Про звіт Тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України з питань розслідування випадків та причин порушення прав дитини під час здійснення децентралізації повноважень з питань охорони дитинства, реформування системи закладів інституційного догляду та виховання, реалізації права дитини на сімейне виховання та усиновлення, розвитку (модернізації) соціальних послуг

Тип: Постанова

№ 2266-IX

Дата: 22 травня 2022 р.

Статус: Чинний

ПОСТАНОВА

Верховної Ради України

Про звіт Тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України з питань розслідування випадків та причин порушення прав дитини під час здійснення децентралізації повноважень з питань охорони дитинства, реформування системи закладів інституційного догляду та виховання, реалізації права дитини на сімейне виховання та усиновлення, розвитку (модернізації) соціальних послуг

Заслухавши та обговоривши звіт Тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України з питань розслідування випадків та причин порушення прав дитини під час здійснення децентралізації повноважень з питань охорони дитинства, реформування системи закладів інституційного догляду та виховання, реалізації права дитини на сімейне виховання та усиновлення, розвитку (модернізації) соціальних послуг, Верховна Рада України постановляє:

1. Звіт Тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України з питань розслідування випадків та причин порушення прав дитини під час здійснення децентралізації повноважень з питань охорони дитинства, реформування системи закладів інституційного догляду та виховання, реалізації права дитини на сімейне виховання та усиновлення, розвитку (модернізації) соціальних послуг (далі - Тимчасова слідча комісія) взяти до відома.

2. Направити звіт Тимчасової слідчої комісії Президенту України.

3. Направити звіт Тимчасової слідчої комісії до Кабінету Міністрів України, Міністерства соціальної політики України, Міністерства освіти і науки України, Міністерства охорони здоров'я України, Міністерства фінансів України, Міністерства розвитку громад та територій України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Радника - уповноваженого Президента України з прав дитини та дитячої реабілітації, Радника - уповноваженого Президента України з питань безбар'єрності, Радника - уповноваженого Президента України з питань Фонду Президента України з підтримки освіти, науки та спорту, освітнього омбудсмена, Державного бюро розслідувань, Національної поліції України для розгляду в межах компетенції та відповідного реагування.

4. Направити звіт та матеріали Тимчасової слідчої комісії до Офісу Генерального прокурора для їх вивчення та відповідного реагування.

5. Кабінету Міністрів України, Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини, освітньому омбудсмену, Офісу Генерального прокурора, Державному бюро розслідувань, Національній поліції України поінформувати Верховну Раду України про результати розгляду звіту Тимчасової слідчої комісії та вжиті заходи реагування у місячний строк.

6. Кабінету Міністрів України протягом трьох місяців з дня набрання чинності цією Постановою напрацювати і подати необхідні законодавчі ініціативи, спрямовані на вирішення проблемних питань у сфері забезпечення та захисту прав дитини, встановлених Тимчасовою слідчою комісією.

7. Опублікувати висновки Тимчасової слідчої комісії у газеті "Голос України", а також оприлюднити на офіційному веб-сайті Верховної Ради України.

8. Припинити повноваження Тимчасової слідчої комісії.

9. Ця Постанова набирає чинності з дня її прийняття.

Голова Верховної Ради

України

Р. СТЕФАНЧУК

м. Київ

22 травня 2022 року

N 2266-IX

ЗВІТ

Тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України з питань розслідування випадків та причин порушення прав дитини під час здійснення децентралізації повноважень з питань охорони дитинства, реформування системи закладів інституційного догляду та виховання, реалізації права дитини на сімейне виховання та усиновлення, розвитку (модернізації) соціальних послуг

Відповідно до Постанови Верховної Ради України N 1251-IX від 18.02.2021 року утворено Тимчасову слідчу комісію Верховної Ради України з питань розслідування випадків та причин порушення прав дитини під час здійснення децентралізації повноважень з питань охорони дитинства, реформування системи закладів інституційного догляду та виховання, реалізації права дитини на сімейне виховання та усиновлення, розвитку (модернізації) соціальних послуг (далі - Тимчасова слідча комісія / Комісія).

Головою Тимчасової слідчої комісії обрано народного депутата України Сушка

Павла Миколайовича (депутатська фракція ПОЛІТИЧНОЇ ПАРТІЇ "СЛУГА НАРОДУ"), заступником голови - народного депутата України Білозір Ларису Миколаївну (депутатська група "ДОВІРА").

До складу Тимчасової слідчої комісії обрано таких народних депутатів України: Вінтоняк Олену Василівну (депутатська фракція ПОЛІТИЧНОЇ ПАРТІЇ "СЛУГА НАРОДУ"); Клименко Юлію Леонідівну (депутатська фракція Політичної Партії "ГОЛОС"); Колісник Анну Сергіївну (депутатська фракція ПОЛІТИЧНОЇ ПАРТІЇ "СЛУГА НАРОДУ"); Медяника В'ячеслава Анатолійовича (депутатська фракція ПОЛІТИЧНОЇ ПАРТІЇ "СЛУГА НАРОДУ"); Микишу Дмитра Сергійовича (депутатська фракція ПОЛІТИЧНОЇ ПАРТІЇ "СЛУГА НАРОДУ"); Павленка Юрія Олексійовича (депутатська фракція Політичної партії "ОПОЗИЦІЙНА ПЛАТФОРМА - ЗА ЖИТТЯ"); Радуцького Михайла Борисовича (депутатська фракція ПОЛІТИЧНОЇ ПАРТІЇ "СЛУГА НАРОДУ"); Рябуху (Скрипку) Тетяну Василівну (депутатська фракція ПОЛІТИЧНОЇ ПАРТІЇ "СЛУГА НАРОДУ"); Соломчука Дмитра Вікторовича (депутатська фракція ПОЛІТИЧНОЇ ПАРТІЇ "СЛУГА НАРОДУ").

Постановою Верховної Ради України N 1532-IX від 03.06.2021 року до складу Тимчасової слідчої комісії внесено зміни, зокрема, увільнено від обов'язків члена Тимчасової слідчої комісії Радуцького Михайла Борисовича (депутатська фракція ПОЛІТИЧНОЇ ПАРТІЇ "СЛУГА НАРОДУ"); Колісник Анну Сергіївну (депутатська фракція ПОЛІТИЧНОЇ ПАРТІЇ "СЛУГА НАРОДУ"); обрано до складу Комісії Мезенцеву Марію Сергіївну (депутатська фракція ПОЛІТИЧНОЇ ПАРТІЇ "СЛУГА НАРОДУ"); Борзову Ірину Наумівну (депутатська фракція ПОЛІТИЧНОЇ ПАРТІЇ "СЛУГА НАРОДУ").

На першому засіданні 19.02.2021 року секретарем Тимчасової слідчої комісії з кількісного складу шляхом відкритого голосування обрано народного депутата України Павленка Юрія Олексійовича (депутатська фракція Політичної партії "ОПОЗИЦІЙНА ПЛАТФОРМА - ЗА ЖИТТЯ").

Кількісний склад Комісії - 11 народних депутатів України.

Основними завданнями Тимчасової слідчої комісії визначено:

1) з'ясування реальних випадків порушення прав дітей та їх батьків при реформуванні системи закладів інституційного догляду та виховання, в тому числі під час децентралізації повноважень з питань охорони дитинства, реалізації права дитини на вибір навчального закладу, зокрема, реалізації заходів з відмови батькам у направленні дітей на навчання до закладів спеціальної загальної середньої освіти та спеціалізованих закладів освіти;

2) дослідження ефективності діяльності Міністерства соціальної політики України, Міністерства освіти і науки України та Міністерства охорони здоров'я України, їх управлінських рішень щодо дотримання прав дитини та батьків дітей з особливими освітніми потребами на спеціальну (інклюзивну) освіту під час проведення реформування системи закладів інституційного догляду та виховання;

3) вивчення стану дотримання законодавства під час проведення заходів щодо деінституціалізації, у тому числі на виконання Національної стратегії реформування системи інституційного догляду та виховання дітей на 2017 - 2026 роки, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 9 серпня 2017 року N 526-р, і реального поновлення прав дітей на сімейне виховання та усиновлення;

4) аудит виконання Проекту "Модернізація системи соціальної підтримки населення України" в частині створення нових соціальних послуг, у тому числі з метою реформування системи закладів інституційного догляду та виховання дітей, вивчення результатів діяльності Національної соціальної сервісної служби України щодо реалізації покладених на неї завдань у сфері захисту прав дітей;

5) встановлення обставин, збір інформації та отримання пояснень від осіб, а також від закладів, установ, організацій, центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, залучених до здійснення діяльності, яка пов'язана із колом питань, для розслідування яких утворено Тимчасову слідчу комісію;

6) ініціювання питання про притягнення винних осіб до відповідальності, передбаченої законодавством України.

Постановою Верховної Ради України N 1642-IX від 14.07.2021 року звіт Тимчасової слідчої комісії за перші

шість місяців роботи взято до відома та з метою подальшого розслідування фактів порушень прав дітей під час реформування системи закладів інституційного догляду та виховання, реалізації права дитини на сімейне виховання та усиновлення, доступу до соціальних послуг, а також у зв'язку з необхідністю аналізу результатів розслідувань продовжено роботу Тимчасової слідчої комісії на шість місяців, до 18 лютого 2022 року.

За час роботи Тимчасової слідчої комісії проведено 24 засідання, у тому числі 4 виїзних засідання у Івано-Франківській, Житомирській, Волинській та Рівненській областях. Крім того, робочими групами Комісії з виїздом на місце розглянуті скарги щодо порушень прав дітей та вивчено стан дотримання прав дітей при проведенні реформування системи закладів освіти та соціального захисту в Дніпропетровській, Луганській, Херсонській, Львівській, Рівненській, Харківській областях.

Під час засідань Тимчасовою слідчою комісією заслухано пояснення посадових осіб центральних органів виконавчої влади, дотичних до впровадження реформ деінституціалізації та децентралізації, керівників місцевих органів виконавчої влади та самоврядування, інших осіб, відібрано письмові пояснення.

Протягом терміну своєї діяльності Комісією направлено 320 звернень до компетентних органів щодо надання інформації та документів, що стосувалися предмета розслідування. На адресу Тимчасової слідчої комісії надійшло 366 офіційних листів, документів та інших матеріалів, врахованих під час проведення засідань та підготовки висновків.

Крім того, до Тимчасової слідчої комісії надійшло 228 звернень від громадян, колективні звернення батьків та трудових колективів закладів щодо порушень прав дітей у різних сферах, зокрема, при ліквідації закладів загальної середньої освіти, неналежного рівня інклюзії у школах, неналежного соціального забезпечення тощо.

У першому півріччі роботи Тимчасової слідчої комісії встановлювалися та досліджувалися окремі випадки порушення прав дітей в різних сферах, проведено низку виїзних засідань з метою вивчення ситуації на місцях, зафіксовано наявність кризових явищ в окремих сферах захисту прав дітей.

Протягом другого півріччя розширено сферу дослідження та роботу Комісії зосереджено на аналізі причин, які призвели до встановленого стану справ, та розробці шляхів виходу з цієї кризової ситуації.

Вступ

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 9 серпня 2017 року N 526-р схвалено Національну стратегію реформування системи інституційного догляду та виховання дітей на 2017 - 2026 роки (далі - Стратегія) та затверджено План заходів з реалізації її I етапу.

У Стратегії зазначено, що її розроблено з метою зміни існуючої системи інституційного догляду та виховання дітей, яка не відповідає реальним потребам дітей та сімей з дітьми, і створення умов для повноцінного виховання та розвитку дитини в сім'ї.

У початковій редакції Стратегії було визначено такі цілі та завдання:

Ціль 1. Інтегрування та координація дій для забезпечення реформування системи інституційного догляду та виховання дітей

Основними завданнями є:

удосконалення законодавства для забезпечення реформування системи інституційного догляду та виховання дітей;

інтегрування основних принципів, цілей і завдань Стратегії у пріоритетні напрями діяльності органів виконавчої влади;

запровадження механізму міжвідомчої координації дій для досягнення цілей і виконання завдань Стратегії;

конкретизація та розмежування повноважень і відповідальності органів виконавчої влади на центральному та місцевому рівнях щодо забезпечення прав дитини та підтримки сім'ї, сприяння у реалізації таких повноважень органами місцевого самоврядування;

розроблення фінансових механізмів забезпечення реформування системи інституційного догляду та виховання дітей, розвитку послуг з підтримки дітей і сімей з дітьми;

розроблення та впровадження регіональних планів реформування системи інституційного догляду та виховання дітей;

розроблення та впровадження системи моніторингу та оцінювання процесу реформування системи інституційного догляду та виховання дітей;

впровадження механізму прийняття

рішень у найкращих інтересах дитини всіма суб'єктами забезпечення та захисту її прав, а також залучення дітей до прийняття рішень з питань, що стосуються їх життя.

Ціль 2. Розвиток ефективної та спроможної системи підтримки зростання дітей у сім'ї

Основними завданнями є забезпечення:

виявлення сімей з дітьми, які перебувають на ранніх етапах вразливості, підтримки біологічної сім'ї дитини;

розвитку мережі та забезпечення надання освітніх, медичних, соціальних, реабілітаційних послуг (зокрема раннього втручання, інклюзивного навчання) на рівні територіальної громади з урахуванням її фінансових можливостей і потреб мешканців;

доступності послуг для дітей з особливими потребами, зокрема дітей з інвалідністю, та сімей, у яких виховуються такі діти;

сімей, які мають дітей з інвалідністю, послугами з підтримки з урахуванням потреб таких дітей та сімей, зумовлених інвалідністю дитини;

розвитку послуг з підтримки сімей з дітьми, які перебувають у складних життєвих обставинах, з метою збереження сім'ї для дитини;

створення належних умов для участі неурядових організацій у наданні послуг сім'ям з дітьми;

врахування в процесі стратегічного планування розвитку територіальних громад потреб сімей з дітьми;

створення ефективних механізмів підтримки сімей з дітьми, що поєднують фінансову, матеріальну допомогу та послуги для сприяння батькам у виконанні своїх обов'язків з догляду та виховання дітей і подолання складних життєвих обставин;

підвищення професійного рівня фахівців, які надають послуги дітям і сім'ям з дітьми, та рівня спроможності учасників процесу реформування системи інституційного догляду та виховання дітей;

розроблення та впровадження механізмів моніторингу та оцінювання ситуації у територіальних громадах на забезпечення реалізації права дитини на виховання в сім'ї.

Ціль 3. Забезпечення якісного альтернативного догляду дітей, які залишилися без піклування батьків, з метою запобігання потраплянню таких дітей до закладів інституційного догляду та виховання дітей

Основними завданнями є забезпечення:

розвитку послуг альтернативного догляду за дітьми, які з певних причин не можуть проживати з біологічними батьками;

послугами альтернативного догляду за дітьми віком до трьох років з метою припинення практики направлення таких дітей до закладів інституційного догляду та виховання дітей;

вжиття заходів до припинення влаштування дітей до закладів інституційного догляду та виховання дітей з причин бідності або перебування сім'ї у складних життєвих обставинах;

запровадження механізму врахування інтересів та індивідуальних потреб кожної дитини під час визначення форми її влаштування;

розроблення та затвердження стандартів якості послуг альтернативного догляду за дітьми;

розроблення та затвердження стандарту послуги з підготовки до самостійного життя дітей, які виховуються в системі альтернативного догляду за дітьми.

Ціль 4. Забезпечення участі суспільства у реалізації Стратегії

Основними завданнями є забезпечення:

формування суспільної думки щодо важливості виховання та розвитку дитини у сім'ї, неприпустимості розлучення дитини з батьками через особливості її розвитку, негативних наслідків інституційного догляду та виховання для дитини та суспільства в цілому, важливості ролі територіальної громади в забезпеченні найкращих інтересів дітей;

інформування суспільства про реформування системи інституційного догляду та виховання дітей через засоби масової інформації із залученням лідерів громадської думки тощо;

створення сприятливих умов для залучення до реалізації Стратегії представників бізнесових кіл, міжнародних донорів України, волонтерів та інших спонсорів;

впровадження громадського контролю прийняття рішень стосовно дитини в її найкращих інтересах, дотримання прав дитини в закладах інституційного догляду та виховання дітей.

Для реалізації визначених Стратегією цілей та завдань передбачалося три етапи, послідовне виконання яких, на думку її авторів, призвело би до досягнення таких її результатів:

збільшення щороку (починаючи з 2018 року) кількості дітей, охоплених інклюзивним навчанням, на 30 відсотків

загальної кількості дітей з особливими освітніми потребами;

збільшення щороку (починаючи з 2018 року) чисельності забезпечених житлом дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, та осіб з їх числа на 20 відсотків загальної кількості таких осіб, які перебувають на квартирному обліку;

зменшення щороку (починаючи з 2018 року) кількості дітей, які виховуються в закладах інституційного догляду та виховання дітей, на 10 відсотків кількості таких дітей станом на 1 січня 2018 року;

скорочення щороку (починаючи з 2019 року) кількості закладів інституційного догляду та виховання дітей (крім спеціальних шкіл-інтернатів і навчально-реабілітаційних центрів) на 10 відсотків кількості таких закладів, спеціальних шкіл-інтернатів та навчально-реабілітаційних центрів на 5 відсотків кількості таких закладів станом на 1 січня 2018 року;

припинення з 2020 року влаштування дітей віком до трьох років до закладів інституційного догляду та виховання дітей;

припинення до 2026 року діяльності всіх типів закладів інституційного догляду та виховання дітей, у яких проживає більше ніж 15 вихованців;

зменшення до 2026 року кількості дітей, які виховуються в системі альтернативного догляду, до 0,5 відсотка загальної кількості дитячого населення;

надання (починаючи з 2026 року) неурядовими організаціями не менше ніж 50 відсотків соціальних послуг дітям і сім'ям з дітьми на замовлення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування;

забезпечення випускників закладів інституційного догляду та виховання дітей, осіб з числа вихованців прийомних сімей, дитячих будинків сімейного типу, сімей піклувальників послугами соціального супроводу з метою їх інтеграції у суспільство, підготовки до самостійного життя;

забезпечення у кожній територіальній громаді дітям та сім'ям з дітьми доступу до послуг відповідно до їх потреб.

Отже, з самого початку у Стратегії зроблено акцент на виконанні певних кількісних показників без врахування їх якісного наповнення, а скорочення мережі закладів, припинення влаштування в них дітей не поставлено в залежність від реального стану розвитку інклюзивного навчання, його якості та рівня забезпечення батьків та їх дітей соціальними послугами в територіальних громадах.

Реалізація Стратегії повинна була розпочатися з підготовчого етапу (2017 - 2018 роки), який передбачав:

розроблення та прийняття нормативно-правових актів, необхідних для реалізації реформи системи інституційного догляду та виховання дітей, організацію методичного забезпечення;

аналіз існуючої мережі закладів інституційного догляду та виховання дітей з метою оцінювання забезпечення реалізації права дитини на виховання в сім'ї та затвердження регіональних планів реформування системи інституційного догляду та виховання дітей;

формування та навчання міжвідомчих робочих груп з упровадження Стратегії;

розроблення навчальних програм для підготовки та перепідготовки фахівців, зокрема тих, які працюють із дітьми з інвалідністю;

розроблення критеріїв моніторингу процесу реформування системи інституційного догляду та виховання дітей;

залучення інвестицій для реформування системи інституційного догляду та виховання дітей.

Звіт про виконання Плану заходів з реалізації I етапу Стратегії за 2018 рік (далі - Звіт) подано до Кабінету Міністрів України Міністерством соціальної політики України 29.02.2019 та винесено на розгляд Міжвідомчої комісії з питань охорони дитинства 24.02.2019.

У Звіті, зокрема, повідомлялося, що на I етапі передбачалося проведення аналізу діяльності закладів інституційного догляду та виховання дітей і затвердження на його основі регіональних планів реформування системи інституційного догляду та виховання дітей. Водночас у 7 регіонах такі плани не було затверджено. При цьому вже на цьому етапі за два роки реформи деінституціалізації було ліквідовано 20 закладів інституційного догляду та виховання дітей, хоча проведення реорганізації цих закладів повинно було відбуватися на II етапі.

Також у Звіті поінформовано про інші труднощі, які виникли в роботі Міністерства соціальної політики України під час виконання Плану

заходів з реалізації I етапу Стратегії, та про розроблення Плану заходів з реалізації II етапу Стратегії, в якому передбачено завдання, які не повністю виконано під час реалізації I етапу зазначеної Стратегії.

Отже, вже на I етапі виконання Стратегії реформа деінституціалізації зіштовхнулася з певними організаційними труднощами, внаслідок чого її I етап повноцінно та якісно не реалізовано.

Вочевидь, виконання заходів з реалізації Стратегії з самого початку передбачало високий рівень координації зусиль різних центральних органів виконавчої влади та узгодженості їх дій.

Однак Координаційну раду з питань реформування системи інституційного догляду та виховання дітей утворено лише постановою Кабінету Міністрів України N 596 від 26.06.2019.

Відповідно до затвердженого цією Постановою Положення про Координаційну раду з питань реформування системи інституційного догляду та виховання дітей Координаційна рада з питань реформування системи інституційного догляду та виховання дітей (далі - Координаційна рада) є тимчасовим консультативно-дорадчим органом Кабінету Міністрів України, утвореним з метою координації впровадження Національної стратегії реформування системи інституційного догляду та виховання дітей на 2017 - 2026 роки, затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 9 серпня 2017 р. N 526.

Основними завданнями Координаційної ради є:

1) сприяння забезпеченню координації дій центральних і місцевих органів виконавчої влади в процесі реформування системи інституційного догляду та виховання дітей;

2) підготовка рекомендацій і пропозицій щодо формування та реалізації державної політики реформування системи інституційного догляду та виховання дітей;

3) визначення шляхів, механізмів і способів вирішення спірних питань, що виникають у процесі реформування системи інституційного догляду та виховання дітей;

4) моніторинг виконання планів заходів з реалізації Національної стратегії відповідальними виконавцями;

5) виконання інших завдань.

Координаційна рада відповідно до покладених на неї завдань:

1) проводить аналіз стану справ та причин виникнення проблем у процесі виконання планів заходів з реалізації Національної стратегії;

2) вживає заходів з метою координації планування та реалізації реформи системи інституційного догляду та виховання дітей;

3) розглядає результати діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади з питань, що належать до її компетенції, для вироблення ефективних рішень і надання відповідних пропозицій та рекомендацій;

4) у разі потреби бере участь в узгодженні позицій сторін у процесі розроблення та опрацювання проектів нормативно-правових актів з питань реалізації державної політики реформування системи інституційного догляду та виховання дітей;

5) подає Кабінетові Міністрів України, органам виконавчої влади пропозиції та рекомендації з питань реформування системи інституційного догляду та виховання дітей;

6) виконує інші функції відповідно до визначених для неї завдань.

Формою роботи Координаційної ради є засідання, що проводяться за рішенням голови Координаційної ради в разі потреби, але не рідше ніж один раз на півроку. Організаційне, інформаційно-аналітичне та матеріально-технічне забезпечення діяльності Координаційної ради здійснюється Секретаріатом Кабінету Міністрів України.

Таким чином, рішення про створення Координаційної ради прийнято лише на 3 році впровадження реформи. Але і тоді за умови налагодження сталої роботи Координаційної ради процес реалізації реформи деінституціалізації міг би бути керований.

Головою цієї ради спочатку визначено Віце-прем'єр-міністра України відповідно до розподілу функціональних повноважень, але 29.01.2020 Кабінетом Міністрів України до Постанови внесено зміни та головою цієї ради визначено Міністра соціальної політики України.

При цьому Тимчасовою слідчою комісією встановлено, що до 29.01.2020 головою Координаційної ради формально рахувався колишній Віце-прем'єр-міністр України Розенко П. В., незважаючи на те, що 29.08.2019 його повноваження в уряді було припинено.

Відповідно до вимог ст. 43 Закону України "Про Кабінет

Міністрів України" до компетенції Першого віце-прем'єр-міністра України та віце-прем'єр-міністрів України належать питання згідно з визначеним Кабінетом Міністрів України розподілом повноважень.

Однак в уряді Гончарука О. В. такого розпорядчого документа не було прийнято, внаслідок чого повноваження щодо сім'ї та дітей, усиновлення та захисту прав дітей за жодним з віце-прем'єр-міністрів України на той час закріплено не було.

Однак 05.12.2019 під головуванням тодішнього Міністра соціальної політики України Соколовської Ю. С. відбулося розширене засідання Координаційної ради з питань реформування системи інституційного догляду та виховання дітей, де, зокрема, підведено підсумки I етапу реалізації Стратегії та визначено основні завдання II етапу її реалізації.

При цьому повноваження голови Координаційної ради покладено на Міністра соціальної політики України лише з 29.01.2020.

Необхідно відмітити, що після формування нового уряду та призначення Міністром соціальної політики України Лазебної М. В. засідання Координаційної ради взагалі жодного разу не скликалося.

Внаслідок такої організаційної неузгодженості, неприйняття необхідних організаційно-розпорядчих документів, самоусунення від здійснення координуючої ролі на рівні Кабінету Міністрів України відсутня об'єктивна інформація щодо проведення в країні такої важливої реформи, як реформа деінституціалізації.

У зв'язку з цим потребує негайного вирішення питання відновлення роботи Координаційної ради та є потреба повернення повноважень голови Координаційної ради до Віце-прем'єр-міністра України відповідно до розподілу функціональних повноважень.

Необхідно відмітити, що з самого початку поряд з Міністерством соціальної політики України відповідальним за проведення моніторингу стану виконання плану заходів визначено Уповноваженого Президента України з прав дитини, при якому також було утворено Національний офіс з реформи деінституціалізації за підтримки канадського проекту EDGE.

Мета Національного офісу - об'єднувати зусилля міністерств, місцевої влади та громадських організацій у напрямі реформ інститутів, а також надавати експертну та консультаційну підтримку, моніторити хід реформи і всіляко їй сприяти.

Однак функціонування такого Національного офісу поряд з встановленими Тимчасовою слідчою комісією випадками незаконного наділення сторонніх осіб повноваженнями представника Уповноваженого Президента України з прав дитини в регіонах призвело до розпорошення функцій координатора реформи деінституціалізації.

Під час роботи Комісії 15.06.2021 Президентом України ухвалено рішення про трансформацію інституту уповноважених Президента, посаду Уповноваженого Президента України з прав дитини скасовано, зазначений напрям роботи відтепер закріплений за радником - уповноваженим Президента України з прав дитини та дитячої реабілітації.

Незважаючи на зазначену вище організаційну неузгодженість, з чим певною мірою пов'язане фактичне невиконання заходів I підготовчого етапу Стратегії, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 01.06.2020 N 703-р затверджено План заходів з реалізації II етапу Національної стратегії реформування системи інституційного догляду та виховання дітей на 2017 - 2026 роки із їх розподілом за центральним і місцевим рівнями та за трьома розділами:

1. створення та розбудова надання послуг в громадах на підтримку дітей та сімей з дітьми;

2. безпосереднє реформування закладів інституційного догляду;

3. комунікація в суспільстві, з громадами, з батьками щодо сутності реформи.

При цьому затвердження плану заходів з реалізації II етапу Національної стратегії відбулося із затримкою більш ніж рік, оскільки Міністерство соціальної політики України повинно було забезпечити його розробку та подання до Кабінету Міністрів України до 01.05.2019, чого не відбулося.

Оцінка ефективності прийнятих в ході проведення реформи деінституціалізації нормативних актів

Тимчасова слідча комісія під час роботи неодноразово звертала увагу на те, що первинна редакція Стратегії містила норму, згідно з якою всі заклади інституційного догляду та виховання дітей, в яких виховується

більше 15 вихованців, мають припинити свою роботу до 2026 року. Таким чином, ліквідованими мали бути спеціальні заклади загальної середньої освіти - спеціальні школи та навчально-реабілітаційні центри, спеціалізовані школи, які мають у своєму складі пансіони і в яких діти проживають протягом навчального року. Також не могли бути створені ліцеї, що надають профільну середню освіту, які також за нормами Закону України "Про повну загальну середню освіту" мають право мати у своєму складі пансіони.

Однаковий, узагальнений підхід до реформування всіх типів закладів - це ключова помилка, яка зроблена під гаслом створення системи, "яка забезпечує догляд і виховання дитини в сімейному або наближеному до сімейного середовищі" і могла б призвести до руйнації спеціальної та спеціалізованої освіти. Так, тільки в Закарпатській області на виконання вимог Стратегії було ліквідовано всі спеціальні школи для дітей з інтелектуальними порушеннями.

Також Тимчасовою слідчою комісією відмічено, що при прийнятті рішень в рамках реалізації положень Стратегії органами місцевої виконавчої влади та місцевого самоврядування не дотримується принцип забезпечення найкращих інтересів дитини. Показово, що даний принцип спочатку не був закріплений в Стратегії.

Наявність у Стратегії індикаторів у вигляді відсотків по скороченню кількості закладів та дітей у закладах призводила на практиці до прийняття засновниками закладів поспішних та необґрунтованих рішень, лише з метою досягнення поставлених показників. Часто рішення приймались не тільки без участі дитини або без вивчення її думки, а і без вивчення її індивідуальних потреб, з'ясування питання її подальшого влаштування. Об'єктивна необхідність внесення змін до Стратегії була очевидна.

Завдяки скоординованим діям членів Тимчасової слідчої комісії під час її роботи Кабінетом Міністрів України прийнято постанову від 02 червня 2021 року N 691-р "Про внесення змін до Національної стратегії реформування системи інституційного догляду та виховання дітей на 2017 - 2026 роки".

Дані зміни мають важливе значення, бо стосуються таких питань:

спеціальні заклади загальної середньої освіти, спеціалізованої освіти, зарахування в які здійснюється за конкурсом, та ліцеї, що забезпечують виключно профільну середню освіту, виключено із переліку закладів, які мають припинити свою діяльність до 2026 року за критерієм проживання в них більше 15 вихованців;

принцип дотримання найкращих інтересів дитини включено як визначальний до мети Стратегії;

зменшення кількості дітей, які перебувають у закладах інституційного догляду та виховання дітей, визначено як очікуваний результат реалізації Стратегії без відсоткових показників, що надає можливість досягати якісного результату, а не цифрових показників;

плани трансформації закладів інституційного догляду та виховання дітей повинні передбачати, що для кожного закладу повинен бути розроблений механізм їх трансформації, виходячи з контингенту вихованців та причин потрапляння дітей в ці заклади на цілодобове перебування.

Водночас масове порушення прав дітей, зафіксоване Тимчасовою слідчою комісією, відбулося не стільки через окремі положення Стратегії, а внаслідок прийняття за ініціативою Міністерства соціальної політики України низки підзаконних актів.

Так, 01.06.2020 Кабінетом Міністрів України прийнято постанову N 586 "Деякі питання захисту дітей в умовах боротьби з наслідками гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2", якою затверджено Порядок зарахування дітей на цілодобове перебування до закладів незалежно від типу, форми власності та підпорядкування.

Метою прийняття цього нормативного акта зазначено удосконалення механізмів соціального захисту дітей в умовах боротьби з наслідками гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та упередження потрапляння дітей до закладів, які здійснюють інституційний догляд і виховання дітей. Зокрема, Порядком передбачалося, що зарахування дитини до закладу на цілодобове перебування здійснюється відповідно до наказу керівника цього закладу та рішення органу опіки та

піклування за місцем проживання (перебування) сім'ї дитини.

Отже, від усіх батьків, чиї діти навчалися у закладах загальної середньої освіти, вимагалося отримати дозвіл в органі опіки та піклування у разі, якщо навчання буде супроводжуватися цілодобовим перебуванням у закладі. Для цього батьки дитини повинні були зібрати документи, серед яких акт оцінювання потреб сім'ї/особи (дитини), а комісія вирішувала питання про доцільність чи недоцільність влаштування дитини на цілодобове перебування до закладу та надавала відповідні рекомендації до органу опіки та піклування для прийняття рішення. При цьому рішення про відмову у влаштуванні дитини до закладу не тягло для самого органу будь-яких обов'язків щодо подальшого забезпечення цієї дитини освітніми та соціальними послугами, орган опіки та піклування зобов'язаний був лише надати рекомендації сім'ї щодо подолання обставин, через які виникла потреба у влаштуванні дитини до закладу, та суб'єктам соціальної роботи стосовно організації підтримки сім'ї відповідно до її потреб.

Постанову було прийнято ніби на тимчасовий період у зв'язку з COVID-19, але фактично її положення дискримінували дітей з інвалідністю та особливими освітніми потребами. Так, її дія не поширювалася на влаштування дітей в притулки, центри соціально-психологічної реабілітації, профільні ліцеї, в спеціалізовані школи після 13 років, але чомусь поширювалася на дітей в спеціальних школах будь-якого віку та навіть з інвалідністю.

Крім того, вона призводила до дискримінації за місцем проживання, коли дитина не може навчатися у закладі освіти тільки тому, що живе далеко від нього, а в пансіоні їй чомусь забороняють ночувати, не пропонуючи замість цього ніякої альтернативи.

Зазначений Порядок викликав обурення перш за все батьків дітей з особливими освітніми потребами, в тому числі дітей з інвалідністю, оскільки створював додаткові перепони для доступу їх дітей до освіти та змушував батьків та дітей проходити принизливі процедури отримання в органі опіки та піклування цього дозволу, щоб мати можливість проживати в пансіоні навчального закладу.

Недотримання у зазначеному Порядку балансу між інтересами дитини та метою деінституціалізації пов'язане з поспіхом, з яким цей Порядок приймався. Комісією встановлено, що центральні органи виконавчої влади були вимушені погоджувати цей Порядок фактично за 1 день, що не могло не відобразитися на якості цього підзаконного акта.

Як наслідок, реалізація Порядку на місцях потягла за собою масове порушення прав дітей з особливими освітніми потребами на освіту. Виконуючи показники, дітям відмовляли у видачі дозволів на цілодобове перебування у закладі.

Так, Тимчасовою слідчою комісією встановлено, що на виконання вимог Порядку подано 9958 заяв про зарахування дитини до закладу та цілодобове перебування та 4335 - про продовження цілодобового перебування, стосовно 8673 та 3816 дітей відповідно прийнято рішення про доцільність цілодобового перебування. Щодо 773 дітей прийнято рішення про недоцільність цілодобового перебування у закладі та 246 дітям відмовлено у продовженні перебування.

Найбільшу кількість негативних рішень з цих питань прийнято у Миколаївській (111), Харківській (102), Вінницькій (93) областях.

Вибірковим вивченням рішень про відмову у цілодобовому перебуванні встановлено, що останні у більшості випадків приймалися без врахування інтересів дитини та без створення необхідних освітніх, реабілітаційних, корекційно-розвиткових послуг в територіальних громадах за місцем проживання.

Так, у Івано-Франківській області Комісією з питань захисту прав дитини при виконкомі Івано-Франківської міської ради відмовлено у влаштуванні на цілодобове перебування до Вигодської спеціальної школи 17-річній дівчині з порушенням зору, учениці останнього 12 класу, яка до того у цьому закладі здобувала профільну освіту з лікувального масажу. При цьому в рішенні вказано, що вона повинна навчатися в школі за місцем проживання, але в її селі взагалі немає ані ліцею, ані можливості закінчити профільну освіту.

У Рівненській області Комісія при Рівненській районній раді спочатку надала

батькам дітей, що навчалися в Олександрійській мистецькій школі, дозволи на цілодобове перебування у пансіоні спеціалізованої школи, потім сама ж скасувала їх та прийняла протилежні рішення, фактично відмовивши дітям у продовженні навчання у закладі.

За період дії Порядку у Житомирській області прийнято 39 рішень про недоцільність цілодобового перебування. При цьому дітям з одним і тим же медичним діагнозом та висновками інклюзивно-ресурсних центрів Комісія надавала дозвіл на цілодобове перебування у закладі, коли є акт обстеження умов сім'ї та на Комісії немає батьків дитини, і не давали, коли батьки прийшли на засідання Комісії. Тобто складається враження, що якщо родина спроможна, не знаходиться в складних життєвих обставинах, то у наданні дозволу відмовляли і примусово направляли на інклюзію. А якщо родина неспроможна, що підтверджується актом обстеження, то дозвіл на цілодобове перебування в закладі надавали.

Масового порушення прав дітей з особливими освітніми потребами вдалося уникнути лише завдяки тому, що 2 вересня 2020 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову N 853 "Деякі питання, пов'язані з реформуванням системи інституційного догляду та виховання дітей". Цією Постановою установлено, що на початок 2020/2021 навчального року діти, стосовно яких батьки або інші законні представники виявили бажання щодо їх зарахування на цілодобове перебування до інтернатів (пансіонів) закладів загальної середньої освіти, проте з об'єктивних причин не встигли отримати рішення органу опіки та піклування, передбачене Порядком зарахування дітей на цілодобове перебування до закладів незалежно від типу, форми власності та підпорядкування, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 1 червня 2020 року N 586 "Деякі питання захисту дітей в умовах боротьби з наслідками гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2", можуть тимчасово (на період навчального року) зараховуватися до закладу на цілодобове перебування відповідно до наказу керівника відповідного закладу.

Тому більшість дітей, стосовно яких прийнято рішення про недоцільність цілодобового перебування, змогли продовжити навчання в обраному закладі, однак лише до завершення 2020/2021 навчального року.

В ході роботи Тимчасової слідчої комісії стало очевидним, що вимоги Порядку обмежували права батьків на вибір навчального закладу для дитини та мали дискримінаційний характер, створюючи різні умови доступу до спеціальної освіти для дітей, що проживають у містах розміщення спеціальних шкіл, та тих, що вимушені їхати на навчання до іншого міста. Крім того, Комісії з питань захисту прав дитини територіальних громад наділялися невластивими повноваженнями вирішувати, де дитина повинна отримувати освіту, при цьому не перевіряючи, чи створенні за місцем проживання дитини необхідні умови.

Саме тому Тимчасова слідча комісія проводила послідовну роботу щодо скасування цього Порядку та розробки нових правил моніторингу перебування дітей у закладах. Це також було зазначено у висновках та рекомендаціях до проміжного звіту про роботу Комісії.

Зазначений Порядок було скасовано постановою Кабінету Міністрів України від 4 серпня 2021 року N 843 "Деякі питання соціального захисту дітей, влаштованих на цілодобове перебування до закладів різних типів, форм власності та підпорядкування", якою одночасно встановлено новий порядок влаштування дитини на цілодобове перебування за принципом презюмуючої згоди та надсилання до органу опіки та піклування повідомлення про влаштування дитини до закладу. З 1 січня 2022 року передбачено формування та ведення інформаційно-аналітичної системи моніторингу дітей, влаштованих/зарахованих на цілодобове перебування до закладів різних типів, форм власності.

Таким чином, Тимчасовою слідчою комісією доведено помилковість обраної тактики до зарахування дітей на цілодобове перебування через отримання дозволу, що в подальшому мало наслідком масове порушення прав дітей в процесі його виконання на місцях.

Загалом реалізація Стратегії здійснювалась без належної координації, розробки планів та реального створення комплексу

послуг в громадах, що мали скласти альтернативу інституційному догляду, що разом із системним пресингом, прийняттям підзаконних нормативних актів та методичних рекомендацій Міністерства соціальної політики України, призвело до початку масової ліквідації закладів із цілодобовим перебуванням дітей. Тимчасовою слідчою комісією досліджені наслідки такої політики і її шкідливість в масштабах країни. Фактично дуже прогресивна ідея Стратегії деінституціалізації, яка успішно протягом тривалого часу реалізовувалась у країнах по всьому світу, була спотворена бездушним і несистемних підходом, в центрі якого стояла не дитина і її інтереси, а показники і економічні розрахунки витрат.

За умови повної відсутності системи соціальних послуг, розвитку інклюзивного навчання та реабілітаційних послуг в громадах, обмеженості фінансових ресурсів заплановані темпи реалізації Стратегії в Україні значно перевищували строки її реалізації в інших країнах. Наведений у Стратегії приклад Королівства Швеції, де в середині 50-х років відмовилися від утримання дітей у закладах інституційного догляду та виховання дітей, а до 2000 року всі державні заклади для дітей з особливостями розвитку були розформовані, чомусь не навів розробників на думку, що фінансова спроможність України навряд може в 10 разів перевищувати фінансову спроможність Швеції, але незважаючи на це, вони скоротили строки реалізації стратегії саме в 10 разів. Цікаво, щодо Сполученого Королівства Великої Британії та Північної Ірландії наведені лише дані про відсутність влаштування новонароджених дітей та дітей віком до трьох років у виховні заклади. При цьому не наведена інформація про систему освіти дітей з особливими освітніми потребами, спеціальні школи, які цією стратегією намагались знищити. А саме, за даними, зібраними МОН, на сьогодні в Англії діти з особливими освітніми потребами навчаються у загальноосвітніх школах, загальноосвітніх школах з ресурсним забезпеченням, в спеціальних (корекційних) класах загальноосвітніх шкіл, спеціальних школах - державних і приватних. Зокрема, в Англії та Уельсі навчання дітей з особливими освітніми потребами має різні форми: навчання в інклюзивному класі, поєднання навчання в інклюзивному навчальному середовищі з навчанням у спеціальному навчальному середовищі на базі інклюзивного навчального закладу, поєднання навчання в інклюзивному навчальному середовищі з навчанням у спеціальному навчальному середовищі за межами інклюзивного закладу освіти, навчання у спеціальному класі в межах інклюзивного навчального закладу, навчання у спеціальному навчальному закладі та навчання у школі-інтернаті.

Тобто під час виконання Стратегії інформація подавалася упереджено, формувалась суспільна думка, що в жодній країні світу не існує спеціальних шкіл з цілодобовим перебуванням учнів. Таким чином, заклади освіти свідомо поєднали у визначення "заклад інституційного догляду" за ознакою цілодобового перебування з такими закладами як загальноосвітні школи-інтернати, дитячі будинки, притулки, центри соціально-психологічної реабілітації, де проживали діти не тільки цілодобово, а цілорічно, "цілодесятирічно". На жаль, в ході розслідування Комісія дійшла до висновку, що реформування системи саме цих закладів не відбулося. А от порятунок закладів спеціальної освіти коштував чималих зусиль. Тому Тимчасова слідча комісія вважає, що Стратегія повинна далі реалізовуватися в державі з чітким розмежуванням понять, потреб дитини, способів їх задоволення, плану дій, визначення способів і механізмів реалізації, дотриманням норм міжнародного права, прав дитини, щоб реально, а не штучно зменшити кількість інституціалізованих дітей і не допустити маніпуляцій і підміни понять.

Дотримання прав дітей при здійсненні трансформації закладів освіти та соціального захисту дітей

План заходів з реалізації II етапу Національної стратегії реформування системи інституційного догляду та виховання дітей на 2017 - 2026 роки передбачено безпосереднє реформування закладів інституційного догляду відповідно до розроблених регіональних планів.

Водночас негативна тенденція до ліквідації освітніх

закладів в регіонах спостерігалась з самого початку впровадження реформи, що обумовило необхідність детального вивчення Комісією цих процесів.

Згідно з інформацією, наданою Міністерством освіти і науки України, усього в системі загальної середньої освіти у 2017/2018 навчальному році за зведеними формами статистичної звітності (76-РВК, Д-9, 1-ДБШ) функціонувало 553 заклади з інтернатними відділеннями, 100630 учнів. З них:

1) загальноосвітні школи-інтернати - 262, у яких 66009 дітей, в тому числі:

загальноосвітніх шкіл-інтернатів для дітей сиріт 5 (545 дітей),

школа соціальної реабілітації 1 (5 дітей),

санаторних шкіл-інтернатів 67 (15582 дитини);

2) спеціальні школи-інтернати та навчально-реабілітаційні центри - 291, у яких 34621 дитина, в тому числі:

навчально-реабілітаційних центрів - 75 (8254 дитини),

спеціальні школи-інтернати для дітей-сиріт - 4 (209 дітей).

Оскільки Стратегія у первинній реакції прямо передбачала скорочення щороку (починаючи з 2019 року) кількості закладів інституційного догляду та виховання дітей (крім спеціальних шкіл-інтернатів і навчально-реабілітаційних центрів) на 10 відсотків кількості таких закладів, спеціальних шкіл-інтернатів та навчально-реабілітаційних центрів на 5 відсотків кількості таких закладів станом на 1 січня 2018 року, та припинення до 2026 року діяльності всіх типів закладів інституційного догляду та виховання дітей, у яких проживає більше ніж 15 вихованців, то засновники закладів розуміли це як вимогу провести ліквідацію всіх закладів з інтернатними відділеннями, оскільки в пансіонах усіх закладів освіти проживало більше 15 дітей.

Поряд з цим, Міністерством соціальної політики України активно впроваджувалася хибна політика, що існування спеціальних закладів освіти нібито заважає розвитку інклюзії.

Саме це стало рушійними чинниками, що запустили по всій країні процес ліквідації закладів спеціальної освіти, оскільки вони всі, як правило, мали у своєму складі пансіон.

Алгоритм прийняття рішень всюди схожий - спочатку обласною радою за поданням відділу освіти обласної державної адміністрації приймалося рішення про ліквідацію спеціального закладу освіти, без врахування потреб дітей, які в ньому навчаються, і батьки вимушені були самостійно вирішувати проблему з тим, де та як після ліквідації закладу їх діти будуть навчатися.

Звертає на себе увагу той факт, що місцевими органами влади нерідко ліквідуються ті заклади, що мають кращу матеріальну базу, розташовані у рекреаційних місцях, де створені умови для цілорічного проживання, є великі земельні ділянки, а заклади у гіршому стані, що потребують капітального ремонту, - залишаються.

Мережа спеціальних закладів освіти, включаючи заклади без інтернатних відділень, виглядає таким чином:

Динаміка спеціальних закладів загальної середньої освіти та учнів у них в розрізі областей

(статистичні дані)

Назва областей

2017/2018

2018/2019

2019/2020

2020/2021

Кількість закладів

Учнів у них

Кількість закладів

Учнів у них

Кількість закладів

Учнів у них

Кількість закладів

Учнів у

них

Вінницька

1756

1676

1721

1640

Волинська

1293

1278

1209

1139

Дніпропетровська

3597

3522

3738

3745

Донецька

1622

1625

1597

1890

Житомирська

1347

1297

1205

1073

Закарпатська

588

521

499

434

Запорізька

3046

2993

2826

2790

Івано-Франківська

1189

965

793

688

Київська

791

794

809

878

Кіровоградська

1310

1049

1017

915

Луганська

453

458

450

Львівська

2074

1883

1847

1822

Миколаївська

1574

1571

1540

1492

Одеська

2599

2591

2441

2418

Полтавська

1724

1672

1673

1538

Рівненська

1525

1552

1523

1471

Сумська

1117

1031

1032

1011

Тернопільська

723

708

692

673

Харківська

2532

2443

2367

2358

Херсонська

983

950

952

850

Хмельницька

1164

1147

1161

1133

Черкаська

1178

1000

1027

1064

Чернівецька

938

867

806

734

Чернігівська

836

744

753

739

м. Київ

3468

3450

3425

3516

Всього

333

39427

325

37787

325

37111

319

36461

Кількість спеціальних закладів загальної середньої освіти та учнів у них відповідно до особливостей розвитку

(статистичні дані)

Спеціальні заклади освіти відповідно до особливостей розвитку

Всього закладів

(за роками)

2017/2018

2018/2019

2019/2020

2020/2021

Кількість закладів

Кількість учнів

Кількість Закладів

Кількість учнів

Кількість закладів

Кількість учнів

Кількість закладів

Кількість учнів

Сліпі

630