Постанова від 08 листопада 2026 р. у справі №240/627/25 — Сьомий апеляційний адміністративний суд

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/627/25

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Токарева Марія Сергіївна

Суддя-доповідач - Томчук А.В.

09 листопада 2026 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Томчука А.В.

суддів: Драчук Т. О. Савицької Н.В. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 14 липня 2026 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 звернулася до Житомирського окружного адміністративного суду із позовною заявою до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області з вимогами:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо не нарахування та невиплати з 01.11.2024 підвищення до пенсії, як непрацюючому пенсіонеру, що проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному ст. 39 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи";

- зобов`язати відповідача з 01.11.2024 нарахувати та виплатити підвищення до пенсії, як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному ст. 39 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", що дорівнює двох прожиткових мінімумів для працездатних осіб, встановлених законом про Державний бюджет України на 01 січня відповідного календарного року, щомісячно.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 14.07.2026 позов задоволено. Так, суд вирішив:

"Визнати протиправною бездіяльність Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області щодо не нарахування та не виплати користь ОСОБА_1 підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону України "Про статус та соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи".

Зобов`язати Головне управління Пенсійного фонду України в Житомирській області з 01.11.2024 призначити та провести нарахування та виплату на користь ОСОБА_1 підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, в розмірі, визначеному статтею 39 Закону України "Про статус та соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", що становить два прожиткових мінімумів для працездатних осіб, встановлених законом про Державний бюджет України на 01 січня відповідного календарного року."

Ухвалюючи згадане рішення, суд першої інстанції виходив з того, що є непрацюючим пенсіонером і проживає в населеному пункті, віднесеному до зони гарантованого добровільного відселення. З дня ухвалення Конституційним Судом України Рішення від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 відновлено дію статті 39 Закону № 796-XII у редакції, чинній до 01 січня 2015 року. Відтак позивач має право на підвищення до пенсії у розмірі двох прожиткових мінімумів для працездатних осіб, а відповідач не довів правомірності своєї бездіяльності.

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, ГУ ПФУ в Житомирській області подало апеляційну скаргу. У ній апелянт просить скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 14.07.2026 та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову.

На обґрунтування вимог скарги апелянт зазначає, що суд першої інстанції неповно з`ясував обставини справи та неправильно застосував норми матеріального права. Позивач не надала доказів постійного або тимчасового проживання у зоні, проживання в якій дає право на підвищення до пенсії. На думку апелянта, Рішення Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 не містить висновків щодо порядку застосування статті 39 Закону № 796-XII. Між редакцією цієї статті, чинною до 01 січня 2015 року, та редакцією, викладеною Законом № 987-VIII, наявна темпоральна колізія. Її, за твердженням апелянта, слід вирішувати за правилом lex posterior derogat priori. Чинна редакція статті 39 Закону № 796-XII передбачає доплату лише громадянам, які працюють у зоні відчуження. Відновлення дії попередньої редакції норми можливе лише шляхом законодавчого акта, якого прийнято не було.

Крім того, апелянт наголошує, що з 01 січня 2025 року доплата непрацюючим пенсіонерам, які проживають у зоні гарантованого добровільного відселення, здійснюється в розмірі 2361,00 грн. Така виплата провадиться відповідно до статті 45 Закону України "Про Державний бюджет України на 2025 рік" та постанови Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2024 року № 1524. Апелянт вважає статтю 45 зазначеного Закону спеціальною нормою на період дії воєнного стану. Також він посилається на отримання від Державної міграційної служби України відомостей про місце проживання одержувачів доплати відповідно до Протоколу інформаційного обміну.

Позивач своїм правом на подання відзиву на апеляційну скаргу не скористався.

Відповідно до частини четвертої статті 304 КАС України, відсутність відзиву на апеляційну скаргу не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.

З урахуванням приписів статті 311 КАС України, суд вирішив розглядати дану справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Судом встановлено, що ОСОБА_1 перебуває на обліку в ГУ ПФУ в Житомирській області та з 27.09.2014 отримує пенсію, призначену відповідно до Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування".

ОСОБА_1 зареєстрована за місцем проживання за адресою: АДРЕСА_1 .

Згідно з висновком суду першої інстанції, цей населений пункт відповідно до Переліку населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, належить до зони гарантованого добровільного відселення. Зазначену обставину апелянт не заперечує.

Позивач звернулася до відповідача із заявою про нарахування та виплату підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру відповідно до статті 39 Закону № 796-XII з урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018.

Листом відповідач повідомив позивача, що підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру їй не нараховується і не виплачується. У листі також зазначено, що в матеріалах електронної пенсійної справи відсутні документи, які підтверджують статус особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Під час розгляду справи в суді першої інстанції за клопотанням відповідача витребувано від Овруцької територіальної громади відомості щодо реєстрації та постійного проживання позивача. Виконавчий комітет Овруцької міської ради повідомив, що Реєстр територіальної громади Овруцької міської ради містить інформацію про реєстрацію місця проживання ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_1 . Водночас на момент обстеження ОСОБА_1 за місцем реєстрації не перебувала; зі слів сусідів, вона поїхала до дітей.

Приписами частин першої - третьої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

Колегія суддів, перевіривши доводи апеляційної скарги та виходячи з меж апеляційного перегляду, визначених статтею 308 Кодексу адміністративного судочинства України, виходить з наступного.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 16 Конституції України визначено, що забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов`язком держави.

Згідно з частиною третьою статті 22 Конституції України при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

Частиною другою статті 2 КАС України встановлено критерії, на відповідність яким адміністративні суди перевіряють рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень. Зокрема, суди перевіряють, чи вчинені такі дії на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, обґрунтовано, з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, а також пропорційно.

Основні положення щодо реалізації конституційного права громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, на охорону їх життя і здоров`я та соціальний захист визначає Закон України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 28 лютого 1991 року № 796-XII (далі - Закон № 796-XII). Цей Закон також створює єдиний порядок визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій та умов проживання і трудової діяльності на них.

Частиною першою статті 39 Закону № 796-XII (у редакції, чинній до 01 січня 2015 року) передбачалося: "Громадянам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення, провадиться доплата в таких розмірах: у зоні безумовного (обов`язкового) відселення - три мінімальні заробітні плати; у зоні гарантованого добровільного відселення - дві мінімальні заробітні плати; у зоні посиленого радіоекологічного контролю - одна мінімальна заробітна плата".

Згідно з частиною другою цієї статті "Пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на цих територіях, і стипендії студентам, які там навчаються, підвищуються у розмірах, встановлених частиною першою цієї статті".

Законом України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28 грудня 2014 року № 76-VIII (далі - Закон № 76-VIII) статтю 39 Закону № 796-XII виключено. Відповідне положення міститься у підпункті 7 пункту 4 розділу І Закону № 76-VIII, який набрав чинності 01 січня 2015 року.

Законом України від 04 лютого 2016 року № 987-VIII (далі - Закон № 987-VIII), що набрав чинності з 01 січня 2016 року, до Закону № 796-XII включено статтю 39 у новій редакції. Ця редакція передбачає доплату громадянам, які працюють у зоні відчуження, у порядку і розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України.

Рішенням Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), зокрема, підпункт 7 пункту 4 розділу І Закону № 76-VIII. Цим Рішенням встановлено, що відповідні положення втрачають чинність з дня його ухвалення.

Велика Палата Верховного Суду в постанові від 18 березня 2020 року у зразковій справі № 240/4937/18 висловила правову позицію щодо співвідношення двох редакцій статті 39 Закону № 796-XII. Йдеться про редакцію, дію якої відновлено відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018, та редакцію Закону № 987-VIII. Велика Палата зазначила, що з 17 липня 2018 року відновлено дію редакції статті 39 Закону № 796-XII, яка була чинною до 01 січня 2015 року. Ця редакція за своїм змістом та правовим регулюванням передбачає доплати значно більшим категоріям осіб, ніж редакція Закону № 987-VIII. Колізія правозастосування, яка у зв`язку з цим виникла, має вирішуватися з додержанням принципу верховенства права (статті 3, 8 Конституції України, стаття 6 КАС України). При цьому слід виходити з визнання людини, її прав та свобод найвищими цінностями.

Відтак доводи апелянта про необхідність вирішення зазначеної колізії за правилом lex posterior derogat priori та про застосування до спірних правовідносин виключно статті 39 Закону № 796-XII у редакції Закону № 987-VIII суперечать наведеній правовій позиції Великої Палати Верховного Суду.

Верховний Суд у постанові від 30 вересня 2026 року у справі № 240/13020/25 підтвердив зазначений підхід.

Суд звернув увагу на частину п`яту статті 61 Закону України "Про правотворчу діяльність" від 24 серпня 2023 року № 3354-IX. Ця норма передбачає, що визнання нормативно-правового акта неконституційним не відновлює дії акта, що діяв раніше. Водночас Верховний Суд зазначив, що вона на час виникнення спірних правовідносин не введена в дію. Крім того, Велика Палата Верховного Суду не відступила від висновку, сформованого у зразковій справі № 240/4937/18.

Щодо розміру підвищення колегія суддів враховує таке.

Відповідно до пункту 3 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України" від 06 грудня 2016 року № 1774-VIII (далі - Закон № 1774-VIII) мінімальна заробітна плата після набрання чинності цим Законом не застосовується як розрахункова величина для визначення посадових окладів та заробітної плати працівників та інших виплат. До внесення змін до законів України щодо незастосування мінімальної заробітної плати як розрахункової величини вона застосовується у розмірі прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого на 1 січня календарного року, починаючи з 01 січня 2017 року.

Велика Палата Верховного Суду в постанові від 04 квітня 2024 року у справі № 240/19227/21 вирішила виключну правову проблему з цього питання. Вона дійшла висновку, що норма пункту 3 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1774-VIII поширюється на підвищення (доплату) до пенсій непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення. Відтак розмір підвищення до пенсії на підставі статті 39 Закону № 796-XII (у редакції, яка діяла до 01 січня 2015 року) встановлюється із застосуванням як розрахункової величини прожиткового мінімуму для працездатних осіб, установленого на 1 січня відповідного календарного року, а не мінімальної заробітної плати. Велика Палата також зазначила, що такий підхід не суперечить статті 71 Закону № 796-XII. Пункт 3 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1774-VIII лише визначає нову розрахункову величину, а правового наслідку призупинення дії статті 39 Закону № 796-XII не породжує.

Отже, непрацюючий пенсіонер, який проживає у зоні гарантованого добровільного відселення, має право на щомісячне підвищення до пенсії на підставі статті 39 Закону № 796-XII. Розмір такого підвищення становить два прожиткові мінімуми для працездатних осіб, установлені на 1 січня відповідного календарного року.

Колегія суддів не погоджується з доводами апелянта про те, що з 01 січня 2025 року розмір спірної виплати визначається статтею 45 Закону України "Про Державний бюджет України на 2025 рік" від 19 листопада 2024 року № 4059-IX (далі - Закон № 4059-IX) та постановою Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2024 року № 1524 "Деякі питання здійснення у 2025 році на період воєнного стану в Україні доплати непрацюючим пенсіонерам, які постійно проживають у зоні безумовного (обов`язкового) відселення та в зоні гарантованого добровільного відселення" (далі - постанова № 1524).

Статтею 45 Закону № 4059-IX установлено, що у 2025 році на період дії воєнного стану доплата непрацюючим пенсіонерам, які постійно проживають у відповідних зонах, встановлюється у розмірі 2361 грн. Обов`язковою умовою визначено проживання або роботу таких осіб у відповідній зоні станом на 26 квітня 1986 року чи у період з 26 квітня 1986 року до 01 січня 1993 року. Постановою № 1524 визначено механізм встановлення факту такого проживання.

Відповідно до статті 71 Закону № 796-XII дія положень цього Закону не може призупинятися іншими законами, крім законів про внесення змін до цього Закону.

Конституційний Суд України неодноразово наголошував на особливостях предмета закону про Державний бюджет України, зокрема в рішеннях від 09 липня 2007 року № 6-рп/2007, від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008 та від 28 серпня 2020 року № 10-р/2020. Такий закон не може скасовувати чи змінювати обсяг прав і обов`язків, пільг, компенсацій і гарантій, передбачених іншими законами України, а також вносити зміни до інших законів, зупиняти їх дію чи скасовувати їх.

Верховний Суд у постанові від 30 вересня 2026 року у справі № 240/13020/25, яка стосується подібних правовідносин, зазначив таке. На відміну від Закону № 1774-VIII, яким змінено лише розрахункову величину, статтею 45 Закону № 4059-IX та постановою № 1524 запроваджено правове регулювання, відмінне від установленого спеціальним Законом № 796-XII. Змінено як умови реалізації права, так і розмір виплати. Водночас зміни до статті 39 Закону № 796-XII у цій частині не вносилися.

Верховний Суд дійшов висновку, що передбачена статтею 45 Закону № 4059-IX додаткова умова щодо проживання або роботи особи у відповідній зоні станом на 26 квітня 1986 року чи у період до 01 січня 1993 року не може бути самостійною підставою для припинення виплати підвищення, право на яке встановлено статтею 39 Закону № 796-XII. Для застосування статті 39 Закону № 796-XII визначальним є встановлення того, що особа є непрацюючим пенсіонером і у спірний період постійно проживає на відповідній території радіоактивного забруднення.

Верховний Суд також відхилив посилання на дію воєнного стану як на самостійну підставу для зменшення виплати, оскільки стаття 39 Закону № 796-XII у спірний період не змінювалася.

Аналогічні висновки викладено в постановах Верховного Суду від 20 травня 2026 року у справі № 600/1438/25-а, від 05 червня 2026 року у справі № 240/4486/25 та від 10 липня 2026 року у справі № 460/4069/25.

Відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Таким чином, стаття 45 Закону № 4059-IX та постанова № 1524 не є належною правовою підставою для обмеження розміру підвищення до пенсії сумою 2361 грн. Так само вони не можуть бути підставою для невиплати такого підвищення з 01 січня 2025 року особі, на яку поширюється дія статті 39 Закону № 796-XII.

Доводи апелянта щодо застосування цих актів, а також щодо безпідставності застосування статей 7 та 8 Закону № 4059-IX висновків суду першої інстанції не спростовують.

Безпідставним колегія суддів вважає і посилання відповідача на відсутність у пенсійній справі документів, які підтверджують статус особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи. Частина друга статті 39 Закону № 796-XII (у редакції, чинній до 01 січня 2015 року) пов`язує право на підвищення пенсії з двома обставинами: статусом непрацюючого пенсіонера та проживанням на території радіоактивного забруднення. Наявність у пенсіонера посвідчення особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи, ця норма умовою такого права не визначає.

Щодо доводів апелянта про недоведеність проживання позивача на території радіоактивного забруднення колегія суддів зазначає таке.

Згідно з частиною першою статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. Відповідно до частини другої цієї статті в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Зареєстроване місце проживання позивача в м. Овруч, яке, за висновком суду першої інстанції, належить до зони гарантованого добровільного відселення, підтверджене витягом з реєстру територіальної громади. Цю обставину додатково підтвердив виконавчий комітет Овруцької міської ради. Повідомлення цього органу про те, що на момент обстеження позивач за місцем реєстрації не перебувала і, зі слів сусідів, поїхала до дітей, фіксує лише одноразову відсутність особи за адресою на конкретну дату. Таке повідомлення не свідчить про зміну позивачем постійного місця проживання. Відомостей про декларування чи реєстрацію позивачем місця проживання за межами зони гарантованого добровільного відселення зазначене повідомлення не містить.

Апелянт посилається на отримання від Державної міграційної служби України відомостей відповідно до Протоколу інформаційного обміну. Водночас зміст цих відомостей щодо позивача він не розкрив і доказів того, що позивач змінила місце проживання, не надав.

За таких обставин відповідач, на якого відповідно до частини другої статті 77 КАС України покладено обов`язок доказування, не спростував факту проживання позивача на території зони гарантованого добровільного відселення у спірний період.

Колегія суддів також не вбачає підстав для застосування статті 319 КАС України, на яку послався апелянт. Апеляційна скарга не містить обґрунтування того, які саме обставини, передбачені частинами третьою та четвертою статті 123 КАС України, свідчать про наявність підстав для залишення позову без розгляду. Позивач просить захистити її право на підвищення до пенсії з 01.11.2024, а з відповідним позовом звернулась до суду 09.01.2025. Отже, звернення до суду відбулося в межах шестимісячного строку, встановленого частиною другою статті 122 КАС України.

Підсумовуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо задоволення заявленого адміністративного позову.

Оскільки доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив оскаржуване рішення відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, а тому підстави для його скасування або зміни відсутні.

Апеляційний суд враховує усталену практику Європейського суду з прав людини, який неодноразово відзначав, що рішення національного суду повинно містити мотиви, які достатні для того, щоб відповісти на істотні аспекти доводів сторін (див. п.п. 29– 30 рішення ЄСПЛ у справі "Руїз Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain), заява № 18390/91, від 09.12.1994). При цьому, право на обґрунтоване рішення дозволяє вищим судам просто підтверджувати мотиви, надані нижчими судами, не повторюючи їх (див. пункт 30 рішення ЄСПЛ у справі "Гірвісаарі проти Фінляндії" (Hirvisaari v. Finland), заява № 49684/99, від 27.09.2001).

Відповідно до приписів пункту 1 частини 1 статей 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Щодо розподілу судових витрат, то такий у відповідності до положень статті 139 КАС України не здійснюється.

Керуючись статтями 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 14 липня 2026 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає, крім випадків передбачених підпунктами "а"-"г" пункту 2 частини 5 статті 328 КАС України.

ГоловуючийТомчук А.В.

СуддіДрачук Т. О. Савицька Н.В.