіб місцевого самоврядування законодавством України про державну службу.

Відповідно до Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення пенсій" від 3 жовтня 2017 року N 2148-VIII (далі - Закон N 2148) частину сьому статті 21 Закону N 2493 викладено в новій редакції, згідно з якою пенсійне забезпечення посадових осіб місцевого самоврядування здійснюється відповідно до Закону N 1058; положення частини сьомої статті 21 Закону N 2493 в редакції Закону N 2148 застосовується з 1 жовтня 2017 року.

Отже, з 1 січня 1994 року до 30 квітня 2016 року умови пенсійного забезпечення посадових осіб місцевого самоврядування були врегульовані Законом N 3723, зокрема його статтею 37, а з 1 травня 2016 року до 30 вересня 2017 року - Законом N 889, а саме його статтею 90, підпунктом 1 пункту 2, пунктами 10, 12 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення".

3.4. За Законом N 3723 на одержання пенсії державних службовців мали право чоловіки, які досягли віку 62 роки, та жінки, які досягли пенсійного віку, встановленого статтею 26 Закону N 1058, за наявності страхового стажу, потрібного для призначення пенсії за віком у мінімальному розмірі, передбаченого абзацом першим частини першої статті 28 Закону N 1058, зокрема стажу державної служби не менш як 10 років, та які на час досягнення зазначеного віку працювали на посадах державних службовців, а також особи, які мають не менш як 20 років стажу роботи на посадах, віднесених до категорій посад державних службовців, незалежно від місця роботи на час досягнення зазначеного віку; пенсія державним службовцям призначалася в розмірі 60 відсотків суми їх заробітної плати, з якої було сплачено єдиний внесок на загальнообов'язкове державне соціальне

страхування, а до 1 січня 2011 року - страхові внески на загальнообов'язкове державне пенсійне страхування, а особам, які на час звернення за призначенням пенсії не є державними службовцями, - у розмірі 60 відсотків заробітної плати працюючого державного службовця відповідної посади та рангу за останнім місцем роботи на державній службі, з якої було сплачено єдиний внесок на загальнообов'язкове державне соціальне страхування, а до 1 січня 2011 року - страхові внески на загальнообов'язкове державне пенсійне страхування (частина перша статті 37).

Згідно з підпунктом 1 пункту 2, пунктами 10, 12 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 889 право на призначення пенсій відповідно до статті 37 Закону N 3723 збережено для:

- державних службовців, які на день набрання чинності Законом N 889 займають посади державної служби та мають не менш як 10 років стажу на посадах, віднесених до відповідних категорій посад державних службовців, визначених статтею 25 Закону N 3723 та актами Кабінету Міністрів України; вони мають право на призначення пенсії відповідно до статті 37 Закону N 3723 у порядку, визначеному для осіб, які мають не менш як 20 років стажу роботи на посадах, віднесених до категорій посад державних службовців (пункт 10);

- осіб, які на день набрання чинності Законом N 889 мають не менш як 20 років стажу на посадах, віднесених до відповідних категорій посад державної служби, визначених статтею 25 Закону N 3723 та актами Кабінету Міністрів України; за ними збережено право на призначення пенсії відповідно до статті 37 Закону N 3723 у порядку, визначеному для осіб, які мають не менш як 20 років стажу роботи на посадах, віднесених до категорій посад державних службовців (пункт 12).

Отже, пенсійне забезпечення державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування із 1 травня 2016 року врегульовано Законом N 1058 як загальним законом (lex generalis), за винятком випадків, визначених у пунктах 10, 12 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 889, до яких може бути застосована стаття 37 Закону N 3723 як норма спеціального закону (lex specialis).

4. Положення статті 90 Закону N 889, частини сьомої статті 21 Закону N 2493, згідно з якими пенсійне забезпечення державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування здійснюється відповідно до Закону N 1058, фактично запроваджують новий підхід до регулювання пенсійного забезпечення державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування. Пенсійне забезпечення державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування з 1 травня 2016 року здійснюється не на умовах, визначених спеціальним законом, а на загальних підставах за Законом N 1058, за винятком випадків, коли на день набрання чинності Законом N 889 особи мали потрібний для призначення пенсії за Законом N 3723 стаж державної служби, служби в органах місцевого самоврядування. Зазначене свідчить про зміну соціальної політики держави щодо пенсійного забезпечення державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування.

У Рішенні від 23 грудня 2022 року N 3-р/2022 Конституційний Суд України зазначив, що "Верховна Рада України, ухваливши Закон N 889, реалізувала належні їй як єдиному органові законодавчої влади в Україні конституційні повноваження щодо визначення в законах основ соціального захисту, форм і видів пенсійного забезпечення державних службовців" (абзац четвертий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини), а також вказав, що "стаття 46 та інші норми Конституції України не містять вказівки на права чи гарантії щодо застосування "особливих умов" або "особливого порядку" пенсійного забезпечення

<...

> державних службовців" (абзац другий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини).

Конституційний Суд України бере до уваги, що Основний Закон України також не встановлює гарантій щодо особливих умов пенсійного забезпечення посадових осіб місцевого самоврядування, а частина сьома статті 21 Закону N 2493 визначає основи пенсійного забезпечення посадових осіб місцевого самоврядування, що відповідно до пункту 6 частини першої статті 92 Конституції України є

повноваженням Верховної Ради України.

Отже, Верховна Рада України, установивши, що пенсійне забезпечення державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування здійснюється відповідно до Закону N 1058 (стаття 90 Закону N 889, частина сьома статті 21 Закону N 2493), реалізувала повноваження щодо визначення основ соціального захисту, форм і видів пенсійного забезпечення. Водночас Конституційний Суд України вважає за доцільне дослідити питання щодо дотримання конституційних норм та принципів під час зміни умов пенсійного забезпечення державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування.

4.1. В Україні визнається і діє принцип верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України).

Конституційний Суд України в Рішенні від 18 червня 2020 року N 5-р(II)/2020 зазначив, що "однією з вимог принципу верховенства права (правовладдя) є вимога юридичної визначеності (як принцип)

<...

>. Принцип юридичної визначеності є істотно важливим у питаннях

<...

> дієвості верховенства права (правовладдя)" (абзац перший підпункту 2.1.1 підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини).

Європейська Комісія "За демократію через право" (Венеційська Комісія) зазначила, що "юридична визначеність вимагає, щоб юридичні норми були зрозумілими й точними, а також, щоб їхньою метою було забезпечення передбачності ситуацій та правовідносин; юридична визначеність також означає, що держава загалом повинна додержувати взятих на себе зобов'язань щодо людей або виконувати їм обіцяне [поняття "виправданого (леґітимного) очікування"]" [Доповідь про правовладдя, ухвалена на 86-му пленарному засіданні Венеційської Комісії (Венеція, 25 - 26 березня 2011 року), перше речення § 46, § 48]; принцип правомірних (легітимних) очікувань, за тлумаченням Венеційської Комісії, виражає ідею, що органи публічної влади повинні додержуватися не лише приписів актів права, а й своїх обіцянок та пробуджених [у особи] очікувань [Дослідження Венеційської Комісії "Мірило правовладдя", CDL-AD(2025)002, пункт II.B.4.56].

У Рішенні від 23 грудня 2022 року N 3-р/2022 Конституційний Суд України зазначив, що "юридичну визначеність в аспекті поняття правомірних (легітимних) очікувань слід розуміти не лише як право особи розраховувати на розумну та передбачну стабільність приписів актів права, чітке розуміння юридичних наслідків застосування таких приписів, а також як право особи на розумні очікування щодо послідовності та цілісності законотворчої діяльності Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади в Україні" (абзац п'ятий пункту 4 мотивувальної частини).

4.2. Державна служба та служба в органах місцевого самоврядування є одним із видів трудової діяльності громадян (абзац п'ятий підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 16 жовтня 2007 року N 8-рп/2007).

Згідно з частиною першою статті 43 Конституції України право на працю охоплює можливість кожного заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Однак стосовно державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування реалізація цього права має певні особливості, зумовлені спеціальним статусом цих осіб.

Відповідно до частини другої статті 42 Конституції України закон установлює обмеження щодо зайняття підприємницькою діяльністю, зокрема, для посадових і службових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

На державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія Закону України "Про запобігання корупції" від 14 жовтня 2014 року N 1700-VII, зі змінами (далі - Закон N 1700) (частина п'ята статті 5 Закону N 889, частина третя статті 7 Закону N 2493, підпункт "в" пункту 1 статті 3 Закону N 1700), а отже, зобов'язання, заборони та обмеження, установлені Законом N 1700. Державним службовцям та посадовим особам місцевого самоврядування заборонено займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю, входити до складу правління, інших

виконавчих чи контрольних органів, наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку [крім випадків, коли особи здійснюють функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі чи територіальній громаді, та представляють інтереси держави чи територіальної громади в раді (спостережній раді)], якщо інше не передбачено Конституцією або законами України (частина перша статті 25 Закону N 1700).

Законом N 889 установлено заборону щодо призначення на посаду державної служби особи, яка буде прямо підпорядкована близькій особі або якій будуть прямо підпорядковані близькі особи (частина перша статті 32). Так само на службу в органи місцевого самоврядування не може бути прийнято осіб, які в разі прийняття на службу в органи місцевого самоврядування будуть безпосередньо підпорядковані близьким особам (пункт 5 частини першої статті 12 Закону N 2493).

Отже, державна служба та служба в органах місцевого самоврядування характеризуються особливими вимогами до державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, які пов'язані із значущістю виконуваних ними функцій, та встановленням певних обмежень конституційних прав громадян.

Конституційний Суд України у Рішенні від 13 травня 2015 року N 4-рп/2015 наголосив на взаємозв'язку між особливими умовами пенсійного забезпечення окремих категорій громадян та особливостями їх професійної діяльності, зазначивши, що "пенсійне забезпечення окремих категорій громадян регулюється спеціальними законами з урахуванням особливостей умов праці, характеру, складності і значущості виконуваної роботи, ступеня відповідальності, певних обмежень конституційних прав і свобод тощо" (абзац другий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини).

Протягом тривалого часу дії Закону N 3723 особливі вимоги до державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування і обмеження конституційних прав цих осіб у зв'язку з перебуванням на державній службі та службі в органах місцевого самоврядування компенсувалися особливими умовами їх пенсійного забезпечення.

4.3. Відповідно до Конституції України право на соціальний захист гарантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням, зокрема за рахунок страхових внесків громадян (частина друга статті 46).

Конституційний Суд України у Рішенні від 27 лютого 2018 року N 1-р/2018 вказав, що "у сфері пенсійного забезпечення справедливим має визнаватися такий підхід законодавця, за якого забезпечується пропорційне співвідношення між страховими внесками та призначеним розміром пенсійних виплат" (абзац четвертий підпункту 4.3 пункту 4 мотивувальної частини).

Законом України "Про внесення змін до деяких законів України" від 17 лютого 2000 року N 1461-III, який набрав чинності 15 березня 2000 року, запроваджено додатковий збір на обов'язкове державне пенсійне страхування із заробітної плати державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування у розмірі від 1 відсотка до 5 відсотків залежно від розміру заробітної плати (зокрема, 5 відсотків - з частини сукупного оподатковуваного доходу в розмірі понад 501 гривню).

З 1 січня 2011 року Законом України "Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування" від 8 липня 2010 року N 2464-VI було встановлено єдиний внесок на загальнообов'язкове державне соціальне страхування у розмірі 6,1 відсотка бази нарахування єдиного внеску, визначеної пунктом 1 частини першої статті 7 цього Закону, для платників, які працюють на посадах, робота на яких зараховується до стажу, що дає право на одержання пенсії, зокрема, відповідно до Закону N 3723, а також 3,6 відсотка - для працівників, які працюють на умовах трудового договору.

З набранням чинності Законом N 889 розмір єдиного внеску для державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування було зменшено до 3,6 відсотка.

Отже, до набрання чинності Законом N 889 відрахування до Пенсійного фонду України із заробітної плати державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування були значно вищими порівняно з відрахуваннями із заробітної плати інших

осіб.

Конституційний Суд України вважає, що сплата додаткового збору на обов'язкове державне пенсійне страхування та/або єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування із заробітної плати державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування (далі - підвищені відрахування) упродовж тривалого часу - з 15 березня 2000 року до 30 квітня 2016 року включно - сприяла виникненню правомірних очікувань щодо підвищеного розміру їх пенсійного забезпечення у майбутньому.

4.4. Конституційний Суд України у Рішенні від 23 грудня 2022 року N 3-р/2022 зазначив, що "довгочасне, а саме з 1 січня 1994 року до 1 травня 2016 року, унормування пенсійного забезпечення державних службовців приписами Закону N 3723 можна розглядати як законну (легальну) підставу для формування у

<...

> державних службовців певних правомірних очікувань стосовно їх пенсійного забезпечення згідно із приписами Закону N 3723", однак "правомірні очікування

<...

> державних службовців щодо умов призначення їм пенсій могли сформуватися лише з урахуванням того, що набуття права на призначення пенсії на підставі статті 37 Закону N 3723 й до набрання чинності Законом N 889 було обумовлено наявністю 10 або 20 років стажу державної служби" (абзаци перший, п'ятий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини).

Отже, правомірні очікування державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування щодо набуття права на призначення пенсії саме на підставі статті 37 Закону N 3723 пов'язані з наявністю потрібного стажу державної служби, служби в органах місцевого самоврядування станом на 1 травня 2016 року, а тому в осіб, які на зазначену дату цього стажу не мали, такі очікування порушені не були.

Однак Конституційний Суд України вважає, що особливі вимоги до державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування, обмеження конституційних прав цих осіб у зв'язку з перебуванням на державній службі та службі в органах місцевого самоврядування, сплата підвищених відрахувань до Пенсійного фонду України у своїй сукупності зумовлювали у державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування, які не підпадають під дію пунктів 10, 12 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 889, об'єктивно виправдані сподівання щодо підвищеного рівня їх пенсійного забезпечення у майбутньому.

Аналіз законодавства у сфері пенсійного забезпечення державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування дає Конституційному Суду України підстави для висновку, що державні службовці та посадові особи місцевого самоврядування, які сплачували підвищені відрахування, але не підпадають під дію пунктів 10, 12 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 889, з 1 травня 2016 року не лише не отримали права на призначення пенсії на умовах, визначених статтею 37 Закону N 3723, а й не одержали будь-якої компенсації за сплату підвищених відрахувань: Закон N 889, Закон N 2493, Закон N 1058 не передбачають механізмів відшкодування за сплату підвищених відрахувань, перехідних умов пенсійного забезпечення чи врахування сплати підвищених відрахувань в інший спосіб під час обчислення пенсії для цих категорій осіб.

З огляду на зазначене Конституційний Суд України дійшов висновку, що відсутність у підпункті 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 889, який визначає перехідні механізми для певних категорій осіб після зміни умов пенсійного забезпечення державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування, положень щодо перехідних умов пенсійного забезпечення чи компенсаційних механізмів для осіб, які у період з 15 березня 2000 року до 30 квітня 2016 року включно перебували на посадах державної служби, служби в органах місцевого самоврядування, сплачували підвищені відрахування, але на день набрання чинності Законом N 889 не мали потрібного стажу для призначення пенсії на підставі статті 37 Закону N 3723, спричинила виникнення у зазначеної категорії громадян відчуття руйнування їхніх легітимних очікувань, що є несумісним із вимогою юридичної визначеності, яка є складовою принципу верховенства права.

4.5.

Громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом; не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками (частини перша, друга статті 24 Основного Закону України).

Конституційний Суд України зазначав, що гарантована Конституцією України рівність усіх людей в їх правах і свободах означає потребу в забезпеченні їм рівних юридичних можливостей як матеріального, так і процесуального характеру для реалізації однакових за змістом та обсягом прав і свобод (перше речення абзацу п'ятого підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 12 квітня 2012 року N 9-рп/2012).

За статтею 14 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) користування правами та свободами, визнаними в Конвенції, має бути забезпечене без дискримінації за будь-якою ознакою, а саме: стать, раса, колір шкіри, мова, релігія, політичні чи інші переконання, національне чи соціальне походження, належність до національних меншин, майновий стан, народження, або за іншою ознакою.

Відповідно до статті 1 Протоколу N 12 до Конвенції здійснення будь-якого визначеного законом права забезпечується без дискримінації за будь-якою ознакою, наприклад за ознакою статі, раси, кольору шкіри, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, належності до національної меншини, майнового стану, народження, або за іншою ознакою (пункт 1); ніхто не може бути дискримінований будь-яким органом державної влади за будь-якою ознакою, наприклад за тими, які зазначено в пункті 1 (пункт 2).

За позицією Європейського суду з прав людини дискримінація означає поводження з особами у різний спосіб, без об'єктивного та розумного обґрунтування, у відносно схожих ситуаціях; відмінність у ставленні є дискримінаційною, якщо вона не має об'єктивного та розумного обґрунтування, інакше кажучи, якщо вона не переслідує легітимної мети або якщо немає розумного співвідношення між застосованими засобами та переслідуваною метою [рішення у справі Pichkur v. Ukraine / Пічкур проти України від 7 листопада 2013 року (заява N 10441/06), § 48, § 49]; "досліджуючи, чи можна вважати різницю в поводженні обґрунтованою, Суд бере до уваги не лише встановлену мету, коли відповідні положення були ухвалені, але й наслідки такого поводження в конкретній справі" [рішення у справі Wessels-Bergervoet v. The Netherlands від 4 червня 2002 року (заява N 34462/97), § 52].

Конституційний Суд України у Рішенні від 23 грудня 2022 року N 3-р/2022 зазначив, що "диференціація прав учасників суспільних відносин за певним часовим (темпоральним) показником [наприклад, за строком перебування на посадах державної служби (стаж служби)] є традиційним та поширеним засобом нормативного регулювання, застосування якого в законодавстві саме по собі не свідчить про дискримінаційний характер подібних приписів" (абзац четвертий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини). Проте Конституційний Суд України вважає, що застосування цієї диференціації стає дискримінаційним, якщо воно не має об'єктивного та розумного обґрунтування.

Зміна юридичного регулювання пенсійного забезпечення державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування призвела до такого.

За Законом N 889 державні службовці та посадові особи місцевого самоврядування, які вийшли на пенсію до набрання чинності Законом N 889, втратили право на перерахунок призначених пенсій, тобто на збільшення їх розміру. У цьому аспекті Конституційний Суд України у Рішенні від 23 грудня 2022 року N 3-р/2022 визнав неконституційним підпункт 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 889 у тім, що він унеможливив перерахунок розмірів пенсій, призначених на підставі статті 37 Закону N 3723, та вказав на потребу в унормуванні перерахунку розмірів пенсій осіб, яким надано право на призначення пенсії на підставі статті 37 Закону N 3723 з урахуванням приписів Конституції України та зазначеного

Рішення.

Державні службовці, посадові особи місцевого самоврядування, які на день набрання чинності Законом N 889 мали 10 років стажу державної служби, служби в органах місцевого самоврядування, та особи, які на день набрання чинності Законом N 889 мали 20 років стажу державної служби, служби в органах місцевого самоврядування, відповідно до підпункту 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 889 мають право на призначення пенсії на підставі статті 37 Закону N 3723, тобто в розмірі 60 відсотків суми їх заробітної плати за останньою посадою. Крім того, на підставі Рішення Конституційного Суду України від 23 грудня 2022 року N 3-р/2022 їм має бути забезпечено право на перерахунок розмірів їхніх пенсій.

Пенсійне забезпечення державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, а також осіб, які на день набрання чинності Законом N 889 не мали відповідно 10 або 20 років стажу державної служби, служби в органах місцевого самоврядування, зокрема й тих, які у період з 15 березня 2000 року до 30 квітня 2016 року включно сплачували підвищені відрахування, з 1 травня 2016 року здійснюється відповідно до Закону N 1058, тобто на загальних підставах. Розмір пенсії, яка призначається на підставі Закону N 1058, залежить, зокрема, від стажу та розміру заробітної плати, із якої сплачено страхові внески (статті 25, 27, 40 Закону N 1058). Посадові оклади державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування не підвищувалися з 2008 року до 2015 року. Лише з 1 грудня 2015 року відбувалося поступове та суттєве підвищення розміру заробітної плати цих категорій осіб. Відповідно й розмір пенсій державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, призначених на підставі Закону N 1058, суттєво відрізнятиметься від тих, які призначені з 1 травня 2016 року на підставі статті 37 Закону N 3723. Крім того, рівень пенсійного забезпечення тих осіб, яким на день набрання чинності Законом N 889 залишилося найменше часу до набуття права на призначення пенсії на підставі статті 37 Закону N 3723, які мали більший стаж державної служби, служби в органах місцевого самоврядування та сплачували підвищені відрахування, буде суттєво нижчим від тих, право на призначення пенсії в яких виникне пізніше. Тобто зміна умов пенсійного забезпечення державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування найбільш негативно вплинула на тих, кому станом на 1 травня 2016 року залишилося найменше часу до набуття права на призначення пенсії.

Конституційний Суд України вважає, що непередбачення у підпункті 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 889 перехідних чи компенсаційних механізмів пенсійного забезпечення для осіб, які у період із 15 березня 2000 року до 30 квітня 2016 року включно перебували на посадах державної служби, служби в органах місцевого самоврядування, сплачували підвищені відрахування, але на день набрання чинності Законом N 889 не мали потрібного стажу для призначення пенсії на підставі статті 37 Закону N 3723, створює необґрунтовану відмінність у ставленні до цієї категорії осіб. Збереження особливих умов пенсійного забезпечення для осіб, які на день набрання чинності Законом N 889 мали відповідно 10 або 20 років стажу державної служби, служби в органах місцевого самоврядування, за умови повного скасування особливих умов пенсійного забезпечення без застосування перехідних чи компенсаційних механізмів для тих осіб, яким станом на 1 травня 2016 року не вистачило потрібного стажу, але які сплачували підвищені відрахування, не забезпечує розумного співвідношення між застосованими засобами та легітимною метою зміни умов пенсійного забезпечення державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування (уніфікація пенсійного законодавства, забезпечення фінансової стабільності пенсійної системи).

Отже, зміна юридичного регулювання пенсійного забезпечення державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування призвела до суттєвої різниці у рівні їх пенсійного забезпечення, що не забезпечує дотримання юридичної рівності - одного зі складників принципу

верховенства права - та порушує конституційні гарантії права на соціальний захист.

4.6. Конституційний Суд України зазначає, що стаття 90 Закону N 889, частина сьома статті 21 Закону N 2493 є відсильними, вони встановлюють лише загальну модель законодавчого регулювання пенсійного забезпечення державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Закону N 1058, а не конкретні права й обов'язки зазначених категорій осіб.

Водночас Конституційний Суд України наголошує, що якщо внаслідок ухвалення нормативного акта змінено порядок регулювання суспільних відносин і виникла потреба, зокрема, забезпечити збереження обсягу та змісту прав і свобод громадян, що існували за попереднього регулювання, або здійснити компенсаційні дії чи відшкодування певним категоріям громадян, які зазнають збитків, обмежень у зв'язку з реалізацією ухваленого нормативного акта, то таке юридичне регулювання встановлюють у перехідних положеннях ухваленого нормативного акта.

4.7. На підставі наведеного Конституційний Суд України дійшов висновку, що положення статті 90 Закону N 889, частини сьомої статті 21 Закону N 2493 не суперечать Конституції України, а підпункт 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 889 у тім, що у ньому не встановлено перехідних чи компенсаційних механізмів для осіб, на яких не поширюється дія пунктів 10, 12 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 889, але які сплачували підвищені відрахування, мали легітимні очікування щодо підвищених розмірів їх пенсійного забезпечення та зазнали або зазнають дискримінації внаслідок призначення їм пенсії на підставі Закону N 1058, суперечить частині першій статті 8, частинам першій, другій статті 24, статті 46 Конституції України.

5. Конституційний Суд України наголошує, що виконання цього Рішення неможливе без належного законодавчого врегулювання. Визнання підпункту 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 889 неконституційним через відсутність перехідних умов пенсійного забезпечення чи компенсаційних механізмів для осіб, які у період із 15 березня 2000 року до дня набрання чинності Законом N 889 обіймали посади державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування, але станом на 1 травня 2016 року не мали потрібного стажу для призначення пенсії на підставі статті 37 Закону N 3723, покладає на державу позитивний обов'язок щодо унормування цих питань із урахуванням приписів Конституції України та цього Рішення у розумний строк.

Ураховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, 1512, 152, 153 Конституції України, на підставі статей 7, 8, 32, 35, 51, 52, 62, 63, 65, 66, 74, 84, 88, 89, 91, 92, 94 Закону України "Про Конституційний Суд України" Конституційний Суд України ухвалив:

1. Визнати такими, що відповідають Конституції України (є конституційними), статтю 90 Закону України "Про державну службу "від 10 грудня 2015 року N 889-VIII, частину сьому статті 21 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 7 червня 2001 року N 2493-III, зі змінами.

2. Визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), підпункт 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року N 889-VIII у тім, що у ньому не встановлено перехідних умов пенсійного забезпечення чи компенсаційних механізмів для осіб, які у період з 15 березня 2000 року до дня набрання чинності Законом України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року N 889-VIII обіймали посади державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування, але станом на 1 травня 2016 року не мали потрібного стажу для призначення пенсії на підставі статті 37 Закону України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 року N 3723-XII, зі змінами.

3. Закрити конституційне провадження у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) підпункту 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року

N 889-VIII у тім, що він унеможливив перерахунок розмірів пенсій, призначених на підставі статті 37 Закону України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 року N 3723-XII, зі змінами, на підставі пункту 6 статті 62 Закону України "Про Конституційний Суд України" - наявність рішення Конституційного Суду України щодо того самого предмета.

4. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим, остаточним та таким, що не може бути оскаржено.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України".

ВЕЛИКА ПАЛАТА

КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

* * *

ОКРЕМА ДУМКА (РОЗБІЖНА)

судді Конституційного Суду України Олега Первомайського у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) статті 90, підпункту 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року N 889-VIII, частини сьомої статті 21 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 7 червня 2001 року N 2493-III

Велика палата Конституційного Суду України (далі - Конституційний Суд) 20 січня 2026 року ухвалила Рішення N 1-р/2026 у справі N 1-301/2019(7129/19) за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) статті 90, підпункту 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про державну службу", частини сьомої статті 21 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" (далі - Рішення).

На підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України", § 74 Регламенту Конституційного Суду України вважаю за потрібне викласти окрему думку (розбіжну) щодо Рішення та низки інших значущих понять та явищ.

Що ухвалив Конституційний Суд

1. Конституційний Суд у Рішенні:

- статтю 90 Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року N 889-VIII (далі - Закон N 889), частину сьому статті 21 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 7 червня 2001 року N 2493-III зі змінами визнав такими, що відповідають Конституції України (є конституційними);

- підпункт 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 889 у тім, що у ньому не встановлено перехідних умов пенсійного забезпечення чи компенсаційних механізмів для осіб, які у період з 15 березня 2000 року до дня набрання чинності Законом N 889 обіймали посади державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування, але станом на 1 травня 2016 року не мали потрібного стажу для призначення пенсії на підставі статті 37 Закону України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 року N 3723-XII зі змінами (далі - Закон N 3723), визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним);

- закрив конституційне провадження у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) підпункту 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 889 у тім, що він унеможливив перерахунок розмірів пенсій, призначених на підставі статті 37 Закону N 3723, на підставі пункту 6 статті 62 Закону України "Про Конституційний Суд України" - наявність рішення Конституційного Суду України щодо того самого предмета.

2. Варто зазначити, що стосовно підпункту 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 889 Конституційний Суд ухвалив одразу два рішення, а саме: рішення по суті справи (пункт 2 резолютивної частини) та процесуальне рішення про закриття конституційного провадження у справі1 (пункт 3 резолютивної частини).

____________

1 У зв'язку з ухваленням Конституційним Судом Рішення від 23 грудня 2022 року N 3-р/2022.

Вважаю, що з огляду на певну нетиповість ситуації, а саме на те, що Конституційний Суд ухвалив одразу два рішення стосовно одного й того ж припису Закону N 889, слід було дати хоча б лаконічні пояснення з цього питання в мотивувальній частині Рішення.

Щодо безсторонності складу

Конституційного Суду в цьому конституційному провадженні

3. Першою підставою для моєї незгоди з Рішенням є те, що, на мою думку, його ухвалено з порушенням вимог щодо безсторонності складу Конституційного Суду.

Уникаючи дублювання більшості аргументів, що були викладені раніше2, зазначу таке.

____________

2 Див. Окрему думку судді Конституційного Суду України Олега Первомайського у справі за конституційним поданням Верховного Суду щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 3 розділу III "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про визнання таким, що втратив чинність, Закону України "Про перелік об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації" та Окрему думку судді Конституційного Суду України Олега Первомайського у справі за конституційним поданням 47 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) приписів абзаців першого - четвертого частини другої, частини третьої, частин шостої - дев'ятої, частин двадцятої, двадцять першої, двадцять другої, частини двадцять шостої, частин двадцять восьмої - тридцять третьої статті 91, статті 92 Закону України "Про альтернативні джерела енергії", частин другої, четвертої, пункту 3 частини дев'ятої статті 65 Закону України "Про ринок електричної енергії".

Верховна Рада України Постановою від 16 жовтня 2019 року N 195-XI призначила Совгирю Ольгу Володимирівну постійним представником Верховної Ради України у Конституційному Суді (далі - Постійний представник).

Конституційне провадження у справі N 1-301/2019(7129/19) за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) статті 90, підпункту 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про державну службу", частини сьомої статті 21 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" відкрила Друга колегія суддів Першого сенату Конституційного Суду ухвалою від 17 грудня 2019 року N 326-2(I)/2019.

Відкриту частину пленарного засідання Великої палати Конституційного Суду у цій справі було проведено 17 лютого 2020 року.

Постійний представник не брав участі в цьому засіданні та листом від 11 лютого 2020 року N 11/302 проінформував Конституційний Суд про неможливість узяти участь у засіданні та висловив прохання розглянути цю справу у відкритій частині пленарного засідання Великої палати Конституційного Суду за його відсутності.

До Конституційного Суду 3 березня 2020 року від Постійного представника надійшло клопотання про долучення документів до матеріалів справи N 30/7-126 (53307) (вх. N 11/48 від 4 березня 2020 року), в якому з посиланням на пункт 5 частини першої статті 71 Закону України "Про Конституційний Суд України" було заявлено клопотання "приєднати до матеріалів справи лист Міністерства соціальної політики України (вих. N 2884/0/2-20/54 від 25 лютого 2020 року)", який було надіслано Постійному представнику на його запит до Міністерства соціальної політики України [вих. N 30/10-93 (39973) від 18 лютого 2020 року].

4. Верховна Рада України Постановою від 27 липня 2022 року N 2442-IX призначила Совгирю Ольгу Володимирівну на посаду судді Конституційного Суду.

У зв'язку з відставкою судді-доповідача у справі N 1-301/2019(7129/19) суддю Конституційного Суду Совгирю Ольгу Володимирівну у грудні 2022 року було визначено суддею-доповідачем у цій справі.

Отже, ухвалення Рішення відбулося за участі судді Конституційного Суду Совгирі Ольги Володимирівни, яка в період з дня відкриття конституційного провадження у справі N 1-301/2019(7129/19) та до дня призначення на посаду судді Конституційного Суду перебувала на посаді та виконувала функції Постійного представника одного з учасників цього провадження.

Ураховуючи наведене, вважаю, що у справі N 1-301/2019(7129/19) мало місце процесуальне сумісництво, що унеможливило дотримання вимоги щодо безсторонності складу Конституційного Суду, що є обов'язковою передумовою для ухвалення ним рішень.

5. Розглядаючи питання щодо дотримання вимоги безсторонності складу Конституційного Суду

в цьому та інших конституційних провадженнях, на мою думку, слід також зазначити таке.

Суддя Конституційного Суду Совгиря Ольга Володимирівна 7 грудня 2022 року подала заяву про самовідвід у справі N 1-301/2019(7129/19) з обґрунтуванням підстав для його задоволення, це, зокрема реалізація нею як Постійним представником окремих повноважень учасника конституційного провадження.

Конституційний Суд Ухвалою від 2 березня 2023 року N 21-у/2023 відмовив у задоволенні зазначеної заяви про самовідвід.

Суддя Конституційного Суду Совгиря Ольга Володимирівна 11 вересня 2023 року подала заяву про самовідвід (за нововиявленими обставинами) у справі N 1-301/2019(7129/19) з посиланням, зокрема, на факт подання нею як Постійним представником клопотання про долучення документів до матеріалів справи від 3 березня 2020 року N 30/7-126 (53307) (вх. N 11/48 від 4 березня 2020 року).

Конституційний Суд протокольною ухвалою повернув заяву про самовідвід (за нововиявленими обставинами) судді Конституційного Суду Совгирі Ользі Володимирівні без розгляду.

Отже, у цьому та низці інших конституційних проваджень3 Конституційний Суд не виявив підстав для задоволення самовідводів та відводів судді Конституційного Суду на тій підставі, що суддя до дня призначення перебувала на посаді та виконувала функції Постійного представника одного з основних учасників конституційного провадження - Верховної Ради України.

____________

3 Див., зокрема ухвали від 21 грудня 2022 року N 567-у/2022, від 31 січня 2023 року N 8-у/2023, від 2 лютого 2023 року N 11-у/2023, від 2 березня 2023 року N 19-у/2023, від 2 березня 2023 року N 22-у/2023, від 18 квітня 2023 року N 38-у/2023, від 20 квітня 2023 року N 43-у/2023, від 15 червня 2023 року N 59-у/2023, від 15 червня 2023 року N 60-у/2023, від 7 вересня 2023 року N 94-у/2024, від 7 вересня 2023 року N 95-у/2023, від 12 жовтня 2023 року N 106-у/2024.

Однак Конституційний Суд, розв'язуючи це питання вперше в Ухвалі від 8 вересня 2022 року N 525-у/2022 у справі N 1-234/2019(5329/19), дійшов висновку про те, що "у цій справі представництво Верховної Ради України у Конституційному Суді України здійснювала Совгиря О. В., вона брала участь у відкритій частині пленарного засідання Конституційного Суду України, заявляла клопотання.

Зважаючи на те, що процесуальне сумісництво судді Конституційного Суду України та учасника конституційного провадження в межах однієї і тієї ж справи неприпустиме, суддя Конституційного Суду України Совгиря О. В. не може брати участі у розгляді цієї справи як суддя" (друге речення абзацу першого, абзац другий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини).

Обстоюючи цю юридичну позицію, Конституційний Суд протягом 2022 - 2024 років неодноразово ухвалював аналогічні процесуальні рішення в низці інших конституційних проваджень4.

____________

4 Ухвали від 21 грудня 2022 року N 568-у/2022, від 21 грудня 2022 року N 569-у/2022, від 31 січня 2023 року N 6-у/2023, від 31 січня 2023 року N 7-у/2023, від 2 лютого 2023 року N 10-у/2023, від 2 лютого 2023 року N 12-у/2023, від 2 березня 2023 року N 23-у/2023, від 16 березня 2023 року N 29-у/2023, від 18 квітня 2023 року N 39-у/2023, від 18 квітня 2023 року N 40-у/2023, від 18 квітня 2023 року N 41-у/2023, від 18 квітня 2023 року N 42-у/2023, від 20 квітня 2023 року N 44-у/2023, від 20 квітня 2023 року N 47-у/2023, від 16 травня 2023 року N 53-у/2023, від 4 липня 2023 року N 67-у/2023, від 11 липня 2023 року N 68-у/2023, від 1 лютого 2024 року N 18-у/2024.

6. Порівняльний аналіз двох юридичних позицій, які сформулював Конституційний Суд щодо цього питання, вказує на те, що підставою для задоволення відводу або самовідводу одного із суддів є лише ті випадки, коли, по-перше, суддя, яка раніше перебувала у статусі Постійного представника, брала участь у відкритій частині пленарного засідання Конституційного Суду у відповідному конституційному провадженні, по-друге, наявність клопотань Постійного представника.

Тобто, на думку Конституційного Суду, наявність у минулому в одного із суддів Конституційного Суду статусу Постійного представника одного з

учасників конституційного провадження не є самодостатньою підставою для відводу або самовідводу судді Конституційного Суду.

Проте у разі дотримання такої юридичної позиції Конституційний Суд, розглядаючи заяви про самовідвід у справі N 1-301/2019(7129/19), мав урахувати, що Постійний представник, по-перше, у лютому 2020 року у письмовій формі висловив прохання щодо розгляду цієї справи у відкритій частині пленарного засідання Великої палати Конституційного Суду за його відсутності, по-друге, у березні 2020 року подав згадане клопотання про долучення документів до матеріалів справи.

З огляду на наведене відмова у задоволенні Конституційним Судом заяви про самовідвід від 7 грудня 2022 року та відмова від розгляду заяви про самовідвід (за нововиявленими обставинами) від 11 вересня 2023 року, мало наслідком порушення вимоги щодо безсторонності складу Конституційного Суду в цьому конституційному провадженні та юридичної позиції, сформульованої Конституційним Судом в цьому питанні5.

____________

5 Конституційний Суд у Рішенні та інших актах, які він ухвалив у цьому конституційному провадженні, не навів аргументів, наприклад, з вказівкою на потребу забезпечення кворуму Конституційного Суду, які б пояснювали зміну чи уточнення юридичної позиції, сформульованої ним в Ухвалі від 8 вересня 2022 року N 525-у/2022 у справі N 1-234/2019(5329/19).

Щодо змісту Рішення

7. Незважаючи на ту обставину, що Рішення було ухвалено з порушенням вимоги щодо безсторонності складу Конституційного Суду, вважаю доречним висловити окремі міркування й стосовно змісту Рішення.

8. До найбільш важливих складових змісту Рішення слід віднести поняття "перехідні умови пенсійного забезпечення" та "компенсаційні механізми" відсутність яких у підпункті 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 889 щодо певної категорії осіб і є підставою для визнання цього припису неконституційним.

Однак щодо правильності вказівки в Рішенні одразу на обидва ці поняття є сумніви. Йдеться про помилковість, на моє переконання, вказівки на "перехідні умови пенсійного забезпечення", відсутність яких, за висновком Конституційного Суду, є однією з вад предмета конституційного контролю.

Аргументуючи останню тезу, зазначу таке.

За пунктом 6 частини першої статті 92 Конституції України та юридичною позицією Конституційного Суду "Верховна Рада України має конституційне повноваження ухвалювати закони, що визначають та змінюють нормативне регулювання пенсійного забезпечення" (перше речення абзацу першого підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 23 грудня 2022 року N 3-р/2022).

Конституційний Суд у Рішенні слушно посилається на те, що "Верховна Рада України, ухваливши Закон N 889, реалізувала належні їй як єдиному органові законодавчої влади в Україні конституційні повноваження щодо визначення в законах основ соціального захисту, форм і видів пенсійного забезпечення державних службовців" (абзац четвертий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду від 23 грудня 2022 року N 3-р/2022); "стаття 46 та інші норми Конституції України не містять вказівки на права чи гарантії щодо застосування "особливих умов" або "особливого порядку" пенсійного забезпечення

<...

> державних службовців" (абзац другий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду від 23 грудня 2022 року N 3-р/2022).

Отже, Верховна Рада України, реалізуючи свої конституційні повноваження, ухвалила Закон N 889, яким відмовилась від "особливих умов" або "особливого порядку" пенсійного забезпечення публічних службовців. Подальше внормування пенсійних відносин публічних службовців мало бути здійснене на підставі Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" від 9 липня 2003 року N 1058-IV зі змінами, за винятком осіб, зазначених у пунктах 10 і 12 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 889, яким надано право на пенсійне забезпечення на підставі статті 37 Закону N 3723.

Із цих міркувань, сформульований у Рішенні висновок щодо потреби унормування "перехідних умов пенсійного

забезпечення" є вимогою щодо запровадження особливих умов пенсійного забезпечення для певної групи осіб - державних службовців, які у період з 15 березня 2000 року до дня набрання чинності Законом N 889 обіймали посади державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування, але станом на 1 травня 2016 року не мали потрібного стажу для призначення пенсії на підставі статті 37 Закону N 3723.

Тобто Конституційний Суд водночас:

- визнає наявність розсуду законодавця у питанні відмови від "особливих умов" або "особливого порядку" пенсійного забезпечення державних службовців та службовців місцевого самоврядування й відсутність конституційних гарантій надання таких "особливих умов" або "особливого порядку" пенсійного забезпечення;

- зобов'язує Верховну Раду України внормувати "перехідні умови пенсійного забезпечення" для певного кола публічних службовців.

Ураховуючи наведене, сумнівною є юридична позиція за якою Конституційний Суд має повноваження зобов'язувати Верховну Раду України визначати або в інший спосіб унормувати "перехідні умови пенсійного забезпечення" для певного кола публічних службовців.

9. Більш слушною виглядає юридична позиція Конституційного Суду, сформульована в Рішенні, в аспекті потреби внормування в Законі N 889 "компенсаційних механізмів" для певного кола осіб у випадках законодавчих змін в регулюванні суспільних відносин у разі, коли в учасників цих відносин були сформовані певні правомірні сподівання.

З огляду на формування Конституційним Судом сучасної національної конституційної доктрини, вважаю, що сформульована в Рішенні юридична позиція щодо обов'язку законодавця зі встановлення в законі "компенсаційних механізмів" у разі внесення змін, насамперед у законодавство, що внормовує соціальні та пенсійні відносини, є застосовною й в низці інших конституційних проваджень.

Щодо предмету формування правомірних сподівань (легітимних очікувань)

10. Мотивуючи неконституційність підпункту 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 889 Конституційний Суд у Рішенні:

- зазначив, що "сплата додаткового збору на обов'язкове державне пенсійне страхування та/або єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування із заробітної плати державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування (далі - підвищені відрахування) упродовж тривалого часу - з 15 березня 2000 року до 30 квітня 2016 року включно - сприяла виникненню правомірних очікувань щодо підвищеного розміру їх пенсійного забезпечення у майбутньому" (абзац сьомий підпункту 4.3 пункту 4 мотивувальної частини);

- виснував, що "відсутність у підпункті 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 889

<...

> положень щодо перехідних умов пенсійного забезпечення чи компенсаційних механізмів для осіб, які у період з 15 березня 2000 року до 30 квітня 2016 року включно перебували на посадах державної служби, служби в органах місцевого самоврядування, сплачували підвищені відрахування, але на день набрання чинності Законом N 889 не мали потрібного стажу для призначення пенсії на підставі статті 37 Закону N 3723, спричинила виникнення у зазначеної категорії громадян відчуття руйнування їхніх легітимних очікувань

<...

>" (абзац п'ятий підпункту 4.4 пункту 4 мотивувальної частини).

11. Аналізуючи наведені мотиви Рішення слід зазначити таке.

По-перше, дискусійним є твердження про те, що "правомірні очікування" взагалі можуть формуватися щодо "підвищеного розміру пенсійного забезпечення у майбутньому".

Щодо істинності цього судження є цілком логічні запитання, а саме: порівняно з яким іншим розміром пенсійного забезпечення має бути підвищення. Чи може очікування "підвищеного розміру пенсійного забезпечення у майбутньому", з огляду на його в певній мірі "розпливчатий зміст", отримати юридичний захист. Рішення не містить відповіді на ці запитання.

По-друге, Конституційний Суд у Рішенні твердить про формування "правомірних очікувань" щодо "підвищеного розміру пенсійного забезпечення у майбутньому" і водночас доходить висновку про наявність у певного кола осіб відчуття руйнування

їхніх легітимних очікувань у зв'язку з тим, що у підпункті 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 889 відсутні положення щодо перехідних умов пенсійного забезпечення чи компенсаційних механізмів".

Однак, як визначив сам Конституційний Суд, "правомірні очікування" формувались у публічних службовців щодо "підвищеного розміру пенсійного забезпечення у майбутньому", а не щодо "перехідних умов пенсійного забезпечення чи компенсаційних механізмів". Тому відчуття руйнування очікувань цих осіб мало б стосуватись того предмета, який початково визначив Конституційний Суд.

Тобто, якщо публічні службовці очікували "підвищений розмір пенсійного забезпечення у майбутньому", то саме щодо цього явища й могло виникнути відчуття руйнування їхніх очікувань, а не стосовно "перехідних умов пенсійного забезпечення чи компенсаційних механізмів".

У Рішенні відсутнє пояснення щодо підстав зміни предмета правомірних сподівань (легітимних очікувань).

Щодо періоду формування правомірних сподівань (легітимних очікувань)

12. Згідно з Рішенням підпункт 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 889 є неконституційним у тім, що у ньому не встановлено перехідних умов пенсійного забезпечення чи компенсаційних механізмів для осіб, які у період з 15 березня 2000 року до дня набрання чинності Законом N 889 обіймали посади державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування, але станом на 1 травня 2016 року не мали потрібного стажу для призначення пенсії на підставі статті 37 Закону N 3723.

13. Буквальне тлумачення цього формулювання дає підстави для висновку, що перехідні умови пенсійного забезпечення чи компенсаційні механізми мають бути запроваджені лише для тих осіб, які перебували на посадах державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування протягом усього періоду, визначеного у Рішенні, а саме з 15 березня 2000 року до 1 травня 2016 року, тобто більше 16 років.

У разі помилковості такого тлумачення виникає питання щодо того, який же період перебування на посадах державної служби або на посадах в органах місцевого самоврядування у цьому часовому інтервалі6 є достатнім та необхідним для того, щоб особа могла претендувати на "перехідні умови пенсійного забезпечення" чи "компенсаційні механізми".

____________

6 З 15 березня 2000 року до 1 травня 2016 року.

У цьому аспекті аналізу мотивації Рішення важливо те, що Конституційний Суд спочатку посилається на своє Рішення від 23 грудня 2022 року N 3-р/2022, за яким "диференціація прав учасників суспільних відносин за певним часовим (темпоральним) показником [наприклад, за строком перебування на посадах державної служби (стаж служби)] є традиційним та поширеним засобом нормативного регулювання, застосування якого в законодавстві саме по собі не свідчить про дискримінаційний характер подібних приписів" (абзац четвертий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини).

Однак надалі Конституційний Суд у Рішенні висновує:

- "застосування цієї диференціації стає дискримінаційним, якщо воно не має об'єктивного та розумного обґрунтування" (друге речення абзацу шостого підпункту 4.5 пункту 4 мотивувальної частини);

- "зміна юридичного регулювання пенсійного забезпечення державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування призвела до такого" (абзац сьомий підпункту 4.5 пункту 4 мотивувальної частини);

- "зміна умов пенсійного забезпечення державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування найбільш негативно вплинула на тих, кому станом на 1 травня 2016 року залишилося найменше часу до набуття права на призначення пенсії" (сьоме речення абзацу десятого підпункту 4.5 пункту 4 мотивувальної частини).

Тобто за висновком Конституційного Суду надання права на пенсійне забезпечення на підставі статті 37 Закону N 3723 лише особам, зазначеним у пунктах 10 і 12 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 889, є дискримінаційним.

14. Опонуючи цій частині мотивації, наведеної у Рішенні, зазначу таке.

У дискусії щодо можливої дискримінації за певним часовим (темпоральним) показником [наприклад, за строком

перебування на посадах державної служби (стаж служби)] слід згадати про те, що навіть виконавши Рішення та змінивши "часові межі" для надання права на вибір пенсійного забезпечення на підставі статті 37 Закону N 3723, наприклад, встановивши стаж публічної служби у 1 (один) або 5 (п'ять) років, український парламент лише створить нову норму закону для її оспорювання вже тими особами, які не матимуть і такого зменшеного стажу публічної служби.

Тому, стверджуючи у Рішенні про дискримінацію стосовно певного кола осіб, Конституційний Суд, насправді, формулює нову та доволі дискусійну юридичну позицію щодо самої можливості встановлення в законі певних часових показників.

15. Мотивація Рішення ґрунтується також на тому, що "відсутність у підпункті 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 889

<...

> положень щодо перехідних умов пенсійного забезпечення чи компенсаційних механізмів для осіб, які у період з 15 березня 2000 року до 30 квітня 2016 року включно перебували на посадах державної служби, служби в органах місцевого самоврядування

<...

> спричинила виникнення у зазначеної категорії громадян відчуття руйнування їхніх легітимних очікувань, що є несумісним із вимогою юридичної визначеності, яка є складовою принципу верховенства права" (абзац п'ятий підпункту 4.4 пункту 4 мотивувальної частини).

Однак, при визначенні у Рішенні часового періоду, протягом якого за твердженням Конституційного Суду були сформовані правомірні сподівання (легітимні очікування), не враховано те, що Закон N 889 було ухвалено 10 грудня 2015 року, опубліковано в газеті "Голос України" N 250 від 31 грудня 2015 року й він набув чинності 1 травня 2016 року.

Тобто приписами Закону N 889 було встановлено перехідний період між його офіційним оприлюдненням і набранням ним чинності та його застосуванням.

Установлення перехідного періоду у разі внесення законодавчих змін у ділянці пенсійного забезпечення надає особам, яких стосуються ці зміни, розумно достатній час для пристосування до таких змін.

З огляду на цю обставину виникає сумнів щодо формування правомірних сподівань у осіб, які перебували на посадах публічної служби у період з 31 грудня 2015 року до 30 квітня 2016 року, оскільки в цей період заінтересовані особи мали можливість усвідомити, що Закон N 889 не містить приписів, що встановлюють "особливі умови" пенсійного забезпечення для публічних службовців.

Щодо законодавчого упущення

16. Згідно з Рішенням конституційною вадою оспорюваної норми Закону N 889 є відсутність в ній певних приписів.

У цьому аспекті важливою для врахування була юридична позиція Конституційного Суду, за якою підставою ухвалення рішення щодо неконституційності є випадки виявлення саме законодавчого упущення (legislative omission), а не встановлення факту відсутності того чи іншого припису акта права, оскільки "законодавче упущення відрізняється від звичайної законодавчої прогалини (лакуни) і є незабезпеченням державою потрібного унормування певного сегмента суспільних відносин, що порушує конституційні норми, принципи, гарантії, права і свободи людини" [підпункт 4.4 пункту 4 Рішення від 20 грудня 2023 року N 11-р(II)/2023].

Оскільки Конституційний Суд у Рішенні не кваліфікував встановлений факт як законодавче упущення, то виникають питання, по-перше, щодо сутності такого конституційного порушення та, по-друге, чи є відсутність приписів щодо "перехідних умов пенсійного забезпечення чи компенсаційних механізмів" у Законі N 889 тим, що відрізняється від законодавчого упущення.

Відсутність відповідей на ці питання в Рішенні негативно впливає на розуміння конституційної доктрини, яку формує Конституційний Суд.

Щодо дня втрати чинності приписом підпункту 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 889

17. За Рішенням від 23 грудня 2022 року N 3-р/2022 підпункт 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року N 889-VIII, визнаний неконституційним у тім, що він унеможливив перерахунок розмірів пенсій, призначених на підставі статті 37 Закону N

3723, має втратити чинність через три місяці з дня припинення чи скасування в Україні воєнного стану, введеного Указом Президента України "Про введення воєнного стану в Україні" від 24 лютого 2022 року N 64/2022 зі змінами (пункт 2 резолютивної частини).

Натомість, ухваливши Рішення щодо того самого припису Закону N 889, Конституційний Суд не скористався повноваженням щодо відтермінування втрати ним чинності. Тому підпункт 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 889 у зазначеному Конституційним Судом аспекті є неконституційним та втрачає чинність із дня ухвалення Рішення.

У Рішенні не наведено обґрунтування застосування Конституційним Судом стосовно одного і того самого припису Закону N 889 різних юридичних позицій щодо моменту втрати цим приписом чинності.

Висновки

18. Основний Закон України встановлює обов'язковість рішень та висновків Конституційного Суду, які він ухвалює.

Конституційний Суд у Рішенні зазначив, що "виконання цього Рішення неможливе без належного законодавчого врегулювання. Визнання підпункту 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 889 неконституційним

<...

> покладає на державу позитивний обов'язок щодо унормування цих питань із урахуванням приписів Конституції України та цього Рішення у розумний строк" (пункт 5 мотивувальної частини).

Вказівка у Рішенні на початкову неможливість його виконання та водночас відсутність в ньому вказівки на конкретний строк для "належного законодавчого врегулювання", на мою думку, нівелює юридичне значення Рішення та його розуміння як частини "живої" Конституції України.

19. Констатувавши у Рішенні позитивний обов'язок держави щодо унормування питань пенсійного забезпечення у розумний строк, Конституційний Суд вочевидь демонструє віру в те, що Рішення буде виконано й розумність все ще має сенс у цьому вже не зовсім розумному світі.

Як реагувати пенсіонерам публічної служби на факт ухвалення Рішення? Мабуть, теж вірити. Вірити в нашу Перемогу, вірити нашій державі та в те, що вони доживуть до виконання Рішення.

Суддя

Конституційного Суду України

Олег ПЕРВОМАЙСЬКИЙ

ОКРЕМА ДУМКА (ЗБІЖНА)

судді Конституційного Суду України Совгирі О. В. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) статті 90, підпункту 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року N 889-VIII, частини сьомої статті 21 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 7 червня 2001 року N 2493-III

Конституційний Суд України (далі - Суд) ухвалив Рішення у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) статті 90, підпункту 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року N 889-VIII, частини сьомої статті 21 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 7 червня 2001 року N 2493-III від 20 січня 2026 року N 1-р/2026 (далі - Рішення), яким:

- визнав такими, що відповідають Конституції України (є конституційними), статтю 90 Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року N 889-VIII (далі - Закон N 889), частину сьому статті 21 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 7 червня 2001 року N 2493-III зі змінами (далі - Закон N 2493);

- визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), підпункт 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 889 у тім, що у ньому не встановлено перехідних умов пенсійного забезпечення чи компенсаційних механізмів для осіб, які у період з 15 березня 2000 року до дня набрання чинності Законом N 889 обіймали посади державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування, але станом на 1 травня 2016 року не мали потрібного стажу для призначення пенсії на підставі статті 37 Закону України "Про державну

службу" від 16 грудня 1993 року N 3723-XII зі змінами (далі - Закон N 3723);

- закрив конституційне провадження у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) підпункту 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 889 у тім, що він унеможливив перерахунок розмірів пенсій, призначених на підставі статті 37 Закону N 3723, на підставі пункту 6 статті 62 Закону України "Про Конституційний Суд України" (далі - Закон) - наявність рішення Суду щодо того самого предмета.

Повністю погоджуюсь із позицією Суду, викладеною в Рішенні, однак вважаю за потрібне звернути увагу на окремі важливі процесуальні аспекти цієї справи.

Суддею-доповідачем у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) статті 90, підпункту 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону N 889, частини сьомої статті 21 Закону N 2493 (далі - Справа) мене визначено 8 грудня 2022 року внаслідок перерозподілу справ у зв'язку зі звільненням у відставку судді Суду, який був доповідачем у Справі.

Суд розглядав Справу ще до мого призначення на посаду судді Суду, у період, коли я була постійним представником Верховної Ради України у Суді (далі - Постійний представник) (з 16 жовтня 2019 року до 27 липня 2022 року).

Задля уникнення будь-яких сумнівів стосовно моєї об'єктивності та неупередженості в розгляді Справи відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 60 Закону, ще до визначення мене суддею-доповідачем у Справі, я подала Суду заяву про самовідвід. Велика палата Суду розглянула цю заяву та Ухвалою від 2 березня 2023 року N 21-у/2023 відмовила у її задоволенні, зазначивши, що "обставини, наведені суддею Конституційного Суду України Совгирею О. В., не є такими, що вказують на наявність реального чи потенційного конфлікту інтересів і не можуть вплинути на об'єктивність та неупередженість судді Конституційного Суду України під час розгляду цієї справи".

З огляду на те, що один із суддів Суду заявив про те, що станом на момент розгляду заяви про самовідвід йому не було відомо про моє клопотання як Постійного представника про долучення до матеріалів Справи інформації Міністерства соціальної політики України, для підтвердження неупередженості Суду я подала заяву про самовідвід за нововиявленими обставинами. В Ухвалі від 3 вересня 2024 року N 92-у/2024 щодо цієї заяви Велика палата Суду зазначила, що "інформація, на яку вказує суддя-доповідач Совгиря О. В., на час розгляду її заяви про самовідвід від 7 грудня 2022 року (вх. N 21/3419) та ухвалення Ухвали від 2 березня 2023 року N 21-у/2023 була наявна у матеріалах справи та була предметом дослідження суддів Конституційного Суду України і не є нововиявленою".

Відповідно до Закону єдиним способом урегулювання конфлікту інтересів є розгляд Судом заяви про самовідвід та/або заяви про відвід судді Суду, яку можуть подавати учасники конституційного провадження. Лише Суд у спосіб голосування може вирішити питання про відвід судді Суду від розгляду справи.

Об'єктивним показником відсутності сумнівів у стороннього спостерігача в неупередженості судді Суду слід вважати, у першу чергу, відсутність заявлених відводів судді Суду учасниками конституційного провадження. У зв'язку із цим, звертаю увагу на те, що учасники конституційного провадження не заявляли мені відводу у Справі, тобто не сумнівалися в моїй неупередженості та не вбачали наявності конфлікту інтересів.

Як зазначає Суд Справедливості Європейського Союзу, право на незалежний і безсторонній суд означає, що кожен суд зобов'язаний перевіряти, чи є він незалежним і безстороннім судом, якщо це оскаржується на підставі, яка не видається відразу очевидно безпідставною; така перевірка потрібна для забезпечення довіри до судів1.

____________

1 Див., наприклад, Суд ЄС, Chronopost SA та La Poste v. Union francaise de 1'express (UFEX) and Others [GC], C-341/06 P та C-342/06 P, 1 липня 2008 року, пп. 53 - 54.

Відповідно до частини другої

статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 60 Закону суддя Суду не може брати участь у підготовці, розгляді та ухваленні рішень, виконувати інші повноваження в питаннях, щодо яких у нього наявний реальний чи потенційний конфлікт інтересів; у разі наявності у судді Суду реального чи потенційного конфлікту інтересів він повинен протягом одного робочого дня письмово поінформувати про це Суд та заявити самовідвід; з тих самих підстав відвід судді Суду можуть заявити особи, які є учасниками конституційного провадження; відвід (самовідвід) застосовують, зокрема, якщо: суддя Суду безпосередньо або опосередковано заінтересований у результаті розгляду справи; суддя Суду є членом сім'ї або близьким родичем осіб, які беруть участь у справі; є інші обставини, що викликають сумнів в об'єктивності та неупередженості судді Суду; заяву про відвід (самовідвід), подану в письмовій формі, розглядає Суд у порядку, встановленому Регламентом Суду.

Відповідно до § 44 Регламенту Суду суддя Суду може подати заяву про самовідвід на будь-якій стадії конституційного провадження (абзац другий пункту 7); заяву про відвід (самовідвід) судді Суду, подану після постановлення ухвали про відкриття конституційного провадження у справі, але до початку розгляду справи на пленарному засіданні сенату Суду, Великої палати Суду розглядає Суд на засіданні сенату Суду, Великої палати Суду (абзац перший пункту 9); на засіданні сенату Суду, Великої палати Суду заслуховують пояснення судді Суду, щодо якого заявлено відвід чи який подав заяву про самовідвід, якщо він бажає їх дати (пункт 11); ухвалу про відвід (самовідвід) судді Суду постановляє сенат Суду, Велика палата Суду без участі судді Суду, щодо якого заявлено відвід (який заявив самовідвід) (пункт 12).

Отже, я як суддя-доповідач у Справі відповідно до Закону вжила всіх можливих заходів задля усунення будь-яких сумнівів щодо моєї об'єктивності та неупередженості під час підготовки, розгляду та ухвалення Рішення у Справі, а Суд, розглянувши мої заяви про самовідводи, у визначений Законом спосіб підтвердив свою безсторонність.

Проте, попри вичерпання передбачених Законом механізмів урегулювання конфлікту інтересів, суддя Суду Олег Первомайський в Окремій думці стосовно Рішення зазначив, що, на його думку, Рішення ухвалено з порушенням вимог щодо безсторонності складу Суду (пункт 3).

Твердження про недотримання вимог безсторонності Суду під час розгляду Справи, безсумнівно, підриває довіру до Суду. В очах суспільства суддя Суду має бути втіленням незалежності, чесності та сумлінності під час виконання своїх високих обов'язків. Європейська Комісія "За демократію через право" (Венеційська Комісія) зазначала, що для всіх суддів, зокрема суддів конституційних судів, важливим є не лише діяти безсторонньо, а й доносити громадськості усвідомлення безсторонності [пункт 61 Термінового висновку щодо реформування Суду, ухваленого Венеційською Комісією на її 125-му онлайновому пленарному засіданні 11 грудня 2020 року (CDL-AD(2020)039)]. Безсторонність судових органів має велике значення для виконання судами своєї ролі з підтримки конституціоналізму та правопорядку, а довіра суспільства до судової системи, а також до авторитету судової системи в питаннях моралі, чесності та непідкупності судових органів посідає першочергове місце в сучасному демократичному суспільстві (абзаци четвертий, п'ятий преамбули Бангалорських принципів поведінки суддів від 19 травня 2006 року).

Маючи переконання, що наведені в Окремій думці судді Суду Олега Первомайського звинувачення є безпідставними, юридично необґрунтованими і такими, що підривають авторитет органу конституційної юрисдикції, вважаю, що з урахуванням відомого латинського вислову "audiatur et altera pars" (слід вислухати і протилежну сторону) раціональним та адекватним способом реагування на зазначені обставини є викладення заснованих на міжнародних стандартах, законі та теорії

конституційного права аргументів, які безумовно доводять хибність таких звинувачень.

1. Так, в Окремій думці суддя Суду Олег Первомайський вказує, що у Справі "мало місце процесуальне сумісництво, що унеможливило дотримання вимоги щодо безсторонності складу Конституційного Суду" (пункт 4).

З цього приводу Бюро ОБСЄ з демократичних інститутів і прав людини у своєму Висновку від 15 грудня 2025 року N JUD-UKR/554/2025[NR] "Порівняльна записка щодо застосовних стандартів та регулювання відводів та самовідводів суддів" зазначає, що попередня участь судді конституційного суду у справі, якщо така участь була незначною і віддаленою, сама собою, як правило, не є достатньою підставою для сумнівів у неупередженості зазначеного судді (суб'єктивний критерій) (пункт 45).

Суд вирішує питання про задоволення відводу (самовідводу) у кожній конкретній справі. Для об'єктивного розгляду вказаного процесуального питання Суд щоразу оцінює всі обставини (у моєму випадку, зокрема, й обсяг та зміст повноважень, які я реалізовувала як Постійний представник) і визначає наявність чи відсутність підстав для задоволення відводу (самовідводу).

Зазначу, що я як Постійний представник в межах конституційного провадження листом від 11 лютого 2020 року повідомляла Суд про неможливість узяти участь у засіданні та висловлювала прохання розглянути Справу у відкритій частині пленарного засідання Великої палати Суду за моєї відсутності, а в березні цього ж року зверталась до Суду з клопотанням долучити до матеріалів Справи інформацію Міністерства соціальної політики України. Попри абсолютну відсутність приватного інтересу (особистої заінтересованості) або будь-якого упередженого ставлення до результатів розгляду Справи, я свідомо в заявах про самовідвід інформувала Суд про обсяг реалізованих мною повноважень у Справі до призначення мене на посаду судді Суду.

Посутній аналіз матеріалів Справи дав Суду підстави для висновку, що в межах конституційного провадження я як Постійний представник не реалізовувала повноважень, які свідчили б про мою особисту позицію в Справі, тому Суд не задовольнив поданих мною заяв про самовідвід у Справі.

Додатково варто зазначити, що ні Конституція України, ні Закон не містять заборони процесуального сумісництва у конституційному провадженні, на відміну від процесуальних кодексів (пункт 2 частини першої статті 36 Цивільного процесуального кодексу України, пункт 2 частини першої статті 35 Господарського процесуального кодексу України, пункт 1 частини першої статті 36 Кодексу адміністративного судочинства України, пункт 2 частини першої статті 75 Кримінального процесуального кодексу України), які таку заборону встановлюють.

У статті 60 Закону та Регламенті Суду врегульовано підстави й порядок вирішення питання конфлікту інтересів судді Суду. Це дає підстави вважати, що законодавець свідомо у Законі не передбачив норми про заборону процесуального сумісництва, розуміючи хибність такої позиції для цього виду провадження, обумовлену його специфікою, зокрема представництвом публічних, а не приватних інтересів. У цій ситуації немає підстав для застосування аналогії закону, оскільки аналогію закону застосовують лише у разі наявності прогалини у законодавстві - повної або часткової відсутності законодавчої регламентації певної групи суспільних відносин2.

____________

2 Погребняк С. П. Прогалини в законодавстві та засоби їх подолання. Загальні проблеми правової науки. Вісник N 1 (72). 2013. С. 44.

Аналогійний підхід визначено й у вітчизняній теорії права: "Застосування аналогії виключається, коли закон свідомо поширює свої приписи лише на прямо передбачені ним випадки, що є доказом того, що цей припис не має сили щодо інших випадків (так званий argumentum a contrario - висновок від протилежного). Цей аргумент означає, що визначений правовий наслідок діє тільки для такої обставини справи, яка чітко підпадає під дію норми права"3.

____________

3 Загальна теорія права : підручник / за заг. ред. М. І. Козюбри. Київ : Ваіте, 2015. С. 242.

Тобто аналогія закону (поширення норм процесуальних кодексів) у питанні відводу (самовідводу)

судді Суду є неприпустимою з огляду на зміст частини другої статті 19 Конституції України, оскільки йдеться про публічно-правові відносини, а підстави й порядок відводу (самовідводу) врегульовані лише спеціальним законом. Цей висновок підтверджується й усталеним правилом тлумачення юридичних текстів "casus omissus pro omisso habendus est" (пропущений випадок має вважатися таким, що пропущений навмисно).

2. У пункті 6 Окремої думки суддя Суду Олег Первомайський зазначає, що за юридичною позицією Суду "підставою для задоволення відводу або самовідводу одного із суддів є лише ті випадки, коли, по-перше, суддя, яка раніше перебувала у статусі Постійного представника, брала участь у відкритій частині пленарного засідання Конституційного Суду у відповідному конституційному провадженні, по-друге, наявність клопотань Постійного представника". Однак такий підхід не відповідає ні чинному законодавству, ні теоретичним засадам конституційного права з огляду на таке.

По-перше, ухвали, якими вирішують питання про відвід (самовідвід) судді Суду, не є актами, що містять юридичні позиції Суду. Так, у теорії конституційного права наголошено на тому, що перелік актів, які можуть містити юридичну позицію, визначено Законом4: рішення, висновок, ухвали про відмову у відкритті конституційного провадження у справі та про закриття конституційного провадження у справі, ухвалені сенатом Суду чи Великою палатою Суду (частина перша статті 92). Самі ж юридичні позиції Суду розглядають як "результат його інтерпретаційної діяльності у формі висновків, роз'яснень, правових положень, доктрин, в яких міститься тлумачення неясного змісту закону, правова оцінка або правове визначення, суть правових уявлень і знань про вирішення конкретної ситуації, які є обов'язковими для всіх суб'єктів правовідносин", а їх ознаками є "наявність правового висновку, у якому викладається правове розуміння органом конституційної юрисдикції норм, положень та принципів, встановлених Конституцією та законами України; нормативність, що характеризується невизначеністю дії у часі та неодноразовістю її застосування; присутність неявного смислу правової норми, що випливає з цілей самого тлумачення як процесу, що має на меті з'ясувати і роз'яснити цю норму; загальнообов'язковість, що полягає у їх обов'язковості до виконання та неможливості бути оскарженими"5.

____________

4 Різник С. В. Конституційність нормативних актів: сутність, методологія оцінювання та система забезпечення в Україні: монографія. Львів : ЛНУ імені Івана Франка, 2020. С. 403.

5 Ткачук П. М. Цит. за: Спінчевська О. М. Конституційний юрисдикційний процес: сучасний стан та перспективи удосконалення: дис.

<...

> доктора філософії за спеціальністю 081 "Право" / Національна академія внутрішніх справ. Київ, 2021. С. 63.

По-друге, наведений в Окремій думці судді Суду Олега Первомайського приклад Ухвали Великої палати Суду від 8 вересня 2022 року N 525-у/2022 у справі N 1-1/2020(39/20), якою заяву про самовідвід судді Суду Ольги Совгирі було задоволено, не є релевантним у Справі, адже обставини, які були підставами для подання заяв про самовідвід у цих справах, різні. У справі N 1-1/2020(39/20) я як Постійний представник брала участь у пленарному засіданні Суду, а також заявляла клопотання про розгляд справи у формі усного провадження, чого не було у Справі. Крім того, сам факт заявлення клопотання без аналізу його змісту не може свідчити про наявність позиції у справі, що може бути підставою для задоволення заяви про відвід (самовідвід). Зазначене нівелює висновок судді Суду Олега Первомайського про суперечність практики Суду в питанні задоволення заяв про відвід (самовідвід) судді Суду.

3. Вважаю за потрібне акцентувати також на морально-етичному аспекті Окремої думки судді Суду Олега Первомайського. Відповідно до частини другої статті 11 Закону суддя Суду у своїй діяльності та поза її межами дотримується встановлених Судом стандартів професійної етики судді Суду.

На виконання євроінтеграційних зобов'язань України Суд Постановою від 22 липня 2025 року N 21-п/2025 затвердив Правила професійної етики судді

Суду, за пунктом 7 яких суддя під час реалізації права на окрему думку має утримуватися від висловлювань, які можуть завдати шкоди незалежності, неупередженості та авторитету Суду чи судді Суду.

У Висновку Бюро ОБСЄ з демократичних інститутів і прав людини "Щодо правил професійної етики" від 15 грудня 2025 року N JUD-UKR/555/2025[NR] зазначено, що окремі думки не повинні містити особистих нападок на інших суддів, нешанобливих висловлювань або провокаційних заяв; окремі думки повинні зберігати колегіальність і ввічливість, аби не підривати інституційну єдність (пункт 72).

Як стандарт професійної етики для суддів Суду є застосовним також Висновок Консультативної ради європейських суддів (КРЄС) від 2 грудня 2022 року N 25 щодо свободи самовираження суддів, у якому вказано, що публічна критика колег-суддів або судової системи викликає занепокоєння; зокрема, критику інших суддів вважають у деяких державах-членах неетичною або такою, що порушує усталені традиції, особливо коли таку критику висловлюють зневажливим, принизливим та образливим тоном або якщо вона створює загалом негативний імідж усієї судової влади (пункт 19); стосовно публічної критики або інформації щодо питань, щодо судової влади, зокрема з коментарями стосовно колег-суддів, КРЄС наслідує Європейський суд з прав людини, визнаючи, що обмеження застосовуються до суддів у всіх випадках, коли під сумнів можуть бути поставлені авторитет і безсторонність судової влади; це пов'язано з тим, що потрібно захищати суспільну довіру від руйнівних нападів, особливо з огляду на той факт, що судді, які стикаються з критикою, мають обов'язок стриманості, який не дозволяє їм відповідати на такі напади (пункт 51).

З огляду на наведене вважаю, що висловлені в Окремій думці судді Суду Олега Первомайського безпідставні, необґрунтовані та маніпулятивні публічні звинувачення як всього складу Суду, так і окремих суддів Суду, несумісні з уявленнями про суддівську етику та негативно впливають на ставлення до Суду.

Суд відіграє важливу роль у захисті Конституції України, забезпеченні верховенства права в Україні, розвитку демократії та захисті прав людини. Авторитет Суду та суддів Суду формує суспільну довіру до Суду, зокрема й до ухвалених Судом рішень.

Після початку повномасштабного вторгнення російської федерації в Україну наше суспільство згуртувалося навколо ідеї захисту суверенітету й територіальної цілісності України. Таку ж спрямованість, на мою думку, має демонструвати кожен орган державної влади. І критика органу публічної влади (його посадової особи) як елемент демократичної, правової держави має базуватися на законі, бути конструктивною, спрямованою на забезпечення належної та ефективної його роботи, та не може бути застосована для необґрунтованої та абсурдної дискредитації органу чи його посадової особи.

Суддя Конституційного

Суду України

Ольга СОВГИРЯ