Постанова від 05 листопада 2026 р. у справі №520/4870/26 — Другий апеляційний адміністративний суд

Головуючий І інстанції: Супрун Ю.О.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 листопада 2026 р.Справа № 520/4870/26

Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді Катунова В.В.,

Суддів: Фоміної Л.О. , Мінаєвої К.В. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Північно-східного офісу Держаудитслужби на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 25.08.2026, майдан Свободи, 6, м. Харків, 61022 по справі № 520/4870/26

за позовом Комунального житлового ремонтно-експлуатаційного підприємства м. Чугуєва

до Північно-східного офісу Держаудитслужби

про визнання протиправною та скасування вимоги,

ВСТАНОВИВ:

Комунальне житлове ремонтно-експлуатаційне підприємство м. Чугуєва звернулось до суду з позовом до Північно-східного офісу Держаудитслужби, у якому позивач просив:

- визнати протиправною та скасувати Вимогу від 25.12.2025 № 202006-14/5424-2025 “Про усунення порушень законодавства”, винесену Північно-Східним офісом Держаудитслужби.

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду окружного адміністративного суду від 25.08.2026 позов задоволено.

Визнано протиправною та скасовано пункт 1 (перший) Вимоги Північно-східного офісу Держаудитслужби (майдан Свободи, буд. 5, Держпром, 4 під., 10 пов., м. Харків, Харківська обл., Харківський р-н, 61022, код ЄДРПОУ 40478572) від 25.12.2025 № 202006-14/5424-2025 «Про усунення порушень законодавства», винесену Північно-Східним офісом Держаудитслужби.

В задоволенні іншої частини позовних вимог - відмовлено.

Відповідач не погодившись із рішенням суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог, подав апеляційну скаргу, в якій просить рішення суду скасувати і ухвалити в цій частині нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

В апеляційній скарзі зазначено, що рішення судом першої інстанції ухвалене з порушенням норм процесуального та неправильним застосуванням норм матеріального права, неповним з`ясуванням судом обставин, що мають значення для справи, невідповідністю висновків суду обставинам справи, недоведеністю обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважав встановленими, у зв`язку з чим просить його скасувати та ухвалити нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову відмовити.

Апелянт, мотивуючи власну правову позицію, акцентує на таких обставинах і причинах незаконності і необґрунтованості оскаржуваного судового рішення:

-стверджує, що пунктом 7 Порядку планування заходів державного фінансового контролю органами державного фінансового контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.08.2001 № 955 (далі — Порядок № 955) визначені «основні (але невиключні)» підстави для включення заходів з проведення державного фінансового аудиту та інспектування до планів проведення заходів державного фінансового контролю.

-відповідач, заперечуючи висновок суду першої інстанції про вихід за межі повноважень при встановленні порушення щодо включення ПДВ до вартості ремонтно-будівельних робіт, зазначає, що однією зі складових вартості таких робіт є податок на додану вартість, у зв`язку з чим при перевірці правильності визначення вартості ремонтно-будівельних робіт працівники Офісу керувалися Узагальнюючою податковою консультацією щодо окремих питань застосування режиму звільнення від оподаткування податком на додану вартість, встановленого пунктом 197.15 статті 197 ПК України, затвердженою наказом Міністерства фінансів України від 09.08.2024 № 397. Отже, відповідач обґрунтовує правомірність використання під час ревізії положень пункту 197.15 статті 197 ПК України та Узагальнюючої податкової консультації № 397 тим, що ПДВ є однією зі складових вартості виконаних ремонтно- будівельних робіт, а предметом ревізії була, зокрема, правильність визначення вартості таких робіт.

-відповідач на обґрунтування застосування до спірних операцій пункту 197.15 статті 197 ПК України зазначає, що для виконання робіт з капітального ремонту житлового фонду м. Чугуєва бюджетні кошти надходили КЖРЕП на реалізацію бюджетних програм за КПКВК МБ 1216017 «Інша діяльність, пов`язана з експлуатацією об`єктів житлово-комунального господарства», КПКВК МБ 1217310 «Будівництво об`єктів житлово-комунального господарства» та КПКВК МБ 1217375 «Реалізація проектів (заходів) з відновлення об`єктів житлового фонду,пошкоджених/знищених внаслідок збройної агресії, за рахунок коштів місцевих бюджетів». Додатково апелянт посилається на надходження коштів на рахунки КЖРЕП, відкриті в органах Державної казначейської служби України, та на оприлюднену на Єдиному веб-порталі використання публічних коштів інформацію щодо проведення платежів за 22 договорами.

У надісланому до суду апеляційної інстанції відзиві на апеляційну скаргу позивач заперечував проти доводів, викладених в апеляційній скарзі, просив рішення суду першої інстанції залишити без змін, як законне та обґрунтоване.

Заперечуючи проти доводів, викладених в апеляційній скарзі, стверджував, що відповідач не спростував висновків суду першої інстанції щодо недотримання вимог підпункту «г» пункту 7 Порядку № 955 при включенні КЖРЕП до Плану проведення заходів державного фінансового контролю на III квартал 2025 року, а наведені в апеляційній скарзі доводи фактично повторюють та доповнюють обґрунтування правомірності призначення ревізії, яке змінювалося Відповідачем під час розгляду справи. Повноваження Північно-східного ЗДфісу Держаудитслужби щодо перевірки вартості робіт та використання бюджетних коштів не наділяють його повноваженнями контролюючого органу щодо встановлення правильності застосування податкової пільги, а доводи апеляційної скарги не спростовують висновку суду першої інстанції щодо розмежування відповідної компетенції. Вказує, що доводи апелянта на фінансування робіт за КПКВК МБ 1216017, 1217310 та 1217375, проведення платежів через казначейські рахунки, віднесення капітального ремонту до будівельних робіт та ІПК ДПС України від 16.01.2026 № 380/ІПК/99-00-21-03-02 не спростовують наведених позивачем обставин щодо фактичного характеру спірних операцій та не обґрунтовують помилковості висновків суду першої інстанції щодо застосування пункту 197.15 статті 197 ПК України.

У відповідності до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Предметом апеляційного оскарження є судове рішення, яке прийняте судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, у зв`язку з чим колегія суддів вважає за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши, в межах апеляційної скарги, рішення суду першої інстанції та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що Північно-Східний офіс Держаудитслужби на адресу Комунального житлового ремонтно-експлуатаційного підприємства м. Чугуєва сформовано лист № 202006-14/4152-2025 від 12.09.2025 (вх. № 243 від 18.09.2025), в якому підприємство повідомлено, що керуючись ч. 3 ст. 11 Закону України від 26.01.1993 № 2939-ХІІ “Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні” (із змінами), п. 8 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550, відповідно до п. 1.4.5 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північно-східного офісу Держаудитслужби на III квартал 2025 року передбачено проведення у період з 24.09.2025 по 04.11.2025 року ревізії фінансово-господарської діяльності Комунального ремонтно-експлуатаційного підприємства м. Чугуєва за період з 01.01.2021 по 31.08.2025 року.

Відповідачем 23.09.2025 сформовано направлення № 596 на проведення ревізії фінансово-господарської діяльності КЖРЕП.

Період проведення ревізії зазначено з 24.09.2025 по 04.11.2025.

Підстава - ч. 1 ст. 11 Закону України від 26.01.1993 № 2939-ХІІ “Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні” (із змінами), п. 1.4.5 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північно-східного офісу Держаудитслужби на III квартал 2025 року, направлення отримано директором КЖРЕП.

Листом за № 202006-14/4418-2025 від 03.10.2025 Офіс повідомив КЖРЕП (вх. № 258 від 06.10.2025), що «Враховуючи необхідність проведення зустрічних звірок, без завершення яких неможливе якісне проведення ревізії, на підставі п. 22 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (зі змінами), ревізія фінансово-господарської діяльності Комунального житлового ремонтно-експлуатаційного підприємства м. Чугуєва за період з 01.01.2021 по 31.08.2025 буде зупинена з 06.10.2025».

Листом за № 202006-14/4667-2025 від 23.10.2025 Офіс повідомив КЖРЕП (вх. № 277 від 23.10.2025), що «Керуючись п. 2.2 Порядку проведення інспектування державною службою, територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550, (зі змінами) повідомляємо, що проведення ревізії фінансово-господарської діяльності Комунального житлового ремонтно-експлуатаційного підприємства м. Чугуєва поновлюється з 24.10.2025. З метою раціонального та ефективного використання робочого часу як фахівців Північно-східного офісу Держаудитслужби, так і працівників Комунального житлового ремонтно-експлуатаційного підприємства м. Чугуєва, прошу сприяти в організації проведення ревізії та забезпечити оперативність надання документів.».

У подальшому, листом за № 202006-14/4688-2025 від 27.10.2025 Офіс повідомив КЖРЕП (вх. № 279 від 28.10.2025), що … «Враховуючи необхідність проведення зустрічних звірок, без завершення яких неможливе якісне проведення ревізії, на підставі п. 22 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (зі змінами), ревізія фінансово-господарської діяльності Комунального житлового ремонтно-експлуатаційного підприємства м. Чугуєва за період з 01.01.2021 по 31.08.2025 буде зупинена з 28.10.2025.».

Крім того листом за № 202006-14/4806-2025 від 04.11.2025 Офіс повідомив КЖРЕП (вх. № 293 від 05.11.2025), що… «Керуючись п. 22 Порядку проведення інспектування державною аудиторською службою, територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550, (зі змінами) повідомляємо, що проведення ревізії фінансово-господарської діяльності Комунального житлового ремонтно-експлуатаційного підприємства м. Чугуєва поновлюється з 05.11.2025. З метою раціонального та ефективного використання робочого часу як фахівців Північно-східного офісу Держаудитслужби, так і працівників Комунального житлового ремонтно-експлуатаційного підприємства м. Чугуєва, прошу сприяти в організації проведення ревізії та забезпечити оперативність надання документів.».

На підставі вказаного, строк проведення ревізії було продовжено на період з 05.11.2025 по 02.12.2025, що зафіксовано у відомості щодо продовження строку дії направлення на проведення ревізії № 596 від 23.09.2025.

Зі змістом вказаної відомості ознайомлено начальника КЖРЕП 05.11.2025.

У період з 24.09.2025 по 02.12.2025 Північно-Східним офісом Держаудитслужби, відповідно до п. 1.4.5 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північно-східного офісу Держаудитслужби на ІІІ квартал 2025 року та на підставі направлення на проведення ревізії від 23.09.2025 № 596, виданого в.о. начальника Північно-східного офісу Держаудитслужби Єгіозаряном А.Г., головним державним фінансовим інспектором відділу контролю у галузі ЖКГ, інфраструктури та зв`язку Північно-східного офісу Держаудитслужби Бріженко Л.О. проведено ревізію фінансово-господарської діяльності КЖРЕП за період з 01.01.2021 по 31.08.2025, за результатом чого складено акт ревізії фінансово-господарської діяльності Комунального житлового ремонтно-експлуатаційного підприємства м. Чугуєва за період з 01.01.2021 по 31.08.2025 від 09.12.2025 №202006 07/108, (надалі за текстом - Акт ревізії)

КЖРЕП 18.12.2025 скеровано на адресу Північно-Східного офісу Держаудитслужби заперечення № 01-14/01/568 (вх. від 18.12.2025) на акт ревізії від 09.12.2025 №202006-07/108.

В.о. Начальника Північно-Східного офісу Держаудитслужби 25.12.2025 затверджено висновок на заперечення до акту від 09.12.2025 №202006 - 07/108 ревізії фінансово-господарської діяльності КЖРЕП за період з 01.01.2021 по 31.08.2025, який скеровано на адресу Підприємства (вх. № 368 від 26.12.2025).

Північно-Східним офісом Держаудитслужби 25.12.2025, за результатом проведення ревізії фінансово-господарської діяльності КЖРЕП, прийнято вимогу «Про усунення порушень законодавства» за № 202006-14/5424-2025.

В окресленій вимозі з боку відповідача:

1. вжити заходів щодо відшкодування матеріальної шкоди, заподіяної внаслідок оплати завищеної вартості робіт з капітального ремонту житлових будинків на розмір податку на додану вартість (20%), який нарахований на операції з постачання будівельно-монтажних робіт, на суму 592001,77 грн., та в подальшому перерахувати грошові кошти в дохід бюджету Чугуївської міської територіальної громади;

2. вжити заходів щодо відшкодування матеріальної шкоди, заподіяної внаслідок оплати завищеної вартості робіт з капітального ремонту житлових будинків, виконаних підрядною організацією ТОВ «Дорстрой Монтаж Київ» на суму 48230,89 грн., яку в подальшому перерахувати в дохід бюджету Чугуївської міської територіальної громади;

3. вжити заходів щодо відшкодування матеріальної шкоди, заподіяної КЖРЕП внаслідок незаконного витрачання коштів на оплату праці на загальну суму 72422,78 грн..

КЖРЕП скерувала до Офісу свої заперечення на Вимогу (лист від 15.01.2026 р. № 01-14/01/28).

Позивач, не погодившись з наведеним, звернувся за захистом своїх прав до суду.

Частково задовольняючи вимоги, суд першої інстанції виходив з протиправності пункту 1 (першого) Вимоги Північно-східного офісу Держаудитслужби від 25.12.2025 № 202006-14/5424-2025 «Про усунення порушень законодавства», винесену Північно-Східним офісом Держаудитслужби.

В решті позовних вимог суд першої інстанції дійшов висновку про відмову у їх задоволенні.

Враховуючи те, що рішення суду першої інстанції відповідачем оскаржується виключно в частині задоволення позовних вимог, рішення суду першої інстанції переглядається судом апеляційної інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, у відповідності до ст. 308 КАС України.

Що стосується рішення суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року, № 2939-XII (надалі за текстом - Закон № 2939-XII) здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Відповідно до частин першої та другої статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

За приписами частини першої статті 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Статтею 10 Закону № 2939-XII визначено право органу державного фінансового контролю, зокрема, перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо) (пункт 1); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства (пункт 7); звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10); при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (пункт 13).

Відповідно до частини другої статті 15 указаного Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року за 43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу (далі також - Положення № 43).

Відповідно до пункту 1 Положення № 43 Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Підпунктом 3 пункту 4 Положення № 43 визначено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Згідно з пунктом 7 Положення № 43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (надалі за текстом - Порядок № 550).

Пунктом 2 Порядку № 550 встановлено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Пунктами 4, 5 Порядку № 550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону та цього Порядку.

Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.

Згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

За правовою позицією Великої Палати Верховного Суду (постанова від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16) та Верховного Суду (постанови від 22 жовтня 2020 у справі №820/3089/17, від 31 травня та 02 листопада 2021 року у справах № 826/18686/16 та №420/6808/19, від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20, від 29 березня 2023 року у справі №160/17775/21) правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься), і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Так, у постанові від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20 Верховний Суд зазначив «вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Тобто правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема, обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Варто зауважити, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, і є обов`язковою до виконання.

Отже, вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована».

Аналогічна правова позиція сформована Верховним Судом, зокрема, у постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі, у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством.

З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

Такий правовий підхід застосований Верховним Судом також у постановах від 06 серпня 2020 року у справі № 826/6254/17, від 20 листопада 2018 року у справі № 815/4223/16, від 11 жовтня 2018 року у справі № 813/4101/17, від 11 вересня 2018 року у справі № 825/1481/16.

З проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі, у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їхніх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Той факт, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема, стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII, з якою кореспондується пункт 50 Порядку № 550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їхніх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

Таку правову позицію неодноразово висловлював Верховний Суд у постановах від 22 жовтня 2020 року у справі № 820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі № 826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі № 160/5323/20, від 02 листопада 2021 року у справі №420/6808/19, від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20, від 22 грудня 2022 року у справі №826/13003/17, від 21 березня 2023 року у справі № 560/4370/22, а також від 09 березня 2023 року у справі № 500/2489/21, від 29 березня 2023 року у справі № 160/7775/21, від 06 липня 2023 року у справі № 1740/2398/18 та інших.

Право підконтрольної установи на оскарження вимоги, яка містить зобов`язання щодо повернення збитків, слід розуміти у контексті «права на оскарження вимоги, як акта індивідуальної дії, в частині дотримання процедури проведення перевірки контролюючим органом (шляхом проведення ревізії, моніторингу та ін.) у співвідношенні з суттю встановлених порушень.

Водночас правомірність вимоги у частині законності і правильності обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю про їхнє стягнення.

Такий порядок оскарження слід застосовувати, якщо підконтрольною установою не було попередньо оскаржено таку вимогу по суті встановлених порушень під час проведення відповідної перевірки і таким порушенням, судом не було надано оцінку (відсутня будь-яка реакція з боку підконтрольної установи після отримання вимоги), або дотримання процедури проведення перевірки (ревізії, моніторингу, тощо) та факт порушення з боку підконтрольної установи під час здійснення господарської діяльності встановлено у судовому рішенні.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 29.11.2024 у справі №280/10314/23.

Стосовно посилань відповідача на п. 7 Порядку № 955 та Інструкцію № 319, та включення КЖРЕП до плану проведення заходів державного фінансового контролю на ІІІ квартал 2025 року (п.1.4.5) здійснено за критеріями «значний обсяг фінансових потоків» та «ризики допущення фінансових порушень», з урахуванням публікацій у ЗМІ, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України.

Принагідно суд зазначає, що п.п. «г» п. 7 Порядку №955 визначено, що однією з підстав для включення заходів з проведення державного фінансового аудиту та інспектування до планів проведення заходів державного фінансового контролю, є, зокрема, ініціатива, виявлена органами державного фінансового контролю з урахуванням таких критеріїв, як: економічна та соціальна важливість питань, які обов`язково включаються до програм і планів дій Кабінету Міністрів України на відповідний період; значний обсяг фінансових потоків, інших державних ресурсів, що спрямовувалися на виконання бюджетних програм, утримання державних органів; публічна інформація про факти порушень і зловживань у фінансовій сфері та неефективного управління державним майном; імовірність виникнення фінансових порушень, у тому числі внаслідок відсутності (низького рівня) внутрішнього контролю; у ризики допущення фінансових порушень у підконтрольних установах.

З наведеного слідує, що підстава, як «ініціатива, виявлена органами державного фінансового контролю» (п.п. «г» п. 7 Порядку №955), може бути застосована органом ДФК виключно за умови дотримання ним чітко визначених у цьому підпункті критеріїв.

При цьому критерій «значний обсяг фінансових потоків, інших державних ресурсів, що спрямовувалися на виконання бюджетних програм» не може бути замінений формулюванням «утримання комунального підприємства.

Водночас, можливість вільного трактування та/чи доповнень таких критеріїв законодавцем не унормовано, що, відповідно, не може свідчити про наявність у суб`єкта владних повноважень права вільного тлумачення норм права на власну користь в залежності від конкретних ситуацій та обставин.

Відповідач поєднує в один декілька критеріїв для проведення перевірки відповідача за власною ініціативною.

Як свідчать матеріали справи, у листі Північно-Східного офісу № 202012-09/1024-2026 від 18.02.2026, сформованим у відповідь на адвокатський запит представника позивача від 11.02.2026, відповідач посилається на те, що ревізія КЖРЕП «була запланована відповідно інформації, отриманої із засобів масової інформації, яка може свідчити про порушення об`єктом контролю законодавства з фінансових або бюджетних питань, наслідком яких будуть збитки…основною причиною включення КЖРЕП до плану ДФК на ІІІ квартал 2025 року є потреба перевірки коштів, виділених на відновлення об`єктів, пошкоджених/знищених внаслідок збройної агресії, за рахунок коштів місцевих бюджетів, перевірки використання бюджетних коштів, що спрямовувалися на утримання комунального підприємства, достовірності витрат, понесених підприємством для здійснення господарської діяльності, законності і правильності операцій з активами, повноти і правильності визначення доходів, повноти виконання умов договорів».

У відзиві на позов відповідач зазначає, що «..причина подання пропозицій:

- значний обсяг фінансових потоків, інших комунальних ресурсів, що спрямовувались на утримання комунального підприємства;

- ризики завищеної допущення можливих фінансових порушень у підконтрольному підприємстві, зокрема, незаконне витрачання бюджетних коштів на оплату вартості виконаних ремонтно-будівельних робіт;

- незаконне витрачання коштів підприємства на оплату праці; придбання товарів та послуг;

- недоотримання доходів внаслідок надання послуг безоплатно або за заниженими цінами тощо».

Суд констатує, що вказані підстави для включення позивача до плану ревізії на ІІІ квартал 2025 року взагалі не відповідає критеріям, які зазначені у підпункті «г» пункту 7 Порядку №955, що є свідченням безпідставного включення підприємства до плану ревізії.

КЖРЕП є суб`єктом господарювання комунальної форми власності (ст. 1.3, 1.4 Статуту), а не бюджетною установою-розпорядником коштів у розрізі розуміння абз. 38 ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України, оскільки кошти за КПКВ 1216017, 1217375, 1218110 тощо спрямовувалися на виконання конкретних заходів з відновлення пошкоджених об`єктів, а не на «утримання» підприємства як такого.

Публікації на сайті anticor-kharkiv.org не є «публічною інформацією про факти порушень» у розумінні п.п. «г» п. 7 Порядку № 955.

Суд акцентує увагу, шо у відзиві на позов відповідач вказує, що «..при включенні КЖРЕП м. Чугуєва до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північно східного офісу Держаудитслужби на IIІ квартал 2025 року передбачалось і відображено в картці планування, метою планування було:

- потреба перевірки коштів, виділених на відновлення об`єктів, пошкоджених/знищених внаслідок збройної агресії, за рахунок коштів місцевих бюджетів, перевірки використання бюджетних коштів, достовірності витрат, понесених підприємством для здійснення господарської діяльності, законності і правильності операцій з активами, повноти і правильності визначення доходів, повноти виконання умов договорів тощо.

- причина подання пропозицій:

- значний обсяг фінансових потоків, інших комунальних ресурсів, що спрямовувались на утримання комунального підприємства;

- ризики завищеної допущення можливих фінансових порушень у підконтрольному підприємстві, зокрема, незаконне витрачання бюджетних коштів на оплату вартості виконаних ремонтно-будівельних робіт;

- незаконне витрачання коштів підприємства на оплату праці;

- придбання товарів та послуг;

- недоотримання доходів внаслідок надання послуг безоплатно або за заниженими цінами тощо».

Відповідач посилається на те, що ревізія КЖРЕП «була запланована відповідно інформації, отриманої із засобів масової інформації, яка може свідчити про порушення об`єктом контролю законодавства з фінансових або бюджетних питань, наслідком яких будуть збитки», а потім вказує, що «основною причиною включення КЖРЕП до плану ДФК на ІІІ квартал 2025 року є потреба перевірки коштів, виділених на відновлення об`єктів, пошкоджених/знищених внаслідок збройної агресії, за рахунок коштів місцевих бюджетів, перевірки використання бюджетних коштів, що спрямовувалися на утримання комунального підприємства, достовірності витрат, понесених підприємством для здійснення господарської діяльності, законності і правильності операцій з активами, повноти і правильності визначення доходів, повноти виконання умов договорів».

Враховуючи наведене колегія суддів зазначає, що відповідачем у відзиві на позов та у листі №202012-09/1024-2026 від 18.02.2026 наведено кардинально різні критерії для включення підприємства до плану ревізії на ІІІ квартал 2025 року за власною ініціативною суб`єктом владних повноважень.

Вказане свідчить про відсутність законодавче визначених підстав для проведення перевірки підприємства.

Крім того положеннями законодавства не зафіксовано право суб`єкта владних повноважень (відповідача) на власний розсуд обирати «основні» та «додаткові» підстави для проведення ревізії та взагалі не унормовано сепарацію підстав для проведення ревізії на «основні» та «не основні/додаткові».

Отже, аналізуючи фактичні обставини справи та наведені вище норми, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що включення КЖРЕП до плану здійснено поза межами повноважень відповідача, як наслідок ревізія є незаконною, а вимога, що складена за її результатами, підлягає скасуванню.

Колегія суддів не приймає до уваги доводи відповідача про те, що пунктом 7 Порядку № 955 визначено «основні (але невиключні)» підстави для включення заходів до планів проведення державного фінансового контролю,оскільки словосполучення «але невиключні» у пункті вказаного відсутнє та фактично є власним доповненням відповідачем змісту зазначеної норми.

При цьому використання у пункті 7 Порядку № 955 формулювання «основними підставами» не передбачає можливості органу державного фінансового контролю самостійно доповнювати або змінювати встановлені цим Порядком підстави та критерії включення заходів до плану проведення перевірки, а можливість вільного тлумачення чи доповнення критеріїв, визначених підпунктом «г» пункту 7 Порядку № 955, законодавством не передбачена.

Обставини, якими відповідач обґрунтовує включення КЖРЕП до Плану проведення заходів державного фінансового контролю на ІІІ квартал 2025 року, мають відповідати критеріям, безпосередньо встановленим цією нормою, що, як зазначено вище, не було дотримано суб`єктом владних повноважень у даному випадку.

При цьому апелянт не зазначає, у чому саме полягає помилковість висновку суду першої інстанції про невідповідність наведених відповідачем підстав включення КЖРЕП до Плану критеріям, установленим підпунктом «г» пункту 7 Порядку № 955.

Натомість в апеляційній скарзі відповідач знову наводить обставини, якими, на його думку, обґрунтовувалося призначення ревізії, та на цій підставі повторно стверджує про законність власних дій. Проте повторне наведення таких обставин не спростовує встановленої судом першої інстанції невідповідності між нормативно визначеними критеріями підпункту «г» пункту 7 Порядку № 955 та фактичними підставами, якими відповідач обґрунтовував включення КЖРЕП до Плану.

Колегія суддів зазначає, що Верховним Судом у постанові від 12.04.2023 року у справі №640/10063/21 констатовано, що «..перевірка є способом реалізації владних управлінських функцій контролюючим органом як суб`єктом владних повноважень, який зобов`язаний діяти виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Невиконання вимог закону щодо призначення та проведення ревізії призводить до визнання такої перевірки незаконною і такою, що не породжує правових наслідків, акт ревізії, виходячи із положень щодо допустимості доказів, закріплених частиною другою статті 74 КАС України, не може визнаватися допустимим доказом у справі, оскільки одержаний з порушенням порядку, встановленого законом».

Стосовно вимоги в частині відшкодування «завищеної» вартості робіт на суму ПДВ 592001,77 грн. (згідно зі змістом документу - п. 1 Вимоги) колегія суддів зазначає, що висновки ревізії зроблено за межами повноважень відповідача, оскільки наявне твердження, що перевірка правильності визначення вартості ремонтно-будівельних робіт (включаючи ПДВ) входить до компетенції відповідача.

Відповідно до п. 41.1. ст. 41 Податкового кодексу України, контролюючими органами є податкові органи (центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику, його територіальні органи) - щодо дотримання законодавства з питань оподаткування (крім випадків, визначених підпунктом 41.1.2 цього пункту), законодавства з питань сплати єдиного внеску, а також щодо дотримання іншого законодавства, контроль за виконанням якого покладено на центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику, чи його територіальні органи.

Згідно зі змістом приписів ст. 8 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» № 2939-XII), орган державного фінансового контролю: 1) здійснює державний фінансовий контроль та контроль за: виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах при складанні планових бюджетних показників; відповідністю взятих бюджетних зобов`язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі); веденням бухгалтерського обліку, а також складанням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів; усуненням виявлених недоліків і порушень.

Отже, орган державного фінансового контролю не наділений повноваженнями здійснювати податковий контроль та давати обов`язкові тлумачення норм Податкового кодексу України щодо застосування податкових пільг (ст. 8 Закону № 2939-XII, Положення про Держаудитслужбу).

Питання правильності нарахування ПДВ віднесено виключно до компетенції органів ДПС (п.197.15 ст. 197 ПК України, ст. 5 ПК України).

Посилання відповідача на Узагальнюючу податкову консультацію Мінфіну № 397 від 09.08.2024 не може виправдовувати перевищення повноважень. Консультація не є нормативно-правовим актом і не може замінити податкову перевірку.

Залучення фахівців ДПС до ревізії є правом, а не обов`язком (п. 10 Порядку № 550), але його невикористання за наявності сумнівів щодо ПДВ не грунтується на положеннях законодавства в рамках проведеної ревізії.

В даному випадку виконані роботи, як капітальний ремонт пошкоджених об`єктів (демонтаж, гідроізоляція, заміна покриття тощо) за стандартними договорами підряду, а не будівництво нового житла в межах державної цільової програми, що виключає можливість застосування податкової пільги за п. 197.15 ст. 197 ПК України та звільнення таких господарських операцій від ПДВ.

Принагідно суд зазначає, що підрядники позивача не були виконавцями регіональної програми будівництва (придбання) доступного житла, протилежного з боку відповідача не доведено, а судом в ході розгляду справи не встановлено.

Фінансування здійснювалося за КПКВ, що не передбачають будівництво житла за державні кошти.

За таких обставин ототожнення «бюджетних коштів» і «державних коштів» у контексті п.197.15 ПКУ не грунтується на положеннях законодавства.

Бюджетні кошти – це ресурси бюджетної системи (ст. 2 БК України), тоді як «державні кошти» у податковому значенні передбачають фінансування саме будівництва житла в рамках державних програм.

Апелянт не наводить аргументів, які б спростовували здійснене судом першої інстанції розмежування компетенції відповідних контролюючих органів, та не зазначає, у чому саме полягає неправильне застосування судом пункту 41.1 статті 41 ПК України чи статті 8 Закону № 2939-XII.

Натомість доводи апеляційної скарги зосереджені на обґрунтуванні правильності застосування відповідачем пункту 197.15 статті 197 ПК України та не спростовують того, що повноваження з перевірки вартості робіт та використання бюджетних коштів не є тотожними повноваженням щодо контролю за правильністю застосування податкової пільги.

Водночас, твердження апелянта про те, що ПДВ є складовою вартості ремонтно-будівельних робіт, підтверджує зв`язок відповідного податку з ціною робіт, однак не визначає компетенцію органу державного фінансового контролю щодо встановлення наявності або відсутності передбачених податковим законодавством підстав для звільнення відповідної операції від оподаткування.

Окремо апелянт зазначає, що залучення фахівців міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, підприємств, установ та організацій до участі в ревізії відповідно до пункту 10 Порядку № 550 є правом органу державного фінансового контролю, а не його обов`язком.

Водночас, що суд першої інстанції не виходив із наявності у відповідача безумовного обов`язку залучити працівників ДПС. Навпаки, у рішенні суду першої інстанції прямо зазначено, що «залучення фахівців ДПС до ревізії є правом, а не обов`язком (п. 10 Порядку № 550)».

Таким чином, у цій частині апелянт фактично повторює висновок щодо змісту пункту 10 Порядку № 550, який уже врахований судом першої інстанції, однак не пояснює, у чому саме полягає неправильне застосування судом цієї норми.

Водночас відсутність установленого пунктом 10 Порядку № 550 обов`язку залучати фахівців ДПС не означає наділення органу державного фінансового контролю повноваженнями контролюючого органу у сфері оподаткування. Зазначена норма регулює можливість залучення фахівців до проведення ревізії, однак не змінює та не розширює визначений законом обсяг компетенції самого органу державного фінансового контролю.

Відповідач в апеляційній скарзі обґрунтовує правильність власного висновку щодо застосування пункту 197.15 статті 197 ПК України, однак не наводить норми законодавства, яка наділяє Північно-східний офіс Держаудитслужби повноваженнями здійснювати контроль за правильністю застосування податкової пільги.

Відтак наявність у Відповідача повноважень перевіряти в межах державного фінансового контролю вартість робіт та використання бюджетних коштів не спростовує висновку суду першої інстанції про відсутність у нього повноважень контролюючого органу щодо встановлення правильності застосування податкової пільги, на якому безпосередньо ґрунтується визначене пунктом 1 Вимоги «завищення» вартості робіт на суму 592 001,77 грн.

Таким чином, наведені в апеляційній скарзі доводи стосуються правильності власного висновку відповідача щодо застосування податкової пільги, однак не спростовують висновку суду першої інстанції щодо меж компетенції органу державного фінансового контролю, який був покладений судом в основу рішення в цій частині.

З огляду на викладені обставини, з урахуванням наведених норм права, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо протиправності пункту 1 (перший) Вимоги Північно-східного офісу Держаудитслужби (майдан Свободи, буд. 5, Держпром, 4 під., 10 пов., м. Харків, Харківська обл., Харківський р-н, 61022, код ЄДРПОУ 40478572) від 25.12.2025 № 202006-14/5424-2025 «Про усунення порушень законодавства», винесену Північно-Східним офісом Держаудитслужби та наявності підстав для задоволення позовних вимог в зазначеній частині.

Інші доводи апеляційної скарги встановлених обставин справи та висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.

Відповідно до статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

За пунктом 1 частини першої статті 315 КАС України визначено, що за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін.

Згідно із статтею 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 311, 315, 316, 321 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Північно-східного офісу Держаудитслужби - залишити без задоволення.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 25.08.2026 по справі № 520/4870/26 залишити без змін .

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя-доповідач В.В. Катунов

Судді Л.О. Фоміна К.В. Мінаєва