Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про внесення змін до статті 80 Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України)" (щодо конституційного контролю змін до Конституції України після набрання ними чинності)

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

РІШЕННЯ

КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про внесення змін до статті 80 Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України)"

(щодо конституційного контролю змін до Конституції України після набрання ними чинності)

Київ

1 листопада 2022 року

N 2-р/2022

Справа N 1-1/2020(39/20)

Велика палата Конституційного Суду України у складі:

Головатий Сергій Петрович (голова засідання),

Грищук Оксана Вікторівна,

Кичун Віктор Іванович,

Колісник Віктор Павлович,

Кривенко Віктор Васильович (доповідач),

Лемак Василь Васильович,

Мойсик Володимир Романович,

Первомайський Олег Олексійович,

Петришин Олександр Віталійович,

Сас Сергій Володимирович,

Сліденко Ігор Дмитрович,

Філюк Петро Тодосьович,

Юровська Галина Валентинівна,

розглянула на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про внесення змін до статті 80 Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України)" від 3 вересня 2019 року N 27-IX (Відомості Верховної Ради України, 2019 р., N 38, ст. 160).

Заслухавши суддю-доповідача Кривенка В. В. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України установив:

1. Суб'єкт права на конституційне подання - 50 народних депутатів України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати таким, що не відповідає статтям 6, 8, 19, 155 Конституції України (є неконституційним), Закон України "Про внесення змін до статті 80 Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України)" від 3 вересня 2019 року N 27-IX (далі - Закон), згідно з яким статтю 80 Конституції України викладено в такій редакції: "Стаття 80. Народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп". Отже, зі статті 80 Основного Закону України виключено приписи, які гарантували народним депутатам України депутатську недоторканність і за якими народні депутати України не могли бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані.

Суб'єкт права на конституційне подання вважає, що Закон є неконституційним, оскільки Верховна Рада України, ухвалюючи його, порушила встановлену Конституцією України процедуру розгляду й ухвалення закону України, принцип верховенства права та діяла у спосіб, не передбачений Конституцією України.

Автори клопотання зазначають, що зареєстрований у Верховній Раді України 17 жовтня 2017 року проєкт Закону України про внесення змін до статті 80 Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України) (реєстр. N 7203) (далі - Законопроєкт) відкликано, у Висновку Конституційного Суду України від 19 червня 2018 року N 2-в/2018 щодо нього містилися застереження, а новий законопроєкт з тим самим реєстраційним номером, зареєстрований 30 серпня 2019 року (далі - Законопроєкт N 7203), унесено з порушенням процедури його розгляду. Отже, Верховна Рада України не дотримала вимог щодо ухвалення Закону.

2. Конституційний Суд України відповідно до пункту 1 частини першої статті 150 Конституції України та пункту 1 статті 7 Закону України "Про Конституційний Суд України" уповноважено здійснювати контроль на відповідність Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

2.1. До повноважень Верховної Ради України належить, зокрема, "внесення змін до Конституції України" (пункт 1 частини першої статті 85 Конституції України) у спосіб ухвалення відповідного законопроєкту як акта установчої влади народу (конституційної поправки) згідно з вимогами розділу XIII "Внесення змін до Конституції України" Конституції України та "прийняття законів" (пункт 3 частини першої статті 85 Конституції України)

у спосіб ухвалення відповідного законопроєкту як акта законодавчого органу державної влади.

2.2. Конституційний Суд України вже досліджував питання конституційного контролю - як передувального (a priori), так і подальшого (a posteriori) - щодо конституційних поправок (рішення від 9 червня 1998 року N 8-рп/98, від 26 червня 2008 року N 13-рп/2008, від 30 вересня 2010 року N 20-рп/2010; Ухвала від 5 лютого 2008 року N 6-у/2008).

2.3. Зі статті 159 Конституції України випливає, що нею чітко визначено обов'язковість передувального (a priori) конституційного контролю. Це підтвердив і сам Конституційний Суд України у Рішенні від 9 червня 1998 року N 8-рп/98, наголосивши, що звернення "до Конституційного Суду України з метою перевірки відповідності законопроектів про внесення змін до Конституції України вимогам статей 157 і 158 Конституції України є обов'язковим для Верховної Ради України" (абзац шостий пункту 2 мотивувальної частини). Однак Конституція України не містить чіткої вказівки на те, що Конституційний Суд України може здійснювати подальший (a posteriori) конституційний контроль щодо конституційних поправок після набрання ними чинності.

2.4. Конституційний Суд України з урахуванням своєї юридичної позиції, висловленої в абзаці третьому підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 26 червня 2008 року N 13-рп/2008, та для забезпечення послідовності своєї судової практики, юридичної визначеності й конституційної стабільності наголошує на такому.

Конституція України не містить застережень щодо можливості здійснення Конституційним Судом України подальшого (a posteriori) конституційного контролю щодо закону про внесення змін до Конституції України як конституційної поправки після його ухвалення Верховною Радою України. Конституційному Суду України належить здійснювати подальший (a posteriori) конституційний контроль щодо конституційних поправок після набрання ними чинності, оскільки відсутність судового контролю за процедурою розгляду та ухвалення відповідних законів, що її визначено приписами розділу XIII Конституції України, може мати наслідком обмеження чи скасування прав і свобод людини і громадянина, ліквідацію незалежності чи порушення територіальної цілісності або зміну конституційного ладу у спосіб, не передбачений Конституцією України. Не лише дотримання встановленої Конституцією України процедури розгляду, ухвалення та набрання чинності законами, що як конституційні поправки є актами конституцієдавця, який діє через Верховну Раду України, є неодмінною умовою легітимності установчої влади народу. Як випливає зі статті 157 Конституції України, установча влада експліцитно обмежила себе тим, що не дозволила змінювати ті приписи Конституції України, що захищають "права і свободи людини і громадянина", "незалежність" і "територіальну цілісність".

3. Конституційний Суд України, розв'язуючи порушені в конституційному поданні питання, виходить із такого.

3.1. Конституцією України встановлено, що Україна є демократичною, правовою державою (стаття 1); носієм суверенітету та єдиним джерелом влади в Україні є народ; народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5); в Україні визнається і діє принцип верховенства права (частина перша статті 8).

Законопроєкт про внесення змін до Конституції України може бути поданий до Верховної Ради України Президентом України або не менш як третиною народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України (стаття 154 Основного Закону України).

Згідно зі статтею 155 Конституції України законопроєкт про внесення змін до Конституції України, крім розділу I "Загальні засади", розділу III "Вибори. Референдум" і розділу XIII "Внесення змін до Конституції України", попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, вважається прийнятим, якщо на наступній черговій сесії Верховної Ради України за нього проголосувало не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України.

3.2. Законопроєкт про внесення змін до Конституції України

розглядає Верховна Рада України за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроєкту вимогам статей 157 і 158 Конституції України (стаття 159 Основного Закону України).

Відповідно до частини першої статті 158 Основного Закону України законопроєкт про внесення змін до Конституції України, який розглядала Верховна Рада України, і закон не був прийнятий, може бути поданий до Верховної Ради України не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроєкту.

4. Суб'єкт права на конституційне подання зазначає, що 17 жовтня 2017 року Президент України вніс до Верховної Ради України Законопроєкт та визначив його як невідкладний.

Комітет Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя за дорученням Голови Верховної Ради України від 17 жовтня 2017 року та відповідно до рішення Погоджувальної ради депутатських фракцій (депутатських груп) у Верховній Раді України, розглянувши Законопроєкт на своєму засіданні 18 жовтня 2017 року, рекомендував Верховній Раді України включити його до порядку денного сьомої сесії Верховної Ради України восьмого скликання та направити до Конституційного Суду України для надання висновку щодо відповідності Законопроєкту вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Верховна Рада України Постановою "Про включення до порядку денного сьомої сесії Верховної Ради України восьмого скликання законопроекту про внесення змін до статті 80 Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України) і про його направлення до Конституційного Суду України" від 19 жовтня 2017 року N 2171-VIII включила до порядку денного сьомої сесії Верховної Ради України восьмого скликання Законопроєкт і направила його до Конституційного Суду України.

Конституційний Суд України надав Висновок у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності Законопроєкту вимогам статей 157 і 158 Конституції України від 19 червня 2018 року N 2-в/2018 (далі - Висновок), у якому Законопроєкт визнав таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України, але висловив ряд застережень.

Комітет Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя 11 липня 2018 року розглянув Законопроєкт та рекомендував Верховній Раді України вирішити питання про подальшу роботу над ним із урахуванням застережень, висловлених Конституційним Судом України.

Народні депутати України стверджують, що Законопроєкт був відкликаний, оскільки закінчився строк повноважень Президента України, який його вносив на розгляд, та Верховної Ради України восьмого скликання, а 30 серпня 2019 року Верховна Рада України дев'ятого скликання попередньо схвалила Законопроєкт N 7203.

4.1. Порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України (частина п'ята статті 83 Конституції України).

Відповідно до Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України "Про Регламент Верховної Ради України" від 10 лютого 2010 року N 1861-VI зі змінами (далі - Регламент), Верховна Рада України розглядає питання за спеціальними процедурами (розділ V), до яких, зокрема, віднесено розгляд законопроєктів про внесення змін до Конституції України (глава 26).

Згідно з частиною першою статті 147 Регламенту "підготовка законопроекту про внесення змін до Конституції України до попереднього схвалення його Верховною Радою (стаття 155 Конституції України) або прийняття (частина перша статті 156 Конституції України) здійснюється лише після включення відповідного законопроекту до порядку денного сесії Верховної Ради".

4.2. На сьомій сесії Верховної Ради України восьмого скликання 17 жовтня 2017 року було зареєстровано Законопроєкт, суб'єктом законодавчої ініціативи якого був Президент України.

Законопроєкт було включено до порядку денного пленарного засідання сьомої сесії Верховної Ради України восьмого скликання 19 жовтня 2017 року, на якому Верховна Рада України прийняла Постанову "Про включення до порядку денного сьомої сесії Верховної Ради України восьмого скликання законопроекту про внесення змін до

статті 80 Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України) і про його направлення до Конституційного Суду України" від 19 жовтня 2017 року N 2171-VIII.

Конституційний Суд України за конституційним зверненням Верховної Ради України розглянув Законопроєкт і визнав його таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Згідно зі статтею 147 Регламенту "отриманий Верховною Радою висновок Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України вимогам статей 157 і 158 Конституції України невідкладно надається народним депутатам, направляється Президентові України, і про його отримання головуючий на найближчому пленарному засіданні Верховної Ради робить повідомлення" (частина дев'ята); "висновок Конституційного Суду України щодо законопроекту про внесення змін до Конституції України є обов'язковим для розгляду Верховною Радою" (частина десята); "якщо у висновку Конституційного Суду України законопроект визнаний в цілому таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України, і щодо його положень Конституційний Суд України не висловив застережень, то розгляд питання про попереднє схвалення законопроекту (стаття 155 Конституції України) чи, відповідно, прийняття законопроекту (частина перша статті 156 Конституції України) включається до порядку денного пленарного засідання Верховної Ради не раніше ніж через сім днів після надання народним депутатам відповідного висновку головного комітету або в інший визначений Верховною Радою строк. Головний комітет та інші комітети, яким була доручена подальша робота над законопроектом, готують висновки щодо законопроекту" (частина одинадцята).

Висновок було надано народним депутатам України 3 липня 2018 року, а 20 вересня 2018 року Верховна Рада України прийняла Постанову "Про подальшу роботу над законопроектом про внесення змін до Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України)" за N 2557-VIII, якою установила строк: подання пропозицій та поправок до Законопроєкту - до 19 жовтня 2018 року (включно); опрацювання комітетами Верховної Ради України з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради України, з питань бюджету, з питань запобігання і протидії корупції, з питань європейської інтеграції пропозицій та поправок до Законопроєкту та надання висновків Комітету Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя в період до 7 листопада 2018 року (включно). Згідно із зазначеною постановою Комітет Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя мав опрацювати пропозиції та поправки до Законопроєкту та організувати надання народним депутатам України документів, визначених частиною третьою статті 150 Регламенту, у період до 21 листопада 2018 року (включно).

Голова Верховної Ради України восьмого скликання 29 серпня 2019 року на підставі статті 105 Регламенту погодив перелік законопроєктів, які залишено нерозглянутими і вважають відкликаними у зв'язку із припиненням повноважень Верховної Ради України восьмого скликання. До цього переліку включено Законопроєкт.

Таким чином, Верховна Рада України восьмого скликання після отримання Висновку попередньо не схвалювала Законопроєкту.

Перше пленарне засідання першої сесії Верховної Ради України дев'ятого скликання відбулося 29 серпня 2019 року. До порядку денного цього засідання було включено Законопроєкт N 7203. Того ж дня, під час перерви у пленарному засіданні Верховної Ради України дев'ятого скликання, Комітет Верховної Ради України з питань правової політики та правосуддя провів засідання, на якому розглянув Законопроєкт N 7203 та рекомендував Верховній Раді України визнати такою, що фактично втратила чинність, Постанову Верховної Ради України "Про подальшу роботу над законопроектом про внесення змін до Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України)" від 20 вересня 2018 року N 2557-VIII у зв'язку зі спливом установлених нею строків та попередньо схвалити Законопроєкт.

4.3. Порядок відкликання законопроєктів про внесення змін до Конституції України, пропозицій,

поправок до них передбачено статтею 144 Регламенту, згідно з якою:

- "законопроект про внесення змін до Конституції України вважається відкликаним за зверненням у паперовій формі ініціатора його подання до Верховної Ради, якщо зазначений законопроект ще не включено до порядку денного сесії Верховної Ради. Про відкликання законопроекту оголошується на найближчому пленарному засіданні Верховної Ради" (частина перша);

- "законопроект про внесення змін до Конституції України, який включено до порядку денного сесії Верховної Ради, але постанова про звернення Верховної Ради щодо нього ще не направлена Верховною Радою до Конституційного Суду України, може бути відкликаний лише за згодою Верховної Ради. Така згода надається шляхом прийняття рішення про виключення відповідного законопроекту з порядку денного сесії Верховної Ради" (частина друга);

- "за зверненням у паперовій формі ініціатора подання до Верховної Ради законопроекту про внесення змін до Конституції України або за вмотивованою пропозицією у паперовій формі народного депутата Верховна Рада може відкликати із Конституційного Суду України своє звернення про надання висновку Конституційним Судом України щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України вимогам статей 157 і 158 Конституції України у будь-який час до початку розгляду на пленарному засіданні Конституційного Суду України відповідно до Закону України "Про Конституційний Суд України". Постанову про відкликання свого звернення Верховна Рада приймає більшістю голосів народних депутатів від її конституційного складу без окремого включення питання про її розгляд до порядку денного сесії Верховної Ради. Щодо конкретного законопроекту це питання у Верховній Раді може порушуватися лише один раз" (частина п'ята);

- "у разі отримання Верховною Радою ухвали Конституційного Суду України про відмову у відкритті або про припинення конституційного провадження у зв'язку з відкликанням Верховною Радою свого звернення до Конституційного Суду України відповідний законопроект про внесення змін до Конституції України вважається знятим з розгляду (без додаткового голосування щодо цього питання), про що головуючий на найближчому пленарному засіданні Верховної Ради робить повідомлення" (частина шоста).

Таким чином, приписи Регламенту не передбачають можливості відкликання законопроєкту про внесення змін до Конституції України після отримання висновку Конституційного Суду України щодо відповідності цього законопроєкту вимогам статей 157 і 158 Конституції України у зв'язку із закінченням строку повноважень Верховної Ради України відповідного скликання.

Якщо повноваження Верховної Ради України припинено, але вона не розглянула питання про прийняття відповідно до частини першої статті 156 Конституції України законопроєкту про внесення змін до Конституції України, щодо якого є не розглянутий Верховною Радою України висновок Конституційного Суду України, питання про розгляд такого законопроєкту включають до порядку денного першої сесії новообраної Верховної Ради України без голосування (частина четверта статті 149 Регламенту).

Конституційний Суд України вважає, що Законопроєкт обґрунтовано включено до порядку денного першої сесії Верховної Ради України дев'ятого скликання, оскільки він не був у встановленому порядку відкликаний або розглянутий Верховною Радою України попереднього скликання.

5. Суб'єкт права на конституційне подання вважає, що "черговими сесіями можуть бути лише ті, що розпочинаються першого вівторка лютого і першого вівторка вересня кожного року, тобто перша сесія Верховної Ради України IX скликання, яка проводилась 29 серпня 2019 року, не може вважатися черговою. Натомість прийняття Верховною Радою України Законопроєкту N 7203 від 30 серпня 2019 року як Закону відбулося на першому засіданні другої сесії Верховної Ради України IX скликання, тобто через три дні після його попереднього схвалення на першому засіданні першої сесії новообраної Верховної Ради України IX скликання. Відтак, Верховна Рада України, прийнявши Законопроєкт N 7203 як закон на першому засіданні другої сесії Верховної

Ради України IX скликання (першого вівторка вересня), порушила вимоги статті 155 Конституції України".

5.1. Відповідно до Конституції України Верховна Рада України працює сесійно, тобто протягом певних періодів - сесій, на які вона збирається у визначені Конституцією України строки: на першу сесію - не пізніше ніж на тридцятий день після офіційного оголошення результатів виборів (частини перша, третя статті 82); на чергові сесії - першого вівторка лютого і першого вівторка вересня кожного року (частина перша статті 83). Натомість позачергові сесії Верховної Ради України, із зазначенням порядку денного, Голова Верховної Ради України скликає на вимогу Президента України або на вимогу не менш як третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України (частина друга статті 83 Конституції України).

Конституційний Суд України наголошував, що "у Конституції України визначено такі види сесій Верховної Ради України: чергова (ординарна), на якій робота парламенту проводиться у звичайному порядку, та позачергова (екстраординарна)" (друге речення абзацу п'ятого підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 15 березня 2016 року N 1-рп/2016).

Згідно з частиною п'ятою статті 83 Конституції України порядок роботи Верховної Ради України встановлено в Конституції України та Регламенті. Відповідно до Регламенту Верховна Рада України проводить свою роботу сесійно; сесії є чергові та позачергові (частина перша статті 9); чергові сесії Верховної Ради України, крім першої сесії, починають першого вівторка лютого і першого вівторка вересня кожного року (частина перша статті 10).

Отже, перша сесія Верховної Ради України нового скликання є черговою сесією, і її починають в інші, ніж зазначено для решти чергових сесій Верховної Ради України, строки.

Дні проведення другої чергової сесії Верховної Ради України та наступних за нею сесій безпосередньо визначені Конституцією України, однак такі сесії можуть і не бути розпочаті першого вівторка лютого або першого вівторка вересня з установлених у Конституції України підстав (наприклад, дострокове припинення повноважень парламенту). Натомість першу сесію новообраної Верховної Ради України мають почати обов'язково в установлений Конституцією України строк.

Із наведеного вбачається, що чергові сесії Верховна Рада України має почати у визначений Конституцією України строк:

- чергові сесії Верховної Ради України - першого вівторка лютого, першого вівторка вересня кожного року;

- в інший строк, коли неможливо наперед визначити день проведення чергової сесії, оскільки на це впливають: дата оголошення результатів виборів (яка наперед невідома) та воля новообраних народних депутатів України щодо зібрання на першу сесію, яку вони мають проявити в будь-який день упродовж тридцяти днів після офіційного оголошення результатів виборів.

На відміну від чергових сесій Верховної Ради України, позачергові сесії Верховної Ради України скликають не у визначені строки, а на вимогу Президента України або на вимогу не менш як третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України в особливих випадках.

Конституція України не визначає дня проведення першої сесії Верховної Ради України нового скликання, проте така сесія є обов'язковою і строки її проведення встановлені.

Визначені сесії Верховної Ради України послідовно проводять одну за одною, вони мають наскрізну нумерацію в межах кожного скликання Верховної Ради України. За останньою сесією Верховної Ради України попереднього скликання обов'язково йде перша сесія Верховної Ради України нового скликання. Отже, перша сесія Верховної Ради України нового скликання є черговою сесією щодо останньої сесії Верховної Ради України попереднього скликання.

Ураховуючи викладене, Конституційний Суд України вважає, що першу сесію Верховної Ради України нового скликання проводять у конституційно визначені строки, із цієї сесії починають відлік роботи новообраної Верховної Ради України, вона є першою черговою сесією Верховної Ради України нового скликання.

5.2. Згідно зі статтею 155 Конституції України

законопроєкт про внесення змін до Конституції України, крім розділу I "Загальні засади", розділу III "Вибори. Референдум" і розділу XIII "Внесення змін до Конституції України", попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, вважають прийнятим, якщо на наступній черговій сесії Верховної Ради України за нього проголосувало не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України. У цих приписах Основного Закону України не визначено, на якій сесії Верховної Ради України має відбуватися попереднє схвалення законопроєкту про внесення змін до Конституції України, однак указано, що ця сесія має передувати черговій сесії Верховної Ради України, на якій законопроєкт буде прийнято. Єдиною конституційно визначеною умовою прийняття законопроєкту про внесення змін до Конституції України є його схвалення більшістю від конституційного складу Верховної Ради України.

Отже, Конституційний Суд України вважає, що попереднє схвалення законопроєкту про внесення змін до Конституції України може відбутися на першій сесії новообраної Верховної Ради України. Прийняття законопроєкту про внесення змін до Конституції України як закону має відбутися на наступній черговій сесії Верховної Ради України, під якою потрібно розуміти лише чергову сесію Верховної Ради України, яку починають першого вівторка лютого і першого вівторка вересня кожного року.

На першій сесії Верховної Ради України дев'ятого скликання за Постанову Верховної Ради України "Про попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до статті 80 Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України)" від 30 серпня 2019 року N 24-IX, яка набрала чинності з дня її прийняття, проголосували 363 народних депутати України.

Верховна Рада України розглянула Законопроєкт N 7203 і прийняла його як Закон на першому засіданні другої сесії Верховної Ради України дев'ятого скликання 3 вересня 2019 року, яка є наступною черговою сесією Верховної Ради України в розумінні частини першої статті 83 Конституції України. За Законопроєкт N 7203 проголосували 373 народних депутати України, тобто більш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України, з дотриманням вимог статті 155 Конституції України.

Конституційний Суд України зазначав, що "конституційна процедура розгляду парламентом питання щодо внесення змін до Конституції України послідовно у два етапи встановлена з метою розведення у часі попереднього схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України і його остаточного прийняття як закону, що унеможливлює прийняття законопроекту про внесення змін до Конституції України як закону на одній черговій сесії Верховної Ради України, а також дає народним депутатам України час для додаткового аналізу змісту цього законопроекту, з'ясування можливих наслідків внесення змін до Основного Закону України тощо" (абзац перший підпункту 2.7 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 15 березня 2016 року N 1-рп/2016).

Здійснюючи конституційний контроль за дотриманням конституційної процедури розгляду, ухвалення або набрання чинності законами України відповідно до частини першої статті 152 Основного Закону України, Конституційний Суд України перевіряє не тільки дотримання формальних процедур, передбачених у Конституції України. Перевірці також підлягає додержання парламентом як представницьким органом народу своєї демократичної сутності, зокрема зваженість, послідовність та обґрунтованість процесу обговорення рішень, які він ухвалює, реальна можливість народних депутатів України здійснити свої права в цьому процесі.

З огляду на наведене в цій справі Конституційний Суд України робить конституційне застереження стосовно практики підготовки й ухвалення законів про внесення змін до Конституції України, які не мають належних ознак зваженості та послідовності, що іманентно мають бути властивими для ухвалення конституційних поправок. Зокрема, це стосується реального розведення в часі двох голосувань Верховною Радою України за законопроєкт, про що неодноразово зазначав Конституційний Суд України у своїх попередніх юридичних

позиціях.

6. Суб'єкт права на конституційне подання вважає, що Верховна Рада України, приймаючи Законопроєкт N 7203 як Закон, не дотримала приписів Регламенту, не розглянула застережень Конституційного Суду України, викладених у мотивувальній частині Висновку, а отже, порушила вимоги частини першої статті 8, статті 19 Конституції України.

6.1. Згідно з частиною першою статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо було порушено встановлену Конституцією України процедуру їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.

За юридичними позиціями Конституційного Суду України, викладеними в його рішеннях, "неконституційним може бути визнаний, зокрема, той правовий акт, стосовно якого були порушені процесуальні вимоги, що встановлюються Конституцією України, а не іншими правовими актами" (друге речення абзацу другого пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 12 липня 2000 року N 9-рп/2000); "критерієм визнання актів неконституційними, зокрема, може стати порушення саме тих процесуальних вимог їх розгляду, ухвалення або набрання чинності, які встановлені Конституцією України, а не іншими правовими актами" (перше речення пункту 7 мотивувальної частини Рішення від 26 квітня 2018 року N 4-р/2018).

Приписи частини першої статті 8, статті 19 Конституції України не регулюють питань конституційної процедури розгляду, ухвалення Верховною Радою України законів або набрання ними чинності, тому не можуть бути застосовними у цій справі.

Отже, Конституційний Суд України вважає, що конституційну процедуру розгляду, ухвалення та набрання чинності Законом не було порушено.

Ураховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, 1512, 153 Конституції України, на підставі статей 7, 32, 35, 51, 52, 65, 66, 74, 84, 88, 89, 92, 94 Закону України "Про Конституційний Суд України" Конституційний Суд України ухвалив:

1. Визнати таким, що відповідає Конституції України (є конституційним), Закон України "Про внесення змін до статті 80 Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України)" від 3 вересня 2019 року N 27-IX, оскільки конституційну процедуру розгляду, ухвалення та набрання чинності цим законом не було порушено.

2. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим, остаточним та таким, що не може бути оскаржено.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України".

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

* * *

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Олега Первомайського у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України стосовно конституційності змін до статті 80 Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України)

Конституційний Суд України (далі - Конституційний Суд) 1 листопада 2022 року ухвалив Рішення N 2-р/2022 у справі N 1-1/2020(39/20) за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про внесення змін до статті 80 Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України)" від 3 вересня 2019 року N 27-IX (Відомості Верховної Ради України, 2019 р., N 38, ст. 160) (далі - Рішення).

Не підтримуючи Рішення, на підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" та § 74 Регламенту Конституційного Суду вважаю за доцільне висловити кілька міркувань щодо Рішення, справи в цілому та низки важливих і посутньо пов'язаних із ними явищ і понять.

Що ухвалив Конституційний Суд

1. Із найважливішого, на мою думку, у цій справі та для подальшої конституційної доктрини й практики в Рішенні є таке:

- "Визнати таким, що відповідає Конституції України (є конституційним), Закон України "Про внесення змін до статті 80 Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України)" від 3 вересня 2019 року N 27-IX, оскільки конституційну процедуру розгляду, ухвалення та набрання чинності цим законом не було порушено" (пункт 1 резолютивної частини);

- "Конституційному Суду

України належить здійснювати подальший (a posteriori) конституційний контроль щодо конституційних поправок після набрання ними чинності, оскільки відсутність судового контролю за процедурою розгляду та ухвалення відповідних законів, що її визначено приписами розділу XIII Конституції України, може мати наслідком обмеження чи скасування прав і свобод людини і громадянина, ліквідацію незалежності чи порушення територіальної цілісності або зміну конституційного ладу у спосіб, не передбачений Конституцією України" (друге речення абзацу другого підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини);

- "Як випливає зі статті 157 Конституції України, установча влада експліцитно обмежила себе тим, що не дозволила змінювати ті приписи Конституції України, що захищають "права і свободи людини і громадянина", "Незалежність" і "територіальну цілісність" (четверте речення підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини);

- "Здійснюючи конституційний контроль за дотриманням конституційної процедури розгляду, ухвалення або набрання чинності законами України

<...

>, Конституційний Суд України перевіряє не тільки дотримання формальних процедур, передбачених у Конституції України. Перевірці також підлягає додержання парламентом як представницьким органом народу своєї демократичної сутності, зокрема зваженість, послідовність та обґрунтованість процесу обговорення рішень, які він ухвалює, реальна можливість народних депутатів України здійснити свої права в цьому процесі" (абзац шостий підпункту 5.2 пункту 5 мотивувальної частини).

Щодо поняття "конституційна поправка" та незмінюваних приписів Конституції України

2. Посутнє тлумачення низки конституційних приписів, зокрема частин другої, третьої, четвертої статті 5, пунктів 1, 3 статті 85, статей 92, 93, 154 - 159 Конституції України, дає змогу стверджувати про нетотожність понять "конституційна поправка" та "закон" з огляду на те, що йдеться про застосування цих понять у процесі реалізації українським парламентом не лише законодавчої, а й інших належних йому функцій, а саме: установчої, представницької. Тому процедура розгляду, ухвалення та набрання чинності будь-якою конституційною поправкою не є тотожною схожим стадіям "звичайної" законодавчої процедури.

Власне, щодо такого розмежування цих понять є згадка в підпункті 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення, згідно з якою конституційною поправкою є ухвалений законопроєкт як акт установчої влади народу про внесення змін до Конституції України.

Оскільки Конституційний Суд у Рішенні виявив традиційну для його рішень лаконічність у розкритті змісту, обсягу та значення поняття "конституційна поправка", концепція розумних очікувань у законодавчій діяльності дає підстави для припущення, що на виконання вимог Конституції України та Рішення в Законі України "Про Регламент Верховної Ради України" відповідні конституційні приписи будуть належним чином конкретизовані, деталізовані та розвинені передусім у спосіб унормування в цьому акті права інституту "конституційної поправки".

3. Надважливим у процедурі внесення змін до Конституції України та змісту можливих конституційних поправок є те, що "як випливає зі статті 157 Конституції України, установча влада експліцитно обмежила себе тим, що не дозволила змінювати ті приписи Конституції України, що захищають "права і свободи людини і громадянина", "незалежність" і "територіальну цілісність" (четверте речення підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини Рішення).

Отже, не мають розглядатись та відповідно ухвалюватись конституційні поправки, що змістовно "атакують" приписи Конституції України, які захищають зазначені конституційні цінності.

У конституціоналізмі такі незмінювані приписи конституцій отримали позначення як "вічні".

З огляду на цілісність Конституції України та посутній зв'язок між її приписами можна стверджувати, що з посиланням на статтю 157 Основного Закону України Конституційний Суд у Рішенні імпліцитно зазначає на неможливості внесення змін до всіх приписів Конституції України, що є складниками її ядра та які у своїй сукупності становлять підґрунтя існуючого конституційного

ладу.

4. Звісно, сформульована в Рішенні юридична позиція щодо незмінюваності приписів Конституції України, що захищають права і свободи людини і громадянина, незалежність і територіальну цілісність, спрямована на досягнення амбітної мети - захист конституційної ідентичності України.

Водночас слід ураховувати, що "вічність" конституційних приписів не є єдиним підґрунтям для існування та стабільного розвитку держави.

Крім того, якщо й вести мову про "вічність" у контексті внесення змін до конституцій, то, по-перше, така "вічність" не є аксіомою конституціоналізму, по-друге, передусім ідеться про незмінність конституційних принципів, а не приписів, що їх формулюють.

Як слушно зазначено в Доповіді про конституційні поправки, схваленій Європейською Комісією "За демократію через право" (Венеційська Комісія) на її 81-му пленарному засіданні, яке відбулося 11 - 12 грудня 2009 року, CDL-AD(2010)001, "конституціоналізм означає, що загальні правила ефективної реалізації державної влади і захисту індивідуальних прав людини повинні бути стабільними та передбаченими та не мають бути легко змінюваними. Це дуже важливо для легітимності конституційного ладу. У той же час, навіть цілком фундаментальні зміни конституції іноді потрібні для того, щоб покращити демократичне управління або прилаштуватись до політичних, економічних і соціальних змін" (друге, третє, четверте речення § 5); "Комісія вважає, що незмінюваність є складним та потенційно спірним конституційним інструментом, який повинен використовуватись з особливою обережністю, і застосовуватись тільки до засад демократичного порядку. Конституційна демократія має дозволяти відкрите обговорення реформування навіть її основних принципів і структур управління. Крім того, якщо в конституції закріплені суворі правила щодо поправок, то це, зазвичай, забезпечує належну гарантію проти зловживань - і якщо подібна більшість, дотримуючись запропонованих процедур, хоче ухвалити реформу, то це є демократичним рішенням, яке загалом не повинно бути обмежено" (§ 218).

Тобто констатована незмінюваність низки приписів Основного Закону України має захищати Український народ, Україну та, власне, Конституцію України, але, звісно, ця незмінюваність не може бути перешкодою в подальшому розвитку національної конституційної ідентичності.

Щодо предмета конституційного контролю

5. За Конституцією України предметом конституційного контролю може бути певний різновид актів права та дій.

Із Рішення, на мою думку, убачається певна юридична невизначеність щодо предмета конституційного контролю в цій справі в аспекті того, чи був таким предметом акт (конституційна поправка) та (або) дія, тобто процедура розгляду, ухвалення та набрання чинності цією поправкою.

Так, підсумовуючи в абзаці четвертому підпункту 6.1 пункту 6 мотивувальної частини Рішення надане обґрунтування, Конституційний Суд зазначив, що "

<...

> конституційну процедуру розгляду, ухвалення та набрання чинності Законом не було порушено".

Водночас згідно з пунктом 1 резолютивної частини Рішення констатовано "визнати таким, що відповідає Конституції України (є конституційним), Закон України

<...

>, оскільки конституційну процедуру розгляду, ухвалення та набрання чинності цим законом не було порушено".

Однак, по-перше, умотивування в Рішенні відсутності порушень конституційної процедури не є тотожним мотивуванню конституційності акта.

Ураховуючи ж ту обставину, що в 2018 році Конституційний Суд у Висновку від 19 червня 2018 року N 2-в/2018 сформулював застереження щодо змісту майбутньої конституційної поправки й ці застереження Верховна Рада України дев'ятого скликання не розглянула, є сумніви щодо істинності цього висновку Конституційного Суду.

По-друге, незрозумілим є сенс твердження про конституційність акта в контексті того, що за юридичною позицією Конституційного Суду йому "належить здійснювати подальший (a posteriori) конституційний контроль щодо конституційних поправок після набрання ними чинності, оскільки відсутність судового контролю за процедурою розгляду та ухвалення відповідних законів

<...

> може мати наслідком

обмеження чи скасування прав і свобод людини і громадянина, ліквідацію незалежності чи порушення територіальної цілісності або зміну конституційного ладу у спосіб, не передбачений Конституцією України" (друге речення підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини Рішення).

Тобто повноваження на здійснення подальшого конституційного контролю щодо конституційних поправок умотивовано в Рішенні потребами судового контролю за процедурою, недопущенням застосування способу внесення змін, не встановленого Конституцією України.

Отже, згідно з Рішенням на відміну від передувального конституційного контролю подальший конституційний контроль передбачає насамперед процедуру розгляду, ухвалення та набрання чинності конституційною поправкою, а не безпосередньо таку поправку, оскільки вона вже є складником "тіла" Конституції України.

6. Погоджуюсь із тим, що Основний Закон України є підставою для здійснення Конституційним Судом конституційного контролю за процедурою розгляду, ухвалення та набрання чинності конституційною поправкою, хоча й є дискусійним позначення такого контролю з використанням терміна "подальший", оскільки будь-який інший контроль, зокрема передувальний, стосовно процедури не може бути здійснений.

Водночас вважаю, що з метою юридичної визначеності змісту Рішення в частині окреслення предмета конституційного контролю воно мало б містити більш чіткі формулювання стосовно, по-перше, загальних передумов виникнення повноважень Конституційного Суду в здійсненні подальшого конституційного контролю щодо чинної конституційної поправки, по-друге, умов для здійснення Конституційним Судом такого виду контролю стосовно приписів статті 80 Конституції України в цьому провадженні.

7. У контексті дискусії щодо предмета конституційного контролю також актуальним, на моє переконання, є питання обґрунтованості юридичної позиції Конституційного Суду, за якою, по-перше, вирізняються дві окремі процедури: конституційна та законодавча, по-друге, стверджується, що орган конституційного контролю перевіряє дотримання під час розгляду та ухвалення актів (законів та конституційних поправок) лише вимог конституційної процедури, визначених приписами виключно Основного Закону України.

Вважаю неправильним таке жорстке розмежування Конституційним Судом двох окремих процедур з огляду на те, що приписи Закону України "Про Регламент Верховної Ради України" не сформульовані на невідомому та (або) абстрактному підґрунті, а є раціональним і конституційно обумовленим результатом розвитку, деталізації та конкретизації приписів Конституції України, що, як відомо, є основою галузевого законодавства.

Унаслідок цього немає "непереборної стіни" між Конституцією України та законами України, які згідно з презумпцією конституційності є нормативним продовженням якщо не "тіла", то щонайменше духу Конституції України.

Із цих міркувань конституційні процедури розгляду, ухвалення та набрання чинності конституційною поправкою та законами внормовані приписами як Конституції України, так і законів України, передусім Закону України "Про Регламент Верховної Ради України". Убачається, що саме тому в Рішенні кілька сторінок мотивувальної частини присвячені аналізу відповідних приписів Закону України "Про Регламент Верховної Ради України".

Ураховуючи наведене, можна стверджувати, що якщо орган конституційного контролю виявить порушення приписів Закону України "Про Регламент Верховної Ради України", що є елементами конституційної процедури розгляду, ухвалення та набрання чинності конституційною поправкою, це буде підставою для висновку про порушення такою процедурою або її окремими складниками Конституції України.

Щодо юридичних наслідків формулювання Конституційним Судом застережень стосовно процедури внесення змін до Конституції України

8. Слід визнати, що пошук вдалої моделі взаємодії між парламентом та органом конституційного контролю є надскладним завданням для більшості демократій, що розвиваються.

Ризик конфлікту між парламентом та органом конституційного контролю значно збільшується у випадках, коли перший намагається не лише ухвалювати закони1, а й, керуючись

певними та потенційно мінливими політичними та (або) світоглядними уподобаннями й міркуваннями, змінити конституцію держави.

____________

1 У процесі реалізації парламентом виборчих обіцянок політичних партій, які завдяки отриманню парламентської більшості його контролюють.

Український досвід унесення змін до Конституції України з початком кожного нового "політичного сезону" наочно підтверджує зазначену вище закономірність.

Тому з метою недопущення або щонайменше мінімізації ризиків конституційного конфлікту між парламентом та органом конституційного контролю під час спроб внесення змін до Конституції України в законодавстві та конституційній доктрині України застосовують поняття "застереження до законопроєкту про внесення змін до Конституції України". Іншими словами, це застереження є вказівкою Конституційного Суду на змістовну невідповідність між запропонованим у конституційній поправці приписом та приписом або навіть цілою низкою приписів Конституції України.

Такі застереження Конституційний Суд формулює в разі, коли він з тих чи інших причин не вважає за потрібне або не наважується чітко та недвозначно сформулювати у висновку тезу про те, що конституційна поправка не відповідає Конституції України. Як наслідок, зміст конституційної поправки, щодо якої Конституційний Суд сформулював застереження, мав би зазнати відповідних змістовних змін з метою уникнення конфлікту з приписами Конституції України.

9. У абзаці четвертому пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційний Суд зазначає, що він "надав Висновок у справі за конституційним зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності Законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України від 19 червня 2018 року N 2-в/2018 (далі - Висновок), у якому Законопроєкт визнав таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України, але висловив ряд застережень".

Описуючи подальші події з розгляду та ухвалення зазначеної конституційної поправки, Конституційний Суд de facto констатує, що Верховна Рада України дев'ятого скликання не розглянула цих застережень органу конституційного контролю.

Не даючи оцінки такому ігноруванню парламентом сформульованих органом конституційного контролю застережень, Конституційний Суд у Рішенні "

<...

> робить конституційне застереження стосовно практики підготовки й ухвалення законів про внесення змін до Конституції України, які не мають належних ознак зваженості та послідовності, що іманентно мають бути властивими для ухвалення конституційних поправок" (перше речення абзацу сьомого підпункту 5.2 пункту 5 мотивувальної частини).

Поважаючи Рішення й уникаючи недоречної іронії стосовно формулювання Конституційним Судом на адресу українського парламенту ще одного конституційного застереження стосовно процедури внесення змін до Конституції України зауважу, що з Рішення зрозумілий лише загальний сенс викладення такого застереження, однак у ньому не визначені юридичні наслідки формулювання зазначеного застереження в межах цієї справи.

У цьому контексті слід нагадати, що 3 вересня 2019 року Верховна Рада України не лише остаточно ухвалила зміни до статті 80 Конституції України, а й, ухваливши низку законопроєктів, розпочала конституційну процедуру розгляду та ухвалення ще 7 (семи) конституційних поправок, які до цього часу перебувають на різних процедурних стадіях.

Із цих міркувань, на мою думку, правильним було би формулювання в Рішенні конституційного застереження не стільки стосовно вже внесеної конституційної поправки2, скільки з поглядом "на майбутнє".

____________

2 Ураховуючи такі ознаки рішення Конституційного Суду, як обов'язковість та виконуваність, не зрозуміло, у який спосіб сформульоване застереження може бути виконане щодо процедури внесення змін до статті 80 Конституції України.

Вважаю, що з цією метою в Рішенні, окрім формулювання нового застереження щодо загальних вимог до конституційної процедури внесення змін до Основного Закону України, по-перше, мало би бути вмотивоване існування конституційного обов'язку Верховної Ради України розглядати надані у висновках органу

конституційного контролю застереження щодо недоліків змісту конституційних поправок для узгодження їх змісту з Конституцією України та висновками Конституційного Суду. По-друге, у Рішенні мали би бути сформульовані критерії істотності порушення конституційної процедури внесення змін до Конституції України, у разі порушення яких у Конституційного Суду будуть підстави для визнання процедури або її складників такими, що не відповідають Конституції України.

Щодо пошуку "точки рівноваги" у конституційній процедурі внесення змін до Конституції України

10. Передусім потрібно визнати, що внесення змін до статті 80 Конституції України є довгоочікуваним позитивним результатом спроб утвердження в українському конституціоналізмі одного з різновидів сучасної моделі функційного або обмеженого депутатського імунітету та (або) індемнітету.

Слід також нагадати, що до внесення змін до статі 80 Конституції України твердження про потребу обмеження депутатської недоторканності протягом тривалого часу було стрижнем політичної агітації більшості політичних сил та окремих політиків як учасників виборчих процесів.

11. У цьому конституційному провадженні, на мою думку, значення для Рішення мало також те, що зміни до статті 80 Конституції України стосувались народних депутатів України, тобто Верховної Ради України як представницького органу Українського народу.

Під час ухвалення змін до статті 80 Конституції України і 30 серпня, і 3 вересня 2019 року проголосувала конституційна більшість народних депутатів України з різних політичних сил, що представлені у Верховній Раді України дев'ятого скликання.

Отже, зміни до статті 80 Конституції України отримали високий ступінь демократичної легітимності, і орган конституційного контролю не міг проігнорувати цей факт.

12. Водночас, оцінюючи конституційну процедуру внесення змін до статті 80 Конституції України, Конституційний Суд у Рішенні формулює вже згадане конституційне застереження "

<...

> стосовно практики підготовки й ухвалення законів про внесення змін до Конституції України, які не мають належних ознак зваженості та послідовності, що іманентно мають бути властивими для ухвалення конституційних поправок. Зокрема, це стосується реального розведення в часі двох голосувань Верховною Радою України за законопроєкт, про що неодноразово зазначав Конституційний Суд України у своїх попередніх юридичних позиціях" (абзац сьомий підпункту 5.2 пункту 5 мотивувальної частини).

У цьому аспекті значущою є така інформація.

Згідно зі стенограмою засідань Верховної Ради України 30 серпня 2019 року о 00:31 було проголосовано проєкт Постанови (реєстраційний номер 1095) про попереднє схвалення законопроєкту (реєстраційний номер 7203) про внесення змін до статі 80 Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України).

Із 363 народних депутатів України "за" проєкт цієї постанови проголосували 247 народних депутатів України - членів фракції політичної партії, серед яких жоден не був народним депутатом України попередніх скликань парламенту.

Своєю чергою, проєкт Закону (реєстраційний номер 7203) про внесення змін до статті 80 Конституції України щодо недоторканності народних депутатів України було проголосовано в цілому 3 вересня 2019 року об 11:44.

Із 373 народних депутатів України 252 проголосували "за" вказаний проєкт Закону в цілому. Народні депутати України, які проголосували "за", були членами тієї ж фракції політичної партії, які були обрані до парламенту вперше.

При цьому у зв'язку з тривким процесом формування депутатського корпусу Верховної Ради України дев'ятого скликання, призначення низки народних депутатів України, обраних за списком політичної партії до органів виконавчої влади, кілька народних депутатів України вранці 3 вересня 2019 року після відкриття пленарного засідання лише прийняли присягу народного депутата України, а тому їхнім першим голосуванням у парламенті через півтори години з моменту набуття повноважень було голосування за законопроєкт про внесення змін до статті 80 Конституції України щодо недоторканності народних депутатів України.

Разом з тим останнє

пленарне засідання другої сесії Верховної Ради України дев'ятого скликання було проведено 17 січня 2020 року. Тобто часовий проміжок часу для можливого ухвалення проєкту конституційної поправки в цілому становив кілька місяців.

13. Чи є можливість, з огляду щонайменше на зазначені обставини, стверджувати про зваженість і послідовність в ухваленні конституційної поправки до статті 80 Конституції України та про реальне розведення в часі двох голосувань Верховної Ради України?

Вважаю, що процедура ухвалення Верховною Радою України дев'ятого скликання конституційної поправки до статті 80 Конституції України не мала ознак зваженості й послідовності.

Своєю чергою, розведення в часі двох голосувань Верховною Радою України за законопроєкт про внесення змін до статті 80 Конституції України лише на кілька календарних днів3 на самому початку функціонування істотно оновленого складу парламенту має ознаки формального, а не реального.

____________

3 30 серпня 2019 року та 3 вересня 2019 року.

Така практика голосування за конституційну поправку є хибним кроком у формуванні національної конституційної культури та традиції, оскільки вона суперечить низці конституційних цінностей, зокрема принципам демократії, верховенства права, вимозі стабільності конституційно-правового регулювання та ігнорує потребу убезпечення Конституції України від швидких та необдуманих змін.

Заключні висновки та міркування

14. У контексті дискусії щодо засад, підгрунтя та процедур внесення змін до конституцій доречними є висловлювання Штефана Холмса (Stephen Holmes) та Касса Санстейна (Cass R. Sunstein) про те, що "

<...

> конституції не лише обмежують владу і запобігають тиранії; вони також створюють та направляють владу і запобігають анархії. Більш зрозуміло, ліберальні конституції покликані допомогти вирішити цілу низку політичних проблем: тиранію, корупцію, анархію

<...

> політична легітимність в ліберальних системах, у кінцевому рахунку залежить від можливості внести зміни. Легітимність ліберальної конституції має аналогічне підґрунтя, як це не парадоксально, в можливості її перегляду. Її ухвалюють або вона заслуговує на ухвалення в певній мірі у зв'язку з тим, що вона може бути змінена"4.

____________

4 S. Holmes and C. Sunstein. The Politics of Constitutional Revision in Eastem Europe // Responding to Imperfection. The Theory and Practice of Constitutional Amendment. Princeton University Press: 1995. P. 275 - 306.

Отже, з огляду на зміст попередньої та чинної редакцій статті 80 Конституції України, потребу в справжньому, а не удаваному врахуванні загальноєвропейських цінностей конституційна правка, що була складником предмета конституційного контролю в цій справі, могла та мала бути внесена до Основного Закону України.

Водночас вважаю, що застосований на початку функціонування Верховної Ради України дев'ятого скликання політико-правовий спосіб внесення змін до Конституції України завдав шкоди інституційній та функційній спроможності українського парламенту.

15. У цій справі Венеційська Комісія надала Конституційному Суду висновок amicus curiae, затверджений на 131-му Пленарному засіданні, яке відбулося 17 - 18 червня 2022 року (CDL-AD (2022)012), у якому, зокрема, зазначено про те, що "якщо закон про внесення змін до Конституції буде визнано неконституційним через процедурні порушення, розумно було б надати можливість парламентові повторно здійснити процедуру ухвалення, щоб уникнути повного скасування акта установчої влади. Таке тлумачення було б достатнім, щоб збалансувати те, що Венеційська Комісія називає "частково антагоністичними конституційними цінностями народного суверенітету й правовладдя" (§ 64).

Вважаю, що наведене розуміння можливого змісту Рішення узгіднено з приписами Конституції України, а тому Конституційний Суд мав змогу розв'язати цю справу в такий спосіб.

Суддя

Конституційного Суду України

Олег ПЕРВОМАЙСЬКИЙ

ОКРЕМА ДУМКА

(ЗБІЖНА)

судді Конституційного Суду України Лемака В. В. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо

відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про внесення змін до статті 80 Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України)" (щодо конституційного контролю змін до Конституції України після набрання ними чинності)

В цілому я підтримав Рішення Конституційного Суду України від 1 листопада 2022 року N 2-р/2022 у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про внесення змін до статті 80 Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України)" (щодо конституційного контролю змін до Конституції України після набрання ними чинності) (далі - Рішення), однак вирішив підготувати окрему (збіжну) думку з огляду на незгоду з низкою підходів та аргументів у його мотивувальній частині.

Спочатку про те, що я підтримав Рішення, яким Конституційний Суд України (далі - Суд) визнав конституційним Закон України "Про внесення змін до статті 80 Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України)" (далі - Закон), з двох мотивів: 1) Суд підтвердив власні конституційні повноваження щодо подальшого контролю (a posteriori) за конституційними поправками; 2) Суд зробив конституційне застереження щодо процедури ухвалення Закону; 3) вважаю, що загалом Рішення в його резолютивній частині є правильним, оскільки визнання неконституційним рішення парламенту, який виступає в ролі вторинної, тобто уповноваженої народом через Конституцію України, установчої влади, має бути заснованим на таких аргументах, які безумовно і з усією очевидністю демонструють його невідповідність Основному Закону України з урахуванням принципу визначеності та стабільності конституційного тексту й конституційних правовідносин. У цьому випадку подібна ситуація була відсутньою. На моє переконання, під час подальшого конституційного контролю конституційність законів, якими внесені зміни до Конституції України, повинна оцінюватись у Суді за більш вимогливим стандартом, ніж конституційність звичайних законів. В аргументах конституційного подання до Суду не знайшлося таких переконливих аргументів, які би Суд оцінив як такі, що переважають презумпцію конституційності Закону з огляду на процедуру його ухвалення. Щодо змісту Закону питання неконституційності не порушувалося перед Судом взагалі.

I. Чому Конституційний Суд України здійснює конституційний контроль за конституційною поправкою a posteriori?

Це питання гостро постало після відомого Рішення Суду від 30 вересня 2010 року N 20-рп/2010, яким було визнано масштабну конституційну поправку 2004 року неконституційною через шість років після її ухвалення. Внаслідок рішення Суду і особливо заходів щодо його виконання текст Основного Закону України було істотно змінено, зокрема переформатовано форму правління. Триваючі дискусії (і кримінальні провадження) з цього питання були пов'язані передовсім із тим, що тогочасний Президент України Віктор Янукович отримав новий обсяг конституційних повноважень за наслідками цього рішення, а не волі народу України. Масштабність зміни тексту Конституції України і специфічний організаційний супровід підготовки до ухвалення та виконання Рішення Суду від 30 вересня 2010 року різко порушили питання: а чи взагалі можливо, що конституційний контроль здійснюється щодо конституційної поправки вже після того, як її приписи стали частиною "тіла конституції". Суд мав чітко відповісти на це питання в Рішенні.

У Рішенні наголошено з цього приводу, що подальший конституційний контроль над конституційною поправкою обумовлений таким:

"Конституційному Суду України належить здійснювати подальший (a posteriori) конституційний контроль щодо конституційних поправок після набрання ними чинності, оскільки відсутність судового контролю за процедурою розгляду та ухвалення відповідних законів, що її визначено приписами розділу XIII Конституції України, може мати наслідком обмеження чи скасування прав і свобод людини і громадянина, ліквідацію незалежності чи порушення територіальної цілісності або зміну конституційного ладу у спосіб, не передбачений

Конституцією України" (друге речення підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини). Такий аргумент на підтримку контролю a posteriori за конституційною поправкою не є достатнім та потребує істотного розширення.

З цією метою наведу, принаймні, п'ять аргументів.

1. Саме для наведених у Рішенні трьох конституційних цінностей: (а) незалежність і суверенітет держави; б) її територіальна цілісність; в) повага до прав і свобод людини) приписами статті 159 Основного Закону України встановлено передувальний (a priori) конституційний контроль за проєктом конституційної поправки. І навряд чи буде правильно припускати, що Суд повинен двічі перевіряти конституційну поправку на відповідність одним і тим самим приписам Конституції України - до і після ухвалення конституційної поправки.

Подальший контроль за конституційною поправкою в Україні має бути мотивований і тим, що передувальний контроль за її змістом є доволі обмеженим з боку Суду, хоч він і спрямований на захист основоположних конституційних цінностей.

Останнім часом принцип поваги до прав і свобод людини (гарантії від їх скасування та обмеження) і правова наука, і офіційна конституційна доктрина сприймають максимально широко з огляду на дух (дизайн цінностей) Конституції України. Тому, говорячи про встановлену в статті 157 Конституції України заборону скасування чи обмеження прав і свобод людини, спочатку справді слід зважити на питання захисту конституційного тексту від вручення певних норм чи їх таку модифікацію, яка, по суті, буде означати таке скасування чи обмеження. Однак захист конституційного тексту є тільки першим кроком у тесті на контроль за дотриманням конституційною поправкою наведеної заборони. Світовий досвід, і зокрема нівелювання конституційної системи Веймарської Республіки, яке часто не полягало в текстуальних змінах до Конституції, однак мало результатом повне заперечення прав і свобод, змінили сучасні підходи до розуміння конституційних гарантій прав і свобод людини.

Права і свободи людини сьогодні не можуть сприйматися в рамках лише позитивістської юриспруденції - як письмові формулювання в текстах, навіть і конституційного рівня, що підтверджене конституційною юриспруденцією цивілізованих держав. Сама Конституція України, як і конституції інших демократичних держав, заснованих на верховенстві права, не є нейтральною щодо цінностей, навпаки, її каркас складається з системи конституційних цінностей, серед яких центральною є повага до прав і свобод людини. Це означає, що спроби руйнування такого конституційного порядку передовсім є посяганням на повагу до прав і свобод людини, хоча вони можуть не стосуватися формулювань тексту Конституції України, якими гарантовані певні конкретні права і свободи людини (так само як і незалежності України чи її територіальної цілісності). Йдеться про розуміння прав і свобод людини як стану захищеності людини в конституційному просторі, організованому в такий спосіб, що життя, свобода і гідність людини є захищеними і нормативними засобами (в тому числі й формулюваннями в положеннях розділу II Конституції України), і певним порядком функціонування конституційних інститутів (зокрема, принципом верховенства права, поділу влади). З самого початку втілення конституційної ідеї, уже більше двох століть, цей зв'язок не піддається сумніву, оскільки ще в 1789 році у Декларації прав людини і громадянина Франції було визначено: "Суспільство, у якому не забезпечуються гарантії прав та відсутній поділ влади, не має конституції" (стаття 16).

Розширене розуміння захисту прав і свобод людини дозволяє розширити конституційний контент, який підлягає передувальному конституційному контролю з боку Суду за конституційними поправками.

Така ідея почала впроваджуватись і в нашій офіційній конституційній доктрині. Так, у Висновку Конституційного Суду України від 16 грудня 2019 року N 7-в/2019 щодо проєкту закону України про внесення змін до Конституції України стосовно запровадження нових повноважень Президента України, зокрема, було зазначено, що поділ влади є основним засобом та неодмінною умовою запобігання концентрації влади, а отже, є

інструментом проти зловживань нею задля адекватної реалізації прав і свобод людини і громадянина. Таким чином, поділ влади є гарантією прав і свобод людини і громадянина. Тому будь-яке порушення принципу поділу влади, що призводить до її концентрації, у тому числі суміщення не належних певним органам державної влади функцій, порушує гарантії прав і свобод людини і громадянина (перше речення абзацу п'ятнадцятого пункту 10 мотивувальної частини).

Однак наведені підходи (розширене сприйняття захисту прав людини) в конституційній практиці роблять лише перші кроки і в сукупності з рівнем правової культури в "молодій демократії" потребують додаткових інституційних гарантій, які покликані захистити ціннісне "ядро" Конституції України. Однією з найбільш ефективних гарантій саме і виступає подальший контроль за конституційною поправкою з боку Суду.

2. Встановлена Конституцією України процедура ухвалення законів про внесення змін до неї механізмами передувального конституційного контролю захищена також лише частково, оскільки частиною другою статті 157 встановлено лише те, що "Конституція України не може бути змінена в умовах воєнного або надзвичайного стану". Цей конституційний припис функціонально призначений для гарантування ситуації, за якою процес внесення змін до Конституції України має бути відкритим, зваженим і відображати широку суспільну дискусію з питань, які є предметом відповідного проєкту закону України. Такі ознаки здійснення вторинної установчої влади в Україні покликані підтримати демократичні умови для повноцінного волевияву Українського народу. Однак в умовах воєнного або надзвичайного стану така демократична легітимність конституційного процесу може опинитися під загрозою.

Наведена конституційна заборона у частині другій статті 157 Основного Закону України є предметом передувального конституційного контролю, як і вимоги статті 158 Конституції України, якими встановлено, що "Законопроект про внесення змін до Конституції України, який розглядався Верховною Радою України, і закон не був прийнятий, може бути поданий до Верховної Ради України не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту" (частина перша), а також те, що "Верховна Рада України протягом строку своїх повноважень не може двічі змінювати одні й ті самі положення Конституції України". Однак статті 157 і 158 Конституції України не вичерпують усіх вимог Основного Закону України до процедури внесення та ухвалення конституційної поправки, навпаки - їх слід сприймати системно у зв'язку з іншими процедурними вимогами з цього питання, а саме:

A. вимоги до суб'єктів внесення проєкту конституційної поправки до Верховної Ради України (стаття 154);

B. вимоги до попереднього схвалення конституційної поправки, а також вимоги до кінцевого рішення про її ухвалення: "вважається прийнятим, якщо на наступній черговій сесії Верховної Ради України за нього проголосувало не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України" (стаття 155);

C. вимоги до суб'єктів внесення конституційної поправки, якою вносяться зміни до розділів I, III та XIII Конституції України та умов її ухвалення (стаття 156).

Підкреслю - всі ці встановлені Конституцією України процедурні вимоги до внесення й ухвалення конституційної поправки не захищені зовсім механізмом передувального конституційного контролю, предмет якого зазначено у статтях 157 і 158 Основного Закону України, що ще раз підтверджує потребу в подальшому конституційному контролі за конституційною поправкою.

3. Процедурні вимоги щодо конституційної поправки зазначені не тільки у наведених конституційних приписах розділу XIII Основного Закону України. Конституція України встановлює їх у багатьох інших нормах, які відображають цінності демократії та верховенства права. Наприклад, якщо парламент наділений повноваженням "внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених розділом XIII цієї Конституції" (пункт 1 частини першої статті 85 Конституції України), то це означає, що він здійснює це повноваження не інакше як у дусі демократії (відкрито, з дотриманням прав

опозиції, вільної дискусії в парламенті та в суспільстві). Відповідні процедури можуть бути захищені виключно у спосіб подальшого конституційного контролю, оскільки висновок Судом про дотримання вимог статей 157 і 158 Основного Закону України (передувальний конституційний контроль) подається фактично на самому початку руху проєкту конституційної поправки в парламенті.

4. Таке повноваження Суду вже було підтверджено у його юридичних позиціях, зокрема у Рішенні від 26 червня 2008 року N 13-рп/2008 було зазначено, що Конституція України (стаття 150) не передбачає застережень (як це встановлено пунктом 30 частини першої статті 106 Конституції України щодо обмеження права Президента України накладати вето на такі закони) щодо можливості Конституційним Судом України здійснити подальший конституційний контроль за законом про внесення змін до Конституції України після його прийняття Верховною Радою України (перше речення абзацу третього підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини).

5. Нарешті, навіть Європейська комісія "За демократію через право" (Венеційська комісія) в Amicus Curiae brief на запит Суду, навівши в пункті 55 аргументи на підтримку подальшого контролю за конституційними поправками, наголосила щодо цієї справи, що саме Суд повинен самостійно й остаточно надати офіційне тлумачення Конституції України з цього питання. При цьому було зазначено, що "Комісія вважає, що існують вагомі аргументи для виправдання визнання цього повноваження, принаймні, коли це необхідно для забезпечення контролю поправок, які не були належним чином подані на попередній розгляд. Однак таке повноваження може здійснюватися лише в чітко визначених межах і для цілей статей 5, 157, 158 і 159 Конституції та не повинно позбавляти чинності повноваження чи акти законодавчого органу конституцієдавця..." (пункт 69) [CDL-AD(2022)012-e Ukraine - Amicus Curiae brief on the limits of subsequent (a posteriori) review of constitutional amendments by the Constitutional Court, adopted by the Venice Commission at its 131st Plenary Session (Venice, 17-18 June 2022)].

II. Наскільки Суд виконав свій конституційний обов'язок з огляду на процедуру ухвалення конституційної поправки від 3 вересня 2019 року?

Вважаю, що лише частково. Спочатку про масштаб конституційного контролю в цьому питанні. Як уже було відзначено, після попереднього схвалення кінцеве рішення про конституційну поправку "вважається прийнятим, якщо на наступній черговій сесії Верховної Ради України за нього проголосувало не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України" (стаття 155 Конституції України). Тобто конституцієдавець у конституційному тексті чітко наголосив на тому, що парламент для ухвалення конституційної поправки голосує двічі, причому другий раз - обов'язково на наступній черговій сесії. У такий спосіб він акцентував, що для уникнення поспішності та "охолодження" політичних емоцій у питанні внесення змін до Конституції України два голосування у Верховній Раді України мають бути розведені в часі.

Таке твердження не є припущенням чи тільки результатом наукової доктрини, навпаки, у цьому питанні є юридична позиція Суду:

"Цільове тлумачення положень статті 155 Основного Закону України дає Конституційному Суду України підстави для висновку, що конституційна процедура розгляду парламентом питання щодо внесення змін до Конституції України послідовно у два етапи встановлена з метою розведення у часі попереднього схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України і його остаточного прийняття як закону, що унеможливлює прийняття законопроекту про внесення змін до Конституції України як закону на одній черговій сесії Верховної Ради України, а також дає народним депутатам України час для додаткового аналізу змісту цього законопроекту, з'ясування можливих наслідків внесення змін до Основного Закону України тощо".

"Враховуючи наведене, Конституційний Суд України зазначає, що Верховна Рада України може передбачити в Регламенті Верховної Ради України можливість прийняття законопроекту про внесення змін до Конституції України як закону на пізнішій

черговій сесії Верховної Ради України із дотриманням положень, закріплених розділом XIII "Внесення змін до Конституції України" Основного Закону України" (абзаци перший, третій підпункту 2.7 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 15 березня 2016 року N 1-рп/2016).

Наведена юридична позиція Суду у Рішенні від 15 березня 2016 року N 1-рп/2016 про офіційне тлумачення статті 155 Конституції України усуває тлумачний сумнів у цьому питанні й на найвищому, конституційному рівні виснує те, що розведення в часі двох голосувань спрямоване на досягнення таких цілей цієї конституційної норми, як забезпечення гарантій легітимності внесення змін до Конституції України, її стабільності, виваженості процедури, надання народним депутатам України часу для додаткового аналізу змісту цього законопроєкту, з'ясування можливих наслідків внесення змін до Основного Закону України. Ці конституційні цілі слід запам'ятати. Ця юридична позиція Суду була і є обов'язковою для парламенту, який збирається ухвалювати конституційну поправку.

Після з'ясування масштабу конституційного контролю Суд мав звернути увагу на те, як саме було фактично дотримано встановленої Конституцією України процедури внесення і ухвалення конституційної процедури. Для цього нагадаємо такі факти. 30 серпня 2019 року народні депутати України прийняли Постанову Верховної Ради України "Про попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до статті 80 Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України)", а вже 3 вересня 2019 року проект Закону України про внесення змін до статті 80 Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України) (реєстр. N 7203) було прийнято як закон на пленарному засіданні другої сесії. При цьому формально ніби було дотримано вимогу про те, що друге голосування проводять на "наступній черговій сесії" (якщо навіть при цьому "першу сесію" назвати "Черговою", хоча приписами Конституції України чітко встановлено, в які строки мають бути проведені чергові сесії парламенту). Йдеться про інше й набагато важливіше - про розведення в часі двох голосувань за конституційну поправку. Такого розведення не було дотримано, оскільки між двома голосуваннями пройшло реально п'ять днів (за правилами обчислення строків - чотири дні). Очевидно, що цей строк не може бути узгодженим із цілями припису статті 155 Конституції України, які, як було зазначено, вже витлумачив Суд.

Суд у Рішенні звернув увагу на цю обставину конституційним застереженням:

"З огляду на наведене в цій справі Конституційний Суд України робить конституційне застереження стосовно практики підготовки й ухвалення законів про внесення змін до Конституції України, які не мають належних ознак зваженості та послідовності, що іманентно мають бути властивими для ухвалення конституційних поправок. Зокрема, це стосується реального розведення в часі двох голосувань Верховною Радою України за законопроєкт, про що неодноразово зазначав Конституційний Суд України у своїх попередніх юридичних позиціях" (абзац сьомий підпункту 5.2 пункту 5 мотивувальної частини).

Зробивши це застереження, Суд мав пояснити, що саме дозволило йому не звернути уваги на явну дистанцію між фактичними обставинами ухвалення Закону та вимогами процедури ухвалення конституційної поправки та, зрештою, визнати її "конституційною".

III. Право недоторканності членів парламенту й рівновага гілок державної влади в Україні

Крім наведеного, аргументуючи Рішення, Суд зовсім не торкнувся змісту конституційної поправки і того, наскільки за цим критерієм вона відповідає Конституції України (є конституційною) - питання скасування інституту недоторканності народних депутатів України. Те, що суб'єкт права на конституційне подання не ставив цього питання, пояснює підхід Суду лише частково, оскільки Суд (як і інші європейські конституційні суди) неодноразово акцентував на тому, що він не є пов'язаний аргументами конституційного подання, на відміну від самого предмета оскарження.

Законом викладено статтю 80 Конституції України в такій редакції: "Стаття 80. Народні депутати України не несуть юридичної відповідальності

за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп". Це означає, що зі статті 80 Основного Закону України було вилучено приписи, які гарантували народним депутатам України депутатську недоторканність і за якими народні депутати України не могли бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані.

З одного боку, питання, чи скасовувати депутатську недоторканність, є питанням самого парламенту як вторинної установчої влади, який самостійно, користуючись дискрецією, ухвалює рішення щодо змін конституційного тексту. Однак, з іншого боку, це не означає, що навіть, виступаючи в ролі установчої влади, парламент має безмежну владу. На сьогодні ця думка є визнаною в державах - конституційних демократіях. В одному зі своїх ранніх рішень, ще в 1953 році, Федеральний конституційний суд Німеччини наголосив: "Ідея про те, що конституцієдавець може організувати все за своїм бажанням, буде означати повернення до духовної точки нікчемного правового позитивізму, який давно подоланий в юридичній науці та практиці" [BverfGE 3, 225 (323)].

У цьому плані конституційний порядок в Україні передбачає, що парламент як конституцієдавець пов'язаний не тільки вимогами статей 157 і 157 Конституції України, дотримання яких підлягає передувальному контролю з боку Суду. З точки зору здорового глузду випливає, наприклад, що парламент не може скасувати конституційні норми щодо себе як інституції або ж запровадити норми, якими заснувати найвищий і всесильний інститут влади. У кожному випадку постає питання відповідності конституційної поправки основоположним конституційним цінностям. Звісно, у XXI столітті інститути фюрера чи безстрокові надзвичайні стани зазвичай не запроваджуються у спосіб конституційної поправки, однак загрози для конституційних цінностей можуть існувати у більш прихованій формі - засобами, які емоційно на даному етапі підтримує переважна електоральна більшість у суспільстві. Конституційні суди не можуть виконати своєї "контрмажоритарної функції" у захисті конституції, якщо ухиляються від оцінювання балансу між демократією як більшістю народу, з одного боку, та іншими конституційними цінностями (зокрема, індивідуальними правами людини, верховенством права), з іншого боку.

Питання про недоторканність народних депутатів України - одне з таких питань. Воно має давню історію в Україні. Протягом десятиліть не тільки більшість політичних суб'єктів під час виборів обіцяли скасувати депутатську недоторканість (як "суспільне зло"), а й більшість депутатських скликань парламенту пробували провести цю ідею на практиці, ухвалюючи конституційну поправку. Зайве й говорити, що скасування депутатської недоторканності (особливо в частині імунітету депутатів від кримінального переслідування) безумовно підтримували виборці в усі часи після проголошення незалежності України.

Основна ідея депутатської недоторканності - забезпечення обраним представникам народу надійних (і стабільних) гарантій для ефективного виконування свого демократичного мандату, щоб вони не боялися цькування чи надмірного тиску з боку виконавчої влади, судів чи політичних опонентів. Цей інститут має дві функції: 1) забезпечує вільну і повноцінну роботу парламенту; 2) його члени можуть вільно висловлювати свої погляди. Інститут депутатської недоторканності належить парламенту в цілому, а не його членам; тим самим він також сприяє збереженню поділу влади та захисту автономії парламенту. Недоторканність депутатів парламенту є винятком із принципу рівності перед законом, одного із фундаментальних принципів держави, що ґрунтується на верховенстві права, і саме в ньому може бути виявлений баланс між демократією та верховенством права. У жодному випадку не йдеться про особисту безкарність чи цивільну безвідповідальність членів парламенту як їх особисту прерогативу. Депутатська недоторканність захищає членів парламенту, щоб вони могли вільно та відповідно до своєї обіцянки безперешкодно виконувати свій мандат лише з метою ефективного функціонування парламенту як

представницького органу народу, а не є особистим привілеєм депутата (див.: рішення Конституційного Суду Чеської Республіки від 16 червня 2015 року I.US 3018/14).

Цей інститут може вважатися продуктом західної парламентської традиції. Він бере свій початок із сесії англійського парламенту, яка тривала з 12 січня до 12 лютого 1397 року. У ті часи Палата громад ухвалила закон, яким було засуджено скандальні звичаї двору короля Річарда II та пов'язані з ними фінансові витрати. Англійський король, недовго думаючи, дізнався, хто з депутатів був ініціатором проєкту закону - ним виявився депутат Томас Хексі. За такі дії він був відданий до суду і невдовзі засуджений до смертної кари за "державну зраду". Однак Палата громад не погодилася з таким підходом короля і через тиск примусила його помилувати депутата. Саме ця подія порушила в Палаті громад питання про право членів парламенту обговорювати і дебатувати на засіданнях у повній автономії та свободі, без втручання з боку Корони (Parliamentary immunity in the member states of the European Community and the European Parliament. Working papers. Legal Affairs Series. W-4. 2-1993. - 166 р.). Через три століття Біль про права 1689 року закріпив не тільки вільні вибори членів парламенту, а й те, що "свобода слова та дебатів або розгляду в парламенті не повинні бути оскаржені або піддані сумніву в будь-якому суді чи місці поза парламентом". Пізніше депутатська недоторканність була введена до конституційних текстів більшості європейських держав.

На сьогодні, отже, інститут депутатської недоторканності містить два аспекти: 1) індемнітет (право не нести відповідальність за голосування та публічні вислови в парламенті); 2) право на імунітет (право не зазнавати кримінального переслідування, арешту чи затримання без згоди парламенту або тієї його палати, членом якої він є). Отже, конституційною поправкою від 3 вересня 2019 року було скасовано другий аспект, проте залишено перший аспект цього інституту.

Справді, обсяг депутатської недоторканості є різним в європейських демократичних державах. Низка демократичних держав не заснували подібного інституту на рівні конституцій. Однак, розглядаючи цю справу, Суд міг оцінити те, наскільки скасування імунітету депутатів від кримінального переслідування впливає загалом на баланс гілок державної влади в Україні в контексті захисту принципу поділу державної влади (стаття 6 Конституції України), зокрема у таких аспектах:

1) чи не вплине конституційна поправка на вільну і зважену діяльність парламенту у зв'язку з можливістю зловживання правоохоронним ресурсом, зважаючи на те, що саме виконавчій владі належить контроль за правоохоронними органами;

2) чи не вплине конституційна поправка на вільну діяльність парламентської опозиції в стінах Верховної Ради України та за її межами, зважаючи на те, що саме єдиний законодавчий орган є представницьким органом Українського народу, а не частини виборців, які за наслідками виборів є більшістю у суспільстві (низка експертів стверджують, що без імунітету депутатів опозиції опозиції не було би двох демократичних революцій в Україні);

3) чи не вплине конституційна поправка на створення умов формування так званої "тиранії більшості" у самому парламенті, зважаючи на те, що особливості притягнення до кримінальної відповідальності членів парламенту будуть врегульовані законом (інструментом парламентської більшості), а також зважаючи на те, що інститут Генерального прокурора навіть експліцитно в конституційному тексті (частина п'ята статті 1311 Основного Закону України) поставлено у залежність від парламентської більшості (підстави дострокового звільнення з посади Генерального прокурора визначаються не тільки Конституцією України, а й законом). З урахуванням ролі Генерального прокурора в спрямуванні правоохоронної системи варто назвати ще одну підставу для його звільнення, зазначену в пункті 25 частини першої статті 85 Конституції України, де серед повноважень парламенту зазначено таке: "надання згоди на призначення на посаду та звільнення з посади Президентом України Генерального прокурора; висловлення недовіри

Генеральному прокуророві, що має наслідком його відставку з посади".

Навіть розуміючи те, що Суд не оцінює мудрість законодавця (тим більше у випадках, коли той відіграє роль конституцієдавця) під час ухвалення конституційної поправки, а лише перевіряє її на відповідність Конституції України, зважаючи на наведене, Суд повинен був оцінити ступінь ризику наслідків її ухвалення щодо порушення рівноваги гілок державної влади між собою виходячи з того, що парламент у демократичній державі повинен стабільно і повноцінно здійснювати діяльність. Йдеться про захист конституційних приписів, якими окреслено ключову роль Верховної Ради України у механізмах конституційної демократії.

Підбиваючи підсумки, хочу підкреслити деякі тези.

1. Текст Конституції України та поправки до неї (як і Закон - предмет оскарження у цій справі) не можуть зазнати інструментального ставлення з боку парламентської більшості для вирішення певних поточних політичних проблем і тим більше - для посилення електоральної підтримки (навіть якщо голоси в парламенті дозволяють вносити зміни до Основного Закону України). Такий підхід не може бути визнаний сумісним з цінностями конституційної демократії.

2. Контроль за конституційною поправкою a posteriori з боку Суду покликаний захистити як конституційні процедури її ухвалення, так і "ядро" Конституції України, тобто основоположні конституційні цінності. При цьому формальний підхід під час конституційного контролю має бути категорично відкинутий.

3. Швидкість ухвалення конституційної поправки, що завжди супроводжує відсутність повноцінних публічних обговорень її змісту в парламенті та в суспільстві, надає сумніву легітимності Конституції України загалом та її стабільності порівняно з іншими правилами, закріпленими звичайними (поточними) законами.

4. Проте виходячи з поваги до легітимності та стабільності Конституції України наслідки подальшого конституційного контролю за конституційними поправками мають відрізнятися від наслідків такого контролю за звичайними законами. Йдеться як про час втрати чинності конституційних поправок, визнаних неконституційними, так і про необхідність урахування вимог частини третьої статті 5 Конституції України, у якій зазначено, що "право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами".

Суддя

Конституційного Суду України

Василь ЛЕМАК