Рішення Конституційного Суду України Другий сенат у справі за конституційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Рейнір Бізнес Груп" щодо відповідності Конституції України (конституційності) приписів абзацу першого частини третьої, абзаців першого, другого, третього частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (щодо представництва прокурором інтересів держави в суді)

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

РІШЕННЯ

КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

ДРУГИЙ СЕНАТ

у справі за конституційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Рейнір Бізнес Груп" щодо відповідності Конституції України (конституційності) приписів абзацу першого частини третьої, абзаців першого, другого, третього частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року N 1697-VII (щодо представництва прокурором інтересів держави в суді)

Київ

3 грудня 2025 року

N 6-р(II)/2025

Справа N 3-28/2024(59/24)

Другий сенат Конституційного Суду України у такому складі:

Юровська Галина Валентинівна - головуючий,

Водянніков Олександр Юрійович,

Городовенко Віктор Валентинович - доповідач,

Лемак Василь Васильович,

Первомайський Олег Олексійович,

Різник Сергій Васильович,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Рейнір Бізнес Груп" щодо відповідності Конституції України (конституційності) приписів абзацу першого частини третьої, абзаців першого, другого, третього частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року N 1697-VII (Відомості Верховної Ради України, 2015 р., N 2 - 3, ст. 12) зі змінами.

Заслухавши суддю-доповідача Городовенка В. В. та дослідивши матеріали справи, зокрема позиції, що їх висловили: Президент України Зеленський В. О., Голова Верховної Ради України Стефанчук Р. О., Прем'єр-міністр України Шмигаль Д. А., Голова Верховного Суду Кравченко С. І., Генеральний прокурор Костін А. Є., науковці: Київського національного університету імені Тараса Шевченка - доктор юридичних наук, професор Хотинська-Нор О. З.; Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого - доктор юридичних наук, професор Гусаров К. В., доктор юридичних наук, професор Капліна О. В., доктор юридичних наук, професор Москвич Л. М., кандидат юридичних наук, доцент Бородіна І. В., кандидат юридичних наук, асистент Гузе К. А.; Національного університету "Одеська юридична академія" - доктор юридичних наук, професор Подцерковний О. П., доктор юридичних наук, професор Бакаянова Н. М., кандидат юридичних наук, доцент Будурова Г. М., кандидат юридичних наук, доцент Свида О. Г., кандидат юридичних наук, доцент Кравченко М. О.; Національної академії внутрішніх справ - кандидат юридичних наук, доцент Сьох К. Я., кандидат юридичних наук, доцент Кубарєва О. В., Конституційний Суд України установив:

1. Товариство з обмеженою відповідальністю "Рейнір Бізнес Груп" (далі - Товариство) звернулося до Конституційного Суду України з клопотанням перевірити на відповідність статті 1311 Конституції України (конституційність) приписи абзацу першого частини третьої, абзаців першого, другого, третього частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року N 1697-VII зі змінами (далі - Закон).

Відповідно до абзацу першого частини третьої статті 23 Закону "прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу".

Згідно з частиною четвертою статті 23 Закону "наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді" (абзац перший); "прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва" (абзац другий); "прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень" (абзац третій).

1.1. Зі змісту конституційної скарги та

долучених до неї матеріалів убачається таке.

Заступник керівника Київської обласної прокуратури звернувся до Господарського суду Київської області з позовом в інтересах держави в особі Козинської селищної ради Обухівського району Київської області (далі - Козинська селищна рада) до Товариства, у якому просив суд усунути перешкоди у здійсненні Козинською селищною радою права користування і розпорядження земельними ділянками водного фонду, що розташовані на території селища, у спосіб скасування рішень про державну реєстрацію прав та їх обтяжень з одночасним припиненням права приватної власності Товариства на спірні земельні ділянки та поверненням цих земельних ділянок Козинській територіальній громаді.

Господарський суд Київської області рішенням від 28 лютого 2023 року у позові відмовив повністю.

Північний апеляційний господарський суд постановою від 27 вересня 2023 року задовольнив апеляційну скаргу заступника керівника Київської обласної прокуратури на рішення Господарського суду Київської області від 28 лютого 2023 року, скасував це рішення та виклав його резолютивну частину в редакції, відповідно до якої позов заступника керівника Київської обласної прокуратури до Товариства задовольнив.

Колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду постановою від 30 січня 2024 року залишила касаційну скаргу Товариства без задоволення, а постанову Північного апеляційного господарського суду від 27 вересня 2023 року - без змін.

1.2. Товариство стверджує, що абзац перший частини третьої статті 23 Закону "не містить визначення словосполучення "виключний випадок". Натомість підстави для представництва прокурором в суді інтересів держави трансформовано з терміну "виключний випадок" в терміни "неналежним чином" та "не здійснює", що в свою чергу не тотожне поняттю "виключний випадок" та є оціночним судження. Така правова невизначеність законодавства створює правові ситуації, що підстави для представництва прокурором не є виключними, а повсякчасними та фактично перетворили інститут представництва в "загальний нагляд" за всіма фізичними та юридичними особами від якого намагались відмовитись законодавці вносячи зміни в Конституцію України Законом N 1401-VIII від 02.06.2016".

На думку Товариства, в абзаці першому частини третьої статті 23 Закону "завдяки відсутності правової визначеності

<...

> така стадія встановлення факту "невиконання" або "неналежного виконання" своїх посадових обов'язків посадових осіб відповідного державного органу, органу місцевого самоврядування та доведення відповідним судовим рішення його вини відсутня та порушує презумпцію невинуватості", створює надмірний тягар у захисті прав власності фізичними та юридичними особами, коли посадові особи, за твердженням прокуратури, неналежно виконували свої обов'язки, але не були притягнуті до жодного із видів відповідальності.

Як твердить Товариство, з урахуванням абзацу другого частини третьої статті 23 Закону, що "є відсильною нормою права", неконституційність абзацу першого частини третьої статті 23 Закону "необхідно нерозривно розглядати в сукупності" з абзацами першим, другим, третім частини четвертої статті 23 Закону; усі ці приписи Закону порушують "принцип верховенства права

<...

> принцип рівності сторін який є складовою права на справедливий суд відповідно пункту 1 статті 6 Конвенції "Про захист прав людини й основоположних свобод", що в свою чергу є складовою принципу верховенства права". Зокрема, Товариство звернуло увагу, що "ЄСПЛ в низці справ роз'яснював, що одна лише участь ("активна" чи "пасивна") прокурора або іншої особи рівнозначної посади може розглядатися як порушення пункту 1 статті 6 Конвенції

<...

>. Оскільки прокурор, висловлюючи думку з процесуального питання, займає одну зі сторін спору, його участь може створювати для сторони відчуття нерівності".

Зі змісту конституційної скарги також випливає, що, на думку Товариства, підстави для представництва прокурором інтересів держави в суді, які закріплені в абзаці першому частини третьої статті 23 Закону і що їх реалізує прокурор з урахуванням абзаців першого,

другого, третього частини четвертої цієї статті Закону, виходять за межі установлених пунктом 3 частини першої статті 1311 Конституції України "виключних випадків", і це фактично перетворює означену функцію прокуратури у функцію "загального нагляду" ["функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів", яка була закріплена пунктом 9 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України в редакції до внесення змін Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" від 2 червня 2016 року N 1401-VIII].

1.3. Президент України зазначив, що прийнятність конституційної скарги Товариства потребує додаткового дослідження, а також висловив позицію, згідно з якою "приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону не суперечать частині першій статті 1311 Конституції України, а розкривають зміст поняття "виключні випадки", які згідно з конституційними вимогами мають бути визначені законом"; "Товариством

<...

> безпідставно оспорюється конституційність законодавчих приписів, якими, зокрема, встановлюються необхідність обґрунтування прокурором у суді наявності підстав для представництва інтересів громадянина або держави в суді, необхідність обов'язкового підтвердження судом наявності підстав для такого представництва, можливість оскарження наявності підстав для такого представництва. Водночас наведені процесуальні дії передбачають обов'язковий судовий контроль щодо відповідної діяльності прокуратури, який є ефективним правовим засобом убезпечення від можливих проявів прокурорського свавілля".

Президент України вважає "конституційну скаргу Товариства

<...

> безпідставною, а твердження про невідповідність Конституції України (неконституційність) приписів абзацу першого частини третьої, абзаців першого, другого, третього частини четвертої статті 23 Закону

<...

> необґрунтованими".

1.4. Голова Верховної Ради України зазначив, що конституційна скарга Товариства не відповідає вимогам Закону України "Про Конституційний Суд України"; "необхідність певного законодавчого удосконалення окремих норм Закону

<...

> не може свідчити про їх неконституційність. Натомість таке удосконалення має здійснюватися відповідно до статей 6, 19, 75, 85, 92 Конституції України виключно Верховного Радою України".

1.5. Генеральний прокурор наголосив, що:

- "існуючий механізм реалізації відповідної конституційної функції органів прокуратури, визначений ст. 23 Закону

<...

> інтегрований у норми цивільного, господарського та адміністративного процесуального законодавства, перебуває з ними у взаємозв'язку та надає органам прокуратури, учасникам справ і передусім суду можливість визначити у кожному конкретному випадку наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, забезпечуючи баланс усіх сторін відповідних проваджень, суспільства та держави";

- "передбачене законодавчими та відомчими нормативними актами правове регулювання процедури реалізації повноважень прокурорів щодо представництва інтересів держави в суді наразі є цілком достатнім для забезпечення за нею дієвого та ефективного відомчого контролю";

- "участь прокурора у процесі не надає перевагу ні державі, ні самому прокурору перед судом

<...

> таким чином механізм здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді не перешкоджає реалізації конституційного права на судовий захист, передбаченого ст. 129 Конституції України іншим учасникам справ";

- "відсутність органу, уповноваженого на захист інтересів держави, виключає можливість поновлення порушеного суспільного інтересу будь-яким суб'єктом, окрім прокурора.

Нездійснення або неналежне здійснення суб'єктом владних повноважень захисту інтересів держави ставить під загрозу можливість ефективного поновлення порушених прав держави у зв'язку зі спливом строку позовної давності, знищенням, пошкодженням або знеціненням предмета захисту тощо.

Таким чином, положення абз. 1 ч. 3, абз. абз. 1 - 3 ч. 4 ст. 23 Закону

<...

> не суперечать нормам статті 1311 Конституції України, а розкривають зміст поняття "виключні випадки", з яким пов'язано наявність у

прокурора процесуальної можливості звернутися до суду за захистом та поновленням порушених прав держави".

2. Розв'язуючи порушені в конституційній скарзі питання, Конституційний Суд України виходить із такого.

У Конституції України визначено, що Україна є, зокрема, демократична, правова держава (стаття 1); державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову; органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження в установлених Конституцією України межах і відповідно до законів України (стаття 6); в Україні визнається й діє принцип верховенства права; закони та інші нормативні акти ухвалюються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (частини перша, друга статті 8).

Відповідно до статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює підтримання публічного обвинувачення в суді, організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом (частина перша); організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом (частина друга).

Згідно з Конституцією України лише законами України визначаються, зокрема, організація і діяльність прокуратури (пункт 14 частини першої статті 92); права і свободи людини і громадянина захищаються судом; кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частини перша, друга статті 55); суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права; основними засадами судочинства є, зокрема, рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом, змагальність сторін та свобода в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості (частина перша, пункти 1, 3 частини другої статті 129).

Конституційний Суд України також зазначає, що приписи пункту 3 частини першої статті 1311, статті 55 Конституції України разом із приписами частини другої її статті 129 суттєво впливають на конституційну модель судового захисту прав і свобод людини і громадянина. У межах цієї моделі право особи на судовий захист пов'язане з установленим Основним Законом України обмеженим і субсидіарним характером здійснення прокурором представництва інтересів держави в суді. Законодавче регулювання, яке виходить за ці межі, може становити втручання у право на судовий захист.

3. Після набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" від 2 червня 2016 року N 1401-VIII (далі - Закон N 1401) в Україні прокуратура втратила відокремлений статус у структурі органів державної влади й набула статусу новітнього інституту, який повноцінно інтегрований в українську систему правосуддя. Тому унормування в законодавстві України порядку здійснення змінених конституційних функцій прокуратури має бути суворо обумовлене такою інтеграцією й не суперечити юридичній природі вказаної системи.

3.1. Оцінюючи місце прокуратури в системі органів державної влади, її функції та статус прокурора за наслідками конституційної реформи 2016 року, Конституційний Суд України в Рішенні від 18 червня 2020 року N 5-р(II)/2020 наголосив, зокрема, що:

- "за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя. На це вказує, зокрема, стаття 1311 Конституції України" (третє, четверте речення абзацу першого підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини);

- "те, що прокуратура належить до української системи правосуддя, опосередковано випливає також із того припису Конституції України, відповідно до якого саме в системі правосуддя згідно із законом утворюються та діють органи та установи, що провадять стосовно суддів і прокурорів рівнозначно - їх добір, професійну підготовку, оцінювання та

розгляд справ щодо їх дисциплінарної відповідальності (частина десята статті 131)

<...

> прокурор

<...

> при виконанні своїх професійних обов'язків на посаді має чинити справедливо й безсторонньо. Прокуророві, подібно судді, не належить виконувати професійні обов'язки за наявності приватного інтересу. На прокурора, як і на суддю, поширюються певні обмеження, обумовлені потребою забезпечити його безсторонність і доброчесність" (друге - п'яте речення абзацу другого підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини).

3.2. Стосовно конституційних функцій прокуратури Конституційний Суд України наголошував, зокрема, що "Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування. Наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу

<...

> адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади

<...

> або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень" [абзац шостий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 5 червня 2019 року N 4-р(II)/2019].

3.3. Конституційний Суд України звертає увагу, що, маючи намір набути членство в Раді Європи, Україна взяла на себе зобов'язання змінити роль і функції прокуратури, зокрема щодо здійснення загального нагляду за додержанням законності, у спосіб реформування цього інституту в орган, який відповідає стандартам Ради Європи [Висновок Парламентської Асамблеї Ради Європи від 26 вересня 1995 року N 190(1995), підпункт 11.6 пункту 11]. З огляду, зокрема, на вказані зобов'язання держави до Конституції України Законом N 1401 були внесені зміни.

Порівнявши визначені в статті 1311 Конституції України функції прокуратури та її функції, що були встановлені на конституційному рівні до проведення конституційної реформи 2016 року згідно із Законом N 1401, Конституційний Суд України констатує, що внаслідок цієї реформи низку функцій прокуратури було скасовано, а низку - суттєво змінено. Зокрема, пункт 9 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України викладено в новій редакції так, що "функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів" виключено.

За наслідками конституційної реформи 2016 року прокуратурі відведено пріоритетну роль саме у сфері кримінального права (пункти 1, 2 частини першої статті 1311 Конституції України). Водночас у Конституції України за прокуратурою збережено окрему функцію поза цією сферою, проте звужено її обсяг: якщо до внесення змін Законом N 1401 до Конституції України пунктом 2 частини першої її статті 121 на прокуратуру було покладено функцію представництва в суді інтересів громадянина або держави у випадках, визначених законом, то після конституційної реформи 2016 року цю функцію передбачено пунктом 3 частини першої статті 1311 Конституції України як представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

3.4. Конституційний Суд України вважає, що внаслідок конституційної реформи 2016 року суттєво звужено широкі контрольні функції прокуратури як у кримінальній сфері, так і поза нею та їй відведено пріоритетну роль саме у сфері кримінальної юстиції, чим обмежено надмірний вплив прокуратури на суб'єктів владних повноважень, інших учасників правовідносин та забезпечено деполітизацію й демократизацію цього інституту в українському конституційному правопорядку. Водночас функція прокуратури за пунктом 3 частини першої статті 1311 Конституції України хоча й визначена поза сферою кримінального права, однак відповідає сучасній конституційній ролі інституту прокуратури як повноцінно інтегрованого елемента української системи правосуддя, не суперечить юридичній природі такої системи, її цілям, завданням, функціям та принципам.

Роблячи такий висновок, Конституційний Суд України враховував Пояснювальну записку до проєкту Закону України про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) (реєстр. N 3524), ухваленого як Закон N 1401, у якій зазначено, що "однією з важливих новел законопроекту є

істотна зміна юридичного статусу органів прокуратури в Україні", а також що цим проєктом закону "запропоновано вилучити з Конституції України розділ VII "Прокуратура"

<...

> а приведені відповідно до міжнародних та європейських стандартів положення, що визначають юридичний статус органів прокуратури, включити до розділу VIII "Правосуддя"

<...

> з переліку функцій прокуратури вилучено низку не властивих (за європейськими стандартами) їй функцій, таких як: нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина; нагляд за додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами (так званий "загальний нагляд"); нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних із обмеженням особистої свободи громадян.

Як наслідок запропонованих змін, органи прокуратури отримають широкі процесуальні можливості для набагато якіснішого виконання властивих прокуратурі функцій - підтримання публічного обвинувачення в суді; процесуального керівництва досудовим розслідуванням; вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження; нагляду за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку. Запропонована зміна функцій прокуратури відповідає положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, практиці Європейського суду з прав людини у сфері кримінального судочинства та європейським стандартам стосовно функціонування органів (служби) публічного обвинувачення у демократичному суспільстві, керованому верховенством права".

Крім того, у Попередньому висновку щодо запропонованих змін до Конституції України стосовно правосуддя, ухваленому Європейською Комісією "За демократію через право" (Венеційська Комісія) 24 липня 2015 року [CDL-PI(2015)016], Венеційська Комісія про повноваження прокуратури щодо "представництва інтересів держави в суді у виняткових випадках і в порядку, що визначені законом" указала, що "прокурор матиме

<...

> повноваження представляти інтереси держави "у виключних випадках". Такі додаткові та виняткові повноваження є в інших країнах, і Венеційська Комісія визнала їх правомірними, доки їх здійснюють із дотриманням принципу поділу державної влади, зокрема - поваги до незалежності судів, принципів субсидіарності, спеціалізації, безсторонності прокурорів та рівності сторін" (пункт 40).

3.5. Конституційний Суд України бере до уваги, що у праві європейських країн прокуратурі також традиційно відведено пріоритетну роль саме у кримінальній сфері, проте й поза цією сферою допустимі її функції, які, однак, не можуть здійснюватися всупереч принципам верховенства права (правовладдя), поділу державної влади, підривати діяльність судової системи та суперечити основним засадам судочинства.

Так, у Рекомендації до держав-членів про роль прокурорів поза системою кримінального правосуддя, ухваленій Комітетом Міністрів Ради Європи на 1151-му засіданні заступників міністрів 19 вересня 2012 року, N CM/Rec(2012)11 зазначено, що "компетенція прокурора поза системою кримінального правосуддя не повинна обмежувати право будь-якої фізичної чи юридичної особи ініціювати захист або бути захисником його або її інтересів у незалежному та безсторонньому суді" (пункт D.10); "повноваження прокурора ініціювати судове провадження або діяти як захисник не повинні ставити під загрозу принцип рівності між сторонами спору" (пункт D.12).

Венеційська Комісія у Доповіді про європейські стандарти щодо незалежності судової системи: частина II - служба обвинувачення, ухваленій на її 85-му пленарному засіданні 17 - 18 грудня 2010 року [CDL-AD(2010)040], наголосила, що вона "послідовно відстоює позицію про зосередження функцій служби обвинувачення переважно в межах кримінального права. У низці випадків органи прокуратури здійснюють й інші завдання. Проте якщо вони виконують інші завдання, то таке виконання не може порушувати межі компетенції судової влади або підміняти її. Якщо прокурорам надають право оскаржувати

судові рішення, вони мають використовувати процесуальні механізми, визначені для інших учасників судового провадження, зокрема право на апеляцію або право на подання заяви про перегляд рішення. У межах приватного спору також може виникнути потреба в захисті суспільного інтересу в судовому порядку. За умови, що остаточне рішення ухвалює суд, не існує заперечень щодо покладення таких функцій на прокурора" (пункт 77).

Консультативна Рада європейських прокурорів у Висновку "Роль прокуратури поза сферою кримінального права" N 3(2008), ухваленому нею на 3-му пленарному засіданні 15 - 17 жовтня 2008 року [CCPE(2008)3], зазначила, що "органи прокуратури в більшості держав - членів Ради Європи виконують лише окремі завдання та функції, що не пов'язані з кримінальним правом. Їхня діяльність охоплює, зокрема, цивільне, сімейне, трудове, адміністративне, виборче право, а також питання захисту екологічних, соціальних прав і прав вразливих груп" (пункт 16); "завдання, пов'язані з реалізацією норм цивільного права, охоплюють різні галузі

<...

> і включають повноваження, пов'язані, наприклад, із захистом права власності та інтересів держави

<...

> в окремих державах прокурори можуть діяти як законні представники держави з правом ініціювати відповідні дії, зокрема подавати позови проти осіб, які завдали шкоди державній власності" (пункт 18); "єдиних міжнародних норм і правил щодо завдань, функцій та організації прокуратури поза межами кримінального права не існує. Визначення інституційних та юридичних процедур реалізації державою своїх функцій із захисту прав людини та суспільних інтересів належить до її суверенних прав - за умови дотримання принципу верховенства права (правовладдя) та міжнародних зобов'язань" (пункт 31).

Водночас у Бордоській декларації "Судді та прокурори в демократичному суспільстві", що її 8 грудня 2009 року ухвалили спільно Консультативна Рада європейських суддів [Висновок N 12(2009)] і Консультативна Рада європейських прокурорів [Висновок N 4(2009)], зокрема, зазначено: "Інтерес суспільства полягає в тому, щоб правовладдя було забезпечене в спосіб чинення справедливого, безстороннього й дієвого правосуддя. Прокурори та судді забезпечують, щоб на всіх стадіях провадження права й свободи особи було гарантовано, а суспільний порядок - захищено" (§ 1); "справедливе чинення правосуддя вимагає рівності сторін

<...

> а також поваги до незалежності суду, дотримання принципу поділу влади та обов'язкової сили остаточних судових рішень" (§ 2); "у державах-членах, де прокурори виконують функції, що не належать до кримінального права, зазначені принципи застосовують до цих функцій" (§ 13).

У Пояснювальній записці до Бордоської декларації, зокрема, вказано, що відповідно до принципу правовладдя в демократичному суспільстві повноваження прокурорів, а також процесуальні дії, що вчиняють на виконання цих повноважень прокурори, мають бути детально визначені приписами актів права; якщо прокурори діють поза межами сфери кримінального права, вони мають поважати виняткові повноваження судді чи суду та враховувати принципи, сформульовані в практиці Європейського суду з прав людини; участь сторони обвинувачення в судовому провадженні не може впливати на незалежність судів; без шкоди для прерогатив прокурорів щодо представництва інтересів держави прокурори відповідно до принципу рівності сторін повинні користуватися тими самими правами й обов'язками, що й будь-яка інша сторона, і не можуть мати привілейованого становища в судовому провадженні (пункт 66).

4. Конституційний Суд України наголошує, що за приписами пункту 14 частини першої статті 92, пункту 3 частини першої, частини другої статті 1311 Конституції України Верховна Рада України повинна унормовувати законом відповідні питання діяльності прокуратури, зокрема деталізувати визначені Конституцією України функції прокуратури та порядок їх здійснення. Однак, маючи широкий розсуд, Верховна Рада України зобов'язана під час такого унормування забезпечити дотримання конституційних приписів.

4.1. Конституційний Суд України розкриває зміст пункту 3 частини першої статті

1311 Конституції України з урахуванням своїх юридичних позицій щодо визначення понять "інтереси держави" та "представництво інтересів держави в суді", наведених, зокрема, у рішеннях від 8 квітня 1999 року N 3-рп/99 та від 1 грудня 2004 року N 18-рп/2004.

З огляду на вказане Конституційний Суд України зазначає, що "інтереси держави" стосуються різних сфер та не є вичерпними; їх захист потребує здійснення різнопланових заходів щодо конституційно значущих і водночас несхожих цінностей та об'єктів захисту, зокрема суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорони землі як національного багатства, захисту прав усіх суб'єктів права власності та господарювання; інтереси держави можуть збігатися або не збігатися з інтересами окремих осіб, державних органів, державних чи недержавних підприємств, установ та організацій.

Представництвом інтересів держави в суді, що його здійснює прокурор відповідно до пункту 3 частини першої статті 1311 Конституції України, є правовідносини, у яких прокурор, реалізуючи визначену цим пунктом функцію прокуратури, вчиняє в суді відповідні процесуальні дії у разі, якщо цього вимагає захист інтересів держави.

Визначальним за пунктом 3 частини першої статті 1311 Конституції України для представництва прокуратурою інтересів держави в суді є те, що ці інтереси мають узгоджуватись із принципами, закріпленими в Конституції України, включно з тими, які встановлюють спосіб та межі втручання держави у зміст та обсяг конституційних прав і свобод людини і громадянина. Це випливає із засад конституційного ладу України, зокрема зі статей 1, 8, 19 Конституції України в їх посутньому зв'язку з пунктом 3 частини першої її статті 1311. Неодмінною умовою для реалізації прокуратурою цієї функції є потреба в захисті інтересів держави.

4.2. Конституційний Суд України наголошує, що пункт 3 частини першої статті 1311 Конституції України уповноважує прокуратуру на здійснення представництва інтересів держави в суді тільки у виключних випадках та в порядку, що визначені законом, а не на здійснення такого представництва у випадках, визначених органами прокуратури.

Унаслідок унесення Законом N 1401 змін до Конституції України відбулося звуження конституційної функції прокуратури, передбаченої пунктом 3 частини першої статті 1311 Конституції України, порівняно з тією, яка була визначена в пункті 2 частини першої статті 121 Конституції України до конституційної реформи 2016 року. Таке звуження полягає, зокрема, у встановленні ознаки виключності для випадків здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді, що їх має бути визначено в законі.

У Рішенні від 5 червня 2019 року N 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України також указував, що "стосовно повноваження прокуратури щодо представництва інтересів держави в суді в Основному Законі України міститься застереження "у виключних випадках і в порядку, що визначені законом"

<...

>. Це обумовлюється недопущенням свавільного втручання прокуратури у здійснення господарської та статутної діяльності юридичних осіб, досягнення цілей функціонування учасника відповідних правовідносин, виконання ним договірних зобов'язань тощо. При цьому на прокуратуру покладається обов'язок щодо обґрунтування необхідності такого втручання" (перше, третє, четверте речення абзацу дев'ятого підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини).

4.3. Конституційний Суд України констатує, що в пункті 3 частини першої статті 1311 Конституції України прикметник "виключний" означає виняток із загальних правил. З огляду на це словосполучення "у виключних випадках", яке міститься в зазначеному конституційному приписі, вказує на обмежувальний характер останнього. Він не наділяє прокуратуру універсальними повноваженнями щодо представництва інтересів держави в суді та не встановлює для неї загальної чи альтернативної компетенції, а стосується представництва інтересів держави в суді лише у виняткових, нетипових за своєю юридичною природою обставинах.

Відповідно й припис "у виключних випадках і в порядку,

що визначені законом", який міститься в пункті 3 частини першої статті 1311 Конституції України, серед іншого, означає, що хоча законодавець і має дискрецію щодо унормування в законах України випадків і порядку здійснення представництва прокуратурою інтересів держави в суді, однак обов'язковим є те, щоб такі випадки не лише установлювалися законом, а й були об'єктивно винятковими, чітко обмеженими, зведеними до мінімально необхідних, обумовленими особливими обставинами та сприймалися стороннім спостерігачем не як загальні правила, а саме як винятки.

Визначення таких випадків є дискрецією законодавця. Однак, на думку Конституційного Суду України, ними можуть бути, зокрема: невизначеність (відсутність) у законодавстві України суб'єкта владних повноважень, уповноваженого на захист відповідних інтересів держави; колізії повноважень кількох органів публічної влади, якщо це унеможливлює захист ними інтересів держави в межах спірної компетенції; заподіяння шкоди інтересам держави правопорушенням або іншим суспільно небезпечним діянням, якщо цивільний позов у кримінальному провадженні не був чи не міг бути поданий або залишений без розгляду; звернення до прокуратури уповноваженого на захист інтересів держави суб'єкта з клопотанням про подання позову до суду; виявлення прокурором під час здійснення процесуального керівництва досудовим розслідуванням фактів порушення або загрози порушення важливих інтересів держави, що потребують належного судового захисту.

Законодавець може визначити й інші випадки представництва прокуратурою інтересів держави в суді, однак лише за умови, що це узгоджуватиметься, зокрема, із конституційно обумовленими статусом та роллю прокуратури в Україні. Для того, щоб ці випадки не порушували конституційних меж відповідної функції прокуратури, їх перелік має бути чітким та вичерпним, а критерії/ознаки їх установлення прокурором та умови й порядок реалізації його повноважень у судовому провадженні мають бути детально внормовані законом.

Юридичне регулювання представництва прокурором інтересів держави в суді має чітко закріплювати його допоміжний (субсидіарний) характер, а також забезпечувати, щоб прокуратура, виконуючи цю функцію, не здійснювала функцій інших суб'єктів владних повноважень без наявності об'єктивних підстав.

Таке регулювання також має унеможливлювати свавілля прокурора в питаннях представництва інтересів держави в суді та його безпідставне втручання в діяльність інших суб'єктів владних повноважень, законну діяльність учасників правовідносин. Це, серед іншого, вимагає від законодавця визначити на рівні закону чіткі способи й процедури отримання прокуратурою відомостей, які є підставою для такого представництва і загалом для належної реалізації цієї конституційної функції прокуратури, та детально врегулювати інші питання її здійснення, щоб забезпечити дотримання конституційних приписів, зокрема тих, які стосуються гарантій прав і свобод людини і громадянина.

Конституційний Суд України також наголошує, що підстави та способи отримання прокурором інформації, потрібної для здійснення представництва інтересів держави в суді, мають бути чітко, вичерпно та конкретно визначені законом задля унеможливлення довільного тлумачення чи розширення меж відповідної функції прокуратури. Такі способи можуть охоплювати, зокрема, отримання прокурором інформації безпосередньо під час здійснення процесуального керівництва досудовим розслідуванням або іншої визначеної Конституцією та законами України форми участі прокурора у кримінальному провадженні, зі звернень уповноважених або заінтересованих суб'єктів (органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, фізичних осіб, громадських об'єднань тощо), а також з інших джерел, визначених законом.

Водночас прокурор на виконання цієї конституційної функції прокуратури не може бути уповноважений законами України самостійно ініціювати пошук або здійснювати збір інформації поза межами визначених законом процедур, оскільки це суперечитиме конституційно встановленим межам цієї функції і фактично

міститиме ознаки повноважень органів досудового розслідування або загального нагляду, що не відповідає приписам статті 1311 Конституції України.

Конституційний Суд України також наголошує, що так само законом має бути чітко визначений порядок подальшої реалізації прокурором інформації, яка свідчить про порушення або загрозу порушення інтересів держави, а саме повинен бути закріплений обов'язок прокурора у разі встановлення таких обставин діяти у визначений законом спосіб, зокрема звернутися у встановленому порядку до суду. Водночас законодавче регулювання повинне унеможливлювати будь-яку регламентацію таких дій прокурора лише підзаконними актами, зокрема наказами Генерального прокурора, оскільки це призведе до порушення конституційного балансу повноважень між органами державної влади та створить ризик необґрунтованого втручання в права і свободи різних суб'єктів, у повноваження органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

4.4. Конституційний Суд України також наголошує, що, установлюючи виключні випадки представництва прокурором інтересів держави в суді в законі України, Верховна Рада України повинна унормовувати їх з огляду на інтеграцію прокуратури в українську систему правосуддя та відповідно до юридичної природи такої системи. Унормування законодавцем цього питання має здійснюватися з дотриманням Конституції України, зокрема принципів поділу державної влади (стаття 6), верховенства права (правовладдя), включно з такими його складниками, як юридична визначеність та заборона свавільності (стаття 8), а також незалежності суддів (частина перша статті 129). Таке унормування має забезпечувати реалізацію конституційного права на судовий захист, зокрема в аспекті дотримання таких основних засад судочинства, як рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом та змагальність сторін і свобода в наданні ними суду своїх доказів й у доведенні перед судом їх переконливості (стаття 55, пункти 1, 3 частини другої статті 129 Конституції України).

4.4.1. У Доповіді про правовладдя, ухваленій Венеційською Комісією на її 86-му пленарному засіданні 25 - 26 березня 2011 року [CDL-AD(2011)003rev], до основних складників правовладдя (верховенства права) віднесено юридичну визначеність (§ 41), яка "вимагає, щоб юридичні норми були зрозумілими й точними, а також, щоб їхньою метою було забезпечення передбачності ситуацій та правовідносин" (перше речення § 46).

Відповідно до Спеціального дослідження Венеційської Комісії "Мірило правовладдя" [CDL-AD(2016)007] вимога юридичної визначеності як складовий елемент правовладдя в аспекті передбачуваності актів права означає, що їх приписи "мають бути

<...

> передбачними за своїми наслідками: їх має бути сформульовано з достатньою чіткістю та зрозумілістю, аби суб'єкти права мали змогу впорядкувати свою поведінку згідно з ними" (пункт II.B.3.58).

4.4.2. Конституційний Суд України зазначав, що принцип юридичної визначеності вимагає, зокрема, чіткості, зрозумілості правових норм, їх передбачуваності (прогнозованості) та стабільності (абзац шостий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 20 грудня 2017 року N 2-р/2017); принцип юридичної визначеності як складова конституційного принципу верховенства права є сукупністю вимог до організації та функціонування системи права, процесів правотворчості та правозастосування у спосіб, який забезпечував би стабільність юридичного становища індивіда; зазначеного можна досягти лише у спосіб законодавчого закріплення якісних, зрозумілих норм (абзац третій підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 6 червня 2019 року N 3-р/2019).

Конституційний Суд України також наголошував, що "принцип юридичної визначеності

<...

> не виключає визнання за органом публічної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними" (абзац другий підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 11 жовтня 2018 року N 7-р/2018); "згідно з вимогами принципу правовладдя для захисту учасників суспільних відносин від свавільних рішень та

дій органів публічної влади приписами права має бути чітко та зрозуміло визначено обсяг будь-якого з дискреційних повноважень, наданого цим органам" [абзац третій підпункту 5.5 пункту 5 мотивувальної частини Рішення від 18 грудня 2024 року N 11-р(II)/2024].

4.4.3. В аспекті питань, пов'язаних із вирішенням цієї справи, Конституційний Суд України висновує, що, деталізуючи в законах України закріплені в Конституції України функції прокуратури та порядок їх здійснення, Верховна Рада України не може порушувати їх конституційно визначену вичерпність та допускати їх розширення порівняно з тим, як це встановив конституцієдавець, - чи то у спосіб наділення прокуратури новими, не передбаченими Конституцією України, функціями, чи то через розширення змісту вже встановлених в Основному Законі України функцій прокуратури. Верховна Рада України має деталізувати установлені Конституцією України функції прокуратури, наділяючи суб'єктів правозастосування лише такою дискрецією, яка не порушувала б конституційно визначені межі цих функцій.

Конституційний Суд України, зважаючи на свої юридичні позиції, викладені, зокрема, у рішеннях від 18 листопада 2004 року N 17-рп/2004, від 8 липня 2016 року N 5-рп/2016, щодо розуміння закріпленого статтею 6 Конституції України принципу поділу влади в Україні, також наголошує, що статті 6, 19, пункт 14 частини першої статті 92, пункт 3 частини першої, частина друга статті 1311 Конституції України покладають на законодавця обов'язок під час унормування діяльності прокуратури формулювати приписи закону, які визначають порядок реалізації її конституційно встановлених функцій, так, щоб не допускати дублювання або підміни прокуратурою інших органів публічної влади, а також не наділяти її повноваженнями оцінювати належність виконання ними своїх функцій поза встановленими Основним Законом України механізмами.

5. Конституційний Суд України враховує низку вимог щодо діяльності прокурора поза сферою кримінального права, що їх висунуто на міжнародному рівні. Передусім це стосується дотримання ним принципів поділу влади, суддівської незалежності та забезпечення кожному права на судовий захист. Загальновизнаним є те, що прокурор не може набувати особливої ролі в судових провадженнях, що не є кримінальними, а будь-яка його діяльність у цій сфері має бути повно, чітко і зрозуміло регламентована законом, обумовлена правомірною метою захисту інтересів держави та бути обґрунтованою й виправданою.

Конституційний Суд України наголошує, що участь прокурора в судових провадженнях поза сферою кримінального права не має ставити під сумнів реалізацію конституційного права на судовий захист, гарантованого статтею 55 Основного Закону України, для суб'єктів, прав та інтересів яких це стосується, а також дотримання основних засад судочинства, що їх визначено, зокрема, пунктами 1, 3 частини другої статті 129 Конституції України.

5.1. За юридичними позиціями Конституційного Суду України щодо розуміння права на судовий захист, які є застосовними в цьому конституційному провадженні:

- "сутнісний зміст права на судовий захист, що його встановлено частиною першою статті 55 Конституції України, слід визначати як у зв'язку з основними засадами судочинства, визначеними приписами частини другої статті 129 Конституції України, так і з урахуванням змісту права на справедливий суд, визначеного у статті 6 Конвенції та витлумаченого Європейським судом із прав людини" [абзац восьмий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 21 липня 2021 року N 5-р(II)/2021];

- "засада рівності усіх учасників судового процесу перед законом і судом забезпечує гарантії доступності правосуддя та реалізації права на судовий захист, закріпленого в частині першій статті 55 Конституції України

<...

>. Рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом передбачає єдиний правовий режим, який забезпечує реалізацію їхніх процесуальних прав" (перше, третє речення абзацу першого підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 25 квітня 2012 року N 11-рп/2012);

- "задля додержання вимог Конституції України приписи

процесуального закону мають забезпечити рівні юридичні можливості процесуального характеру для всіх учасників судового процесу" [абзац третій підпункту 5.2 пункту 5 мотивувальної частини Рішення від 22 листопада 2023 року N 10-р(II)/2023].

Конституційний Суд України зауважує, що засаду змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів й у доведенні перед судом їх переконливості потрібно відрізняти від засади рівності всіх учасників судового процесу перед законом і судом. Це означає, що порушення кожної з них самостійно може мати наслідком порушення конституційного права на судовий захист. Якщо засада рівності всіх учасників судового процесу перед законом і судом стосується забезпечення саме рівних можливостей учасників судового провадження в наданні доказів та реалізації інших процесуальних прав, то засада змагальності, зокрема, вимагає, щоб у сторін був завчасний доступ до доказів та матеріалів, наданих будь-яким учасником судового провадження або отриманих судом з інших джерел, та можливість прокоментувати такі докази чи матеріали для впливу на рішення суду.

Ураховуючи зміст наведених основних засад судочинства, Конституційний Суд України наголошує, що сама лише участь прокурора у судовому провадженні поза сферою кримінального права не спричиняє порушення цих засад та не перешкоджає реалізації права на судовий захист за умови, що така участь, зокрема, не призводить до явних процесуальних переваг прокурора в судовому провадженні порівняно з іншими учасниками, його привілейованого становища перед ними, не ставить інших учасників судового провадження в суттєво невигідне становище щодо прокурора й не позбавляє таких учасників можливості мати доступ до доказів та матеріалів, що є в розпорядженні суду, та коментувати їх тощо.

5.2. Зважаючи на те, що приписи статті 55 Конституції України щодо права на судовий захист співвідносні з приписами статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) щодо права на справедливий суд, Конституційний Суд України враховує практику застосування цієї статті Конвенції Європейським судом з прав людини щодо участі прокурора у судових провадженнях поза сферою кримінального права та дотримання права на судовий захист у контексті вимог принципів рівності всіх учасників судового процесу перед законом і судом та змагальності сторін судового процесу і свободи в наданні ними суду своїх доказів й у доведенні перед судом їх переконливості.

Зокрема, Європейський суд з прав людини зазначав, що "концепція справедливого судового розгляду

<...

> охоплює право на змагальний процес, згідно з яким сторони повинні мати можливість не лише подавати докази, потрібні для задоволення своїх вимог, а й ознайомлюватися з усіма наданими доказами та надавати пояснення з метою впливу на рішення суду"; "сторона провадження повинна мати можливість ознайомитися з наявними в суді доказами, а також можливість висловити свої зауваження щодо їх наявності, змісту та достовірності у відповідній формі й упродовж достатнього часу, зокрема у письмовій формі та завчасно" [рішення у справі Kr m and others v. the Czech Republic від 3 березня 2000 року (заява N 35376/97), § 40, § 42].

У Рішенні у справі Mukiy v. Ukraine від 21 жовтня 2021 року (заява N 12064/08) Європейський суд з прав людини розглядав питання правомірності участі прокурора у справі щодо відмови у приватизації заявниками квартири, розташованої на території Карадазького природного заповідника (далі - Заповідник); прокурор оскаржив рішення суду першої інстанції, ухвалене на користь заявників, фактично підтримавши адміністрацію Заповідника, чия апеляція була відхилена з процесуальних підстав. Європейський суд з прав людини у цьому рішенні надав вагу тому факту, що прокурор мав процесуальний статус, тотожний статусу сторін, а матеріали справи не містили ознак привілейованого ставлення до його подань чи будь-яких інших його процесуальних переваг; Європейський суд з прав людини вказав, що заявників завчасно повідомили про апеляцію, їхні аргументи та заперечення були розглянуті на обох стадіях провадження, а

право на ознайомлення з усіма матеріалами справи та на подання своїх зауважень було забезпечено; участь прокурора не поставила заявників у "суттєво невигідне становище" та не дала підстав вважати, що вона була спрямована на неправомірний вплив на суд або могла викликати у стороннього спостерігача обґрунтовані сумніви щодо його безсторонності (§§ 9 - 13).

6. Верховна Рада України ухвалила Закон, у статті 23 якого унормувала питання здійснення прокуратурою функції представництва інтересів держави в суді.

У Пояснювальній записці до проєкту Закону України про прокуратуру (реєстр. N 3541), ухваленого як Закон, зазначено, зокрема, що "актуальність прийняття цього законопроекту обумовлена необхідністю вдосконалення правового статусу, функцій і повноважень прокуратури України та приведення їх у відповідність із міжнародними стандартами" (абзац перший пункту 1); "законопроект спрямований на вдосконалення законодавчих засад організації та діяльності прокуратури України з метою імплементації європейських стандартів, позбавлення прокуратури надмірних повноважень щодо здійснення нагляду за додержанням законів, запровадження положень, покликаних підвищити професійність прокурора та його незалежність" (пункт 2).

Конституційний Суд України бере до уваги, що реформування органів прокуратури України розпочалося до внесення змін до Конституції України Законом N 1401. Водночас Конституційний Суд України зважає й на те, що Закон було ухвалено 14 жовтня 2014 року, він набрав чинності з 15 липня 2015 року, тобто також до внесення змін до Конституції України Законом N 1401. Після набрання чинності Законом N 1401 зміни до Закону для приведення його у відповідність з оновленими конституційними приписами щодо визначення та порядку реалізації прокуратурою відповідної функції внесені не були.

На думку Конституційного Суду України, відсутність таких змін опосередковано свідчить про те, що оспорювані приписи Закону залишилися в редакції, яка не враховує оновлену конституційну модель прокуратури.

7. Конституційний Суд України виходить із того, що для розв'язання порушених у цьому конституційному провадженні питань потрібно здійснити детальний аналіз оспорюваних приписів Закону в їх взаємозв'язку з приписами Конституції України.

7.1. Вирішуючи цю справу, Конституційний Суд України зважає на те, що визначити законами України вичерпний перелік інтересів держави, які потребують захисту прокурорів у межах функції прокуратури, установленої пунктом 3 частини першої статті 1311 Конституції України, практично неможливо. Інакше виник би ризик того, що окремі інтереси держави, які об'єктивно потребують утручання прокурора, залишаться незахищеними через відсутність їх у такому переліку.

Водночас Закон покладає на прокурора обов'язок під час звернення до суду в таких інтересах самостійно визначати та обґрунтовувати підстави для представництва (абзац другий частини третьої, абзац перший частини четвертої статті 23). Умовою такого представництва визначено порушення або загрозу порушення інтересів держави, що зумовлює обов'язок прокурора також указувати в позовній заяві, у чому саме вони полягають.

Крім того, Закон передбачає, що прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді лише після підтвердження судом підстав для цього (абзац другий частини четвертої статті 23). Тобто контроль за тим, чи діє прокурор в інтересах держави, що порушені чи загрожені, звертаючись до суду з відповідним позовом, покладено на суд.

Отже, вирішуючи питання про відповідність Конституції України абзацу першого частини третьої статті 23 Закону в частині "прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави", Конституційний Суд України виходить із того, що об'єктивно неможливо вичерпно визначити в Законі зміст поняття "інтереси держави" без ризику істотного зниження ефективності здійснення відповідної функції прокуратури, з покладеного на прокурора обов'язку доводити підстави для представництва, а також із того, що здійснення представництва прокурором порушених чи загрожених інтересів держави

можливе лише після підтвердження судом наявності підстав для цього.

З огляду на зазначене Конституційний Суд України доходить висновку, що абзац перший частини третьої статті 23 Закону у відповідному аспекті не суперечить Конституції України.

7.2. Розв'язуючи питання про конституційність абзацу першого частини третьої статті 23 Закону, Конституційний Суд України виходить із того, що в ньому йдеться про виключні випадки представництва прокуратурою (прокурором) інтересів держави в суді відповідно до пункту 3 частини першої статті 1311 Конституції України [абзац п'ятий, перше, друге речення абзацу дев'ятого підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 5 червня 2019 року N 4-р(II)/2019].

Такі випадки в абзаці першому частини третьої статті 23 Закону сформульовані через перелік, а саме: якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; якщо захист цих інтересів неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Конституційний Суд України, вирішуючи цю справу, керується юридичною визначеністю як складником принципу верховенства права, що зобов'язує законодавця встановлювати межі дискреції органів публічної влади, а також ураховує загальновизнану вимогу міжнародного права щодо потреби детального врегулювання на рівні закону діяльності органів прокуратури поза сферою кримінального права.

Конституційний Суд України зазначає, що законодавець має обов'язок та не позбавлений можливості конкретизувати перелік випадків представництва прокурором інтересів держави в суді, зокрема вказавши на критерії/ознаки їх установлення, для визначення меж дискреції прокурора та суду без шкоди для ефективності виконання прокуратурою покладеної на неї функції.

Приписи "не здійснює" та "неналежним чином здійснює", ужиті в абзаці першому частини третьої статті 23 Закону, є оцінними. Оскільки Закон не визначає відповідних випадків та критеріїв/ознак для встановлення цих випадків, прокурор отримує дискрецію щодо встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді, межі якої чітко і зрозуміло не визначені Законом. Хоча Закон передбачає судовий контроль за застосуванням цього повноваження, відсутність чіткої вказівки на відповідні випадки, критерії/ознаки встановлення цих випадків для визначення меж дискреції, якими мають керуватися і прокурор, і суд, підриває юридичну визначеність приписів абзацу першого частини третьої статті 23 Закону.

Невизначення в Законі меж дискреції для прокурора і суду, які розв'язують питання про наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, має наслідком можливість керуватися цим органам фактично лише власним суб'єктивним розумінням того, що означає "не здійснює" або "неналежним чином здійснює". Це вказує на те, що дискреція прокурора та суду, яка випливає зі змісту відповідних приписів абзацу першого частини третьої статті 23 Закону, є такою, що її межі не визначені Законом чітко і зрозуміло.

Таке нормативне регулювання закладає підґрунтя не лише для різного застосування відповідної норми на практиці та невизначеності ситуацій і правовідносин, а й для можливих зловживань та необґрунтованого втручання прокурора у законну діяльність різних суб'єктів в усіх сферах суспільного життя.

Отже, окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону в тім, що вони надають прокуророві можливість здійснювати представництво інтересів держави в суді у зв'язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту цих інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, не відповідають вимозі юридичної визначеності як складнику конституційного принципу верховенства права (правовладдя).

Водночас відсутність органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи

іншого суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, що її в абзаці першому частини третьої статті 23 Закону визначено як один із випадків представництва прокурором інтересів держави в суді, за своєю суттю є фактом, що підлягає доведенню прокурором і встановленню судом, та не створює дискреції, межі якої не визначені приписами права.

7.3. На думку Конституційного Суду України, окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону уможливлюють виконання прокуратурою функції, установленої пунктом 3 частини першої статті 1311 Конституції України, у спосіб, що зумовлює позасудове оцінювання прокурором ефективності дій чи встановлення бездіяльності інших суб'єктів владних повноважень поза сферою кримінального права, тоді як, зокрема, у сфері кримінального права вже наявні відповідні механізми реагування прокуратури на випадки нездійснення або неналежного здійснення суб'єктами владних повноважень своїх функцій для захисту інтересів держави.

Цим самим створено не передбачений Конституцією України механізм упливу прокуратури на реалізацію повноважень органів державної влади, органів місцевого самоврядування чи інших суб'єктів владних повноважень, до компетенції яких віднесені відповідні повноваження, та знівельовано вимогу статті 6 Конституції України щодо самостійного здійснення повноважень кожним органом у визначених Конституцією України межах.

Унаслідок цього винятковий процесуальний інструмент прокуратури, закріплений у пункті 3 частини першої статті 1311 Основного Закону України, перетворено на універсальний механізм представництва інтересів держави в суді, чим розширено зміст цієї конституційної функції прокуратури.

7.4. Наведене підтверджують надані Офісом Генерального прокурора статистичні дані. Зокрема, кількість розпочатих справ щодо представництва прокуратурою інтересів держави в суді, не пов'язаних із кримінальним провадженням, становила: у 2017 році - 6252, у 2018 - 5924, у 2019 - 4905, у 2020 - 5120, у 2021 - 5343, у 2022 - 4775, у 2023 - 7692, у 2024 - 9179.

Аналіз таких даних свідчить, що "виключні випадки" представництва прокуратурою інтересів держави в суді, не пов'язані з кримінальним провадженням, фактично перетворилися на поширену практику, яка є несумісною з конституційно визначеним винятковим характером таких випадків.

Отже, окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону в тім, що вони надають прокуророві можливість здійснювати представництво інтересів держави в суді у зв'язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту цих інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, суперечать статтям 6, 8, пункту 3 частини першої статті 1311 Основного Закону України.

8. Конституційний Суд України зазначає, що абзац перший частини третьої, абзаци перший, другий, третій частини четвертої статті 23 Закону перебувають у системному зв'язку між собою та з низкою інших приписів Закону. Оспорювані приписи Закону стосуються представництва прокурором інтересів держави в суді в усіх формах судочинства (цивільному, господарському, адміністративному), крім виконання прокурором повноважень у кримінальному провадженні щодо здійснення функції підтримання публічного обвинувачення. У різних формах судочинства процесуальні питання здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді визначають відповідні процесуальні кодекси України. Тому, вирішуючи цю справу, Конституційний Суд України враховує пов'язані з реалізацією цієї функції прокуратури інші приписи Закону, а також приписи Господарського процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України, Цивільного процесуального кодексу України та інших законів України, які встановлюють, зокрема, низку гарантій належної реалізації прокуратурою відповідної конституційної функції.

8.1. У разі відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави суддя повертає позовну заяву й додані до неї документи (пункт 4 частини п'ятої статті 174

Господарського процесуального кодексу України, пункт 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України, пункт 4 частини четвертої статті 185 Цивільного процесуального кодексу України); суд може постановити окрему ухвалу у випадку зловживання прокурором процесуальними правами, порушення процесуальних обов'язків, неналежного виконання професійних обов'язків (у тому числі, якщо підписана прокурором позовна заява містить суттєві недоліки), яку надсилають органу, до повноважень якого належить притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності (частини друга, шоста статті 246 Господарського процесуального кодексу України; частина третя статті 249 Кодексу адміністративного судочинства України; частини друга, шоста статті 262 Цивільного процесуального кодексу України).

За Законом України "Про судоустрій і статус суддів" від 2 червня 2016 року N 1402-VIII створення таких умов, за яких кожному учаснику судового процесу гарантується рівність у реалізації наданих процесуальних прав та у виконанні процесуальних обов'язків, визначених процесуальним законом, покладено на суд (частина друга статті 9), а умисне або внаслідок недбалості порушення засад рівності всіх учасників судового процесу перед законом і судом, змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості є однією з підстав для притягнення судді до дисциплінарної відповідальності (підпункт "г" пункту 1 частини першої статті 106).

Конституційний Суд України також зважає на те, що оспорювані приписи Закону, перебуваючи у взаємозв'язку з іншими приписами законодавства України, не вказують на наявність будь-якої форми участі прокурора в ухваленні рішень суду у відповідних провадженнях, не містять винятків чи пільг щодо сплати судового збору прокуратурою у разі подання прокурором позову в інтересах держави, строків звернення до суду, а також інших особливостей щодо здійснення прокуратурою функції представництва інтересів держави в суді, які безпосередньо призводили б, зокрема, до порушення основних засад судочинства, що їх гарантовано, зокрема, пунктами 1, 3 частини другої статті 129 Конституції України, нівелювали чи ускладнювали б реалізацію гарантованого статтею 55 Конституції України права на судовий захист.

8.2. Відповідно до статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Цим приписом закріплено право на судовий захист як одну з основоположних конституційних гарантій прав і свобод кожного, що становить складову принципу верховенства права (правовладдя).

Конституційний Суд України виходить із того, що приписи Конституції України є взаємопов'язаними та мають розглядатися в системному зв'язку. За принципом системної єдності приписів Конституції України її норми, які визначають інституційну організацію публічної влади, підлягають оцінюванню з огляду на їх уплив на реалізацію та захист конституційних прав і свобод.

Припис пункту 3 частини першої статті 1311 Конституції України, яким закріплено функцію прокуратури щодо здійснення представництва інтересів держави в суді, має розглядатися у взаємозв'язку, зокрема, з приписами статті 55 Конституції України. Законодавче регулювання представництва прокурором інтересів держави в суді формує правове середовище здійснення правосуддя та безпосередньо впливає на умови реалізації права на судовий захист.

Недотримання такої конституційної моделі може призвести до порушення процесуальної рівності сторін та вплинути на реальність й ефективність судового захисту.

Отже, пункт 3 частини першої статті 1311, стаття 55 Конституції України разом із частиною другою її статті 129 є взаємопов'язаними елементами конституційної моделі судового захисту прав і свобод людини і громадянина, у якій право на судовий захист кореспондує з обмеженим і субсидіарним характером здійснення прокурором представництва інтересів держави в суді. Отже, законодавче порушення конституційних меж такого представництва може призвести до втручання у зміст права на судовий захист.

З огляду на зазначене Конституційний Суд України вважає, що

акумулюючий ефект застосування окремих приписів абзацу першого частини третьої статті 23 Закону призводить до того, що прокурор фактично отримує можливість звертатися до суду в інтересах держави за відсутності належно визначених Законом випадків представництва прокурором інтересів держави в суді або критеріїв/ознак їх установлення, й таке нормативне регулювання призводить до втручання прокуратури у сферу повноважень інших суб'єктів владних повноважень та втручання у права різних заінтересованих суб'єктів.

Крім того, нечіткість визначення окремими приписами абзацу першого частини третьої статті 23 Закону відповідних випадків представництва прокурором інтересів держави в суді та підстав його звернення до суду не забезпечує юридичної визначеності для інших суб'єктів владних повноважень та заінтересованих учасників суспільних відносин. Це створює суттєві ризики, реальну загрозу порушення основних засад судочинства, закріплених пунктами 1, 3 частини другої статті 129 Конституції України, ще на стадії звернення прокурора до суду та істотно ускладнює реалізацію учасниками процесу конституційного права на судовий захист.

З огляду на зазначене Конституційний Суд України доходить висновку, що окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону в тім, що вони надають прокуророві можливість здійснювати представництво інтересів держави в суді у зв'язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту цих інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, суперечать також статті 55, пунктам 1, 3 частини другої статті 129 Конституції України.

8.3. Досліджуючи приписи абзаців першого, другого, третього частини четвертої статті 23 Закону в їх системному зв'язку та у взаємозв'язку з іншими приписами Закону та інших законів України, Конституційний Суд України зазначає, що їх зміст не пов'язаний із втручанням у поділ влади, розширенням меж конституційних функцій прокуратури та встановленням обмежень прав і свобод людини і громадянина; ними встановлено низку гарантій належної реалізації функції прокуратури щодо представництва інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, визначених законом. Ці приписи Закону сформульовано чітко та однозначно, вони не обумовлюють будь-яких переваг прокурора в судовому провадженні, а лише закріплюють обов'язок прокурора обґрунтувати в суді наявність підстав для представництва інтересів держави в суді; обов'язковість підтвердження таких підстав судом; обов'язок прокурора попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб'єкта владних повноважень та можливість для суб'єкта владних повноважень оскаржити підстави для представництва. Тобто абзацами першим, другим, третім частини четвертої статті 23 Закону на суд покладено контроль за застосуванням прокурором закріплених у Законі підстав для представництва інтересів держави в суді.

Конституційний Суд України виходить із того, що судовий захист вважається найбільш дієвою гарантією відновлення порушених прав і свобод людини і громадянина (друге речення абзацу другого підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 13 червня 2019 року N 4-р/2019).

Конституційний Суд України також бере до уваги, що абзаци перший, другий, третій частини четвертої статті 23 Закону фактично втілюють вимоги, які містилися у Спільному висновку, що його схвалила Венеційська Комісія на її 96-му пленарному засіданні 11 - 12 жовтня 2013 року [CDL-AD(2013)025], до проєкту Закону України про прокуратуру [CDL-REF(2013)041]. Зокрема, аналогічні до абзаців першого, другого, третього частини четвертої статті 23 Закону приписи були відсутні в тексті проєкту [CDL-REF(2013)041], що був наданий Венеційській Комісії, а з'явилися в проєкті Закону України про прокуратуру (реєстр. N 3541), ухваленому як Закон, після надання Венеційською Комісією рекомендацій, висловлених у цьому висновку.

Зважаючи на зазначене, а також на інші міркування, висловлені в цьому Рішенні, Конституційний Суд України доходить висновку, що абзаци перший, другий,

третій частини четвертої статті 23 Закону не суперечать Конституції України.

Водночас Конституційний Суд України зауважує, що висновок щодо відповідності Конституції України абзаців першого, другого, третього частини четвертої статті 23 Закону в цьому Рішенні надано лише в аспекті регламентації представництва прокурором інтересів держави в суді, що й було предметом конституційного контролю в цій справі. Поза межами цього конституційного провадження відповідно до принципу non ultra petita залишилося питання конституційності зазначених приписів Закону в частині представництва прокурором у суді інтересів громадянина.

9. Згідно з частиною першою статті 97 Закону України "Про Конституційний Суд України" Конституційний Суд України у рішенні, висновку може встановити порядок і строки їх виконання, а також зобов'язати відповідні державні органи забезпечити контроль за виконанням рішення, додержанням висновку.

Конституційний Суд України враховує, що в Україні у зв'язку зі збройною агресією Російської Федерації проти України введено воєнний стан (Указ Президента України "Про введення воєнного стану в Україні" від 24 лютого 2022 року N 64/2022 зі змінами; Закон України "Про затвердження Указу Президента України "Про введення воєнного стану в Україні" від 24 лютого 2022 року N 2102-IX), та виходить із того, що для забезпечення можливості виконання державою свого обов'язку щодо захисту інтересів держави потрібно врегулювати питання реалізації установленої пунктом 3 частини першої статті 1311 Конституції України функції прокуратури.

Отже, установивши невідповідність Конституції України (неконституційність) окремих приписів абзацу першого частини третьої статті 23 Закону, Конституційний Суд України вважає за потрібне реалізувати своє повноваження, визначене частиною другою статті 152 Конституції України, та відтермінувати втрату ними чинності після ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

Обираючи такий підхід, Конституційний Суд України враховує передусім, що в період дії воєнного стану в Україні вагомою є потреба усебічно забезпечити захист інтересів держави Україна та стабільність конституційного правопорядку, й виходить із того, що неперервність виконання прокуратурою визначених Конституцією України функцій є важливою передумовою належного функціонування держави в умовах воєнного стану.

Конституційний Суд України також вважає за доцільне не поширювати дію цього Рішення на правовідносини щодо представництва прокурором інтересів держави в суді, які виникли під час чинності окремих приписів абзацу першого частини третьої статті 23 Закону та продовжують існувати після втрати ними чинності.

Ураховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, 1511, 1512, 152, 153 Конституції України, на підставі статей 7, 32, 36, 65, 67, 74, 84, 88, 89, 91, 92, 94, 97 Закону України "Про Конституційний Суд України" Конституційний Суд України ухвалив:

1. Визнати такими, що відповідають Конституції України (є конституційними), абзаци перший, другий, третій частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року N 1697-VII зі змінами.

2. Визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року N 1697-VII зі змінами в тім, що вони надають прокуророві можливість здійснювати представництво інтересів держави в суді у зв'язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту цих інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

3. Окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року N 1697-VII зі змінами, визнані неконституційними, втрачають чинність із 1 січня 2027 року.

4. Рішення Конституційного Суду України не поширюється на правовідносини щодо представництва прокурором інтересів держави в суді, які виникли під час чинності окремих приписів абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України "Про

прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року N 1697-VII зі змінами, визнаних неконституційними, та продовжують існувати після втрати ними чинності.

5. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим, остаточним та таким, що не може бути оскаржено.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України".

ДРУГИЙ СЕНАТ

КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

* * *

ОКРЕМА ДУМКА (РОЗБІЖНА)

судді Конституційного Суду України Василя Лемака стосовно Рішення Конституційного Суду України від 3 грудня 2025 року N 6-р(II)/2025 у справі за конституційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Рейнір Бізнес Груп" щодо відповідності Конституції України (конституційності) приписів абзацу першого частини третьої, абзаців першого, другого, третього частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року N 1697-VII (щодо представництва прокурором інтересів держави в суді)

Другий сенат Конституційного Суду України (далі - Суд) 3 грудня 2025 року ухвалив Рішення N 6-р(II)/2025 у справі за конституційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Рейнір Бізнес Груп" щодо відповідності Конституції України (конституційності) приписів абзацу першого частини третьої, абзаців першого, другого, третього частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року N 1697-VII (щодо представництва прокурором інтересів держави в суді) (далі - Рішення), яким, зокрема, визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року N 1697-VII зі змінами (далі - Закон).

На підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" вважаю за потрібне викласти окрему думку стосовно Рішення.

I. Яке право Товариства з обмеженою відповідальністю "Рейнір Бізнес Груп" порушено

1. До Суду звернулося Товариство з обмеженою відповідальністю "Рейнір Бізнес Груп" (далі - Товариство) з конституційною скаргою. Сама суть конституційної скарги, як і стаття 55 Закону України "Про Конституційний Суд України", вимагають від суб'єкта права на конституційну скаргу окреслити людське право, гарантоване Конституцією України, та обґрунтувати його порушення оспорюваним приписом закону.

Що було в цьому випадку?

2. З аналізу змісту конституційної скарги у Рішенні не позначено людське право, гарантоване Конституцією України та порушене оспорюваними приписами Закону. Немає цього і в самій конституційній скарзі, натомість Товариство "оскаржує" на предмет конституційності приписи Закону, якими визначені підстави та процедури вступу прокуратури до судового процесу для захисту інтересу держави. Дивовижно й те, що у власній справі у судах системи судоустрою України Товариство боролося за право власності на земельні ділянки, однак у клопотанні до органу конституційного судочинства Товариство вирішило визначити оспорюваними приписами Закону зовсім інше - установлений Законом функціонал прокуратури у некримінальній сфері. Зрозуміло, що не йдеться й про доведення безпосереднього причиново-наслідкового зв'язку між оспорюваними приписами Закону та реальною шкодою, завданою хоч якомусь праву Товариства.

3. Тому конституційна скарга Товариства явно не пов'язана з його конкретними правами, а відтак має ознаки actio popularis, яку подали в інтересах правопорядку загалом. З цього випливає, що не було підстав для відкриття конституційного провадження за цією конституційною скаргою.

Однак формальний аспект - це ще пів біди.

II. Головна методологічна помилка Рішення

4. Відкривши конституційне провадження у справі, в якій піддано сумніву функціонал прокуратури як конституційного інституту за клопотанням приватного суб'єкта, Суд потрапив у методологічну пастку у головному питанні - чи не виходить прокуратура, реалізуючи свої встановлені Законом повноваження, за межі свого повноваження, визначеного у пункті 3 частини першої статті 1311 Конституції України - "представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені

законом".

5. Перше. Суд визнав конституційною процедуру представництва прокурора в судовому процесі (абзаци перший, другий, третій частини четвертої статті 23 Закону), якою передбачено:

"Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень".

6. Друге. Натомість Суд визнав неконституційними окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону в тім, що вони надають прокуророві можливість здійснювати представництво інтересів держави в суді у зв'язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту цих інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

7. Звертаю увагу на прямий зв'язок між першим та другим сегментами, оскільки саме суд підтверджує підстави для вступу прокурора в судовий процес і лише тоді, коли цього з різних причин не робить суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

8. Щоб наведене не звучало надто абстрактно, буду стверджувати - окреслена правова проблема переважно стосується повноважень органів місцевого самоврядування щодо розпорядження земельними та іншими ресурсами, їхньої спроможності самостійно захищати інтерес територіальної громади (публічний інтерес) у відповідних правовідносинах.

9. Фабула справи в судах системи судоустрою України є такою. Заступник керівника Київської обласної прокуратури звернувся до Господарського суду Київської області з позовом в інтересах держави в особі Козинської селищної ради Обухівського району Київської області до Товариства щодо повернення у власність територіальної громади значного масиву земельних ділянок водного фонду. Перед поданням позову прокурор звернувся до Козинської селищної ради, щоб надати можливість відреагувати на порушення інтересів територіальної громади, однак орган місцевого самоврядування повідомив прокуратуру про відсутність намірів на звернення до суду, більше того, в окремому листі цей орган пояснив про відсутність порушень інтересів територіальної громади у цих правовідносинах.

10. За наслідками розгляду в трьох судових інстанціях позовні вимоги Київської обласної прокуратури були задоволені. Однак це не завадило органу конституційного судочинства у Рішенні дійти висновку, що головна проблема в тому, хто саме ініціював судовий розгляд цього питання, а не суть спору.

11. Третє. Така логіка Рішення є вразливою, оскільки призводить до того, що публічний інтерес (як у зазначеному випадку) може опинитися під загрозою залишитися без інституційного захисту загалом. Можна сформулювати іншими словами - захист публічного інтересу (дотримання закону) ставиться в залежність від наміру суб'єкта владних повноважень його захищати. Це не відповідає низці конституційних принципів (верховенства права, неперервності здійснення конституційної влади тощо).

12. Четверте. Підкреслю ще одне. Безглуздо очікувати від суб'єкта владних повноважень (наприклад, сільської ради), посадові особи якого, ймовірно, причетні до зловживань із певного питання, того, що він раптово стане вмотивованим до активних кроків щодо звернення до суду за захистом та поверненням відповідних об'єктів, що взагалі-то є об'єктивованим публічним інтересом.

13. Крім іншого, на сьогодні є "фактор війни", коли значна частина органів місцевого самоврядування з різних причин просто перебувають на межі інституційної спроможності. Чи повинні ці "темні часи" перетворити велику країну на простір безконтрольного корупційного

перерозподілу ресурсів, покликаних забезпечити інтереси держави чи територіальних громад? Риторичне питання.

14. П'яте. Навіть в ідеальних умовах, якщо припустити, що сільська чи селищна рада має намір твердо використовувати суди як інструмент захисту інтересів територіальної громади - реалії переконують: їхні можливості "юридичного протистояння" за допомогою аргументів є надто обмеженими порівняно з юридичним супроводом великого бізнесу чи олігархічних суб'єктів. У разі чесного змагання сторін навіть у бездоганному судовому процесі перевага останніх прямо напрошується.

15. Тому постійний та ефективний захист публічних інтересів різного рівня є головним інтересом держави і роль прокуратури в цьому - визначальна. Підрив цього інтересу держави глибоко суперечить самій суті Конституції України, яка передбачає зосередженість держави на утвердженні людських прав (частина друга статті 3 Конституції України).

III. Що є "інтереси держави"

16. У цій справі йдеться про функцію прокуратури - "представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом" (пункт 3 частини першої статті 1311 Основного Закону України), і Суд у Рішенні звернув увагу на те, що, мовляв, "інтерес держави" та випадки представництва прокуратурою цього інтересу, зокрема "їх перелік має бути чітким та вичерпним, а критерїї/ознаки їх установлення прокурором та умови й порядок реалізації його повноважень у судовому провадженні мають бути детально внормовані законом" (друге речення абзацу четвертого підпункту 4.3 пункту 4 мотивувальної частини). Дивовижно й те, що в іншому місці Рішення Суд визнав, що ""інтереси держави" стосуються різних сфер та не є вичерпними; їх захист потребує здійснення різнопланових заходів щодо конституційно значущих і водночас несхожих цінностей та об'єктів захисту" (абзац другий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини).

17. Такий підхід свідчить про глибоке нерозуміння як категорії "інтереси держави", так і можливості "чітко й детально" врегулювати їх законом. Інтерес держави (інші позначення - "загальний інтерес суспільства", "суспільний інтерес", "публічний інтерес", хоча ці поняття не тотожні) є не лише суспільним благом, а й поняттям, пов'язаним зі здійсненням людських прав. Як це розуміти?

18. Так звані колективні людські права (переважно йдеться про екологічну сферу) можуть акумульовано здійснюватися на рівні публічного інтересу. Наприклад, право майбутніх поколінь людей на здорове довкілля може бути пов'язане з рішеннями публічної влади щодо конкретних кроків у цьому напрямі (розвиток атомної енергетики або відмова від неї). Інший приклад - право на безпеку (особливо в екстремальних умовах), що також безпосередньо пов'язане з публічним інтересом, який позначають як "національна безпека". Тому інтереси держави безпосередньо пов'язані з її головним конституційним обов'язком - "утвердження і забезпечення прав і свобод людини" (третє речення частини другої статті 3 Основного Закону України) - який інституційно наповнюється через належне й безперервне функціонування конституційного ладу України, його основоположних принципів та кожного окремого конституційного інституту.

Правовому змісту категорії "інтерес держави" властиві декілька базових ознак, які, окрім іншого, явно демонструють помилковість Рішення.

19. Перше. Кінцеве (вичерпне) визначення "інтересу держави" є неможливим, і де-факто спроба впровадження "чіткого" визначення суперечила б самій його суті, оскільки його зміст може і повинен змінюватися залежно не тільки від фактичних обставин, а й від місця та з плином часу. Скажу більше - широке сприйняття категорії "інтерес держави" законодавцем уможливлює гнучке реагування на істотні суспільні проблеми, які динамічно змінюються в сучасному світі.

Уявіть ситуацію, що в оспорюваних приписах Закону було б суворо визначено список із п'яти чи шести "виключних випадків" представництва прокуратурою інтересів держави в суді. Зрозуміло, що це призвело б до упущення значного масиву різноманітних ситуацій "за межами" цього списку, які вагомо потребують такого представництва інтересів держави

прокуратурою в суді. Це означає, що цілі пласти питань, пов'язаних з інтересами держави, можуть залишитися без будь-якого захисту в судах.

20. Друге. Інтерес держави a priori не може бути позначений законом стосовно конкретної життєвої ситуації, тобто набору фактів, навпаки - його встановлення у конкретному питанні відбувається в процесі розв'язання правозастосовної ситуації судом або іншим органом, які спроможні оцінити обставини справи та зважити різні інтереси. Встановлення судом інтересу держави, як і ступеня його інтенсивності (вагомий, істотний), є важливим аргументом в обґрунтуванні судового рішення.

21. З другого боку, завчасне пов'язування "інтересу держави" з певним питанням прямо у законі, безумовно, є втручанням законодавця до прерогатив інших гілок влади, передусім судів, оскільки буде означати, що парламент не лише врегульовує певний предмет, а й робить спробу вплинути на "вирішення" конкретних питань. Такий підхід не відповідає вимогам принципу поділу влади (стаття 6 Конституції України).

IV. Рішення не втілює конституційний принцип протидії корупції

22. Хоча Конституція України не містить згадки про "корупцію", однак ефективна дія Конституції України неможлива без дотримання її імпліцитного принципу протидії корупції.

Як уже було сказано, участь прокуратури в представництві інтересів держави в суді, як у цій справі, так і в переважній більшості подібних справ, пов'язана з намаганнями держави протидіяти корупції у різних сферах. Корупція як явище є несумісною з демократичним конституційним ладом України. Однак цього сказати замало.

23. Сама ідея конституції (суспільного договору між державою та кожним громадянином) заснована на чесних відносинах, в основі яких - взаємні права і обов'язки публічної влади та громадян. Тому іманентно для Конституції України одним із основоположних є принцип протидії корупції, який є не ідеологічним, а реалістичним та дієвим принципом, на якому засновано більшість інших принципів - зазначених у конституційному тексті чи імпліцитних. Цей принцип за широтою охоплює наповнення й надає дієвості навіть таким принципам, як верховенство права, рівноправність громадян чи поділ влади. Зазначені принципи стають фальшивими, якщо міцно не спираються на конституційний принцип протидії корупції. Але особливо страждає від ігнорування протидії корупції повага до людських прав, яка Конституцією України визначена як суть діяльності держави.

24. Ця окрема думка - не місце для доктринальних розробок. Однак навіть сторонньому спостерігачеві цілком зрозуміло, що такі тези як: а) орган влади самостійно має ініціювати судовий контроль за своїми рішеннями (навіть з ознаками корупції); б) більш прийнятною є ситуація, коли взагалі немає кому звернутися до суду за захистом інтересу держави, ніж це зробить прокуратура; в) у діючих судових провадженнях, відкритих за позовами прокуратури, для захисту інтересів держави слід допустити об'єктивне послаблення процесуального становища прокурорів через визнання підстав їх допуску "неконституційними" (попри відстрочення втрати чинності оспорюваних приписів) - завдають удару інституційній системі, яка на різних рівнях через конституційну функцію сьогодні втілює той самий принцип протидії корупції.

25. Здійснення конституційної функції прокуратури, визначеної у пункті 3 частини першої статті 1311 Основного Закону України, напевно, не є ідеальним (як багато чого іншого), однак "виправляти" її, робити "мудрішою" - не місія Суду.

26. "Моральне прочитання" Конституції України (формула Р. Дворкіна) є незастосовним у цьому випадку ще й тому, що Суд у Рішенні запросто відійшов від своєї попередньої юридичної позиції у цьому ж питанні, викладеної у Рішенні Суду від 5 червня 2019 року N 4-р(II)/2019.

Суть згаданого Рішення Суду від 5 червня 2019 року була надзвичайно цікавою й полягала в ретельному обґрунтуванні тези про те, що ініціювати процес на захист інтересів держави в суді Національне антикорупційне бюро України не може, а може тільки прокуратура.

27. Минуло п'ять з половиною років - і Суд ухвалює: у тих самих випадках, установлених Законом, вже й

прокуратура не може ініціювати представництво інтересів держави в суді.

28. Відтермінування втрати чинності оспорюваних приписів Закону до 1 січня 2027 року, тобто більше одного року, призвело до невизначеності ситуації. У чому невизначеність?

29. По-перше, наслідки Рішення суттєво послаблять процесуальні позиції прокурорів у тих судових провадженнях, які вже відкриті, оскільки сама участь прокурорів у судовому процесі вже поставлена під сумнів із конституційної точки зору. Цьому не перешкодить пункт 4 резолютивної частини Рішення з таким змістом: "Рішення Конституційного Суду України не поширюється на правовідносини щодо представництва прокурором інтересів держави в суді, які виникли під час чинності окремих приписів абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року N 1697-VII зі змінами, визнаних неконституційними, та продовжують існувати після втрати ними чинності".

30. З наведеного випливає, що прокурори, знаючи, що оспорювані приписи Закону ще не втратили чинність, однак визнані неконституційними, постануть перед дилемою - що робити?!

31. По-друге, постає ще одне питання - як парламенту за допомогою законодавчого регулювання виконати Рішення, яке вимагає "чіткий перелік" випадків вступу прокурора в судовий процес на захист інтересів держави, розуміючи, що такого переліку загалом не може бути. Такого переліку не може бути, якщо міркувати, що інтереси держави (суспільства, громади) не можуть опинитися без судового захисту.

Суддя

Конституційного Суду України

Василь ЛЕМАК

ОКРЕМА ДУМКА (ЗБІЖНА)

судді Конституційного Суду України Віктора Городовенка стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Рейнір Бізнес Груп" щодо відповідності Конституції України (конституційності) приписів абзацу першого частини третьої, абзаців першого, другого, третього частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року N 1697-VII (щодо представництва прокурором інтересів держави в суді)

Другий сенат Конституційного Суду України (далі - Суд) ухвалив Рішення у справі за конституційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Рейнір Бізнес Груп" щодо відповідності Конституції України (конституційності) приписів абзацу першого частини третьої, абзаців першого, другого, третього частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року N 1697-VII (щодо представництва прокурором інтересів держави в суді) від 3 грудня 2025 року N 6-р(II)/2025 (далі - Рішення).

На підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України", § 74 Регламенту Конституційного Суду України вважаю за потрібне викласти окрему думку щодо Рішення, у якій навести додаткові міркування, що не були враховані під час ухвалення Рішення.

I. Що ухвалив Суд

Суд Рішенням визнав такими, що відповідають Конституції України (є конституційними), абзаци перший, другий, третій частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року N 1697-VII, зі змінами (далі - Закон), та визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), "окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону

<...

> в тім, що вони надають прокуророві можливість здійснювати представництво інтересів держави в суді у зв'язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту цих інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження" (пункти перший, другий резолютивної частини Рішення).

Суд також ухвалив, що окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону, визнані неконституційними, втрачають чинність із 1 січня 2027 року та що Рішення не поширюється на правовідносини щодо представництва прокурором інтересів держави в суді, які виникли під час чинності окремих приписів абзацу першого частини третьої статті 23 Закону, визнаних неконституційними, та продовжують існувати після втрати ними чинності (пункти третій, четвертий

резолютивної частини Рішення).

II. Конституційні межі функції представництва прокуратурою інтересів держави в суді

Конституція України закріплює вичерпний перелік функцій прокуратури. Представництво прокуратурою інтересів держави в суді визначене як функція, що може здійснюватися у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Як випливає з Рішення, закріплення цієї функції прокуратури безпосередньо в Конституції України не допускає її розширення на рівні закону або правозастосовної практики й зумовлює підвищені вимоги до чіткості та передбачуваності її законодавчого унормування.

У цьому контексті прокуратуру не можна розглядати як орган універсального представництва держави у суді. Вона є органом обмеженого представництва, покликаним втручатися лише за відсутності або об'єктивної неможливості реалізації судового захисту з боку уповноваженого органу, а не замінювати його.

Наділення прокурора правом самостійно оцінювати діяльність інших органів публічної влади як "неналежну" фактично трансформує його на контролюючого суб'єкта таких органів і наділяє його якщо не функцією контролю, то принаймні функцією універсального представництва інтересів держави в суді, що суперечить як принципу поділу влади, так і сучасній конституційній моделі прокуратури.

Рішення є безпосереднім утіленням приписів Основного Закону України та водночас узгоджується з міжнародними стандартами у сфері організації та діяльності прокуратури, які виходять із потреби чіткого визначення в законі порядку здійснення функцій прокуратури, недопущення їх розширеного тлумачення та забезпечення інституційної стриманості втручання прокуратури поза межами кримінального переслідування.

Ухвалюючи Рішення, Суд обґрунтовано виходив із того, що законодавець не наділений дискрецією довільно розширювати межі представницької функції прокуратури у спосіб використання оцінних або розмитих формулювань. Будь-яке розширення цієї функції поза чітко визначені конституційні межі фактично змінювало б модель прокуратури, установлену Основним Законом України, що є неприпустимим у світлі принципу верховенства Конституції України.

Водночас Рішення не обмежує здатність держави до ефективного судового захисту її інтересів. Навпаки, Рішення покликане інституційно впорядкувати механізм такого представництва, чітко розмежовуючи відповідальність профільних органів та допоміжну (субсидіарну) роль прокуратури. Саме такий підхід відповідає логіці Конституції України та забезпечує належну стриманість у здійсненні функцій прокуратури.

З Рішення чітко вбачається, що Суд жодним чином не виступає проти здійснення прокуратурою цієї конституційної функції, а лише наголошує, що законодавець має унормувати в законах її здійснення так, аби це не виходило за її конституційно визначені межі.

III. Щодо фрагментарності законодавчого регулювання представницької функції прокуратури та інерції його праворозуміння після конституційної реформи 2016 року. Роль Суду як гаранта конституційної моделі прокуратури

Погоджуючись із висновками Суду щодо неконституційності окремих приписів абзацу першого частини третьої статті 23 Закону, вважаю за доцільне додатково звернути увагу на загальний контекст формування та еволюції частини третьої статті 23 Закону загалом.

Як зазначено в Рішенні, Закон було ухвалено й він набрав чинності до внесення змін до Конституції України Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" від 2 червня 2016 року N 1401-VIII, яким було істотно оновлено конституційну модель прокуратури та оновлено зміст функції прокуратури щодо представництва інтересів держави в суді. Після внесення змін до Конституції України у 2016 році частину третю статті 23 Закону не було системно переглянуто задля приведення її у відповідність до оновлених конституційних приписів; до неї вносилися лише точкові зміни.

Як наслідок, частина третя статті 23 Закону є результатом поетапних і різночасових змін, внесених у різні періоди законодавчого регулювання діяльності прокуратури, що зумовило поєднання в її межах різних за своєю природою підходів до визначення підстав, умов,

обмежень та суб'єктного складу представництва прокуратурою інтересів держави в суді. Так, перший абзац цієї частини статті 23 Закону спрямований на закріплення випадків здійснення представництва, другий - на встановлення порядку обґрунтування відповідних обставин, третій - на запровадження винятків і спеціальних умов щодо окремих сфер правовідносин та суб'єктів представництва, а також на внутрішню диференціацію представницьких повноважень органів прокуратури, а четвертий - відсилає як до спеціальних суб'єктів представництва, так і до його підстав та порядку, що їх визначено в Цивільному процесуальному кодексі України.

Такий спосіб нормотворення свідчить не про цілісне переосмислення представницької функції прокуратури, а про фрагментарне "нашарування" регулятивних рішень, ухвалюваних у різні періоди та з різною законодавчою логікою. Це перетворює частину третю статті 23 Закону з інструмента цілісного правового регулювання на сховище різночасових законодавчих компромісів, позбавлених спільної концептуальної основи.

За таких умов законодавче регулювання більше нагадує латання нормативної конструкції, ніж її системне оновлення: нові приписи додаються до вже існуючих без переоцінки того, чи зберігають вони свою функціональну сумісність у зміненому конституційному середовищі. У результаті формується юридичне регулювання, яке формально є цілісним, але концептуально складається з частин, що спираються на різні, подекуди несумісні підходи до розуміння місця та ролі прокуратури в системі публічної влади.

Подібно до того, як у технічних або інфраструктурних системах багаторазове усунення окремих дефектів без перегляду загальної конструкції зрештою призводить до втрати її надійності, у сфері конституційно значущого законодавства така фрагментарність неминуче породжує проблеми правозастосування та розмивання меж повноважень.

Опосередковано про це свідчить не лише відсутність комплексних законодавчих змін, а й збереження попередніх підходів до сприйняття, тлумачення та застосування відповідних приписів Закону, сформованих за умов дії іншої конституційної моделі прокуратури. Така інерція праворозуміння призвела до ситуації, за якої законодавчі приписи, що за формою залишилися незмінними, фактично продовжували й застосовуватися без належного урахування зміненого конституційного контексту та обмежувального характеру представницької функції прокуратури.

Саме в цьому ширшому нормативному й інституційному контексті висновки Суду щодо неконституційності окремих приписів абзацу першого частини третьої статті 23 Закону набувають особливого значення, оскільки спрямовані не лише на усунення конкретного дефекту їх конституційності, а й на відновлення відповідності законодавчого регулювання та правозастосовної практики оновленій конституційній моделі прокуратури.

Ухваливши Рішення, Суд реалізував свою конституційну місію як гаранта верховенства Конституції України в аспекті збереження та розвитку моделі прокуратури, закріпленої безпосередньо в Основному Законі України. Суд не підмінив законодавця у визначенні відповідних випадків представництва прокуратурою інтересів держави в суді, однак чітко окреслив ті конституційні межі, вихід за які призводить до трансформації функціонального призначення прокуратури всупереч волі установчої влади.

Саме через призму такого конституційного контролю Суд забезпечує сталість інституційного балансу, запобігає прихованому розширенню повноважень органів державної влади та гарантує, що представництво прокуратурою інтересів держави в суді зберігає характер виключної, допоміжної та чітко обмеженої приписами Основного Закону України функції прокуратури. У цьому полягає не лише охоронна, а й системоутворююча роль Суду, спрямована на підтримання цілісності конституційного правопорядку в Україні та довіри до держави.

IV. Принцип юридичної визначеності як критерій конституційності

Погоджуюся з висновком Суду про те, що окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону в тім, що вони надають прокуророві можливість здійснювати представництво інтересів держави в суді у зв'язку з нездійсненням або

неналежним здійсненням захисту цих інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, не відповідають принципу юридичної визначеності.

Суд у своїх рішеннях неодноразово підкреслював, що принцип юридичної визначеності "вимагає чіткості, зрозумілості й однозначності правових норм, зокрема їх передбачуваності (прогнозованості) та стабільності"1.

____________

1 Абзац шостий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Суду від 20 грудня 2017 року N 2-р/2017.

Юридична визначеність також виключає ситуацію, за якої межі повноважень органу державної влади визначаються не законом, а формуються практикою його застосування. Саме такий дефект притаманний визнаним неконституційними окремим приписам абзацу першого частини третьої статті 23 Закону, оскільки поняття нездійснення та неналежного здійснення не мають законодавчо визначеного змісту і залишають прокурору (а потім і суду) надмірну дискрецію. У цьому сенсі визнане неконституційним регулювання не забезпечує належної передбачуваності ані для суб'єктів владних повноважень, ані для учасників суспільних відносин.

Отже, висновок Суду про неконституційність окремих приписів абзацу першого частини третьої статті 23 Закону є логічним продовженням його усталеної доктрини юридичної визначеності та відповідає вимогам статті 8 Конституції України.

Водночас вважаю за потрібне підкреслити, що аргументація Суду щодо застосування принципу юридичної визначеності в Рішенні є внутрішньо несуперечливою та послідовною, оскільки Суд чітко розмежовує різні елементи регулювання представницької функції прокуратури.

Так, визнаючи конституційно прийнятним формулювання абзацу першого частини третьої статті 23 Закону в частині, у якій ідеться про здійснення прокурором представництва "інтересів держави" в суді у разі їх порушення або загрози порушення, Суд виходив із того, що поняття "інтереси держави" за своєю природою не піддається вичерпній законодавчій конкретизації без ризику істотного зниження ефективності здійснення відповідної функції прокуратури. За цих умов застосування цього оціночного поняття Суд визнав виправданим з огляду на покладений на прокурора обов'язок доводити наявність підстав для представництва та на вирішальну роль судового контролю за підтвердженням таких підстав2.

____________

2 Див. підпункт 7.1 пункту 7 мотивувальної частини Рішення.

Натомість приписи, в яких ідеться про "нездійснення" або "неналежне здійснення" захисту інтересів держави уповноваженими суб'єктами, мають іншу нормативну природу. Вони спрямовані не на опис об'єкта захисту, а на визначення меж утручання прокурора у сферу компетенції інших органів публічної влади, а отже, безпосередньо формують обсяг його дискреційних повноважень. За таких обставин відсутність чітких законодавчо визначених критеріїв оцінки "нездійснення" чи "неналежного здійснення" захисту інтересів держави цими органами створює ризик довільного застосування норми та не відповідає вимогам юридичної визначеності.

Отже, Суд у Рішенні не абсолютизував принцип юридичної визначеності як самоціль, а застосував його з урахуванням його функціонального призначення та функціонального призначення відповідних приписів, наслідків їх застосування та інституційного балансу між органами публічної влади. Саме цим пояснюється різний конституційно-правовий підхід до оцінки приписів, які, з одного боку, допускають "обґрунтовану оціночність" поняття "інтереси держави", а з іншого - вимагають чіткого нормативного обмеження дискреції прокуратури стосовно "нездійснення" або "неналежного здійснення" захисту інтересів держави уповноваженими суб'єктами.

V. Щодо порушеного конституційного права

Окремо вважаю за потрібне зауважити, що визначення Судом конституційного права, з порушенням якого пов'язаний розгляд справи за конституційною скаргою, має здійснюватися не формально, а з урахуванням змісту наведених у клопотанні доводів у їхній сукупності.

Посилання у конституційній скарзі на право на справедливий суд, гарантоване статтею 6 Конвенції

про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, саме собою не означає відсутності вказівки на відповідне конституційне право, якщо зі змісту конституційної скарги випливає, що її автор стверджує про порушення права на судовий захист, закріпленого статтею 55 Конституції України.

У такому разі завдання Суду полягає не у формальному зіставленні використаних суб'єктом права на конституційну скаргу формулювань із текстом Конституції України, а у здійсненні конституційно-правової кваліфікації заявлених доводів для виявлення їхньої дійсної конституційної суті.

Мотивувальна частина Рішення відображає цю кваліфікацію та дозволяє чітко встановити, яке конституційне право Суд визнав релевантним у контексті розгляду справи.

VI. Конституційність процедурних гарантій, передбачених частиною четвертою статті 23 Закону

Водночас вважаю цілком обґрунтованим висновок Суду щодо відповідності Конституції України приписів абзаців першого, другого, третього частини четвертої статті 23 Закону.

Установлення обов'язку прокурора обґрунтовувати наявність підстав для представництва, попередньо повідомляти відповідних суб'єктів та отримувати судове підтвердження таких підстав є важливими процесуальними запобіжниками: ці приписи забезпечують судовий контроль за дотриманням конституційних меж представницької функції прокуратури, й у разі її належного врегулювання в Законі в майбутньому вони стануть потрібною юридичною основою для такого судового контролю й гарантією належної реалізації відповідної функції прокуратури.

Ухвалюючи Рішення в цьому аспекті, Суд також урахував, що абзаци перший, другий, третій частини четвертої статті 23 Закону фактично втілюють вимоги, які містилися у Спільному висновку, що його схвалила Венеційська Комісія на її 96-му пленарному засіданні 11 - 12 жовтня 2013 року [CDL-AD(2013)025], до проєкту Закону України про прокуратуру [CDL-REF(2013)041]. Зокрема, аналогічні до абзаців першого, другого, третього частини четвертої статті 23 Закону приписи були відсутні в тексті проєкту [CDL-REF(2013)041], що був наданий Венеційській Комісії, а з'явилися в проєкті Закону України про прокуратуру (реєстр. N 3541), ухваленому як Закон, після надання Венеційською Комісією рекомендацій, висловлених у цьому висновку3. У зазначеному висновку Венеційська Комісія, серед іншого, прямо вказала, що слід чітко визначити, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише після надання обґрунтування своєї участі та після прийняття цих обґрунтувань судом; слід внести зміни, щоб у питаннях представництва державного органу прокурор мав лише ті повноваження, які має відповідний державний орган (пункт 197).

____________

3 Див. абзац третій підпункту 8.3 пункту 8 мотивувальної частини Рішення.

VII. Відтермінування втрати чинності неконституційних приписів та непоширення Рішення на правовідносини щодо представництва прокурором інтересів держави в суді, які виникли під час чинності цих приписів і продовжують існувати після втрати ними чинності

7.1. Підтримую також рішення Суду в частині відтермінування втрати чинності неконституційними приписами Закону до 1 січня 2027 року та непоширення Рішення на правовідносини щодо представництва прокурором інтересів держави в суді, які виникли під час чинності цих приписів і продовжують існувати після втрати ними чинності.

Такий підхід ґрунтується на принципі домірності та відображає прагматичний вимір конституційного судочинства, який полягає в урахуванні об'єктивних умов функціонування держави в період дії воєнного стану.

За цих умов ризик виникнення правового вакууму та порушення безперервності реалізації функцій держави становить більшу загрозу для конституційного правопорядку, ніж тимчасове продовження дії окремих приписів абзацу першого частини третьої статті 23 Закону, визнаних неконституційними.

Наявність таких інституційних і правових ризиків зумовлює висновок, що такий підхід Суду є не лише сумісним із Конституцією України, а й об'єктивно випливає з її приписів як необхідний засіб забезпечення стабільності та ефективності конституційного ладу в умовах дії воєнного стану.

Це надає

змогу законодавцю привести нормативне регулювання у відповідність із Конституцією України без створення правового вакууму та без шкоди для здатності держави захищати свої інтереси в суді в перехідний період.

До того ж зауважу, що хоча цей підхід і пов'язаний із дією в Україні воєнного стану, однак, закладаючи в Рішенні визначений у ньому строк, принаймні особисто я не пов'язував цей строк із жодним прогнозом щодо припинення чи скасування в Україні воєнного стану, а засновував його на потребі законодавця у достатньому проміжку часу для приведення визнаних неконституційними приписів Закону у відповідність із Конституцією України та Рішенням.

7.2. Зазначу також, що з погляду судді Суду причини такого підходу є досить очевидними й потребують мінімального рівня мотивування, як це й зроблено в Рішенні. Водночас у зв'язку з питаннями, які виникають після його ухвалення, схиляюсь до думки, що, можливо, це вада в мотивуванні рішень Суду, яка є в його діяльності і яку настав час виправляти.

Звісно, Рішення вже ухвалене та не може бути доповнене опісля, але тут я можу принаймні спробувати викласти власне бачення застосованого в Рішенні підходу в аспекті цього питання.

Так, визнання правового акта неконституційним та втрата ним чинності у зв'язку з цим є взаємопов'язаними, однак різними наслідками рішень Суду. Перший наслідок пов'язаний зі скасуванням Судом презумпції конституційності правового акта, яка діяла до цього. При цьому рішення Суду не призводить до неконституційності цього акта, воно лише встановлює її. Тобто правовий акт не став неконституційним через рішення Суду, а й був таким від часу самого його ухвалення4 (якщо тільки це не пов'язано із внесенням змін до Основного Закону України). Другий наслідок (втрата актом чинності) виступає наслідком першого наслідку та не може наставати раніше дня ухвалення Судом рішення (частина друга статті 152 Конституції України). З цього випливає висновок про те, що ці дві обставини не настають одночасно, і відтермінування втрати чинності неконституційними приписами Закону є лише однією з можливих комбінацій прояву цього.

____________

4 У практиці Суду наявний випадок визнання правового акта неконституційним із вказівкою на час, із якого він є неконституційним, - Рішення від 17 вересня 2008 року N 16-рп/2008, - у пункті 3 резолютивної частини якого ухвалено: "визнати Тимчасовий регламент Верховної Ради України, затверджений Постановою Верховної Ради України "Про деякі питання нормативно-правового забезпечення порядку роботи Верховної Ради України" від 8 квітня 2008 року N 247-VI, таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) з моменту набрання ним чинності". Водночас у пункті 4 резолютивної частини цього Рішення зазначено, що "Тимчасовий регламент Верховної Ради України, визнаний таким, що не відповідає Конституції України, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення".

Зачіпає ці явища та добре пояснює відтермінування втрати чинності неконституційними приписами доктрина Федерального Конституційного Суду Німеччини, яка базується на подібних до тих, що закріплені й у Конституції України та Законі України "Про Конституційний Суд України", повноваженнях органу конституційного контролю Німеччини, передбачених у законі, що регулює його діяльність.

У зв'язку з цим приведу приклад відповідних міркувань та висновків Федерального Конституційного Суду Німеччини, які він навів у одному зі своїх рішень, де фактично відтермінував втрату чинності неконституційних приписів акта, зазначивши таке:

"1. Визнання законодавчих положень неконституційними зазвичай призводить до їх недійсності. Однак, як випливає з речень 2 і 3 пункту 2 Розділу 31 Закону про Федеральний Конституційний Суд (BVerfGG), Федеральний Конституційний Суд може також обмежитися лише визнанням неконституційного положення таким, що є несумісним із Конституцією. У такому разі має місце лише констатація неконституційності без визнання його недійсним. Федеральний Конституційний Суд може поєднати визнання несумісності з Конституцією з приписом про тимчасове продовження дії

неконституційного юридичного регулювання. Це допускається, якщо негайна втрата чинності оскаржуваного положення позбавила б захисту переважаючих суспільних інтересів належної юридичної основи, а баланс цих інтересів із порушеними засадничими правами свідчить про допустимість такого втручання протягом перехідного періоду. Протягом цього перехідного періоду Федеральний Конституційний Суд може ухвалювати тимчасові приписи щодо обмеження повноважень органів публічної влади до обсягу потрібного відповідно до результатів такого балансу інтересів, доки законодавчий орган не забезпечить відповідність Конституції юридичного регулювання (BVerfGE 141, 220

<351, Rn. 355

> та ін.; усталена судова практика).

2. Отже, підпункт 1 пункту 1 Розділу 25а Закону про громадську безпеку та порядок Гессена (HSOG) має бути визнаний несумісним з Конституцією. Визнання його неконституційним має бути поєднано з приписом про тимчасове продовження його дії до ухвалення нового правового регулювання, але не пізніше 30 вересня 2023 року. Після цієї дати зазначене положення більше не підлягатиме застосуванню. З огляду на значення, яке законодавчий орган може надавати цьому повноваженню для здійснення державних функцій, а також на його важливість для практики превентивної боротьби зі злочинністю поліцією землі Гессен, яка регулярно користується цим повноваженням, але досі - з дотриманням засадничих прав - утримувалася від застосування його особливо широкої сфери, тимчасове продовження дії цього положення є більш прийнятним, ніж визнання його недійсним" [рішення від 16 лютого 2023 року, N 1 BvR 1547/19, 1 BvR 2634/20 (174, 175)].

7.3. Крім того, апелювати до виникнення колізії (у зв'язку з обов'язком щодо незастосування неконституційних актів) внаслідок відповідної вказівки в Рішенні стосовно відтермінування втрати чинності визнаними неконституційними приписами Закону - невдала ідея. По-перше, Суд, скориставшись своїм повноваженням, продовжив чинність відповідних приписів Закону і визначив порядок їх застосування, і саме цією вказівкою суб'єкти правозастосування мають керуватися як актом конституційного рівня. По-друге, суди системи судоустрою й до цього не застосовували правових актів, визнаних неконституційними5, лише з дня такого їх визнання або з дати, визначеної в рішеннях Суду, не бачачи в цьому жодної суперечності6.

____________

5 Зокрема, під час перегляду остаточних судових рішень за виключними обставинами у зв'язку з визнанням застосованого в них закону України неконституційним.

6 Зокрема, у постанові від 25 липня 2019 року у справі N 804/3790/17 Верховний Суд наголосив:

"21. Частиною другою статті 152 Конституції України передбачено, що закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

22. Зі змісту наведеної норми вбачається, що за загальним правилом рішення Конституційного Суду України змінює законодавче регулювання лише для правовідносин, що матимуть місце з дати ухвалення рішення, якщо інше не встановлено самим рішенням.

23. Як зазначалось раніше (пункт 9 цієї постанови) Рішенням Конституційного Суду України від 4 грудня 2018 року N 11-р/2018 визнано такими, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) деякі положення Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 7 липня 2010 року N 2453-VI.

24. Пунктом 3 резолютивної частини вказаного Рішення Конституційного Суду України визначено, що положення частин третьої, десятої статті 133 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 7 липня 2010 року N 2453-VI у редакції Закону України "Про забезпечення права на справедливий суд" від 12 лютого 2015 року N 192-VIII, які визнані неконституційними пунктами 1, 2 резолютивної частини цього Рішення, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

25. Таким чином, дія частини третьої статті 133 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 7 липня 2010 року N 2453-VI у редакції Закону

України "Про забезпечення права на справедливий суд" від 12 лютого 2015 року N 192-VIII втратила чинність 4 грудня 2018 року.

26. Спірні правовідносини між сторонами виникли щодо недоплати позивачу суддівської винагороди за період з 1 січня 2017 року по 31 травня 2017 року.

27. За таких обставин, Рішення Конституційного Суду України від 4 грудня 2018 року N 11-р/2018 на спірні правовідносини не може вплинути, оскільки такі виникли до прийняття вказаного Рішення Конституційного Суду України, а останнє не містить положень, які б поширювали його дію на правовідносини, що виникли до набрання ним чинності".

Указана позиція знайшла підтвердження в подальшій практиці Верховного Суду.

Більше того, в Рішенні сформульовано низку вимог до реалізації прокуратурою конституційної функції щодо представництва інтересів держави в суді, якими відповідні органи правозастосування мають керуватися під час подальшого застосування визнаних неконституційними приписів Закону.

VIII. Висновок

З огляду на викладене вважаю, що Рішення є внутрішньо узгодженим, конституційно виваженим та таким, що сприяє утвердженню принципів верховенства права, юридичної визначеності й поділу влади. Саме тому я повністю підтримую Рішення, виклавши цю окрему думку.

Декілька зауваг на завершення

Насамкінець вважаю за доцільне висловити кілька загальних зауваг, які стосуються належного розуміння та коментування рішень Суду і мають значення не лише для цієї справи, а й для практики конституційної юрисдикції загалом.

Повноцінне та коректне розуміння рішень Суду можливе лише за умови системного цілісного їх прочитання, з урахуванням як резолютивної, так і мотивувальної частин. Саме мотивувальна частина розкриває конституційні критерії, принципи та аргументи, якими керувався Суд, і визначає смислові межі резолютивних приписів.

Ця вимога має універсальний характер і стосується всіх суб'єктів правозастосування. Водночас вона набуває особливого значення для суддів Суду, а також у процесі фахового коментування його рішень, оскільки будь-яке тлумачення або пояснення юридичних позицій Суду повинне відтворювати їх дійсний зміст, а не зміщувати акценти у бік, який не випливає з логіки та мотивів конституційного аналізу.

Вибіркове прочитання Рішення або зосередження на окремих його елементах, відірване від загальної аргументаційної конструкції, може призводити до формування уявлень про зміст Рішення, які не відповідають волі Суду як колегіального органу. У цьому сенсі уважне, добросовісне й комплексне опрацювання повного тексту Рішення є необхідною передумовою не лише для його належного застосування, а й для збереження єдності конституційної юриспруденції та авторитету Суду.

Суддя

Конституційного Суду України

Віктор ГОРОДОВЕНКО

ОКРЕМА (ЗБІЖНА) ДУМКА

судді Конституційного Суду України Олександра Водяннікова стосовно Рішення у справі за конституційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Рейнір Бізнес Груп" щодо відповідності Конституції України (конституційності) приписів абзацу першого частини третьої, абзаців першого, другого, третього частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року N 1697-VII (щодо представництва прокурором інтересів держави в суді) від 3 грудня 2025 року N 6-р(II)/2025

Томас Джефферсон, захищаючи практику викладення рішення seriatim1 у листі до судді Вільяма Джонсона від 12 червня 1823 року, писав, що кожен суддя має "обов'язок захищати власне рішення" і не повинен ховатися за думкою суду, оскільки саме індивідуальна відповідальність за тлумачення права є запорукою авторитету правосуддя2. Ця ідея - що справедливість постає у множині суддівських голосів, а не в одноманітності - становить етичну основу сучасного інституту окремої думки.

____________

1 Seriatim - форма викладення судових рішень, що бере початок із англійської судової традиції пізнього середньовіччя: кожен суддя публічно оголошував власну думку. Така традиція ґрунтувалася на розумінні рівності суддів: кожен з них призначався на однакових умовах і здійснював рівні повноваження, а отже, кожен мав власний голос і обов'язок

його озвучити. Ця практика зберігалася у перших десятиліттях існування Верховного Суду США і досі використовується вищими судами Великої Британії. Див. Водянніков О. Роль окремої думки судді в розвитку конституційної юриспруденції. Вісник Національної академії правових наук України. 2016. N 3 (86). C. 16 - 17; Henderson M. From Seriatim to Consensus and Back again: a Theory of dissent. Supreme Court Review. 2007. P. 292; Austin J. The Law of Citations and Seriatim opinions: Were the ancient Romans and the early Supreme Court on the Right Track? Northern Illinois university Law Review. 2010 - 2011. Vol. 31. P. 30

2 "Thomas Jefferson to William Johnson, 27 October 1822", Founders Online, National Archives, https://founders.archives.gov/documents/Jefferson/03-19-02-0071. [Original source: The Papers of Thomas Jefferson, Retirement Series, vol. 19, 16 September 1822 to 30 June 1823, ed. J. Jefferson Looney et al. Princeton: Princeton University Press, 2022, pp. 96 - 100.]

Інститут окремої думки зумовлений фіксувати ті додаткові або альтернативні міркування, які, не ставши частиною мотивувальної частини рішення, мають значення для розуміння його контексту, методології або напрямів подальшого розвитку відповідної конституційної доктрини. На моє переконання, висловлення окремої думки належить до етичних обов'язків судді - коли виникає потреба підтримати, уточнити або розвинути аргументацію Конституційного Суду України (далі - Суд), чи запропонувати іншу перспективу тлумачення конституційних принципів у світлі засадничих цінностей Конституції України.

Хоча окрема думка є єдиною формою особистого висловлення судді, що не підлягає юридичним обмеженням, її межі визначаються стандартами професійної етики. Вона має стосуватися питань, які постали перед Судом у конкретному провадженні, незалежно від того, чи були вони безпосередньо відображені в рішенні, і може надавати цим питанням ширшу конституційну перспективу, формулюючи орієнтири розвитку доктрини та практики конституційного правосуддя в дусі верховенства Конституції України.

Я мав можливість ознайомитися з окремими думками колег, суддів Віктора Городовенка і Василя Лемака, висловленими стосовно Рішення у цій справі. У кожній із них простежуються серйозність підходу, глибина аргументації та щире прагнення розвинути конституційний дискурс у межах порушених питань. Незважаючи на відмінності в акцентах і методологічних підходах, ці позиції суттєво збагатили колегіальне обговорення, висвітлили різні аспекти проблематики та дали можливість глибше осмислити як силу, так і межі застосованих Судом аргументів.

Тому ця окрема думка побудована як своєрідний діалог з позиціями колег - із прагненням підтримати ті міркування, що, на моє переконання, важливі для розвитку конституційної доктрини, а також уточнити або доповнити інші аспекти, які потребують додаткового аналітичного розгортання. Адже йдеться не лише про тлумачення окремих конституційних приписів, а про розуміння фундаментальних принципів, що визначають архітектоніку конституційного ладу України.

Окрема (збіжна) думка судді-доповідача у цій справі Віктора Городовенка переконливо підкреслює важливість дотримання принципу поділу влади, уникнення відродження доктрини "загального нагляду" та потребу чітких законодавчих меж повноважень прокуратури. Її сильною стороною є методологічна зрозумілість та послідовне тлумачення статті 1311 Конституції України в контексті реформи 2016 року.

Суддя Василь Лемак у своїй Окремій (розбіжній) думці переконливо звертає увагу на функціональну складність захисту публічного інтересу, особливо у сферах, у яких інституційна спроможність органів влади є нерівномірною. Її перевага - у наголошенні на динамічності категорії "інтересу держави" та ризиках надмірного формалізму. Окрема думка судді Лемака вирізняється високою доктринальною культурою викладу та гуманістичною спрямованістю, привертає увагу до соціальної місії держави, до значення принципу доброго врядування та до специфічних викликів, зумовлених умовами воєнного часу. Ці акценти, безперечно, збагачують дискусію щодо конституційної ролі

прокуратури. Разом із тим ці позиції містять ризик більш ширшого тлумачення повноважень прокуратури, що може опосередковано відродити елементи моделі "четвертої гілки влади" та поставити під загрозу конституційну логіку статей 6 і 19 Конституції України. Зокрема, надмірне розширення категорії "виключних випадків" ризикує змістити акцент із юридичної визначеності на міркування практичної доцільності; запропонована модель участі прокуратури може ускладнити дотримання принципу поділу компетенцій, закріпленого у статті 19 Конституції України; а також може ненавмисно відкрити можливість для відтворення контрольних практик, що не узгоджуються з конституційною концепцією прокуратури як органу, інтегрованого, насамперед, у систему кримінальної юстиції.

Ця окрема думка структурована за такими трьома взаємопов'язаними темами, що, на моє переконання, мають ключове значення для розвитку конституційної доктрини у сфері повноважень прокуратури:

1) співвідношення статті 55 і статті 1311 Конституції України - аналіз меж та взаємодії між правом на судовий захист і повноваженнями прокуратури як учасника процесу;

2) конституційний зміст повноважень прокуратури за статтею 1311 Конституції України - сутність "виключних випадків", структура представницької функції та її обмеження після реформи 2016 року;

3) принцип демократичної держави та роль прокуратури - межі допустимої участі прокуратури поза сферою кримінальної юстиції, заборона "четвертої гілки влади" та патерналізму.

У своїй окремій думці я не зупинятимусь на питаннях, пов'язаних з інтеграцією України до Європейського Союзу, хоча вони, безумовно, становлять важливий контекст конституційної еволюції держави. Обмежуся лише констатацією того, що ухвалене Рішення відкриває суттєву перспективу для подальшого розвитку інституційної моделі української прокуратури відповідно до європейських стандартів, сприяє зміцненню демократичних засад публічної влади та є вагомим кроком на шляху забезпечення ефективного виконання Копенгагенських критеріїв, зокрема у частині верховенства права та належного функціонування судової системи.

Отже, на підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України", § 74 Регламенту Конституційного Суду України вважаю за потрібне викласти окрему (збіжну) думку щодо Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Рейнір Бізнес Груп" щодо відповідності Конституції України (конституційності) приписів абзацу першого частини третьої, абзаців першого, другого, третього частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року N 1697-VII (щодо представництва прокурором інтересів держави в суді) від 3 грудня 2025 року N 6-р(II)/2025 (далі - Рішення).

1. Співвідношення статті 55 і статті 1311 Конституції України

Права і свободи людини і громадянина захищаються судом; кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частини перша, друга статті 55 Конституції України). Цими приписами закріплено право на судовий захист як одну з основоположних конституційних гарантій, що становить складову принципу правовладдя (верховенства права). З огляду на це постає потреба з'ясувати, яким чином інші приписи Конституції України, що визначають організацію та межі публічної влади, впливають на реалізацію права на судовий захист, гарантованого статтею 55 Основного Закону України.

Суд у Рішенні виходив з того, що приписи Конституції України є взаємопов'язаними та мають тлумачитися у системному зв'язку. За принципом системної єдності приписів Конституції України3 її норми, якими визначається інституційна організація публічної влади, підлягають оцінці з огляду на їх вплив на реалізацію та захист конституційних прав і свобод.

____________

3 Див. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційною скаргою Плескача В'ячеслава Юрійовича щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 57 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську

діяльність" (щодо оприлюднення актів органів адвокатського самоврядування); Окрему (збіжну) думку судді Конституційного Суду України Олександра Водяннікова стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційною скаргою Плескача В'ячеслава Юрійовича щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 57 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" (щодо оприлюднення актів органів адвокатського самоврядування).

Припис пункту 3 частини першої статті 1311 Конституції України, яким визначено повноваження прокуратури здійснювати представництво інтересів держави в суді, має розглядатися у взаємозв'язку зі статтею 55 та частиною другою статті 129 Конституції України. Законодавче регулювання представництва інтересів держави прокурором у суді формує правове середовище здійснення правосуддя та безпосередньо впливає на умови реалізації права на судовий захист. Відтак таке регулювання не може вважатися нейтральним з погляду конституційних гарантій людських прав і свобод. Недотримання інституційної моделі, закріпленої пунктом 3 частини першої статті 1311 Конституції України, може призводити до порушення процесуальної рівності сторін та впливати на реальність і ефективність судового захисту. Саме тому Суд виснував, що "приписи пункту 3 частини першої статті 1311, статті 55 Конституції України разом із приписами частини другої її статті 129 суттєво впливають на конституційну модель судового захисту прав і свобод людини і громадянина. У межах цієї моделі право особи на судовий захист пов'язане з установленим Основним Законом України обмеженим і субсидіарним характером здійснення прокурором представництва інтересів держави в суді. Законодавче регулювання, яке виходить за ці межі, може становити втручання у право на судовий захист" (абзац п'ятий пункту 2 мотивувальної частини Рішення).

Отже, пункт 3 частини першої статті 1311, частина друга статті 129 та стаття 55 Конституції України є взаємопов'язаними елементами єдиної конституційної моделі судового захисту людських прав і свобод, у якій право на судовий захист кореспондує з обмеженим і субсидіарним характером здійснення прокурором представництва інтересів держави в суді; відтак законодавче порушення конституційних меж такого представництва може становити втручання у зміст права на справедливий суд.

Суд далі розширив цю тезу у Рішенні (пункти 5 і 8 мотивувальної частини), проте, на моє переконання, саме цей аспект є визначальним у контексті розгляду справи, відкритої за конституційною скаргою. Від того, як окреслено зв'язок між пунктом 3 частини першої статті 1311 та статтею 55 Конституції України, залежить не лише оцінка меж повноважень прокуратури, а й з'ясування того, чи мало місце втручання у зміст права на судовий захист. Саме тому, на мою думку, ця взаємозалежність мала б бути чітко та повністю викладена на початку мотивувальної частини Рішення - як фундаментальна аналітична рамка для подальшого конституційного тлумачення4.

____________

4 Суддя Лемак у своїй Окремій думці висловив позицію, що конституційна скарга в цій справі має ознаки actio popularis (пункт 3 Окремої думки судді Лемака). Я не можу погодитися з таким висновком. На моє переконання, скарга відповідає трискладовому стандарту, виробленому у практиці Суду - так званому "стандарту справи Плескача" [див. Ухвала Другої колегії суддів Другого сенату Конституційного Суду України про відмову у відкритті конституційного провадження у справі за конституційною скаргою Плескача В'ячеслава Юрійовича щодо відповідності Конституції України (конституційності) абзацу шостого частини сьомої статті 108 Закону України "Про Конституційний Суд України" від 27 листопада 2025 року N 229-2(II)/2025]. Згідно з цим стандартом заявник повинен обґрунтувати: 1) зміст конституційного права, на яке він посилається; 2) спосіб, у який це право було зачеплено; 3) причинно-наслідковий зв'язок між застосуванням оскаржуваного закону та шкодою його праву [докладніше див. Окрема (збіжна) думка судді Олександра Водяннікова стосовно Ухвали Другої колегії суддів Другого сенату Конституційного

Суду України про відмову у відкритті конституційного провадження у справі за конституційною скаргою Плескача В'ячеслава Юрійовича щодо відповідності Конституції України (конституційності) абзацу шостого частини сьомої статті 108 Закону України "Про Конституційний Суд України" від 27 листопада 2025 року N 229-2(II)/2025].

Отже, підстав вважати цю конституційну скаргу різновидом actio popularis немає. З огляду на це структура мотивування могла б бути більш переконливою, якби зазначений зв'язок між статтею 55 і пунктом 3 частини першої статті 1311 Конституції України був виразно й системно окреслений з самого початку. Це дало б можливість відразу визначити межу для аналізу допустимості втручання у право на судовий захист та легітимності меж представницьких повноважень прокуратури.

Отже, організація судового процесу, включно з визначенням суб'єктів, які можуть брати в ньому участь від імені держави, є складовою конституційної архітектури судового захисту, і відхилення від неї може вплинути на легітимність, незалежність та рівність сторін у процесі. Це пов'язано з тим, що модель судового захисту, закріплена в Конституції, включає не лише організацію судової влади, а й визначає суб'єктний склад та межі участі держави у судовому процесі5.

____________

5 У цьому контексті показовою є практика Європейського суду з прав людини щодо вимоги "суду, встановленого законом" у першій частині статті 6 Конвенції. ЄСПЛ послідовно підкреслює, що це поняття охоплює не лише юридичне створення суду, а й дотримання всіх норм внутрішнього права, які регулюють його юрисдикцію, склад, порядок участі посадових осіб і процесуальні гарантії. Як зазначив ЄСПЛ у справі Sokurenko and Strygun v. Ukraine,

"23. Згідно з практикою Суду метою використання терміна "встановлений законом" у статті 6 Конвенції є забезпечення того, "щоб організація судової влади в демократичному суспільстві не залежала від розсуду виконавчої влади, а була врегульована законом, що emanates from Parliament" [див. Zand v. Austria, заява N 7360/76, звіт Комісії від 12 жовтня 1978 року, Decisions and Reports (DR) 15, cc. 70 і 80]. Крім того, у державах із кодифікованою правовою системою організація судової системи також не може бути залишена на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди позбавлені певної свободи тлумачення відповідного національного законодавства (див. Co me and Others v. Belgium, NN 32492/96, 32547/96, 32548/96, 33209/96 і 33210/96, § 98, ECHR 2000-VII).

24. Суд також повторно наголошує, що згідно з його усталеною практикою фраза "встановлений законом" охоплює не лише юридичну основу самої "установи правосуддя ", але й дотримання цією установою конкретних правил, які регулюють її діяльність. У справі Zand (зазначеній вище) Комісія висловила думку, що поняття "в суд, встановлений законом" у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає "всю організаційну структуру судів, включно з

<...

> питаннями, що належать до юрисдикції певної категорії судів".

Sokurenko and Strygun v. Ukraine (2006), appl. nos. 29458/04 and 29465/04. URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-76467

Аналогічний підхід, на моє переконання, має застосовуватися і в конституційному вимірі представництва інтересів держави. Конституція України визначає цю функцію прокуратури, як виключну і субсидіарну. Якщо законодавець надає прокуратурі ширші або інші повноваження, ніж ті, що передбачені пунктом 3 частини першої статті 1311 Конституції України, участь прокурора в судовому процесі відбувається поза межами моделі, "встановленої Конституцією". У такому разі порушується не лише стаття 19 Конституції України, а й структурний елемент права на судовий захист, оскільки змінюється баланс між сторонами, з'являється додатковий процесуальний суб'єкт, не передбачений конституційною архітектурою, а отже, виникає ризик впливу на справедливість, рівність та неупередженість судового розгляду.

Оспорювані приписи Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року N 1697-VII зі змінами (далі - Закон) самі по собі не суперечать статті 55 Конституції України, однак з точки зору моделі судового захисту,

закріпленої в Конституції України, вони містять серйозні структурні дефекти. Такі дефекти вказують на те, що законодавче регулювання у своїй дії системно відхиляється від конституційної моделі судового захисту, створюючи реальні й передбачувані ризики порушення права на справедливий суд. Такі дефекти подібні до тих, що були предметом розгляду в практиці Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).

Оцінка відповідності приписів національного законодавства вимогам Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) як питання "конвенційності" не належить до юрисдикції Суду, оскільки це не передбачено статтею 147 Конституції України. Водночас, діючи в дусі принципу дружнього ставлення до міжнародного права6, Суд взяв до уваги практику ЄСПЛ як авторитетне джерело тлумачення змісту конституційних гарантій, зокрема права на справедливий суд.

____________

6 Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини п'ятої статті 21 Закону України "Про свободу совісті та релігійні організації" (справа про завчасне сповіщення про проведення публічних богослужінь, релігійних обрядів, церемоній та процесій) від 8 вересня 2016 року N 6-рп/2016.

ЄСПЛ неодноразово розглядав роль незалежних представників національної юридичної служби7 - таких, як прокурор, генеральний адвокат, урядовий комісар чи подібні посадові особи - у провадженнях поза сферою кримінального права8. У цьому зв'язку ЄСПЛ зазначав, що сам по собі факт участі такої посадової особи у провадженні не породжує питань за статтею 6 Конвенції9. З огляду на особливість юрисдикції ЄСПЛ, при розгляді ролі представників національної юридичної служби у конкретному провадженні, вирішальним для ЄСПЛ є фактична роль, яку така посадова особа відіграє у конкретному процесі, та її вплив на справедливу рівновагу між сторонами.

____________

7 Термін, використовуваний ЄСПЛ у своїй практиці. Див. Kramareva v. Russia (2022), no. 4418/18 URL: https://hudoc.echr.coe.int/fre?i=001-215357

8 Див. напр. Todorov v. Bulgaria (dec.), no. 39832/98 (2002), URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-22298; Yvon v. France (2003), no. 44962/98 URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-61053; Kress v. France [GC] (2001), no. 39594/98 URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-59511; Chernysheva v. Russia (dec.), no. 77062/01 (2004) URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-24004; Batsanina v. Russia (2009), no. 3932/02, URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-92667; Gruba and Others v. Russia (2021), nos. 66180/09 and 3 others URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-210864

9 Див. mutatis mutandis, Todorov v. Bulgaria (dec.), no. 39832/98 (2002), URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-22298

Суд у Рішенні також зазначив, що "сама лише участь прокурора у судовому провадженні поза сферою кримінального права не спричиняє порушення [засад змагальності сторін та рівності всіх учасників судового процесу перед законом і судом] не перешкоджає реалізації права на судовий захист за умови, що така участь, зокрема, не призводить до явних процесуальних переваг прокурора в судовому провадженні порівняно з іншими учасниками, його привілейованого становища перед ними, не ставить інших учасників судового провадження в суттєво невигідне становище щодо прокурора й не позбавляє таких учасників можливості мати доступ до доказів та матеріалів, що є в розпорядженні суду, та коментувати їх тощо" (абзац шостий підпункту 5.1 пункту 5 мотивувальної частини Рішення).

Практика ЄСПЛ підтверджує, що участь прокурора у цивільному провадженні може бути виправданою лише за наявності особливих підстав, але "за відсутності будь-яких особливих підстав, які б виправдовували участь прокурора у цивільній справі, така участь може порушувати принцип рівності сторін"10. ЄСПЛ послідовно захищає процесуальну рівність і принцип змагальності: участь державного посадовця допустима лише тоді, коли вона є прозорою, не привілейованою та не порушує балансу між сторонами або

незалежність судового розгляду.

____________

10 Gruba and Others v. Russia (2021), nos. 66180/09 and 3 others, § 95 URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-210864; Menchinskaya v. Russia (2009), no. 42454/02, §§ 30 - 40, URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-90620, Korolev v. Russia (no. 2) (2010), no. 5447/03, §§ 29 - 38, URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-98016

У цьому контексті Суд, здійснюючи абстрактний контроль, виявив системний ризик: надання прокуратурі повноважень, які не випливають із конституційно визначеного субсидіарного характеру її функції та не обмежені винятковими ситуаціями, створює можливість системного порушення рівності сторін11. Суд рухався в руслі позиції ЄСПЛ, сформульованої у справі Wa sa v. Poland (2023)12, у якій ЄСПЛ розглядав участь Генерального прокурора у процедурі, що впливала на результат судового розгляду. ЄСПЛ у цьому пілотному рішенні встановив, що повноваження Генерального прокурора у ініціюванні перегляду остаточного судового рішення створювали структурні порушення, несумісні з вимогою "суду, встановленого законом".

____________

11 На цьому етапі важливо підкреслити принципову різницю між юрисдикцією Конституційного Суду України та ЄСПЛ. Конституційний Суд України у конституційному провадженні оцінює нормативний зміст закону in abstracto, тобто незалежно від конкретних фактів справи, і тому перевірка ним меж законодавчого розсуду є значно суворішою.

Натомість ЄСПЛ застосовує стандарти Конвенції в контексті конкретних обставин справи, а в силу міжнародно-правової природи контролю визнає ширші межі простору обдумування (margin of appreciation) держав-учасниць Конвенції. Саме тому ситуація, яка з точки зору ЄСПЛ може бути оцінена як потенційно сумісна з Конвенцією за наявності достатніх процесуальних гарантій, у конституційній площині може бути визнана несумісною з вимогами Основного Закону через системний, структурний характер порушення.

12 Wa sa v. Poland (2024), no. 50849/21, URL: https://hudoc.echr.coe.int/?i=001-229366

Закон про Верховний суд Польщі (2017) надав Генеральному прокурору Польщі особливо широкі повноваження ініціювати надзвичайну скаргу задля забезпечення дотримання принципу демократичної правової держави та усунення судових помилок, які, на думку законодавця, могли порушувати конституційні права, принципи соціальної справедливості чи фундаментальні вимоги законності. Скарга могла бути подана у випадках неправильного застосування закону, порушення конституційних прав або очевидної суперечності між висновками суду та доказами. Верховний суд Польщі здійснював контроль за прийнятністю звернення, перевіряючи дотримання строків, заборону повторності та недопустимість оскарження підстав, уже оцінених у касаційній інстанції. У разі відповідності вимогам Верховний суд Польщі міг скасувати рішення, змінити його, направити справу на новий розгляд або - у випадку незворотних правових наслідків - обмежитися декларативним визнанням порушення.

ЄСПЛ у справі Wa sa v. Poland зазначив, що, попри заявлені цілі виправлення судових помилок та зміцнення верховенства права, така модель інституту надзвичайної скарги у поєднанні з повноваженнями Генерального прокурора створювала системний ризик впливу виконавчої влади на остаточні судові рішення та порушувала принцип незалежності суду й рівності сторін. Окреслюючи системні проблеми, ЄСПЛ вказав на фундаментальні недоліки інституту надзвичайної скарги, який у чинному внормуванні є "несумісним зі стандартами справедливої судової процедури і принципом юридичної визначеності"13. Серед ключових дефектів (defects) ЄСПЛ виокремив непередбачуваність підстав для надзвичайної скарги та широкі дискреційні повноваження органів влади, зокрема Генерального прокурора, винятково розширені та ретроспективні строки подання, відсутність належних гарантій від зловживання14.

____________

13 Ibid., § 324, indent (c)

14 Ibid.

Дуже показовим в позиції ЄСПЛ є те, що сама наявність у Верховного суду Польщі повноважень оцінювати прийнятність надзвичайної скарги не усуває системних порушень статті 6 § 1 Конвенції, оскільки системні дефекти є

настільки глибокими, що не можуть бути нейтралізовані формальним судовим контролем. Іншими словами, навіть механізм фільтрації скарг не здатен компенсувати інституційні недоліки.

Отже, з огляду на системний зміст статей 55, 129 і 1311 Конституції України та релевантні орієнтири практики ЄСПЛ можна дійти висновку, що оспорюване законодавче регулювання повноважень прокуратури у сфері представництва інтересів держави в суді без урахування обмежень, установлених пунктом 3 частини першої статті 1311 Конституції України, створює структурні ризики для реалізації права на справедливий суд. Ідеться про збереження самої архітектури конституційної моделі судового захисту - моделі, що ґрунтується на процесуальній рівності сторін, незалежності суду та чітко визначеному субсидіарному характері участі прокуратури у судовому процесі. Саме тому, на моє переконання, аналіз взаємозв'язку між пунктом 3 частини першої статті 1311 та статтею 55 Конституції України мав би становити вихідну та центральну рамку мотивувальної частини Рішення, адже від нього залежить правильність оцінки меж допустимого втручання у зміст права на судовий захист і конституційність оспорюваного законодавчого регулювання.

Підсумовуючи, хочу наголосити, що право на суд, гарантоване статтею 55 Конституції України, передбачає не лише доступ до суду, воно забезпечується існуванням інституційної архітектури судового процесу, уґрунтованої на реальній рівності сторін та неупередженості правосуддя. У цій архітектурі представництво інтересів держави в суді прокуратурою має субсидіарний і винятковий характер, визначений Конституцією України. Будь-яке законодавче розширення цієї функції поза межі, окреслені пунктом 3 частини першої статті 1311 Конституції України, створює системний ризик порушення процесуальної рівності сторін і, як наслідок, може становити втручання у зміст права на справедливий суд.

2. Зміст повноважень прокуратури за статтею 1311 Конституції України

Конституція України визначає прокуратуру як елемент цілісної системи правосуддя, побудованої на триєдиній моделі: суд - адвокатура - прокуратура. Кожен із цих інституційних компонентів виконує власну конституційно визначену функцію, але всі вони спільно забезпечують реалізацію права на судовий захист.

Повноваження прокуратури визначені в частині першій статті 1311 Конституції України, а саме:

1) підтримання публічного обвинувачення в суді;

2) організація і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;

3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

У цьому контексті зміст пункту 3 частини першої статті 1311 Конституції України не можна тлумачити відірвано від двох інших пунктів. Усі три конституційні повноваження прокуратури утворюють внутрішньо узгоджену інституційну конструкцію. Підтримання публічного обвинувачення, процесуальне керівництво досудовим розслідуванням та нагляд за слідчими діями - це ядро компетенції прокуратури, що визначає її конституційний профіль і місце в системі правосуддя.

Саме тому представництво інтересів держави в суді не є типовою, первинною чи самостійною функцією прокуратури, а виступає субсидіарним повноваженням, можливість застосування якого може виникати лише у вузько окреслених законом ситуаціях ("виключних випадках"). На відміну від постійної та невід'ємної ролі прокуратури у кримінальному провадженні, представництво інтересів держави в суді є додатковим механізмом, покликаним діяти лише тоді, коли захист таких інтересів не може бути забезпечений іншим інституційним шляхом.

Отже, пункт 3 частини першої статті 1311 Конституції України має тлумачитися як органічне продовження системи повноважень, визначених пунктами 1 та 2 цієї статті. Будь-яке інше тлумачення позбавляє цю норму системності, зміщує акценти з кримінальної юстиції та створює ризики перетворення прокуратури на орган загального нагляду, від якого Україна відмовилася в ході конституційної

реформи 2016 року. Субсидіарний характер представництва інтересів держави в такому світлі постає як принциповий елемент інституційної рівноваги між судом, адвокатурою та прокуратурою.

За змістом цього припису: 1) прокуратура має повноваження щодо представництва в суді лише "інтересів держави"; 2) повноваження прокуратури обмежуються "виключними випадками"; 3) порядок здійснення таких повноважень має бути врегульований законом.

Суд у своєму Рішенні наголосив на субсидіарному характері повноважень прокуратури (абзац п'ятий пункту 2, абзац п'ятий підпункту 4.3 пункту 4, абзац п'ятий підпункту 8.2 пункту 8 мотивувальної частини Рішення). Представництво прокурора має тимчасовий та допоміжний (субсидіарний) характер і не може підміняти або дублювати функції інших органів державної влади чи місцевого самоврядування або інших суб'єктів владних повноважень.

Субсидіарний характер представництва інтересів держави прокурором безпосередньо випливає зі змісту статті 19 Конституції України, яка визначає матеріальний аспект принципу законності як фундамент конституційного ладу. Вимога діяти лише на підставі, в межах повноважень і у спосіб, передбачені Конституцією та законами України встановлює функціональні межі, які гарантують, що кожен орган залишається в рамках своєї конституційної ролі й не перебирає на себе функції, властиві іншим суб'єктам публічної влади.

У цьому зв'язку особливого значення набуває взаємодія статей 6, 19 і 1311 Конституції України як єдиного конституційного механізму, що забезпечує функціональні стримування між органами публічної влади15. Стаття 6 Конституції України встановлює принцип поділу влади та заборону узурпації функцій одного органу іншим; стаття 19 Конституції України конкретизує межі компетенції кожного суб'єкта публічної влади; стаття 1311 Конституції України визначає функціональний профіль прокуратури, який є вузьким і пов'язаним зі сферою кримінальної юстиції.

____________

15 Функціональні стримування - це елемент конституційного механізму стримувань і противаг, який полягає у встановленні чітких меж функціональної компетенції кожного органу публічної влади з метою запобігання виходу за межі його конституційно визначеної ролі та недопущення концентрації владних повноважень. На відміну від організаційних стримувань, що стосуються інституційної структури, або процедурних стримувань, що стосуються способів ухвалення рішень, функціональні стримування забезпечують розмежування змісту владних функцій та їх несумісність з різними органами. Вони гарантують, що органи діють у межах своєї функціональної природи, визначеної Конституцією, та не перебирають на себе компетенцій, які за своєю суттю належать іншим суб'єктам публічної влади.

У сукупності ці норми формують інституційну архітектуру, у якій кожен елемент системи правосуддя виконує чітко окреслену роль: суд здійснює правосуддя, адвокатура надає професійну правничу допомогу, прокуратура виконує функцію публічного обвинувачення та процесуального керівництва кримінальним провадженням.

Порушення цієї рівноваги - через розширення або неконкретне законодавче формулювання підстав для представництва - суперечить принципу функціональних стримувань, оскільки дозволяє прокуратурі виходити за межі свого конституційного профілю. Це несе загрозу трансформації прокуратури у де-факто орган загального нагляду, від якого ми свідомо відмовилися у 2016 році.

Отже, субсидіарність представництва інтересів держави є невід'ємним елементом конституційного механізму стримувань і противаг, який гарантує, що жоден орган не виходить за межі своєї функціональної ролі.

Прокуратура не є універсальним представником держави та не здійснює повноваження загального нагляду. Визначені законом категорії справ повинні мати винятковий характер, а рішення про здійснення представництва - виходити із суспільної значущості, ризику для публічного інтересу ("інтересу держави")16 та відсутності альтернативних механізмів захисту. Реалізація цих повноважень не повинна підміняти відповідальність уповноважених органів державної влади, органів місцевого самоврядування чи інших суб'єктів

владних повноважень чи спотворювати принцип розподілу функцій у публічному управлінні.

____________

16 Термін "інтерес" у різних конотаціях з'являється у тексті Конституції України дев'ятнадцять разів. Однак для цілей цієї справи визначення того, що саме становить "інтерес держави", не має вирішального значення. Це пов'язано з тим, що за своєю природою конституційний текст - документ, ухвалений на невизначений строк та покликаний забезпечувати стабільність і єдність конституційного ладу - неминуче оперує абстрактними та оціночними поняттями. Парадокс "вічної конституції" полягає в тому, що вона має залишатися сталою, водночас зберігаючи здатність адаптуватися до історичних і соціальних трансформацій. Тому конституційні положення свідомо сформульовані узагальнено, в категоріях принципів, стандартів і припущень, що не мають і не можуть мати вичерпного чи чітко фіксованого визначення в самому тексті Конституції України.

Див. Водянніков О. Концепція інтересу в конституційному праві: до питання розуміння понять "суспільний інтерес" та "особливе суспільне значення" в провадженнях за конституційними скаргами. Український часопис конституційного права. 2020. N 4(17). C. 9 - 46; Vodiannikov O. Rationalising the Political: The Concept of Interest in Postmodern Public Law. International Journal of Law and Society. 2023. Vol. 6, No. 2. P. 144 - 154.

Суд у своєму Рішенні навів індикативний, але не вичерпний перелік таких випадків (абзаци третій і четвертий підпункту 4.3 пункту 4 мотивувальної частини Рішення). Для того щоб наведені випадки не порушували конституційних меж представництва, встановлених пунктом 3 частини першої статті 1311 Конституції України, їх перелік має бути чітко і вичерпно окресленим у законі. Вирішальне значення має не так сам перелік випадків, як визначення законодавцем чітких критеріїв чи ознак, за наявності яких участь прокурора є допустимою, а також установлення умов і порядку реалізації його повноважень. Ці елементи у своїй єдності виконують функцію стримувань, що випливають зі статті 19 Конституції України, яка забороняє органам державної влади виходити за межі їхнього конституційно визначеного призначення. Саме критерії/ознаки, а не загальні формулювання, визначають, чи відповідає намір прокурора дійсному субсидіарному характеру цієї функції, а умови й порядок - чи здійснюється участь прокурора у спосіб, сумісний із процесуальною рівністю сторін і незалежністю суду.

3. Принцип демократичної держави та роль прокуратури

Сучасна демократія ґрунтується на ідеї відповідального громадянства, за якою незалежні, свідомі та рівні члени політичної спільноти беруть участь в управлінні публічними справами (res publica) як активні суб'єкти колективного самоврядування. Демократія можлива лише там, де громадяни здатні й готові діяти самостійно, ухвалювати рішення, брати на себе відповідальність за наслідки цих рішень і контролювати публічну владу.

З такої перспективи патерналізм є концептуально несумісним із демократією. Там, де держава або її органи перебирають на себе опіку над громадянами поза чітко визначеними законом межами, де посадова особа вирішує, "втручатися чи ні" у приватні чи публічні відносини на власний розсуд, демократія поступається місцем залежності, нерівності та безвідповідальності.

Загальний нагляд прокуратури, який був скасований конституційною реформою 2016 року, є характерним прикладом такого патерналістського підходу, який фактично дозволяв прокурору втручатися в будь-які справи та процеси. Функції прокуратури не були розмежовані; вона діяла як універсальний контролер усіх сфер суспільного життя, що давало підстави для міркувань у науковій доктрині про існування в конституційному правопорядку держави "четвертої гілки влади", тобто прокуратури.

Ця модель мала глибокі соціальні наслідки: громадяни звикли делегувати відповідальність за вирішення публічних проблем прокурору; державне управління формувалося за логікою "централізованої опіки", а не самоврядування; корупція зростала, бо прокурорський нагляд перетворювався на механізм впливу і торгу.

Такий підхід формував у суспільстві

патерналістські очікування: не обов'язково йти на вибори, не обов'язково брати участь у публічних дебатах, не обов'язково контролювати діяльність органів влади - достатньо написати скаргу прокурору. У такій моделі приватна ініціатива й громадянська активність пригнічуються, а політична суб'єктність громадян розмивається.

Українська демократія й досі долає наслідки цієї спадщини. Відмова від загального нагляду була по суті цивілізаційним кроком - від тоталітарного патерналізму до європейської демократії відповідальних громадян. Проте цей процес виявився болісним. Частина суспільства і досі очікує, що прокуратура виконуватиме роль універсального арбітра, який компенсує недоліки інших органів влади та заміняє собою інституційні механізми контролю, що мають функціонувати у демократичній державі. Прикро, що такі сентименти також поділяють окремі мої колеги.

Водночас патерналізм породжує не лише безвідповідальність, а й корупцію. Історично загальний нагляд створював умови, за яких утручання прокурора в будь-яку сферу соціального чи економічного життя ставало предметом торгу, а "право вирішувати", втручатися чи не втручатися - одним із найбільш корупційно вразливих інструментів. За радянських і пострадянських умов важко уявити, що масштабні корупційні схеми існували без принаймні мовчазного толерування з боку прокуратури.

Конституція України не містить спеціальних положень щодо боротьби з корупцією. Такий підхід випливає з природного прагнення конституцієдавця забезпечити стабільність і сталість конституційних приписів, адже конституційні цінності й інститути мають проспективно визначати систему урядування і розвиток держави. З такої точки зору було б нелогічно, якби соціальна патологія корупції отримала визнання на конституційному рівні у будь-якій формі. Але не можна вважати, що конституція є нейтральною по відношенню до такої патології17. Принцип демократичної держави (стаття 1 Конституції України) містить важливий антикорупційний елемент, який може вважатися конституційним принципом. Зміст цього принципу можна навести за аналогією з позицією Конституційного Суду Литви:

"В демократичній державі, що керується верховенством права, всі державні установи і посадовці повинні дотримуватись Конституції і законів. Відповідальність державної влади перед суспільством є невід'ємною складовою конституційного принципу правової держави, ця відповідальність конституційно консолідована у положеннях, якими державні установи слугують людям, владні повноваження обмежені Конституцією, а державні службовці, які порушують Конституцію і закони, надають перевагу особистим чи груповим інтересам, а не інтересам суспільства, своїми діями дискредитують державну владу і тому можуть бути усунуті зі своїх посад в порядку, передбаченому законом"18.

____________

17 Див. Водянніков О. Антикорупційний принцип конституції. Актуальні виклики у діяльності Вищого Антикорупційного Суду. K.: BAITE, 2020. С. 7 - 15.

18 Constitutional Court of Lithuania. Conclusion of 31 March 2004 in Case No. 14/04 on the Compliance of Actions of President Rolandas Paksas of the Republic of Lithuania against whom an Impeachment Case has been Instituted with the Constitution of the Republic of Lithuania, para. 3.

Саме тому Конституція України у статті 1311 окреслила нову інституційну роль прокуратури: не загальний нагляд, не патерналістська опіка над суспільством, а вузько функціоналізована діяльність у сфері кримінальної юстиції, доповнена виключними, чітко визначеними законом повноваженнями щодо представництва інтересів держави - суто субсидіарного характеру. Такий підхід є ключовим елементом моделі демократичної правної держави, в якій органи публічної влади діють у межах чітко розмежованої компетенції, а громадяни залишаються активними суб'єктами публічного життя, а не об'єктами державної опіки.

У цьому контексті статті 6 і 19 Конституції України встановлюють функціональні стримування, які визначають межі компетенції кожного органу публічної влади. Прокуратура не може виконувати функції, притаманні виконавчій владі, місцевому самоврядуванню чи приватним суб'єктам, бо

це порушує інституційну рівновагу та підриває демократичний принцип.

Принцип демократичної держави передбачає, що визначення та захист публічних інтересів здійснюються через інституції, наділені відповідною демократичною легітимацією та компетенцією, а не через дискреційне втручання окремого органу. Саме тому прокуратура не може монополізувати право самостійно визначати, що є "інтересами держави", коли в правовому порядку існують органи влади, місцевого самоврядування чи інші суб'єкти, уповноважені визначати, представляти і захищати відповідні інтереси.

У демократичній системі "інтерес держави" формується через волевиявлення громади, політичні процеси, публічне управління та самоврядування. Втручання прокурора може бути виправданим лише якщо воно має субсидіарний характер і за виключних обставин. Інакше прокуратура опиняється поза межами своєї конституційної ролі, підміняючи собою демократичні механізми визначення та представництва публічних інтересів.

Існування тих повноважень прокуратури, які Суд визнав неконституційними, фактично консервувало патерналістські елементи радянського загального нагляду та відтворювало логіку опікунського втручання держави у сфери, де мають діяти інституції самоврядування, публічного управління або демократичного контролю громадян. Таке регулювання гальмувало розвиток демократії, позбавляючи громадян потрібного простору для формування власної відповідальності за публічні справи.

Більше того, такі надмірні повноваження прокуратури зберігали істотні корупціогенні ризики, оскільки створювали можливості для вибіркового втручання, перетворюючи прокурорську дискрецію на інструмент впливу, який за своєю природою є вразливим до зловживань. У цьому сенсі визнання таких норм неконституційними є не лише юридично потрібним, а й суспільно значущим кроком у напрямі подолання патерналістської спадщини й утвердження демократичної правової держави.

Висновки

Функція представництва інтересів держави прокуратурою за пунктом 3 частини першої статті 1311 Конституції України є за своєю природою субсидіарною, винятковою та похідною від основної компетенції прокуратури у сфері кримінальної юстиції. Саме тому вона підлягає вузькому тлумаченню і суворим законодавчим обмеженням. Будь-яке її розширення поза межі, визначені Конституцією України, порушує інституційну рівновагу, відкриває можливості для відтворення патерналістських практик загального нагляду та створює передбачуваний структурний ризик порушення процесуальної рівності сторін.

Оспорювані норми Закону України "Про прокуратуру" створювали саме такий ризик: вони дозволяли прокурору втручатися у сфери відповідальності інших органів влади не як винятковому суб'єкту, покликаному захищати публічний інтерес у виключних випадках, а фактично як альтернативному представнику держави з широкою дискрецією обирати, які справи порушувати в суді. Така модель відхилялася від конституційно визначеної ролі прокуратури й наближалася до відновлення елементів загального нагляду, що суперечило логіці конституційної реформи 2016 року та підривало принцип демократичної держави.

Системні дефекти, наявні в регулюванні - надмірна широта дискрецїї, нечіткі критерії "виключних випадків", можливість дублювати чи підміняти повноваження інших органів - свідчили про порушення конституційних меж функції прокуратури.