Постанова від 08 листопада 2026 р. у справі №120/7735/23 — Сьомий апеляційний адміністративний суд

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/7735/23 Головуючий суддя 1-ої інстанції - Альчук Максим Петрович

Суддя-доповідач - Гнап Д.Д.

09 листопада 2026 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючої судді: Гнап Д.Д.

суддів: Яремчукa К.О. Сушка О.О. ,

розглянув в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 03 липня 2026 року у справі за адміністративним позовом Управління житлово-комунального господарства Жмеринської міської ради Вінницької області до Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області про визнання протиправним та скасування рішення.

Суть спору

Спір виник у зв`язку з незгодою замовника із встановленими органом державного фінансового контролю порушеннями законодавства у сфері публічних закупівель та визначеним способом їх усунення шляхом припинення зобов`язань за укладеним договором про постачання електричної енергії.

І. КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ І РІШЕННЯ СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ

Управління житлово-комунального господарства Жмеринської міської ради Вінницької області звернулося до суду з адміністративним позовом до Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області, за участю третьої особи — Товариства з обмеженою відповідальністю «Енера Вінниця», про визнання протиправним та скасування висновку від 23 травня 2023 року про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2022-12-14-021924-a.

На обґрунтування позовних вимог зазначало, що встановлені органом державного фінансового контролю порушення не враховують фактичного змісту тендерної документації, документів, поданих учасником у складі тендерної пропозиції, обставин оприлюднення інформації про закупівлю, а також не відповідають характеру та наслідкам визначеного контролюючим органом способу їх усунення.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 03 липня 2026 року адміністративний позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано висновок Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області про результати моніторингу закупівлі UA-2022-12-14-021924-a від 23 травня 2023 року. Стягнуто на користь позивача судовий збір у розмірі 2684 грн за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив із того, що встановлені контролюючим органом порушення, з урахуванням їх характеру, фактичних обставин проведення закупівлі та змісту документів учасника, не обґрунтовують необхідності припинення договірних зобов`язань.

Суд дійшов висновку, що визначений відповідачем спосіб усунення порушень не відповідає вимогам обґрунтованості, розсудливості та пропорційності, оскільки не забезпечує фактичного усунення виявлених недоліків і не враховує наслідків припинення договору.

ІІ. УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ПОЗИЦІЙ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області подало апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення та ухвалити нове — про відмову в задоволенні позовних вимог.

Апелянт вважає, що суд першої інстанції неповно з`ясував обставини, які мають значення для правильного вирішення справи, неправильно застосував норми матеріального права та не надав належної оцінки порушенням, установленим за результатами моніторингу закупівлі.

Зокрема, зазначає, що замовник не виконав вимог абзацу другого пункту 28 Особливостей здійснення публічних закупівель, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 2022 року № 1178, оскільки в тендерній документації не зазначив інформацію про прийняття або неприйняття до розгляду тендерної пропозиції, ціна якої перевищує очікувану вартість предмета закупівлі.

Також вказує, що замовник порушив абзац шостий підпункту 2 пункту 41 Особливостей № 1178, не відхиливши тендерну пропозицію ТОВ «Енера Вінниця», оскільки учасник не надав договір про врегулювання небалансів електричної енергії з ПрАТ «НЕК «Укренерго» від 14 травня 2019 року № 0153-01024, зазначений у гарантійному листі від 19 грудня 2022 року № 1.08-2482.

Відповідач також посилається на порушення пункту 4-1 постанови Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 року № 710 «Про ефективне використання державних коштів», оскільки обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі й очікуваної вартості оприлюднено з порушенням установленого строку.

Щодо зобов`язальної частини висновку апелянт наголошує, що законодавство наділяє орган державного фінансового контролю повноваженнями визначати заходи з усунення виявлених порушень, зокрема шляхом припинення зобов`язань за договором. При цьому відсутність установлених збитків або факту нецільового використання бюджетних коштів, на думку відповідача, не виключає правомірності такого заходу.

У відзиві на апеляційну скаргу позивач заперечує проти її задоволення, вважає рішення суду першої інстанції законним та обґрунтованим.

Позивач зазначає, що апеляційна скарга не спростовує встановлених судом обставин щодо наявності у складі тендерної пропозиції документів, які підтверджують договірні відносини ТОВ «Енера Вінниця» з оператором системи передачі електричної енергії, а також не доводить, що допущена неточність у реквізитах договору вплинула на результати закупівлі.

Крім того, позивач наголошує на відсутності належного обґрунтування необхідності припинення договору, укладеного для забезпечення потреб територіальної громади в електропостачанні мереж зовнішнього освітлення та світлофорних об`єктів.

ІІІ. ВСТАНОВЛЕНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судом першої інстанції встановлено, що Управління житлово-комунального господарства Жмеринської міської ради Вінницької області здійснювало закупівлю електричної енергії на 2023 рік за ідентифікатором UA-2022-12-14-021924-a.

Предметом закупівлі було придбання електричної енергії для забезпечення функціонування мереж зовнішнього вуличного освітлення та світлофорних об`єктів Жмеринської міської територіальної громади.

Очікувана вартість закупівлі визначена замовником з урахуванням ринкової ціни електричної енергії, вартості послуг з її передачі та розподілу, прогнозованого підвищення відповідних тарифів, орієнтовного тарифу 5,853 грн за 1 кВт·год та необхідного обсягу споживання електричної енергії на 2023 рік — 517 449 кВт·год.

За результатами проведеної процедури закупівлі між Управлінням житлово-комунального господарства Жмеринської міської ради Вінницької області та ТОВ «Енера Вінниця» 03 січня 2023 року укладено договір про постачання електричної енергії споживачу № ЖМ-150900/1/2.

Відповідно до пункту 2.1 цього договору постачальник зобов`язався продавати споживачу електричну енергію загальним обсягом 517 449 кВт·год для забезпечення потреб електроустановок споживача, а споживач — оплачувати її вартість згідно з умовами договору.

На підставі наказу від 02 травня 2023 року № 38-з Управлінням Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області здійснено моніторинг зазначеної закупівлі, за результатами якого 23 травня 2023 року складено висновок.

У висновку встановлено порушення абзацу другого пункту 28, абзацу шостого підпункту 2 пункту 41 Особливостей № 1178 та пункту 4-1 постанови Кабінету Міністрів України № 710.

Суд першої інстанції встановив, що 20 грудня 2022 року ТОВ «Енера Вінниця» завантажило до електронної системи закупівель файл «Договір небаланси ОСП.pdf», який містив документ щодо договірних відносин з оператором системи передачі на умовах приєднання до типового договору.

У гарантійному листі від 19 грудня 2022 року № 1.08-2482 учасником допущено неточність щодо номера та дати договору про врегулювання небалансів електричної енергії.

Суд також установив, що обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі й очікуваної вартості було оприлюднено 23 грудня 2022 року, тобто на сьомий робочий день із дня оприлюднення оголошення про проведення закупівлі, замість установлених п`яти робочих днів.

На підтвердження причин порушення строку позивач подав лист СО «Жмеринські ЕМ» щодо графіка погодинних відключень електроенергії в період із 14 до 23 грудня 2022 року.

У зобов`язальній частині висновку відповідач визначив спосіб усунення порушень шляхом припинення зобов`язань за укладеним договором, у тому числі із застосуванням відповідних наслідків недійсності або нікчемності договору, та зобов`язав замовника протягом п`яти робочих днів оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи щодо вжиття відповідних заходів.

IV. ОЦІНКА ВИСНОВКІВ СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ ТА АРГУМЕНТІВ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України.

Згідно з частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі — КАС України) у справах щодо оскарження рішень суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, зокрема, чи прийняті вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені законом, обґрунтовано, добросовісно, розсудливо, пропорційно та з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення.

Відповідно до частини першої статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів і вимог апеляційної скарги з урахуванням установлених цією статтею винятків.

Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальних громад визначаються Законом України від 25 грудня 2015 року № 922-VIII «Про публічні закупівлі» (далі — Закон № 922-VIII).

Частиною першою статті 5 Закону № 922-VIII закріплено принципи добросовісної конкуренції серед учасників, максимальної економії, ефективності та пропорційності, відкритості та прозорості на всіх стадіях закупівель, недискримінації учасників та рівного ставлення до них, об`єктивного та неупередженого визначення переможця процедури закупівлі, запобігання корупційним діям і зловживанням.

Статтею 22 Закону № 922-VIII визначено вимоги до тендерної документації, зокрема перелік відомостей, які підлягають обов`язковому зазначенню, та можливість включення до неї іншої інформації відповідно до законодавства.

На час виникнення спірних правовідносин порядок здійснення закупівлі визначався Законом № 922-VIII з урахуванням Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 2022 року № 1178 (далі — Особливості № 1178), у редакції, чинній на час проведення відповідних дій у процедурі закупівлі.

Відповідно до пункту 28 Особливостей № 1178 тендерна документація формується замовником згідно зі статтею 22 Закону № 922-VIII з урахуванням цих Особливостей. Абзацом другим зазначеного пункту передбачено обов`язкове зазначення в тендерній документації інформації про прийняття чи неприйняття до розгляду тендерної пропозиції, ціна якої перевищує очікувану вартість предмета закупівлі, визначену в оголошенні про проведення відкритих торгів.

Апелянт наполягає, що замовник не виконав зазначеної вимоги, чому суд першої інстанції не надав належної оцінки.

Колегія суддів зазначає, що правова оцінка цього доводу має здійснюватися з урахуванням змісту тендерної документації в цілому, зокрема передбачених нею підстав відхилення тендерних пропозицій, ціна яких перевищує очікувану вартість закупівлі. При цьому обов`язковість зазначення відповідної інформації не може заперечуватися посиланням на порядок формування очікуваної вартості чи бюджетні обмеження замовника.

Разом із тим сам по собі недолік тендерної документації не доводить необхідності припинення зобов`язань за укладеним договором. Відповідач не встановив, що такий недолік призвів до неправомірного прийняття тендерної пропозиції з ціною вище очікуваної вартості або вплинув на визначення переможця процедури закупівлі.

За таких обставин доводи апеляційної скарги щодо порушення пункту 28 Особливостей № 1178 не спростовують висновку суду першої інстанції про необґрунтованість визначеного контролюючим органом способу усунення цього порушення.

Щодо порушення абзацу шостого підпункту 2 пункту 41 Особливостей № 1178 колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до зазначеної норми замовник відхиляє тендерну пропозицію, яка не відповідає вимогам, установленим у тендерній документації відповідно до абзацу першого частини третьої статті 22 Закону № 922-VIII.

У пункті 2 розділу V «Оцінка тендерної пропозиції» тендерної документації замовником передбачено подання учасником довідки про наявність необхідних договорів, визначених статтею 4 Закону України від 13 квітня 2017 року № 2019-VIII «Про ринок електричної енергії», із зазначенням їх реквізитів та наданням відповідних оригіналів або копій.

Відповідач зазначає, що ТОВ «Енера Вінниця» не надало договору про врегулювання небалансів електричної енергії з ПрАТ «НЕК «Укренерго» від 14 травня 2019 року № 0153-01024, зазначеного в гарантійному листі від 19 грудня 2022 року № 1.08-2482.

Водночас судом першої інстанції встановлено, що 20 грудня 2022 року учасник завантажив до електронної системи закупівель файл «Договір небаланси ОСП.pdf», який містив документ щодо договірних відносин з оператором системи передачі електричної енергії на умовах приєднання до типового договору.

Оцінюючи зазначені обставини, суд першої інстанції врахував положення пункту 1.5.1 Правил ринку, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 14 березня 2018 року № 307, відповідно до яких у разі передачі учасником ринку фінансової відповідальності за небаланси іншій стороні, відповідальній за баланс, шляхом входження до її балансуючої групи дія договору про врегулювання небалансів призупиняється в частині фінансової відповідальності на час участі у такій групі.

Суд також установив, що неточність у гарантійному листі стосувалася номера та дати договору, тоді як документ щодо відповідних договірних відносин був поданий у складі тендерної пропозиції.

Колегія суддів погоджується з тим, що розбіжність у реквізитах договору не може оцінюватися окремо від змісту поданих учасником документів та вимог тендерної документації.

При цьому пунктом 40 Особливостей № 1178 у редакції, чинній на час проведення закупівлі, було передбачено механізм усунення визначених цією нормою невідповідностей в інформації та документах тендерної пропозиції. Відтак вирішення питання про її відхилення потребувало встановлення характеру виявленої невідповідності та врахування передбаченого законодавством порядку її усунення.

Саме по собі ненадання документа, прямо передбаченого тендерною документацією, не може в усіх випадках визнаватися формальною помилкою. Однак у цій справі суд першої інстанції встановив факт подання учасником документа щодо відповідних договірних відносин та оцінив допущену неточність у взаємозв`язку з іншими матеріалами тендерної пропозиції.

Апелянт не навів достатніх аргументів, які б спростовували таку оцінку та підтверджували, що встановлена розбіжність за обставин цієї закупівлі безумовно вимагала відхилення тендерної пропозиції.

Отже, доводи апеляційної скарги в цій частині не спростовують висновків суду першої інстанції щодо характеру встановленої невідповідності.

Стосовно порушення пункту 4-1 постанови Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 року № 710 «Про ефективне використання державних коштів» колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до зазначеного пункту головні розпорядники бюджетних коштів (розпорядники бюджетних коштів нижчого рівня) зобов`язані забезпечити обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення й очікуваної вартості предмета закупівлі та оприлюднення такого обґрунтування на відповідному вебсайті протягом п`яти робочих днів із дня оприлюднення оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі.

Судом першої інстанції встановлено, що відповідне обґрунтування оприлюднено 23 грудня 2022 року, тобто на сьомий робочий день після оприлюднення оголошення про закупівлю. Факт недотримання встановленого строку сторонами не заперечується.

Водночас суд врахував наведені позивачем обставини перебоїв з електропостачанням у грудні 2022 року, на підтвердження яких надано лист СО «Жмеринські ЕМ» із графіком погодинних відключень електроенергії.

Зазначені обставини не усувають факту порушення строку, однак мають значення для оцінки його характеру та співмірності визначеного заходу реагування.

При цьому обґрунтування закупівлі фактично оприлюднено до укладення договору від 03 січня 2023 року. Відповідач не обґрунтував, яким чином припинення договірних зобов`язань могло усунути допущене порушення строку оприлюднення та чому саме такий захід відповідав його характеру.

За наведених обставин доводи апеляційної скарги в цій частині не спростовують висновку суду першої інстанції щодо неспівмірності визначеного способу усунення порушення.

Оцінюючи доводи апелянта щодо повноважень органу державного фінансового контролю та правомірності зобов`язальної частини висновку, колегія суддів виходить із такого.

Відповідно до статті 5 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється, зокрема, шляхом проведення моніторингу закупівель. Пунктом 7 статті 10 цього Закону передбачено право органу державного фінансового контролю пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.

Згідно з підпунктом 3 пункту 4 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43, Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль, зокрема, шляхом здійснення моніторингу закупівель.

Частиною першою статті 8 Закону № 922-VIII передбачено можливість здійснення моніторингу процедури закупівлі під час її проведення, укладення договору про закупівлю та протягом його дії. Відповідно до пункту 5 частини сьомої цієї статті висновок за результатами моніторингу повинен містити зобов`язання щодо усунення виявлених порушень.

Отже, укладення договору не виключає повноважень органу державного фінансового контролю щодо проведення моніторингу та визначення заходів реагування. Водночас такі заходи повинні бути конкретними, юридично визначеними та відповідати характеру встановлених порушень.

Припинення договірних зобов`язань може бути правомірним способом усунення порушення, зокрема, якщо воно унеможливлювало законне визначення переможця процедури закупівлі та укладення з ним договору. Проте застосування такого заходу потребує належного обґрунтування його правових підстав і необхідності за конкретних обставин.

У цій справі відповідач зобов`язав замовника припинити зобов`язання за укладеним договором, у тому числі із застосуванням наслідків його недійсності або нікчемності.

Відповідно до статті 651 Цивільного кодексу України від 16 січня 2003 року № 435-IV (далі — ЦК України) зміна або розірвання договору за загальним правилом допускається за згодою сторін, якщо інше не встановлено договором або законом. Підстави недійсності правочину визначені статтями 203, 215 ЦК України, а випадки нікчемності договору про закупівлю — статтею 43 Закону № 922-VIII.

Отже, припинення договірних зобов`язань, розірвання договору та застосування наслідків його недійсності або нікчемності мають різні правові підстави й наслідки.

Водночас відповідач не навів належного обґрунтування необхідності застосування до спірного договору саме таких заходів та не встановив обставин, які відповідно до статті 43 Закону № 922-VIII свідчили б про його нікчемність.

Суд апеляційної інстанції також враховує, що договір укладено для забезпечення електропостачання мереж зовнішнього вуличного освітлення та світлофорних об`єктів територіальної громади, а тому припинення договірних зобов`язань потребувало оцінки можливих наслідків для забезпечення відповідних потреб громади.

При цьому контролюючим органом не встановлено фактів придбання електричної енергії за завищеною ціною, нецільового використання бюджетних коштів або заподіяння збитків бюджету. Хоча відсутність таких обставин сама по собі не виключає порушення законодавства у сфері закупівель, вона має значення для оцінки співмірності визначеного заходу реагування в сукупності з іншими обставинами справи.

За змістом частини другої статті 2 КАС України рішення суб`єкта владних повноважень має прийматися пропорційно, з дотриманням необхідного балансу між несприятливими наслідками для прав та інтересів особи і цілями, на досягнення яких воно спрямоване.

Ураховуючи характер встановлених порушень, обставини проведення закупівлі та наслідки визначеного способу їх усунення, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про недотримання відповідачем принципу пропорційності.

Відповідно до частини другої статті 77 КАС України у справах щодо протиправності рішень суб`єктів владних повноважень обов`язок доказування правомірності свого рішення покладається на відповідача. Згідно зі статтею 90 цього Кодексу суд оцінює докази на підставі їх всебічного, повного та об`єктивного дослідження, з урахуванням достатності й взаємного зв`язку у сукупності.

У цій справі відповідач не довів належним чином необхідності та співмірності припинення договірних зобов`язань за встановлених обставин, а також не обґрунтував застосування наслідків недійсності або нікчемності договору.

Отже, суд першої інстанції, дослідивши обставини справи та надавши оцінку доказам у їх сукупності, дійшов обґрунтованого висновку про невідповідність оскаржуваного висновку моніторингу критеріям обґрунтованості, розсудливості та пропорційності, визначеним частиною другою статті 2 КАС України.

Доводи апеляційної скарги не спростовують цього висновку та не свідчать про неправильне вирішення спору по суті.

V. ВИСНОВКИ ЗА РЕЗУЛЬТАТАМИ РОЗГЛЯДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 та статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення — без змін, якщо суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Перевіривши законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, надав належну оцінку доказам та обґрунтовано визнав протиправним висновок моніторингу від 23 травня 2023 року.

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції щодо невідповідності визначеного контролюючим органом способу усунення порушень вимогам обґрунтованості та пропорційності і не свідчать про неправильне вирішення спору.

За таких обставин підстави для скасування чи зміни рішення суду першої інстанції відсутні, а апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 03 липня 2026 року у справі № 120/7735/23 — без змін.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 03 липня 2026 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає.

ГоловуючаГнап Д.Д.

СуддіЯремчук К.О. Сушко О.О.