Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень постанови Кабінету Міністрів України "Про встановлення карантину з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та етапів послаблення протиепідемічних заходів", положень частин першої, третьої статті 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік", абзацу дев'ятого пункту 2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік"

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

РІШЕННЯ

КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ

у справі за конституційним поданням Верховного Суду щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень постанови Кабінету Міністрів України "Про встановлення карантину з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та етапів послаблення протиепідемічних заходів", положень частин першої, третьої статті 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік", абзацу дев'ятого пункту 2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік"

м. Київ

28 серпня 2020 року

N 10-р/2020

Справа N 1-14/2020(230/20)

Велика палата Конституційного Суду України у складі суддів:

Тупицького Олександра Миколайовича - головуючого,

Головатого Сергія Петровича,

Городовенка Віктора Валентиновича,

Завгородньої Ірини Миколаївни,

Касмініна Олександра Володимировича,

Колісника Віктора Павловича,

Кривенка Віктора Васильовича,

Лемака Василя Васильовича,

Литвинова Олександра Миколайовича,

Мойсика Володимира Романовича,

Первомайського Олега Олексійовича,

Саса Сергія Володимировича,

Сліденка Ігоря Дмитровича,

Філюка Петра Тодосьовича - доповідача,

Юровської Галини Валентинівни,

розглянула на пленарному засіданні справу за конституційним поданням Верховного Суду щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень постанови Кабінету Міністрів України "Про встановлення карантину з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та етапів послаблення протиепідемічних заходів" від 20 травня 2020 року N 392 (Офіційний вісник України, 2020 р., N 43, ст. 118), положень частин першої, третьої статті 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" від 14 листопада 2019 року N 294-IX (Відомості Верховної Ради України, 2020 р., N 5, ст. 31) зі змінами, абзацу дев'ятого пункту 2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" від 13 квітня 2020 року N 553-IX (Відомості Верховної Ради України, 2020 р., N 19, ст. 126).

Заслухавши суддю-доповідача Філюка П. Т. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України установив:

1. Суб'єкт права на конституційне подання - Верховний Суд - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення підпунктів 5, 6, 7, 14 пункту 3, абзацу шостого пункту 6 постанови Кабінету Міністрів України "Про встановлення карантину з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та етапів послаблення протиепідемічних заходів" від 20 травня 2020 року N 392 (далі - Постанова N 392), пунктів 10, 17 Порядку здійснення протиепідемічних заходів, пов'язаних із самоізоляцією, затвердженого Постановою N 392 (далі - Порядок), частин першої, третьої статті 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" від 14 листопада 2019 року N 294-IX зі змінами (далі - Закон N 294), абзацу дев'ятого пункту 2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" від 13 квітня 2020 року N 553-IX (далі - Закон N 553).

Верховний Суд просить перевірити положення Постанови N 392, Закону N 294, Закону N 553 на відповідність частинам першій, другій статті 8, частинам першій, другій статті 24, частині першій статті 33, статті 39, частинам першій, третій статті 42, частинам першій, третій статті 49, статті 64, пункту 14 частини першої статті 92, частині першій статті 126, частинам першій, другій статті 1291 Конституції України.

2. Конституційний Суд України, вирішуючи порушені в конституційному поданні питання, виходить із того, що відповідно до Конституції України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави;

держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (частина друга статті 3); органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України (частина друга статті 6); в Україні визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (частини перша, друга статті 8); правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством; органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19).

3. Оспорюваними положеннями пункту 3 Постанови N 392 на період дії карантину заборонялося, зокрема:

- проведення масових (культурних, розважальних, спортивних, соціальних, релігійних, рекламних та інших) заходів з кількістю учасників більше ніж 10 осіб (підпункт 5);

- робота закладів громадського харчування (ресторанів, кафе тощо), торговельно-розважальних центрів (крім розміщених у них магазинів), діяльність закладів, що надають послуги з розміщення, закладів розважальної діяльності, фітнес-центрів, закладів культури (підпункт 6);

- здійснення регулярних та нерегулярних перевезень пасажирів автомобільним транспортом у міському, приміському, міжміському, внутрішньообласному та міжобласному сполученні, зокрема пасажирські перевезення на міських автобусних маршрутах у режимі маршрутного таксі (підпункт 7);

- закладам охорони здоров'я проведення планових заходів з госпіталізації (підпункт 14).

Абзацом шостим пункту 6 Постанови N 392 передбачалося, що обов'язковій самоізоляції підлягають особи, які досягли 60-річного віку.

Пунктами 10, 17 Порядку стосовно осіб, які потребують самоізоляції, встановлено вимогу постійного перебування у визначеному ними місці самоізоляції, утримання їх від контакту з іншими особами, крім тих, з якими спільно проживають, передбачено окремі послаблення щодо режиму самоізоляції.

3.1. Відповідно до положень розділу II "Права, свободи та обов'язки людини і громадянина" Основного Закону України, зокрема:

- громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом; не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками (частини перша, друга статті 24);

- кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом (частина перша статті 33);

- громадяни мають право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування; обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватися судом відповідно до закону (стаття 39);

- кожен має право на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом (частина перша статті 42);

- кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується; держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю (частини перша, друга статті 43);

- громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом (частина перша статті 46);

- кожен має право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло (стаття 48);

- кожен має право на охорону здоров'я, медичну

допомогу та медичне страхування (частина перша статті 49);

- кожен має право на освіту (частина перша статті 53);

- кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень (стаття 56).

3.2. Конституційний Суд України зазначає, що згідно зі статтею 64 Конституції України конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України; в умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень; не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 Конституції України.

Конституційний Суд України наголошує, що обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина є можливим у випадках, визначених Конституцією України. Таке обмеження може встановлюватися виключно законом - актом, ухваленим Верховною Радою України як єдиним органом законодавчої влади в Україні. Встановлення такого обмеження підзаконним актом суперечить статтям 1, 3, 6, 8, 19, 64 Конституції України.

3.3. Під час розгляду Конституційним Судом України цієї справи Кабінет Міністрів України постановою "Про внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України" від 17 червня 2020 року N 500 вніс зміни до назви Постанови N 392, пункту 3 Постанови N 392, виклавши його в новій редакції, абзац шостий пункту 6 Постанови N 392 виключив.

Крім того, згідно з пунктом 2 переліку постанов Кабінету Міністрів України, що втратили чинність, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України "Про встановлення карантину та запровадження посилених протиепідемічних заходів на території із значним поширенням гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2" від 22 липня 2020 року N 641, пункти 2 - 8, 11, 12, 121 - 123, 13 - 16 Постанови N 392 визнано такими, що втратили чинність. Оскільки пункт 6 Постанови N 392, яким було затверджено Порядок, втратив чинність, то Порядок також втратив чинність.

Законом України "Про Конституційний Суд України" передбачено, що Конституційний Суд України розглядає питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) чинних актів (їх окремих положень) (частина перша статті 8); Велика палата Конституційного Суду України закриває конституційне провадження у справі, якщо під час пленарного засідання будуть виявлені підстави для відмови у відкритті конституційного провадження, передбачені статтею 62 цього закону (частина четверта статті 63).

Отже, є підстави для закриття конституційного провадження у цій справі в частині відповідності Конституції України (конституційності) положень підпунктів 5, 6, 7, 14 пункту 3, абзацу шостого пункту 6 Постанови N 392, пунктів 10, 17 Порядку згідно з пунктом 5 статті 62 Закону України "Про Конституційний Суд України" - втрата чинності актом (його окремими положеннями), щодо якого порушено питання відповідності Конституції України.

4. Вирішуючи питання щодо конституційності оспорюваних положень Закону N 294, Конституційний Суд України виходить із юридичної позиції, яку він неодноразово висловлював: оскільки предмет закону про Державний бюджет України чітко визначений у Конституції України, то цей закон не може скасовувати чи змінювати обсяг прав і обов'язків, пільг, компенсацій і гарантій, передбачених іншими законами України (абзац восьмий пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 9 липня 2007 року N 6-рп/2007).

Крім того, виходячи з того, що предмет регулювання Бюджетного кодексу України (далі - Кодекс), так само, як і предмет регулювання законів України про Державний бюджет України на кожний рік, є спеціальним, що обумовлено положеннями пункту 1 частини другої статті 92 Основного Закону України, Конституційний Суд України в Рішенні від 27 лютого 2020 року N 3-р/2020 дійшов висновку, що Кодексом не можна

вносити зміни до інших законів України, зупиняти їх дію або скасовувати їх, а також встановлювати інше (додаткове) законодавче регулювання відносин, відмінне від того, що є предметом спеціального регулювання іншими законами України (абзац восьмий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини).

Ураховуючи викладене, Конституційний Суд України вкотре наголошує на тому, що скасування чи зміна законом про Державний бюджет України обсягу прав і гарантій та законодавчого регулювання, передбачених у спеціальних законах, суперечить статті 6, частині другій статті 19, статті 130 Конституції України.

4.1. Одним із складових елементів конституційного принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності.

Конституційний Суд України зазначав, що юридичну визначеність слід розуміти через такі її складові елементи: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (легітимні очікування) (абзац п'ятий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 23 січня 2020 року N 1-р/2020).

Установлення граничного розміру заробітної плати, грошового забезпечення працівників, службових і посадових осіб бюджетних установ (включаючи органи державної влади та інші державні органи, органи місцевого самоврядування), передбачене у квітні 2020 року та на період до завершення місяця, в якому відміняється карантин, установлений Кабінетом Міністрів України (частини перша, третя статті 29 Закону N 294), є невизначеним щодо дії в часі та не забезпечує передбачуваності застосування цих норм права.

Згідно з частиною першою статті 113 Конституції України, частиною першою статті 1 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Тобто оспорюваними положеннями статті 29 Закону N 294 заробітна плата, грошове забезпечення працівників, службових і посадових осіб органів законодавчої та судової влади поставлені в залежність від виконавчої влади.

4.2. Конституцією України встановлено, що виключно законами України визначається, зокрема, статус суддів (пункт 14 частини першої статті 92); незалежність і недоторканність судді гарантуються Конституцією і законами України; вплив на суддю у будь-який спосіб забороняється (частини перша, друга статті 126); держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів; розмір винагороди судді встановлюється законом про судоустрій (перше речення частини першої, частина друга статті 130).

Конституційний Суд України неодноразово звертав увагу на недопустимість обмеження законом незалежності суддів, зокрема їх належного матеріального забезпечення, зміни розміру суддівської винагороди, рівня довічного грошового утримання суддів у відставці (рішення від 24 червня 1999 року N 6-рп/99, від 20 березня 2002 року N 5-рп/2002, від 1 грудня 2004 року N 19-рп/2004, від 11 жовтня 2005 року N 8-рп/2005, від 18 червня 2007 року N 4-рп/2007, від 22 травня 2008 року N 10-рп/2008, від 3 червня 2013 року N 3-рп/2013, від 19 листопада 2013 року N 10-рп/2013, від 8 червня 2016 року N 4-рп/2016, від 4 грудня 2018 року N 11-р/2018, від 18 лютого 2020 року N 2-р/2020, від 11 березня 2020 року N 4-р/2020).

Проаналізувавши юридичні позиції щодо незалежності суддів, Конституційний Суд України дійшов висновку, що гарантії незалежності суддів зумовлені конституційно визначеною виключною функцією судів здійснювати правосуддя; законодавець не може свавільно встановлювати або змінювати розмір винагороди судді, використовуючи свої повноваження як інструмент впливу на судову владу (абзаци сьомий, восьмий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 11 березня 2020 року N 4-р/2020).

Отже, обмеження суддівської винагороди є посяганням на гарантії незалежності суддів.

Таким чином, положення частин першої, третьої статті 29 Закону N 294 суперечать статтям 1, 6, частинам першій, другій статті 8, частині другій статті 19, частинам першій, другій

статті 55, частинам першій, другій статті 126, статті 130 Конституції України.

4.3. Конституційний Суд України вважає, що обмеження відповідних виплат є допустимим за умов воєнного або надзвичайного стану. Однак такого роду обмеження має запроваджуватися пропорційно, із встановленням чітких часових строків та в жорсткій відповідності до Конституції та законів України.

Таке обмеження також може застосовуватися й до суддів, однак після закінчення терміну його дії втрачені у зв'язку з цим обмеженням кошти необхідно компенсувати відповідними виплатами, оскільки суддівська винагорода є складовим елементом статусу судді, визначеного Конституцією України.

5. Положенням абзацу дев'ятого пункту 2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону N 553 передбачено, що з дня набрання чинності Законом N 553 (18 квітня 2020 року) і до 1 січня 2021 року тимчасово не застосовується частина перша статті 25 Кодексу, згідно з якою "Казначейство України здійснює безспірне списання коштів державного бюджету та місцевих бюджетів на підставі рішення суду".

Верховний Суд вважає, що вказане положення Закону N 553 суперечить частинам першій, другій статті 1291 Конституції України.

5.1. У Конституції України визначено основні засади судочинства, зокрема й обов'язковість судового рішення; судове рішення є обов'язковим до виконання; держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку (пункт 9 частини другої статті 129, частини перша, друга статті 1291).

Відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом; кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України неодноразово наголошував, що виконання судового рішення є невід'ємним складовим елементом права кожного на судовий захист; невиконання судового рішення загрожує сутності права на справедливий розгляд судом; держава не може ухилятися від виконання свого позитивного обов'язку щодо забезпечення виконання судового рішення задля реального захисту та відновлення захищених судом прав і свобод, законних інтересів фізичних та юридичних осіб, суспільства, держави (абзац третій пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 13 грудня 2012 року N 18-рп/2012, перше речення абзацу другого пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 25 квітня 2012 року N 11-рп/2012, перше речення абзацу восьмого підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 15 травня 2019 року N 2-р(II)/2019).

Досліджуючи практику Європейського суду з прав людини, Конституційний Суд України узагальнив, що визначене статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року право на суд було б ілюзорним, якби юридична система держави допускала, щоб остаточне обов'язкове судове рішення не виконувалося на шкоду одній зі сторін; і саме на державу покладено позитивний обов'язок створити систему виконання судових рішень, яка була б ефективною як у теорії, так і на практиці, і гарантувала б їх виконання без неналежних затримок; ефективний доступ до суду включає право на те, щоб рішення суду було виконане без невиправданих затримок; держава і її державні органи відповідальні за повне та своєчасне виконання судових рішень, які постановлені проти них (абзац одинадцятий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 15 травня 2019 року N 2-р(II)/2019).

Згідно зі статтею 13 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" судові рішення, що набрали законної сили, є обов'язковими до виконання всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами, фізичними і юридичними особами та їх об'єднаннями на всій території України (перше речення частини другої); органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи не можуть ухвалювати рішення, які скасовують судові рішення або зупиняють їх виконання (абзац другий частини сьомої).

Європейський суд з прав людини в рішенні у справі "Осовська та інші проти України" від 28 червня 2018

року (заява N 2075/13 та інші) зазначив, що юридична визначеність передбачає дотримання принципу остаточності судових рішень (§ 26). Крім того, у пілотних рішеннях у справах "Юрій Миколайович Іванов проти України" від 15 жовтня 2009 року (заява N 40450/04) та "Бурмич та інші проти України" від 12 жовтня 2017 року (заява N 46852/13 та інші) цей суд вказав на системне невиконання остаточних судових рішень в Україні.

Конституційний Суд України вважає, що принцип поділу влади (стаття 6 Конституції України) очевидно зазнає порушення, якщо законодавчий орган своїм актом тимчасово зупиняє виконання остаточних судових рішень.

Отже, забезпечення виконання остаточного судового рішення є позитивним обов'язком держави, проте оспорюваним положенням Закону N 553 унеможливлене здійснення Державною казначейською службою України безспірного списання коштів державного бюджету та місцевих бюджетів на підставі рішення суду до 1 січня 2021 року, що обмежує конституційне право особи на судовий захист.

Таким чином, положення абзацу дев'ятого пункту 2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону N 553 суперечить статтям 1, 6, 8, частині другій статті 19, частинам першій, другій статті 55, пункту 9 частини другої статті 129, частинам першій, другій статті 1291 Конституції України.

Ураховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, 1512, 152, 153 Конституції України, на підставі статей 7, 32, 35, 62, 63, 65, 66, 74, 84, 88, 89, 91, 92, 94 Закону України "Про Конституційний Суд України" Конституційний Суд України вирішив:

1. Визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення:

- частин першої, третьої статті 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" від 14 листопада 2019 року N 294-IX зі змінами;

- абзацу дев'ятого пункту 2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" від 13 квітня 2020 року N 553-IX.

2. Положення Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" від 14 листопада 2019 року N 294-IX зі змінами, Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" від 13 квітня 2020 року N 553-IX, визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

3. Закрити конституційне провадження у справі щодо перевірки на відповідність Конституції України (конституційність) положень підпунктів 5, 6, 7, 14 пункту 3, абзацу шостого пункту 6 постанови Кабінету Міністрів України "Про встановлення карантину з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та етапів послаблення протиепідемічних заходів" від 20 травня 2020 року N 392, пунктів 10, 17 Порядку здійснення протиепідемічних заходів, пов'язаних із самоізоляцією, затвердженого цією постановою, на підставі пункту 5 статті 62 Закону України "Про Конституційний Суд України" - втрата чинності актом (його окремими положеннями), щодо якого порушено питання відповідності Конституції України.

4. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим, остаточним та таким, що не може бути оскаржено.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України".

КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Лемака В. В. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень постанови Кабінету Міністрів України "Про встановлення карантину з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та етапів послаблення протиепідемічних заходів", положень частин першої, третьої статті 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік", абзацу дев'ятого пункту 2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" від 28 серпня 2020 року N 10-р/2020

В

цілому підтримую Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень постанови Кабінету Міністрів України "Про встановлення карантину з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та етапів послаблення протиепідемічних заходів", положень частин першої, третьої статті 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік", абзацу дев'ятого пункту 2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" від 28 серпня 2020 року N 10-р/2020 (далі - Рішення), однак на підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" вважаю за необхідне викласти окрему думку стосовно мотивувальної і резолютивної частин Рішення.

I. Верховенство права і протидія COVID-19: баланс цінностей, а не дилема

1. Головна місія Конституційного Суду України (далі - Суд) - захист Конституції України та прав людини, стримування з цією метою законодавчої та виконавчої влади. У цій справі Суд загалом виконав свій конституційний обов'язок.

Розповсюдження COVID-19 в Європі та в інших частинах світу вже має трагічні наслідки, внаслідок чого загинули багато тисяч людей. Висловлюючи солідарність інфікованим, які борються за своє життя, їхнім сім'ям та друзям, хочу викласти свій погляд на конституційні аспекти проблеми, що або були обійдені Судом, або в його Рішенні не знайшли достатньої аргументації.

З урахуванням того, що поширення COVID-19 на території України загрожувало непередбачуваними наслідками для суспільства, Верховна Рада України і Кабінет Міністрів України ухвалили рішення, спрямовані на захист суспільства і держави у формі законів України та постанов. У такій ситуації саме орган судового конституційного контролю (і тільки він) несе відповідальність за оцінку конституційності таких рішень, зокрема й за те, щоб вони були відповідними, необхідними та пропорційними для мети, на досягнення якої спрямовані.

У мотивувальній частині Рішення мало бути зазначено, що сама сутність Конституції України відображає її призначення й мету - забезпечення прав і свобод людини та гідних умов її життя (абзац четвертий преамбули до Конституції України). Відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя ї здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю (частина перша); права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (частина друга).

Виходячи з наведеного, держава зобов'язана здійснити ефективні заходи - зокрема правове регулювання та відповідну адміністративну практику - з метою захисту людини і суспільства від серйозних загроз, пов'язаних із поширенням на території України COVID-19. Через поширення хвороби під загрозою опинилося життя і здоров'я людей - фундаментальні конституційні цінності.

Під час протидії пандемії право на життя і право на охорону здоров'я є найбільш тісно пов'язаними. Відповідно до частини першої статті 27 Конституції України кожна людина має невід'ємне право на життя. Згідно з частиною першою статті 49 Конституції України кожен має право на охорону здоров'я, медичну допомогу та медичне страхування. Зв'язок між цими конституційними правами полягає в тому, що недостатні, несвоєчасні та неефективні заходи держави у сфері охорони здоров'я в умовах пандемії можуть означати безпосереднє посягання на право кожної людини на життя.

Згідно з частиною третьою статті 49 Конституції України держава створює умови для ефективного і доступного для всіх громадян медичного обслуговування. Важливо підкреслити, що конституційна формула ефективного і доступного медичного обслуговування для всіх громадян під час протидії COVID-19 стосується як захисту від COVID-19, так і захисту тих, хто потребує медичної допомоги за іншими

захворюваннями.

Хоча право на охорону здоров'я, слід визнати, залежить від ресурсів, які доступні державі, проте на ефективність його здійснення впливає також виконання державою позитивних обов'язків стосовно зосередження цих ресурсів на вирішенні питань, пов'язаних із захистом людей. Захист права на життя і здоров'я людей є фундаментальним для здійснення всіх інших прав і свобод, у тому числі громадянських і політичних прав.

Виходячи з наведеного, варто підтвердити виправданість мети обмежувальних заходів, запроваджених Верховною Радою України та Кабінетом Міністрів України в березні - травні 2020 року у зв'язку з поширенням на території України COVID-19.

Шляхом зважування цінностей і прав людини слід визнати, що загрози для життя та здоров'я перевищують проблеми обмеження особистої свободи стосовно пересування, заборони на деякі види соціальних контактів. Зважаючи на сучасні наукові знання, відмова від накладення таких обмежень істотно збільшує ризики зараження вірусом, захворювань значної кількості людей, перевантаження медичних закладів під час лікування серйозних випадків і, у гіршому випадку, зростання смертності.

У Конституції України у зв'язку з наведеним не лише встановлено, що здоров'я людини - ключова конституційна цінність ("найвища соціальна цінність") (частина перша статті 3), а й неодноразово вказано, що охорона здоров'я - можлива підстава для обмеження низки інших конституційних прав: права на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань (стаття 34), права на свободу світогляду і віросповідання (стаття 35), права збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації (стаття 39), права на страйк (стаття 44).

2. Слід наголосити, що навіть виправданість і серйозність мети, яка полягає в захисті життя і здоров'я людей, для досягнення якої здійснюються обмеження в реалізації конституційних прав людини, не означає, що такі обмеження можуть бути здійснені свавільно та бути несумісними з фундаментальними конституційними цінностями верховенства права, демократії, захисту прав людини.

Під час найважчих випробувань нації Конституція України діє таким же чином, як у звичайний період. Однак у складні часи з Основного Закону випливають додаткові позитивні обов'язки держави, які покликані захистити людину і суспільство від загроз.

Суд неодноразово акцентував на тому, що "обмеження щодо реалізації конституційних прав і свобод не можуть бути свавільними та несправедливими, вони мають встановлюватися виключно Конституцією і законами України, переслідувати легітимну мету, бути обумовленими суспільною необхідністю досягнення цієї мети, пропорційними та обґрунтованими, у разі обмеження конституційного права або свободи законодавець зобов'язаний запровадити таке правове регулювання, яке дасть можливість оптимально досягти легітимної мети з мінімальним втручанням у реалізацію цього права або свободи і не порушувати сутнісний зміст такого права" (абзац третій підпункту 2.1 пункту 2 Рішення від 1 червня 2016 року N 2-рп/2016).

На підставі зазначеного Суд повинен був ґрунтовніше дослідити загальний механізм і окремі засоби обмеження конституційних прав і свобод людини, які були втілені в постанові Кабінету Міністрів України "Про встановлення карантину з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та етапів послаблення протиепідемічних заходів" від 20 травня 2020 року N 392 (далі - Постанова N 392) та в Законі України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" від 14 листопада 2019 року N 294-IX зі змінами (далі - Закон N 294).

3. Зважена судова оцінка обмежувальних заходів стосовно здійснення прав людини з метою перешкоджання поширенню COVID-19 є важливою, передусім, тому, що вперше за три десятиліття розвитку України як незалежної держави йдеться про масове обмеження прав людини, тобто таке, яке стосується не окремих осіб, а цілих категорій і навіть переважної більшості суспільства. Обмеження особистої свободи, свободи пересування та в інших сферах видозмінюють суспільство на структурному

рівні.

На мою думку, державне втручання щодо прав і свобод людини, яке стосується не окремих індивідів, а переважної більшості суспільства, не може бути здійснене державою без запровадження особливого правового режиму, передбаченого Конституцією України. Практично всі європейські держави в останні місяці задіяли відповідні особливі конституційні режими.

Не слід зображувати, що "нічого серйозного" не відбувається у сфері захисту прав людини. Якщо вже права і свободи людини мають бути обмежені з метою захисту суспільства від загрози наслідків пандемії, то це слід робити відкрито, демократично і правовим шляхом, як того вимагає Конституція України - через ухвалення рішень органами державної влади, яких обрав народ України, а не шляхом непрозорого розмивання відповідальності за ухвалені рішення. Навіть в умовах надзвичайних обставин народ залишається не тільки "єдиним джерелом влади", але й "носієм суверенітету", суб'єктом, який здійснює цю владу (частина друга статті 5 Конституції України).

Відповідно до частин першої, другої статті 64 Конституції України конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України; в умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень.

В Україні відповідних рішень Президента України і Верховної Ради України, передбачених пунктом 31 частини першої статті 85 Конституції України щодо введення надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, ухвалено не було.

4. Суд мав сформувати більше аргументів щодо наведеної ним справедливої юридичної позиції, за якою обмеження прав і свобод людини можуть встановлюватися виключно Конституцією і законами України, а не підзаконними актами. Верховенство Конституції України не має змісту, якщо грубо порушуються її принципи й норми, які гарантують права і свободи людини.

Так, зокрема, з положення пункту 1 частини першої статті 92 Конституції України, яке передбачає, що виключно законами України визначаються "права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод", випливає, що і обсяг цих обмежень може визначатися також виключно законами України. В Україні єдиним органом законодавчої влади є парламент - Верховна Рада України, яка згідно з пунктом 3 частини першої статті 85 Конституції України приймає закони. З наведеного вбачається, що Верховна Рада України не могла передати повноваження щодо ухвалення акта з питання обмеження здійснення конституційних прав і свобод людини будь-якому іншому органу державної влади.

Однак Постанова N 392, якою запроваджено низку обмежень у здійсненні конституційних прав і свобод людини, є актом Кабінету Міністрів України - підзаконним актом. Вирішивши підзаконним актом питання, яке віднесене Конституцією України до сфери виключного законодавчого регулювання, Кабінет Міністрів України перебрав на себе повноваження Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади.

Таким чином, видання Урядом України Постанови N 392 є таким способом ухвалення рішення в сфері прав людини, який є несумісним з Конституцією України, оскільки порушує принцип поділу влади, передбачений положеннями частини другої статті 6, статті 75, пункту 3 частини першої статті 85, пункту 1 частини першої статті 92 Конституції України.

5. Заходи щодо обмеження прав людини не можуть бути безстроковими та підлягають періодичному перегляду парламентом. Обмежувальні заходи, які здійснюються у зв'язку з поширенням COVID-19, є державним втручанням до фундаментальних конституційних прав людини, з урахуванням динамічного змісту заходів "карантину", не можуть бути невизначеними в часі (безстроковими) та підлягають періодичному перегляду парламентом. Фактичне самоусунення Верховної Ради України від ухвалення рішень у цій сфері не узгоджується з принципом народного суверенітету та не відповідає загальноприйнятій практиці інших європейських держав у протидії COVID-19.

Визначення Конституцією України у частині другій статті 64 Конституції України вимоги щодо чіткого встановлення строків для

обмежень прав і свобод людини в умовах надзвичайного стану тим більше стосується ситуації, коли відповідні обмеження запроваджуються без уведення такого особливого правового режиму.

Отже, у цьому аспекті невизначеність строків для обмежень прав і свобод людини в Україні не узгоджується з положенням частини другої статті 64 Конституції України.

6. Слід наголосити на неприпустимості такого втручання держави щодо прав і свобод людини, якими очевидно й безпосередньо порушуються фундаментальні принципи Конституції України, зокрема допускається порушення принципу рівності перед законом.

Так, наприклад, запровадження посилених обмежувальних заходів, якими обмежено свободу пересування, не може здійснюватися дискримінаційно стосовно певних категорій людей (зокрема, до осіб літнього віку). Відповідно до статті 21 Конституції України усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах, а відповідно до частин першої, другої статті 24 Конституції України громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом; не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

Статтею 1 Протоколу N 12 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року встановлено:

"1. Здійснення будь-якого передбаченого законом права забезпечується без дискримінації за будь-якою ознакою, наприклад за ознакою статі, раси, кольору шкіри, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, належності до національної меншини, майнового стану, народження або за іншою ознакою.

2. Ніхто не може бути дискримінований будь-яким органом державної влади за будь-якою ознакою, наприклад за тими, які зазначено в пункті 1.".

З урахуванням того, що в преамбулі Конституції України конституцієдавець підтвердив "європейську ідентичність Українського народу і незворотність європейського та євроатлантичного курсу України", необхідно взяти до уваги те, що в статті 21 Хартії основних прав Європейського Союзу 2000 року окремо зазначено про заборону дискримінації за критерієм віку людини.

Особи, які досягли 60-річного віку і для яких були встановлені заборони на пересування і комунікацію, істотніші, ніж для інших категорій осіб, виявилися особливо вразливими. На це вплинуло декілька факторів.

По-перше, значна частина з них не засвоїла навичок користування засобами цифрової комунікації, що не можуть не враховувати органи державної влади. По-друге, з огляду на вік для частини з них навіть звичні засоби зв'язку є недоступними через втрату зору, слуху чи у зв'язку з іншими віковими особливостями. По-третє, багато таких осіб є одинокими або ж перебувають на відстані від сімей, тому повна ізоляція, навіть з виправданою метою, створює для них додаткові складнощі. Окрім того, саме ця категорія людей потребує ширшого доступу до послуг з охорони здоров'я, зокрема екстреної (швидкої) медичної допомоги, у зв'язку з традиційними, окрім COVID-19, захворюваннями (наприклад, серцево-судинні захворювання), однак цей доступ виявився значно істотно ускладненим. Запроваджений урядом засіб "повна самоізоляція" для певної категорії осіб як феномен є неприпустимим з конституційної точки зору.

Наведене передусім стосується сільських районів, у яких інфраструктура підтримання життєдіяльності залишається слабкою з огляду на обмежений доступ до медичної допомоги, громадського транспорту, до аптек, продовольчих крамниць, які працюють цілодобово, відділень банків (і навіть банкоматів) та мережі Інтернет.

Це означає, що особливий захист осіб похилого віку та інших вразливих категорій населення має бути здійснений державою не лише через встановлення більш суворих обмежень для них, а шляхом надання їм додаткової підтримки. Ідеться насамперед про забезпечення цих категорій осіб предметами першої необхідності. Досвід інших європейських держав свідчить про застосування заходів з підтримки щодо вразливих категорій осіб, зокрема виділення окремих годин для відвідування

ними крамниць, аптек чи паркових територій.

З іншого боку, від непродуманих тривалих обмежень - зокрема у доступі до охорони здоров'я чи в можливості рухатися на свіжому повітрі для вразливих категорій осіб - загрози для життя українців можуть виявитися гостріше, ніж безпосередньо від COVID-19. Частина заборон сформульована в такий спосіб, який порушує саму сутність (ядро) прав людини (людську гідність і свободу), що є неприпустимим загалом, оскільки йдеться про порушення прав людини, а не тільки їхнє обмеження.

Отже, практика запровадження Постановою N 392 окремих і більш суворих обмежень для осіб, які досягли 60-річного віку, на мою думку, є такою, що суперечить фундаментальним цінностям, закріпленим у статтях 21, 24 Конституції України.

II. Захист конституційних прав людини - місія Суду, яка не обмежена формальними мотивами

7. Суд взяв до уваги, що вже після звернення Верховного Суду 29 травня 2020 року з конституційним поданням у цій справі, до оспорюваної Постанови N 392 були внесені зміни і доповнення низкою інших постанов Уряду України. Зазначені зміни до Постанови N 392 справді істотно змінили предмет оскарження і, таким чином, формально створили підстави для закриття конституційного провадження у справі у цій частині, які передбачені в пункті 5 статті 62 Закону України "Про Конституційний Суд України".

Однак навіть коли йдеться про втрату чинності нормативним актом, який був підданий конституційному контролю, Суд має повноваження перевірити цей акт на відповідність Конституції України, якщо йдеться про захист прав людини - це передбачено в частині другій статті 8 Закону України "Про Конституційний Суд України": "З метою захисту та відновлення прав особи Суд розглядає питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) акта (його окремих положень), який втратив чинність, але продовжує застосовуватись до правовідносин, що виникли під час його чинності". Про те, що продовжують застосовуватися норми Постанови N 392, свідчить і те, що станом на 15 серпня 2020 року, за даними Державної судової адміністрації України, суди розглянули 11940 справ про притягнення осіб до адміністративної відповідальності за статтею 443 Кодексу України про адміністративні правопорушення "Порушення правил щодо карантину людей", а ще 6813 справ залишалися нерозглянутими. Варто зазначити, що значною мірою правила щодо карантину людей встановлені саме нормами Постанови N 392.

Тому, на мою думку, Суд не повинен був обмежитися констатацією формальних підстав для закриття конституційного провадження у справі у цій частині, оскільки рішення щодо оцінки конституційності Постанови N 392 є необхідним для захисту конституційних прав і свобод. Там і тоді, де і коли йдеться про захист прав людини, юридичні позиції й діяльність Суду повинні бути більш активними, ніж під час розгляду питань, пов'язаних зі спорами між гілками державної влади стосовно меж їхньої компетенції. У цій справі Суд повинен був забезпечити максимально ефективний і широкий захист конституційних прав людини та усунути наслідки порушення цих прав.

Ідеться про істотні ознаки неконституційної ситуації, пов'язаної з порушенням прав людини, яка значною мірою триває, незважаючи на періодичне внесення змін Урядом України до власних актів у цій сфері.

Що маємо "в залишку" у цій справі та цьому аспекті? Ситуація характеризується тим, що:

а) права людини й надалі масово обмежуються через застосування неконституційних методів (після ухвалення Рішення відповідно до юридичних позицій Суду ці методи є явно неконституційними), на рівні підзаконних актів, без впровадження передбаченого Конституцією України особливого правового режиму;

б) обсяг масових обмежень прав людини й надалі, по суті, "вручну" встановлюється органами виконавчої влади різних рівнів;

в) законодавець і уряд не усунули наслідків порушень прав людини, коли права обмежувалися в очевидно неконституційний спосіб.

Звісно, зміст видів і засобів обмежувальних заходів, спрямованих на ефективну протидію поширенню COVID-19, повинен визначати законодавець на підставі вивірених наукових знань у сфері медицини, а не

судового рішення, однак співвідношення вжитих засобів і досягнутого результату (як очікуваного розв'язання суспільної проблеми) може і повинна бути оцінена Судом з огляду на пропорційність вжитих засобів.

Так, зокрема, підлягає юридичній оцінці кореляція між інтенсивністю встановлених обмежень прав людини і динамікою поширення COVID-19 на території України.

Якби Суд все ж визнав Постанову N 392 неконституційною, то це безумовно мало би й практичне юридичне значення для тих багатьох суб'єктів, яких було притягнуто до відповідальності за вчинення адміністративних правопорушень, пов'язаних із порушенням карантинних норм, установлених цим підзаконним актом, навіть з огляду на de lege lata.

Хочу підкреслити, що гарантії прав і свобод людини виражаються не тільки в тому, що втручання у права і свободи можливе лише у випадках, передбачених Конституцією і законами України, але і в тому, що таке втручання може здійснюватися лише в конкретно визначених правових формах.

Зверніть увагу, про явну неконституційність Постанови N 392 свідчить і те, що саме нею були встановлені норми, які створювали матеріальне підґрунтя (ознаки поведінки) для діяння, яке є адміністративним правопорушенням. Однак такий підхід прямо заборонено Основним Законом України. Згідно з пунктом 22 частини першої статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються "засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них" (виділення автора).

На мою думку, Суд повинен оцінювати конституційність акта за матеріальними (змістовими) критеріями на момент ухвалення ним судового рішення, а за критерієм процедури видання акта та обсягу правотворчого повноваження суб'єкта, який його видав, - на момент видання акта, який перевіряється на конституційність. У цьому випадку йшлося про грубе порушення порядку видання нормативного акта, а не лише змісту предмета регулювання, оскільки Уряд України перебрав на себе повноваження регулювати питання, які явно не належать до його компетенції відповідно до статті 92 Конституції України.

Для відновлення прав і свобод людини це мало би безумовний ефект, ураховуючи, що зворотна сила втрати чинності нормативного акта саме в цьому випадку прямо встановлена частиною першою статті 58 Конституції України: "Закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи" (виділення автора). Саме в цьому випадку наслідки ухвалення Рішення Суду мають ефект ex tunc стосовно особи, права якої були порушені, оскільки втрата чинності Постановою N 392 внаслідок визнання неконституційною могла привести до скасування підстав для притягнення особи до юридичної відповідальності.

Навіть якби не йшлося про буквальне відшкодування за порушення прав людини в минулому, рішення з оцінкою конституційності Постанови N 392 було б важливим для зміцнення верховенства права і, незважаючи на ймовірно обмежені наслідки, слугувало б збереженню довіри громадян до держави. Окрім того, таке рішення могло продемонструвати верховенство Конституції України у ситуації, коли органи державної влади намагаються діяти без належного правового обґрунтування.

III. Обмеження зарплат і повага до принципу поділу державної влади

8. Суд не виклав чіткої позиції щодо статті 29 Закону N 294, якою було обмежено нарахування заробітної плати, грошового забезпечення працівників, службових і посадових осіб бюджетних установ (включаючи органи державної влади та інші державні органи, органи місцевого самоврядування).

Слід зазначити, що законодавець наділений повноваженням установлювати подібні обмеження, якщо при цьому не порушуються гарантії матеріального забезпечення тих органів публічної влади, які наділені окремими конституційними повноваженнями. Протилежний підхід означав би можливість для законодавчого органу влади обмеження чи навіть блокування здійснення конституційних повноважень іншими органами публічної влади через законодавчий інструмент встановлення заробітної плати для їх працівників,

службових і посадових осіб, що не може бути узгоджене з конституційним принципом поділу державної влади (стаття 6 Конституції України).

Таким органом державної влади, зокрема, є Національний банк України, основною функцією якого є "забезпечення стабільності грошової одиниці" (частина друга статті 99 Конституції України). Національний банк України покликаний незалежно від парламенту та Уряду України здійснювати свої повноваження для досягнення конституційної цілі, а відтак довільне втручання до гарантій його незалежності підриває умови ефективності здійснення ним конституційної функції.

9. У період загрози для суспільства, коли є необхідність і держава реально здійснює обмеження прав і свобод людини, а верховенство права і гарантії прав людини підлягають посиленому захисту, особливо значущою є роль конституційних органів, які прямо чи опосередковано сприяють здійсненню правосуддя в Україні. Хоча такі органи й не мають експліцитних (expressis verbis) конституційних гарантій у сфері їхнього матеріального забезпечення, вони покликані здійснювати конституційні повноваження незалежно від парламенту і Уряду України, при цьому таку незалежність повинно ззовні сприймати суспільство.

Відповідно до Конституції України до таких інституцій належать Вища рада правосуддя (частина перша статті 131), органи та установи в системі правосуддя для забезпечення добору суддів, прокурорів, їх професійної підготовки, оцінювання, розгляду справ щодо їх дисциплінарної відповідальності, фінансового та організаційного забезпечення судів (частина десята статті 131), прокуратура (частина перша статті 1311).

10. Окрім того, органами влади, які здійснюють конституційні повноваження окремо від органів державної влади, є органи місцевого самоврядування. В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (стаття 7 Конституції України). У положеннях статей 140, 142, 143 Конституції України встановлено повноваження органів місцевого самоврядування, зосереджених на захисті права територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України з урахуванням виокремленої матеріальної й фінансової основи місцевого самоврядування.

Серед інших конституційних повноважень територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання (частина перша статті 143 Основного Закону України).

Закріплені Конституцією України повноваження територіальних громад та органів місцевого самоврядування є конституційними гарантіями здійснення права громадян на місцеве самоврядування, а відтак не можуть бути скасовані чи обмежені законодавцем. Обмеження стосовно розміру заробітної плати посадових осіб органів місцевого самоврядування належить до обсягу конституційних повноважень органів місцевого самоврядування, а не органів державної влади, зокрема Верховної Ради України.

Отже, встановлення законодавчих обмежень у нарахуванні заробітної плати для службових і посадових осіб зазначених органів влади не може бути узгоджене з положеннями частини першої статті 8 Конституції України, за якою в Україні визнається і діє принцип верховенство права та частини другої статті 6 Конституції України, за якою органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

11. Стосовно запровадження обмежень з нарахувань заробітної плати народних депутатів України, деяких категорій службових і посадових осіб державного сектору Верховна Рада України наділена широким розсудом. Однак і в цьому разі законодавчі обмеження мають бути спрямовані на досягнення важливого суспільного інтересу (легітимної мети) та встановлені законом.

У частині другій статті 29 Закону N 294 вказано, що "обмеження не застосовується при нарахуванні заробітної плати, грошового забезпечення

особам із числа осіб, зазначених у частині першій цієї статті, які безпосередньо задіяні у заходах, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню, локалізацію та ліквідацію спалахів, епідемій та пандемій гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та які беруть участь у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, у тому числі в операції Об'єднаних сил (ООС). Перелік відповідних посад встановлюється Кабінетом Міністрів України".

У цьому положенні очевидно невизначеним залишається питання про те, які саме державні органи "безпосередньо задіяні у заходах, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню, локалізацію та ліквідацію спалахів, епідемій та пандемій гострої респіраторної хвороби COVID-19". Перелік відповідних посад законодавець доручив встановити Кабінету Міністрів України, не вказавши належних критеріїв.

12. Окрім того, визначаючи обмеження в нарахуванні заробітної плати зазначеним категоріям службових і посадових осіб, Верховна Рада України у частині першій статті 29 Закону N 294 нечітко встановила тривалість такого обмеження: "... у квітні 2020 року та на період до завершення місяця, в якому відміняється карантин, установлений Кабінетом Міністрів України...", не врахувавши різноманітності модифікацій сукупної категорії "карантин" як узагальнюючої для позначення обсягу обмежувальних заходів.

Тривалість обмеження заробітної плати для народних депутатів України, крім того, не може залежати від Кабінету Міністрів України, оскільки статус народних депутатів України визначається виключно законом України (пункт 21 частини першої статті 92 Конституції України).

Залежність статусу народних депутатів України від рішень органів виконавчої влади не відповідає також конституційній моделі відносин між парламентом і Урядом України в межах форми правління, зокрема тому, що згідно з частиною другою статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України відповідальний, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України, а не навпаки.

13. Намагання знизити ефективність судового контролю в надзвичайний період піддає суспільство додатковим загрозам, окрім COVID-19 - істотного розширення можливостей зловживання для виконавчої влади.

Стосовно обмежень у нарахуванні суддівської винагороди, крім аргументів, наведених Судом у Рішенні, слід зауважити, що навіть під час воєнного чи надзвичайного стану обсяг судових гарантій прав людини не може бути звужений, як це випливає зі статті 64 Конституції України. Судовий захист прав людини повинен здійснюватися ефективно і безперервно, незалежно від будь-яких обставин. Забезпечення в цей особливий період матеріальних умов для ефективного здійснення судової влади є обов'язком Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України, які відповідно до Конституції України наділені повноваженнями у сфері державного бюджету.

Незважаючи на істотно ускладнені умови для здійснення правосуддя, які об'єктивно складися в умовах поширення COVID-19, суди зіткнулися з різким і невмотивованим обмеженням не лише суддівської винагороди, а й загалом рівня фінансування судової влади.

Важливо взяти до уваги, що суди в Україні в березні - серпні 2020 року функціонували у безперервному режимі, забезпечуючи реальність і дієвість права кожного на судовий захист (стаття 55 Конституції України) та здійснюючи судовий контроль за діяльністю публічних властей в особливий період. На відміну від судів у багатьох європейських державах, українські суди в цей час не брали "канікул" та не впроваджували інших механізмів, які б могли ускладнити доступ кожного до суду.

Обмежуючи суддівську винагороду, законодавець вкотре порушив вимогу частини першої статті 130 Конституції України, яка передбачає: "Держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів. У Державному бюджеті України окремо визначаються видатки на утримання судів з урахуванням пропозицій Вищої ради правосуддя". Водночас парламент не врахував пропозицію Вищої ради правосуддя з цього питання, більше того - тривалість обмеження розміру суддівської винагороди

законодавець пов'язав зі здійсненням повноважень Кабінету Міністрів України стосовно ухвалення ним рішення про "відміну карантину", що не може бути узгоджене із положенням частини другої статті 130 Конституції України та іншими конституційними гарантіями незалежності суддів.

14. Законодавець застосував законодавче регулювання як інструмент маніпуляції рівнем суддівської винагороди з очевидною метою впливу на суддів, їх деморалізації через підтримання ідеї про "всевладдя" парламенту. На практиці це призвело до зниження дієвості доступу громадян до судового захисту, а відтак - можливості відновити права і свободи у разі їх порушення. Небезпека такого підходу зростає в особливий період, коли саме від судової влади залежить недопущення свавільного обмеження чи скасування прав і свобод людини на колективному рівні.

Крім іншого, такий крок є, власне, невиконанням ряду юридичних позицій Суду, зокрема висловлених ним у Рішенні від 11 березня 2020 року N 4-р/2020.

IV. Зупинення виконання судових рішень посягає на верховенство права

15. У державі, заснованій на принципі верховенства права, остаточні судові рішення повинні виконуватися, усі без винятку. Повага держави до повноважень судової влади є передумовою довіри суспільства до судів і врешті - до верховенства права. Однак для реального досягнення цього недостатньо конституційних гарантій незалежності й неупередженості судів, адже розуміння відповідних обов'язків держави має бути інкорпороване до суспільної свідомості та поточної адміністративної практики.

Проблема невиконання судових рішень (так само як "некомплект" на суддівських посадах та системне недофінансування судової системи) не вирішувалася "політичними" гілками влади і раніше, що призводило до зниження рівня суспільної довіри до судів. Однак ніколи раніше настільки цілеспрямовано не ухвалювалася законодавча норма, якою зумовлювалося невиконання судових рішень. На цей раз рішення законодавця відверто було спрямоване на формування неконституційної практики. Положенням абзацу дев'ятого пункту 2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" від 13 квітня 2020 року N 553-IX (далі - Закон N 553) передбачено, що тимчасово, з дня набрання цим законом чинності до 1 січня 2021 року, не застосовуються норми частини першої статті 25 Бюджетного кодексу України. У свою чергу, частина перша статті 25 Бюджетного кодексу України передбачає: "Казначейство України здійснює безспірне списання коштів державного бюджету та місцевих бюджетів на підставі рішення суду". Це означає, що встановлена законодавцем заборона на застосування цієї норми є, власне, блокуванням виконання судових рішень.

16. Однак Конституція України забороняє такий підхід. Однією з основних засад судочинства в Україні є обов'язковість судового рішення (пункт 9 частини другої статті 129 Основного Закону України).

Відповідно до частини першої статті 1291 Конституції України суд ухвалює рішення іменем України; судове рішення є обов'язковим до виконання. Зазначене означає, що конституційним обов'язком для всіх органів державної влади є виконання судових рішень. Від виконання судових рішень залежить дієвість принципів захисту прав людини (стаття 3 Основного Закону України) та верховенства права (стаття 8 Конституції України).

17. Суд неодноразово наголошував, що невиконання судового рішення загрожує сутності права на справедливий розгляд судом (перше речення абзацу другого пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 25 квітня 2012 року N 11-рп/2012).

У Доповіді Європейської Комісії "За демократію через право" (Венеційська Комісія) "Мірило правовладдя", ухваленій на 106-му пленарному засіданні 11 - 12 березня 2016 року, зазначено з цього приводу: "Судові рішення є дуже важливими для виконання конституції та законодавства. Право на справедливе судочинство і саме правовладдя загалом втрачають будь-який зміст, якщо судові рішення не виконано" (пункт 107).

Крім того, принцип поділу державної влади (стаття 6 Конституції України) не втрачає будь-який зміст, якщо законодавчий орган

ухваленим рішенням (законом) може блокувати виконання рішень іншої гілки влади -судової.

Незалежність судів як конституційна гарантія, встановлена в частині першій статті 126 Конституції України, також опиняється під загрозою, якщо виконання судових рішень поставлено в залежність від волі законодавця.

Отже, можна дійти висновку, що положення абзацу дев'ятого пункту 2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону N 553 не може бути узгоджене з положеннями частини першої статті 8, частини першої статті 55, частини першої статті 126, пункту 9 частини другої статті 129, статті 1291 Конституції України.

V. Висновки

Конституція України, гарантуючи серед пріоритетних конституційних цінностей життя і здоров'я людини, не виключає можливості законодавця встановити надзвичайні заходи, у тому числі обмеження, за наявності загроз для таких цінностей. Однак у цій ситуації безумовно законодавець і уряд України мають забезпечити узгодження між цінністю охорони здоров'я та повагою до прав і свобод людини, які гарантуються в Україні. Насамперед ідеться про особисту свободу, свободу пересування, право на приватне життя, право на підприємництво та колективну свободу вираження думки й слова.

Суд у цілому правильно оцінив конституційність нормативних актів, які були піддані ним контролю, але обмежився визнанням неконституційними лише законодавчих положень, утримавшись із формальних мотивів від оцінки конституційності Постанови N 392. Цим самим не вдалося досягти ефективного рівня захисту конституційних прав людини, які й надалі обмежуються через неконституційні механізми.

Суддя

Конституційного Суду України

В. В. Лемак

ОКРЕМА ДУМКА

судді Конституційного Суду України Первомайського О. О. у справі N 1-14/2020 за конституційним поданням Верховного Суду

Конституційний Суд України (далі - Конституційний Суд) 28 серпня 2020 року ухвалив Рішення N 10-р/2020 (далі - Рішення) у справі N 1-14/2020 за конституційним поданням Верховного Суду щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень постанови Кабінету Міністрів України "Про встановлення карантину з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та етапів послаблення протиепідемічних заходів", положень частин першої, третьої статті 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік", абзацу дев'ятого пункту 2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік".

Конституційний Суд, зокрема, вирішив:

"3. Закрити конституційне провадження у справі щодо перевірки на відповідність Конституції України (конституційність) положень підпунктів 5, 6, 7, 14 пункту 3, абзацу шостого пункту 6 постанови Кабінету Міністрів України "Про встановлення карантину з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та етапів послаблення протиепідемічних заходів" від 20 травня 2020 року N 392, пунктів 10, 17 Порядку здійснення протиепідемічних заходів, пов'язаних із самоізоляцією, затвердженого цією постановою, на підставі пункту 5 статті 62 Закону України "Про Конституційний Суд України" - втрата чинності актом (його окремими положеннями), щодо якого порушено питання відповідності Конституції України" (пункт 3 резолютивної частини Рішення).

Не підтримуючи Рішення у частині щодо закриття провадження у справі, на підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" та § 74 Регламенту Конституційного Суду вважаю за потрібне викласти окрему думку щодо Рішення та інших пов'язаних з цією справою понять та явищ.

Засновки та висновки конституційної демократії

1. Зародження багатьох галузей права доволі традиційно пов'язується з юриспруденцією Стародавнього Риму, зокрема з такими відомими пам'ятками юридичної думки того часу, як Інституції Гая та Corpus iuris civilis Юстініана.

Протягом тривалого часу уявлення про державу, верховну владу, зміст і суть їх відносин з громадянами та (або) підданими будувались на досвіді Римської

імперії, у тому числі у світлі того, що "добра" влада та володар повинні надати своєму народу лише "хліб та видовища", а натомість мали нібито "право" вимагати від народу все, у тому числі життя, свободу, гідність, власність.

У тій системі координат суспільних відносин управління "батогом та пряником", зневага і ненависть до людини та цілих народів були звичними та традиційними явищами.

2. Проте для цивілізованої частини світу часи імперій та необмеженої сваволі влади - вже в минулому.

В основу сучасного європейського правопорядку покладено такі цінності, як людські права, правдива (дієва та ефективна) демократія, верховенство права.

Конституція України та існуючий в Україні конституційний лад побудовані на ієрархії конституційних цінностей, у якій головними є повага до людської гідності, фундаментальні права і свободи людини і громадянина та їх гарантії. У свою чергу верховенство права, поділ влади, інші конституційні цінності та явища забезпечують інституційну, функціональну й іншу спроможність та дієвість конституційної демократії.

Важливо, що у сучасній конституційній демократії є доволі чітке уявлення про позитивні обов'язки держави, відповідно до розуміння змісту яких Уряд1 повинен не розважати і тим більше не погрожувати та не лякати своїх громадян, а зобов'язаний своїми раціональними, свідомими і професійними діями та рішеннями забезпечити ефективні гарантії здійснення їх прав і свобод.

____________

1 Тут та далі йдеться про Уряд у широкому розумінні, тобто як сукупність органів державної влади.

Безперечно, здійснення Урядом подібних дій та ухвалення рішень у часи воєнних конфліктів, соціальних та економічних криз, епідемій, пандемій та стихійних лих є максимально бажаним та потрібним, оскільки подібна роль та значення держави у житті та долі своїх громадян, власне, значною мірою й виправдовує те, що інститут держави продовжує існувати.

Відносини між громадянами, з одного боку, та державою й Урядом - з іншого, ґрунтуються вже не стільки на довірі, скільки на прагматичному розрахунку перших отримати, зокрема, за сплачені на користь держави податки, гідний адміністративний сервіс у спокійні часи та ефективний захист і гарантії - у періоди різного роду потрясінь. Будь-яке спотворення суті та змісту такого суспільного договору внаслідок бездіяльності Уряду чи вчинення ним помилкових або навіть незаконних рішень та дій є початком шляху руйнації цих відносин, кризи інститутів громадянського суспільства та самої держави.

Конституційні права та свободи, інші конституційні цінності в Основному Законі України

3. Переді мною на робочому столі судді Конституційного Суду - Основний Закон України, в розділі II "Права, свободи та обов'язки людини і громадянина" якого у невичерпному переліку закріплені права і свободи людини і громадянина, зокрема:

- кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом (частина перша статті 33);

- громадяни мають право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування; обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватися судом відповідно до закону (стаття 39);

- кожен має право на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом (частина перша статті 42);

- кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується; держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю (частини перша, друга статті 43);

- громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також: у старості та в інших випадках, передбачених законом (частина перша статті 46);

- кожен має право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї, що включає достатнє

харчування, одяг, житло (стаття 48);

- кожен має право на охорону здоров'я, медичну допомогу та медичне страхування (частина перша статті 49);

- кожен має право на освіту (частина перша статті 53).

4. Інші приписи Основного Закону України, що були релевантними для розгляду цієї справи, встановлюють, зокрема, таке:

- права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (частина друга статті 3);

- органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України (частина друга статті 6);

- в Україні визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (частини перша, друга статті 8);

- правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством; органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19);

- конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України; в умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень; не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 Конституції України (стаття 64);

- виключно законами України визначаються права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов'язки громадянина (пункт 1 частини першої статті 92).

5. Важливо, що всі ці конституційні приписи не змінювалися з моменту ухвалення та набуття чинності Основним Законом України.

Більшість з цих приписів, по-перше, вказують на найбільш значущі для конкретної особи конституційні цінності, по-друге - визначають зміст конституційного ладу в Україні.

6. Системний та сутнісний аналіз цих приписів Конституції України дає змогу дійти таких висновків:

- обмеження конституційних прав і свобод можливе у випадках, передбачених Конституцією України;

- обмеження конституційних прав і свобод можуть встановлюватись в умовах воєнного або надзвичайного стану;

- обмеження можуть бути застосовані лише щодо прав і свобод, що не охоплюються нормою-забороною, яка міститься у частині другій статті 64 Конституції України;

- ці права і свободи можуть бути лише обмежені;

- можуть встановлюватись лише окремі обмеження прав і свобод;

- обмеження повинні бути тимчасовими, із зазначенням строку їх дії;

- обмеження може бути запроваджено на підставі закону та в окремих випадках - рішення суду;

- суб'єктом встановлення обмежень може бути парламент2 та (або) суд3.

Таким чином, встановлення повноважним органом окремих тимчасових обмежень конституційних прав і свобод можливе лише на підставі закону, для досягнення легітимної мети, визначеної Основним Законом України, та з використанням домірних (пропорційних) засобів.

____________

2 У спосіб ухвалення відповідного закону.

3 Шляхом ухвалення судового рішення, що передбачається, наприклад, частиною другою статті 39 Конституції України.

Положення оспорюваного акта Кабінету Міністрів України

7. Оспорюваними у конституційному поданні положеннями пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України "Про встановлення карантину з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та етапів послаблення протиепідемічних заходів" від 20 травня 2020 року N 392 (далі - Постанова N 392) на період дії карантину заборонялося, зокрема:

- проведення масових (культурних, розважальних, спортивних, соціальних, релігійних, рекламних та інших) заходів з кількістю учасників більше ніж

10 осіб (підпункт 5 пункту 3);

- робота закладів громадського харчування (ресторанів, кафе тощо), торговельно-розважальних центрів (крім розміщених у них магазинів), діяльність закладів, що надають послуги з розміщення, закладів розважальної діяльності, фітнес-центрів, закладів культури (підпункт 6 пункту 3);

- здійснення регулярних та нерегулярних перевезень пасажирів автомобільним транспортом у міському, приміському, міжміському, внутрішньообласному та міжобласному сполученні, зокрема пасажирські перевезення на міських автобусних маршрутах у режимі маршрутного таксі (підпункт 7 пункту 3);

- закладам охорони здоров'я проведення планових заходів з госпіталізації (підпункт 14 пункту 3).

Абзацом шостим пункту 6 Постанови N 392 передбачалося, що обов'язковій самоізоляції підлягають особи, які досягли 60-річного віку.

Пунктами 10, 17 Порядку здійснення протиепідемічних заходів, пов'язаних із самоізоляцією, затвердженого Постановою N 392, стосовно осіб, які потребують самоізоляції, встановлено вимогу постійного перебування у визначеному ними місці самоізоляції, утримання їх від контакту з іншими особами, крім тих, з якими спільно проживають; дозволено двічі на день вигул домашніх тварин, відвідування місць торгівлі продуктами харчування, засобами гігієни, лікарськими засобами, медичними виробами.

8. Порівняльне дослідження змісту та об'єктів регулювання приписів Конституції України та оспорюваних положень Постанови N 392 дає змогу дійти висновку, що цим підзаконним актом обмежені (атаковані) щонайменше такі конституційні права та свободи, як:

- право на повагу гідності (стаття 28);

- свобода пересування (частина перша статті 33);

- право на свободу відправлення релігійних культів і ритуальних обрядів, ведення релігійної діяльності (частина перша статті 35);

- право на мирні зібрання (частина перша статті 39);

- право на підприємницьку діяльність (частина перша статті 42);

- право на працю (частина перша статті 43);

- право на охорону здоров'я, медичну допомогу (частина перша статті 49).

9. З огляду на те, що встановлення зазначених у Постанові N 392 обмежень конституційних прав і свобод людини і громадянина було здійснено рішенням неналежного суб'єкта, не має сенсу досліджувати дотримання/недотримання інших умов для обмеження конституційних прав і свобод, що встановлює Основний Закон України, оскільки зрозуміло, що порушення належної правової процедури, без сумнівів, делегітимізує зазначені положення Постанови N 392.

Тобто оспорювані у конституційному поданні окремі положення Постанови N 392 є такими, що не відповідають Конституції України.

10. Зазначений висновок щодо неконституційності окремих положень Постанови N 392 не може бути спростований посиланням на норми законів, а тим більше - підзаконних актів, оскільки Основний Закон України встановлює верховенство Конституції України (частина друга статті 8).

Тобто приписи актів парламенту, Президента України та Кабінету Міністрів України не повинні містити норм, які суперечать нормам Основного Закону України.

11. З наведених міркувань повноваження, надані Кабінету Міністрів України, наприклад, приписами статті 29 Закону України "Про захист населення від інфекційних хвороб", зокрема щодо встановлення карантину (частина перша), встановлення тимчасових обмежень прав фізичних і юридичних осіб та додаткових обов'язків, що покладаються на них (частина четверта), повинні витлумачуватись таким чином, щоб це відповідало нормам Основного Закону України.

З норм Конституції України чітко та недвозначно випливає, що Кабінет Міністрів України не має повноважень обмежувати конституційні права і свободи. Це, звісно, не спростовує можливості існування таких повноважень цього вищого органу державної виконавчої влади, як встановлення, зокрема, карантину та тимчасових обмежень неконституційних прав фізичних і юридичних осіб.

Натомість ухвалення Кабінетом Міністрів України рішень, що встановлюють обмеження конституційних прав і свобод, порушує не лише норми розділу II "Права, свободи та обов'язки людини і громадянина" Основного Закону України, а й конституційні приписи статей

3, 5, 6, 8, 92.

Щодо процесуальних питань та хронології дій та рішень Кабінету Міністрів України

12. Звісно, Конституційний Суд може закрити провадження у справі, якщо акт, що перебував на перевірці його на конституційність, втратив чинність.

Однак вважаю, що у цій справі Конституційний Суд не мав достатніх формальних та змістовних підстав для застосування зазначеного процесуального повноваження. Натомість Конституційний Суд повинен був завершити розгляд справи у цій частині по суті, на підтвердження чого зазначу таке.

13. Починаючи з лютого 2020 року до моменту ухвалення Рішення Кабінет Міністрів України ухвалив значну кількість актів, більшість з яких мала одну ключову ваду - вони передбачали обмеження конституційних прав і свобод, а отже, були неконституційними.

14. Так, 3 лютого 2020 року Кабінет Міністрів України ухвалив розпорядження "Про заходи щодо запобігання занесенню і поширенню на території України гострої респіраторної хвороби, спричиненої коронавірусом 2019-gCoV" N 93-р, згідно з пунктом 2 якого, зокрема, було установлено "тимчасові обмеження та особливі умови для в'їзду осіб, які перебували у провінції Хубей Китайської Народної Республіки, шляхом їх ізоляції протягом 14 днів у визначених Міністерством охорони здоров'я закладах охорони здоров'я".

Цього ж дня було ухвалено також розпорядження Кабінету Міністрів України "Про евакуацію громадян України та членів їх сімей із зони поширення корона вірусу 2019-gCoV у Китайській Народній Республіці" N 129-р, де вказано на потребу невідкладної евакуації громадян України та членів їхніх сімей (пункт 1) і визначення закладів охорони здоров'я для тимчасової ізоляції цих осіб (пункт 2).

Вказівка на закон (закони), що передбачив би можливість ухвалення Кабінетом Міністрів України рішень для здійснення зазначених ізоляції (тимчасової ізоляції), 14-денного строку ізоляції4 у цих актах була відсутня.

____________

4 Частина друга статті 19 Конституції України зазначає, що органи державної влади зобов'язані діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Запланована на 11 лютого 2020 року так звана евакуація (невідкладна евакуація) громадян України та членів їхніх сімей була все ж відкладена на кілька днів вірогідно з метою примушування цих осіб до підписання "добровільної" інформованої згоди на 14-денний строк ізоляції у визначеному державними органами закладі.

Надалі, як стало відомо зі ЗМІ, громадяни України та члени їхніх сімей були евакуйовані до України, у супроводі поліції та національної гвардії направлені до місця ізоляції. Оскільки у жодної особи, яка погодилась на перебування у місці ізоляції - санаторії Національної гвардії України "Нові Санжари", не було виявлено ознак відповідного вірусу та хвороби, цей своєрідний "медико-соціальний експеримент" Кабінету Міністрів України над громадянами України та іншими особами на початку березня 2020 року було завершено.

15. Постановою "Про запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19" від 11 березня 2020 року N 211 (далі - Постанова N 211) Кабінет Міністрів України в межах усієї території України встановив карантин на період з 12 березня до 3 квітня 2020 року, протягом якого було заборонено відвідування закладів освіти її здобувачами та проведення усіх масових заходів, у яких бере участь більше 200 осіб, крім заходів, необхідних для забезпечення роботи органів державної влади (пункт 1).

Уже 16 березня 2020 року постановою Кабінету Міністрів України "Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 11 березня 2020 р. N 211" N 215 назву і текст Постанови N 211 викладено у новій редакції, внаслідок чого було істотно доповнено перелік обмежень конституційних прав і свобод.

Власне, саме у другій половині березня та у квітні 2020 року внаслідок застосування положень Постанови N 211 життя в Україні було майже "паралізоване" й значна кількість осіб була позбавлена прав і свобод щодо вільного пересування, праці, здійснення підприємницької діяльності, навчання, відпочинку тощо.

Загалом до Постанови N 2115 зміни вносились п'ятнадцять

разів, внаслідок чого карантин продовжувався6, а обсяг та види обмежень конституційних прав і свобод постійно зазнавали змін.

____________

5 Постанова N 211 формально є чинною до цього часу.

6 Строк дії карантину на підставі окремих постанов Кабінету Міністрів України послідовно продовжувався до 24 квітня, 11 травня, 22 травня 2020 року.

16. Незважаючи на те, що Постанова N 211 формально є чинною до цього часу й саме її положення передбачали низку обмежень конституційних прав і свобод, у конституційному поданні Верховного Суду було запропоновано перевірити на відповідність Основному Закону України окремі положення іншого акта Кабінету Міністрів України - Постанови N 392.

Причиною цього є те, що у пункті 2 Змін, що вносяться до актів Кабінету Міністрів України, затверджених Постановою N 392, було передбачено виключення пунктів 2 - 13 з Постанови N 211, внаслідок чого остання втратила юридичну силу щодо встановлення обмежень прав і свобод та містить лише норму щодо строку дії карантину.

Надалі до Постанови N 392 також неодноразово вносилися зміни7, зокрема щодо продовження строку карантину8, обсягу та видів обмежень конституційних прав і свобод.

____________

7 Десять змін.

8 Строк дії карантину на підставі окремих постанов Кабінету Міністрів України послідовно продовжувався до 22 червня, 31 липня 2020 року.

Важливо, що значне погіршення макро- та мікроекономічних показників, соціальне невдоволення та інші фактори змусили Уряд у другій половині травня та першій половині літа 2020 року постійно переглядати свої рішення та зменшувати обсяг та види запроваджених обмежень.

17. Не скасовуючи чинної до цього часу Постанови N 392, 22 липня 2020 року Кабінет Міністрів України ухвалив постанову "Про встановлення карантину та запровадження посилених протиепідемічних заходів на території із значним поширенням гострої респіраторної хвороби COVD-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2" N 641 (далі - Постанова N 641), згідно з якою карантин було продовжено до 31 серпня 2020 року.

Найголовніше в контексті розгляду цієї справи було те, що згідно з Постановою N 641 втратили чинність положення Постанови N 392, що мали бути перевірені на відповідність Конституції України відповідно до подання Верховного Суду.

18. Надалі до Постанови N 641 також вносилися зміни, зокрема постановою Кабінету Міністрів України "Про внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України" від 26 серпня 2020 року N 760, якою до 31 жовтня 2020 року було продовжено дію карантину, встановленого Постановою N 211 та Постановою N 392 (пункт 1).

19. Наведена вище нормотворча діяльність Кабінету Міністрів України не перешкоджає формулюванню таких висновків.

По-перше, Кабінет Міністрів України згідно з Конституцією України не має повноважень на встановлення власними актами обмежень конституційних прав і свобод.

По-друге, Постанова N 641 містить положення, що за змістом є тотожними в контексті цієї справи положенням Постанови N 392, які ставилися під сумнів Верховним Судом у його поданні, а отже, Конституційний Суд мав змогу встановити подібну змістову тотожність та перевірити на конституційність відповідні положення формально "нової" Постанови N 641.

20. Так, згідно з підпунктами 5 та 6 пункту 3 Постанови N 392 заборонялось:

- проведення масових (культурних, розважальних, спортивних, соціальних, релігійних, рекламних та інших) заходів з кількістю учасників більше ніж 10 осіб;

- робота закладів громадського харчування (ресторанів, кафе тощо), торговельно-розважальних центрів (крім розміщених у них магазинів), діяльність закладів, що надають послуги з розміщення, закладів розважальної діяльності, фітнес-центрів, закладів культури.

У свою чергу в пункті 11 Постанови N 641 зазначено, що на території регіону (адміністративно-територіальної одиниці), на якій установлено "зелений"9 рівень епідемічної небезпеки, забороняється:

- проведення масових (культурних, спортивних, розважальних, соціальних, релігійних, рекламних та інших) заходів за участю більше однієї особи на 5 кв. метрів площі будівлі або території (якщо захід проводиться на відкритому повітрі),

а також: діяльність кінотеатрів та закладів культури з наповненістю кінозалів або залів понад 50 відсотків місць у кожному окремому кінозалі або залі. Організатор заходу є відповідальним за дотримання між: учасниками фізичної дистанції не менше ніж 1,5 метра у разі проведення заходу із розміщенням учасників стоячи (підпункт 1);

____________

9 Увага, йдеться про обмеження у найменшому за рівнем епідемічної небезпеки регіоні. Тобто подібні обмеження, у тому числі заборони для регіонів з іншими рівнями епідемічної небезпеки, сформульовані більш категорично.

- проведення концертів (крім тих, які проводяться закладами культури, для яких концертна діяльність протягом останнього року є основним видом діяльності), дискотек, робота розважальних закладів (нічних клубів), діяльність закладів громадського харчування із організацією дозвілля (ресторанів, кафе, барів, закусочних, їдалень, кафетеріїв, буфетів тощо) (підпункт 3).

21. Згідно з підпунктом 7 пункту 3 Постанови N 392 заборонялося "здійснення регулярних та нерегулярних перевезень пасажирів автомобільним транспортом у міському, приміському, міжміському, внутрішньообласному та міжобласному сполученні, зокрема пасажирські перевезення на міських автобусних маршрутах у режимі маршрутного таксі".

У пункті 11 Постанови N 641 зазначено, що на території регіону (адміністративно-територіальної одиниці), на якій установлено "зелений" рівень епідемічної небезпеки, забороняється "здійснення регулярних та нерегулярних перевезень пасажирів автомобільним транспортом, зокрема перевезень пасажирів на міських автобусних маршрутах у режимі маршрутного таксі, в електричному (трамвай, тролейбус), залізничному транспорті, у міському, приміському, міжміському, внутрішньообласному та міжобласному сполученні, в кількості більшій, ніж кількість місць для сидіння, що передбачена технічною характеристикою транспортного засобу, визначена в реєстраційних документах на цей транспортний засіб" (підпункт 2).

22. Наведені приклади наочно демонструють те, що Постанова N 641 містить ті самі обмежувальні положення, що містились у Постанові N 392.

Крім того, ухвалюючи умовно "нові" постанови, у тому числі Постанову N 641, що містять положення, які обмежують конституційні права і свободи, Кабінет Міністрів України цілком свідомо посилається також на Постанову N 211 та Постанову N 392 як такі, що не лише встановили строки карантину, а також як на акти, що передбачили відповідне регулювання цих відносин.

Ураховуючи наведене, Конституційний Суд мав підстави не лише для здійснення нормоконтролю щодо акта Кабінету Міністрів, а й щодо визнання окремих положень такого акта неконституційними.

Підсумкові міркування

23. Переконаний, що справжній сенс цієї справи не був пов'язаний з перевіркою на конституційність квітневих новел бюджетного законодавства про обмеження зарплат "чиновників".

Ця справа стосувалася, перш за все, здатності Уряду поважати людську гідність, гарантувати конституційні права і свободи в той час, коли про таку повагу та права і свободи комусь хочеться або не згадувати, або взагалі забути.

Врешті-решт, ця справа про спроможність Уряду, залишаючись у межах окреслених Конституцією України повноважень, ефективно діяти та ухвалювати такі ж ефективні рішення у часи, коли це є найбільш бажаним та очікуваним.

24. У контексті цієї справи буде доречно згадати про те, що за офіційними даними Міністерства фінансів України станом на 24 липня 2020 року Кабінет Міністрів України вже розподілив 66 млрд грн коштів Фонду боротьби з COVID-19 за пріоритетними напрямами. З цих коштів лише 16 млрд було виділено для системи охорони здоров'я, а 35 млрд грн - на реконструкцію, ремонт та утримання автомобільних доріг.10

____________

10 Уряд розподілив 66 млрд грн з Фонду боротьби з COVID-19. URL: https://mof.gov.ua/uk/news/uriad_rozpodiliv_66_mlrd_gm_z_fondu_borotbi_z_covid-19-2299 (дата звернення 14.09.2019).

Враховуючи останні статистичні дані в Україні щодо кількості захворювань та смертей від COVID-19, подібне бюджетне планування відверто тривожить.

25. Кілька днів тому голова Всесвітньої організації

охорони здоров'я Тедрос Аданом Гебрейєсус під час медіа брифінгу щодо COVID-19 заявив, зокрема, таке: "Це буде не остання пандемія. Історія вчить нас, що спалахи і пандемії - це факт життя. Але коли настане наступна пандемія, світ має бути готовий більш готовий, ніж був цього разу...

Кожна країна в своєму прагненні до нормалізації життя на новому рівні повинна виділяти ресурси на цілі суспільної охорони здоров'я, інвестуючи в більш здорове і безпечне майбутнє".11

____________

11 WHO Director-General's opening remarks at the media briefing on COVID-19 - 7 September 2020. URL: https://www.who.int/dg/speeches/detail/who-director-general-s-opening-remarks-at-the-media-briefmg-on-covid-19---7-september-2020 (дата звернення 14.09.2019).

Мене щиро турбує наше вміння робити правильні висновки та виправляти вже зроблені помилки у протистоянні сучасній пандемії, оскільки є великий сумнів у тому, що навіть геть усі відремонтовані українські дороги будуть тим "диво-засобом", який забезпечить нам справжній захист від сучасної пандемії та, власне, й саме подальше виживання у цьому новому Світі.

Суддя

Конституційного Суду України

О. Первомайський

ОКРЕМА ДУМКА

VOTUM SEPARATUM

судді Конституційного Суду України Сліденка І. Д. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень постанови Кабінету Міністрів України "Про встановлення карантину з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та етапів послаблення протиепідемічних заходів", положень частин першої, третьої статті 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік", абзацу дев'ятого пункту 2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік"

Зважаючи на наявність Рішення Конституційного Суду України від 28 серпня 2020 року N 10-р/2020 у справі за конституційним поданням Верховного Суду щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень постанови Кабінету Міністрів України "Про встановлення карантину з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та етапів послаблення протиепідемічних заходів" від 20 травня 2020 року N 392, положень частин першої, третьої статті 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік", абзацу дев'ятого пункту 2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" (далі - Рішення);

констатуючи той факт, що застосована аргументація та визначена на її основі Конституційним Судом України неконституційність положень:

- частин першої, третьої статті 29 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" від 14 листопада 2019 року N 294-IX зі змінами;

- абзацу дев'ятого пункту 2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" від 13 квітня 2020 року N 553-IX,

не відображають сутнісних сторін справи;

усвідомлюючи необхідність онтологічного аналізу предмета конституційного контролю;

користуючись правом на окрему думку, наданим статтею 93 Закону України "Про Конституційний Суд України";

вважаю за необхідне висловити такі зауваження щодо мотивації Рішення.

Зауваження щодо мотивації Рішення в частині аргументів щодо неконституційності підходів, застосованих у постанові Кабінету Міністрів України "Про встановлення карантину з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та етапів послаблення протиепідемічних заходів" від 20 травня 2020 року N 392.

Пандемія, спричинена коронавірусом SARS-CoV-2, стала фактором, що призвів до тектонічних зрушень в усіх сферах життя переважної більшості сучасних держав. Практично йдеться про найсерйозніший виклик, який стоїть перед сучасною цивілізацією, від

адекватного вирішення якого залежить її дискурс. Це стосується як цивілізації в цілому, так і окремих держав, і окремих людей. Однак протидія такому виклику не може виходити за межі цінностей цивілізації. В усякому разі, це стосується тієї її частини, яка сповідує право як універсальну цінність. Мета побороти вірус не може виправдати негідні засоби, оскільки якщо не вірус, то такого роду засоби можуть стати причиною кінця цивілізації, заснованої на праві.

При цьому методи боротьби з таким викликом можуть бути різними. Від розумних і обережних (Швеція), коли кожен член соціуму бере на себе відповідальність за власну долю, а держава мінімально й дуже обережно втручається в цей процес, до жорстоких і жорстких (Китай), коли держава за допомогою армії та силових структур намагається стабілізувати ситуацію з безконтрольним поширенням вірусу.

В такій ситуації українська держава не придумала нічого кращого, ніж діяти методами терору (залякування). Насамперед, йдеться про шокуючі відверті заяви головного державного санітарного лікаря України, який з простотою, яка, як відомо, гірша за злодійство, заявляв, що закриття місць загального користування (парків, etc.) було потрібне лише для того, щоб населення справді злякалось епідемії.

При цьому терор в "карантинній" обгортці нічим не відрізняється від звичайного терору, за винятком своєї технологічності, помноженої на державний примус. Загалом сюжет, запропонований державою, однак не сприйнятий громадянським суспільством, до дрібниць нагадує антиутопії, зокрема "V for Vendetta", де гра на страху людей перед епідемією є методом захоплення влади та тригером для встановлення авторитарної диктатури. Існує і реальний історичний приклад залякування інфекцією для встановлення карантинної зони. Саме таким евфемізмом "Quarantanezone" нацисти у березні 1940 року назвали район Варшави, який пізніше перетворився на пекло на землі, більш відомий як Варшавське гетто.

З огляду на це слід зауважити, що є речі, важливіші за ефемерну державу і страшніші за смертельну епідемію. Такого роду речі відносять до архетипів цивілізації. В європейській цивілізації до таких речей, безумовно, слід віднести природні права людини. Категорією, яка інтегративно пов'язана з правами людини і визначає основу громадянського суспільства, є його ментальне здоров'я. Терор, як спосіб управління, є тим інструментом, який дозволяє нівелювати цей чинник і перетворити громадянське суспільство, людей на безумний, заляканий натовп. Кінцева мета такого способу управління очевидна - натовпом завжди легше і простіше керувати.

Диктатура страху є антитезою до диктатури (панування) права. І ряд заходів, що застосовувались урядом, є яскравим свідченням цієї максими.

Одним з наслідків такої диктатури є театр абсурду в перемішку з макабричними танцями, коли так званий карантин то послаблюється, то посилюється залежно від хтонічного настрою уряду, оскільки більш-менш раціональних обґрунтувань для таких його дій немає. І єдиний наслідок такого підходу - тотальна недовіра до дій держави з боку населення та ігнорування з боку публічної влади територіальних громад вимог центральної влади. Це не що інше, як черговий крок до розпаду держави як унітарної одиниці, і цілком можливо, що в цілому.

Слід також розуміти, що якщо уряд залежно від своїх примх, забаганок, уподобань чи специфічного розуміння ситуації в державі будь-коли може зупинити дію конституційних прав і свобод, то в такому випадку йдеться не про функціонування інституту прав і свобод в сутнісному їх розумінні, а про банальні адміністративні дозволи. І в цьому сенсі Україна з її специфічним карантином 2020 року мало чим відрізняється від "нікалаєвской Рассіі" 1840 року, де було заборонено все, або СССР 1980 року, де звичайна подорож за кордон потребувала спеціального дозволу від держави, практично недоступного для більшості населення.

Ще один вимір диктатури так званого "карантину" виявився в порушенні фундаментальних засад рівності в праві, що набуло образу сумної пародії - друзям все, ворогам (в даному випадку народу України) - закон. І карикатурність ситуації полягає в

тому, що це навіть не закон, а звичайна урядова інструкція. В цьому демократичний, здавалося б, Уряд України пішов далеко вперед порівняно з досвідом фашистської диктатури Франко.

І справа не лише в тому, що режими, подібні до карантину, необхідно запроваджувати законом, оскільки останній є виявом делегованого консенсусу в парламенті. Врешті-решт, історія знає багато прикладів того, що більшість може помилятись, причому нерідко - фатально. Адже програма T4 (Aktion Tiergartenstrabe 4) і Голокост, і євгенічні програми США, Швеції, Данії, Швейцарії, рабство, "совєцькі репресії", голодомор були абсолютно законними. Причому в деяких випадках такі прояви закону цілком уживались з Rule of Law. Закон, як це не сумно, нерідко є проявом брутальної сили держави (проводячи аналогію з Джефферсоном, - 226 деспотів нічим не кращі за одного), а не права. Лише Конституція як вияв вищої справедливості є єдиним верифікатором побажань влади, втілених в норми закону.

Отже, за великим рахунком, дії влади щодо запобігання та боротьби з епідемією звелись до:

лукавих маніпуляцій із суспільною свідомістю через залякування та не менш цинічне зізнання в цьому;

ігнорування з боку влади суспільного запиту на обґрунтування конкретних обмежень прав і свобод, що в свою чергу призвело до ігнорування населенням такого роду обмежень;

небажання через різного роду політичні резони та профіти здійснити належну легітимацію спеціального режиму боротьби з епідемією, що породило хаос на усіх рівнях управління та в громадянському суспільстві. Причому хаос став фактором, який продукує та підтримує нові сенси, що заперечують державу як таку (хаос - анархія), що, зокрема, виявилось у відмові низки обласних та міських рад запроваджувати жорсткий карантин;

ігнорування наукового або навіть просто елементарно раціонального підходу до вирішення викликів, пов'язаних з епідемією, коли чи не всі дії влади зводяться до гротескного мавпування, яке більше нагадує "Cargo cult", аніж дії цивілізованого уряду. При цьому ні загального, регулярного та доступного тестування; ні жорсткого карантину для десятків тисяч працівників з Західної Європи, які масово повернулись в Україну і стали одним з основних джерел поширення вірусу; ні адекватного використання фонду, створеного для боротьби з вірусом; ні жорсткого контролю за дотриманням вимог карантину; ні адекватної підтримки населенню та господарюючим суб'єктам - немає і не було. Як наслідок - Lockdown зупинив економіку, а Україна наразі в європейській трійці за темпами розповсюдження вірусу і на 24 позиції в світі за кількістю хворих (вересень 2020 року);

лицемірного прикриття лозунгами загального блага та піклування про здоров'я населення і водночас приватного бізнесу на епідемії та власних політичних вигод, коли будь-які негаразди, приміром в економіці, можна обґрунтувати епідемією;

дослідів над економікою країни, які за своїми наслідками нагадують вівісекцію, що призвела до омертвіння тканин організму.

І, як загальний результат, розмитість та відсутність чітких критеріїв карантину може призвести до ситуації, коли карантин або окремі його елементи з усіма обмеженнями може стати органічною частиною буття української держави. Тим більше він наразі є саме тією причиною, на яку зручно списувати будь-які проблеми - від падіння економіки до надзвичайних повноважень Президента України, у т. ч. проблеми, створені специфічним українським урядуванням. У такому урядуванні є все, окрім права, справедливості та моральності.

І такого роду урядування стає викликом для держави і громадян не меншим, ніж коронавірус SARS-CoV-2.

Суддя

Конституційного Суду України

І. Д. Сліденко