Рішення від 28 жовтня 2026 р. у справі №990/97/26 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ф

РІШЕННЯ

Іменем України

29 жовтня 2026 року

м. Київ

справа №990/97/26

адміністративне провадження № П/990/97/26

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого (судді-доповідача) Хохуляка В.В., суддів: Бившевої Л.І., Гончарової І.А., Ханової Р.Ф., Юрченко В.П. розглянув як суд першої інстанції у порядку письмового провадження справу №990/97/26 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Президента України, треті особи, які не заявляють самостійні вимоги щодо предмета спору: Рада національної безпеки і оборони України, Служба безпеки України про визнання протиправним та нечинним Указу в частині,

УСТАНОВИВ:

І. ПОЗОВНІ ВИМОГИ

1. ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Президента України, у якому позивач просить визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 31 жовтня 2025 року №810/2025 у частині введення в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 31 жовтня 2025 року щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ОСОБА_1 , передбачених пунктом 1 додатка до зазначеного рішення.

ІІ. ВИКЛАД ПОЗИЦІЇ ПОЗИВАЧА ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ ВІДПОВІДАЧА

2. В обґрунтування позовних вимог представник позивача посилається на те, що відповідно до частини другої статті 1 Закону України «Про санкції» санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, до іноземців, осіб без громадянства, суден, повітряних суден, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність, а санкції у виді позбавлення державних нагород - проти будь-яких нагороджених осіб, зазначених у частині четвертій статті 3 цього Закону. Таким чином, громадяни України не входять до переліку осіб, щодо яких можуть бути застосовані санкції (крім санкції у виді позбавлення державних нагород). Єдине виключення з цього відповідно до вказаної норми може бути в разі, якщо громадянин України належить до суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність. ОСОБА_1 є громадянином України і не здійснює терористичну діяльність, тому підстави для застосування щодо ного санкцій відсутні. Оскаржуваний Указ та рішення РНБО не містять будь-яких відомостей про конкретні дії ОСОБА_1 , які б на момент прийняття рішення свідчили про здійснення ним терористичної діяльності.

3. Також, представник позивача указує, що Верховний Суд як суд першої інстанції у рішенні від 10.02.2025 у справі №990/176/23 про визнання протиправним та нечинним Указу Президента України в частині персональних санкцій зазначив, що об`єктивну сторону діянь, що слугують підставою до застосування санкцій, становлять (за пунктом першим частини першої статті 3 Закону №1644-VII) дії відповідних суб`єктів, які: створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам; створюють реальні та/або потенційні загрози національній безпеці; створюють реальні та/або потенційні загрози суверенітету; створюють реальні та/або потенційні загрози територіальній цілісності України; сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави; призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод. При цьому буквальне тлумачення вказаної норми права свідчить про те, що такі дії мають вчинятися відповідними суб`єктами на час внесення пропозиції про застосування санкцій та прийняття рішення про їх застосування. Такий висновок слід зробити з огляду на вживання у тексті зазначеної правової норми дієслів «створюють» «сприяють», «порушують», «призводять» щодо дії відповідного суб`єкта у теперішньому часі, а не у минулому чи майбутньому. Відтак зазначені дії не можуть бути підставою для застосування обмежувальних заходів у вигляді санкції щодо дій, які вчинялися у минулому і на час внесення пропозиції про застосування санкцій та прийняття рішення про їх застосування відповідним суб`єктом припинилися або не вчиняються. Відтак, на переконання суду, пропозиція про застосування санкцій стосується діяльності позивача саме на час її внесення. Враховуючи зазначені вище висновки, представник позивача констатує, що не можуть бути підставою для застосування щодо нього обмежувальних заходів у вигляді санкції щодо

4. Представник позивача доводить, що оскаржуваний Указ в частині застосування до ОСОБА_1 персональних санкцій призвів до істотного порушення його прав на повагу до приватного та сімейного життя та мирне володіння майном, гарантованих Конституцією України та Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод. Таке втручання є непропорційним, здійсненим без наведення конкретних фактів чи дій, які б свідчили про наявність передбачених законом підстав для застосування санкцій (арк спр 3-9, том 1).

5. Відповідач подав відзив на позовну заяву, вказує, що не погоджується з вимогами позивача, вважає їх необґрунтованими та просить відмовити у задоволенні позову. Представник Президента України посилається на положення статтей: 19, 102, 106, 107 Конституції України; 4, 10 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України»; 1, 3, 5 Закону України «Про санкції». Як зазначає відповідач, Радою національної безпеки і оборони України розглянуто та підтримано пропозиції Служби безпеки України щодо застосування санкцій, зокрема, до позивача, про що прийнято відповідне рішення. Президент України в межах реалізації зазначених вище приписів законодавства видав Указ, яким введено у дію рішення Ради національної безпеки і оборони України. Викладене підтверджує той факт, що оскаржуваний Указ видано на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією і законами України.

6. Також, відповідач звертає увагу, що Великою Палатою Верховного Суду сформовано правову позицію щодо меж судового контролю у подібних правовідносинах. Суд у постанові від 13.01.2021 у справі №9901/405/19 зазначив, що наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону України «Про санкції», безумовно є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати існування такої реальної чи потенційної загрози передбачає певну межу дискреції. Судовий контроль за таким рішенням є обмеженим, оскільки суд, з одного боку, не може за Президента повторно оцінити наявність та достатність підстав для ведення таких санкцій в межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), але, з іншого боку, суд може перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій.

7. Щодо доводів позивача про те, що останній не є суб`єктом застосування санкцій як громадянин України, відповідач зазначає, що відповідно до статей 1 та 3 Закону України «Про санкції» визначальним для застосування санкцій є не належність особи до певної категорії суб`єктів, а її діяльність, яка створює реальні чи потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України. На підтвердження цієї позиції відповідач посилається на правовий висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 06.07.2023 у справі №9901/635/18.

8. Також представник відповідача відзначає, що метою застосування санкцій є захист національних інтересів і національної безпеки України шляхом накладення на особу певних заборон або обмежень. Застосування санкцій не є притягненням до відповідальності, чи позасудовим покаранням. Спеціальні обмежувальні заходи, визначені Законом України «Про санкції» не є видом відповідальності, а запровадження санкцій до позивача не ставить в провину діяння, визначене законом як правопорушення, зокрема, такого, яке тягне за собою кримінальну відповідальність. Підставою для застосування санкцій може бути вчинення позивачем дій, що містять потенційні загрози національним інтересам і безпеці держави. Тобто санкції застосовуються як, в тому числі, превентивний засіб попередження заподіяння шкоди інтересам держави.

9. Представник відповідача наголошує на тому, що втручання держави Україна у приватні інтереси позивача ґрунтується на принципах пропорційності, відповідності меті та ефективності. Втручання у право мирного володіння майном позивача має легітимну мету забезпечити контроль за власністю особи, яка може нести потенційну загрозу національним інтересам України. Вказаний контроль є необхідним для ефективного реагування держави на загрози її безпеці, що підтверджує, зокрема, преамбула Закону України «Про санкції». Зазначена мета відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

10. Таким чином, Президент України, видаючи Указ в оскаржувані частині, реалізував свої конституційні повноваження у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів позивача і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення(арк спр 69-76, том 1).

11. Служба безпеки України надала суду письмові пояснення. Представник третьої особи зазначає, що СБУ вважає позовні вимоги безпідставними, необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню. Твердження позивача про те, що застосування до нього обмежувальних заходів (санкцій) є протиправним, оскільки він не здійснював жодних дій, які б створювали загрозу національним інтересам чи безпеці України або сприяли терористичній діяльності, на переконання представника третьої особи, не відповідають дійсності та спростовуються наявною у СБУ контррозвідувальною інформацією. Зокрема, за результатами аналізу контррозвідувальної інформації СБУ надіслано до РНБО узагальнювальну інформацію щодо протиправних дій позивача. За результатами розгляду зазначеної інформації РНБО прийнято рішення про застосування санкцій до позивача. З огляду на те, що СБУ здійснено інформування РНБО у відповідності до вимог статті 5 Закону України «Про санкції», а РНБО України прийнято рішення про застосування санкцій, що згідно з законодавством віднесено до виключної компетенції РНБО України, дії СБУ та РНБО України є законними та такими, що вчинені з безумовним дотриманням вимог частини другої статті 19 Конституції України.

12. Також, представник третьої особи зауважує, що окрім суб`єктів, передбачених статтею 1 Закону України «Про санкції», положення статті 3 вказаного Закону передбачають можливість застосування санкцій до інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод. Заразом стверджуючи, що підстави застосування санкцій за своєю природою є об`єктивною стороною діяння, яка має наслідком застосування санкцій, позивач не враховує, що вчинення певних дій нерозривно пов`язане з суб`єктом його вчинення. Враховуючи вищезазначене, позивача віднесено до суб`єктів, які зазначені у частині другій статті 1 Закону України «Про санкції».

13. Представник третьої особи посилається на рішення Верховного Суду у справі №9901/424/19, де суд зазначив, що санкції як економічні обмежувальні заходи є лише тимчасовим обмеженням, що стосуються, здебільшого, порушення права власності особи та носять превентивний характер. У справі №990/405/19 Верховний Суд указав, що тимчасове обмеження права позивача користуватися та розпоряджатися належним йому майном є втручанням держави у його право на мирне володіння майном, але таке втручання держави у вказане право є пропорційним легітимній меті, ґрунтується на вимогах, зокрема, Закону України «Про санкції», не позбавляє його права власності, а лише тимчасово, на чітко визначений строк обмежує можливість реалізації цього права в Україні.

14. Поряд з цим, представник третьої особи відзначає, що спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) не є видом юридичної відповідальності, а тому запровадження спеціальних обмежувальних заходів (санкцій) до позивача не ставить за провину діяння, визначене законом як правопорушення, зокрема такого, яке тягне кримінальну відповідальність. Дані (інформація), які слугували приводом для застосування санкцій до позивача, СБУ зібрала з використанням системи контррозвідувальних, пошукових, режимних, адміністративно-правових заходів відповідно до мети їх застосування (згідно зі статтею 1 Закону України «Про санкції»). У сукупності зібрані таким чином дані (інформація) дали підстави для включення позивача до «санкційного списку». Водночас важливо звернути увагу, що помилково буде розцінювати зібрані СБУ обставини (підстави для застосування санкцій), як достеменно встановлені факти на кшталт складу злочину, як підстави для кримінальної відповідальності.

15. Поряд з цим, РНБО як єдиний спеціальний конституційний колегіальний орган наділений виключною компетенцією надавати оцінку наявності в діях відповідних суб`єктів загроз (реальних та/або потенційних) національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України тощо та приймати за результатами такої оцінки відповідне рішення. За таких обставин порядок прийняття рішень про застосування санкцій унормовано законодавством, але саме прийняття та обґрунтування рішень про наявність в діях окремих суб`єктів, зокрема, реальних та потенційних загроз національним інтересам враховує значну кількість обставин із здійсненням їх критичного оцінювання. Прийняттю рішення про застосування санкцій передувала оцінка обставин, передбачених Законом України «Про санкції», а також інших обставин, що мали значення у конкретній ситуації та знаходяться у площині державного управління у сфері національної безпеки, оборони тощо. Водночас, при введенні в дію рішення РНБО про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкції) Президент як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат та якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО самостійно оцінює наявність та достатність підстав для введення такої санкції.

16. Таким чином, враховуючи потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози, Президент України, РНБО та СБУ використали свої повноваження з належною метою, що відповідає Закону України «Про санкції» - захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України (арк спр 148-160, том 1).

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

17. Указом Президента України від 31.10.2025 №810/2025 відповідно до статті 107 Конституції України уведено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 31 жовтня 2025 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».

18. Зазначеним рішенням РНБО введеним у дію Указом Президента України №810/2025, застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) до фізичних осіб згідно з додатком до рішення.

19. Відповідно до позиції 1 додатка до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 31.10.2025, до ОСОБА_1 ( ОСОБА_1 ), ІНФОРМАЦІЯ_1 . Громадянство - Україна. Унікальний номер запису в Єдиному державному демографічному реєстрі 1968010804456, відомості згідно з Державним реєстром фізичних осіб платників податків України: реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_1 , - застосовано санкції а саме:

1) позбавлення державних нагород України, інших форм відзначення;

2) блокування активів - тимчасове позбавлення права користуватися та розпоряджатися активами, що належать фізичній або юридичній особі, а також активами, щодо яких така особа може прямо чи опосередковано (через інших фізичних або юридичних осіб) вчиняти дії, тотожні за змістом здійсненню права розпорядження ними;

3) обмеження торговельних операцій (повне припинення);

4) обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України (повне припинення);

5) запобігання виведенню капіталів за межі України;

6) зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань;

7) заборона поширення медіа на території України;

8) припинення дії або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, припинення дії чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами;

9) заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах;

10) обмеження або припинення надання електронних комунікаційних послуг і використання електронних комунікаційних мереж (повне припинення);

11) заборона здійснення публічних та оборонних закупівель товарів, робіт і послуг у юридичних осіб - резидентів іноземної держави державної форми власності та юридичних осіб, частка статутного капіталу яких знаходиться у власності іноземної держави, а також публічних та оборонних закупівель у інших суб`єктів господарювання, що здійснюють продаж товарів, робіт, послуг походженням з іноземної держави, до якої застосовано санкції згідно з цим Законом;

12) заборона або обмеження заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, її внутрішніх вод, портів та повітряних суден до повітряного простору України або здійснення посадки на території України (повна заборона);

13) повна або часткова заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, емітентами яких є особи, до яких застосовано санкції згідно з цим Законом (повна заборона);

14) заборона збільшення розміру статутного капіталу господарських товариств, підприємств, у яких резидент іноземної держави, іноземна держава, юридична особа, учасником якої є нерезидент або іноземна держава, володіє 10 і більше відсотками статутного капіталу або має вплив на управління юридичною особою чи її діяльність;

15) припинення дії торговельних угод, спільних проектів та промислових програм у певних сферах, зокрема у сфері безпеки та оборони;

16) заборона передання технологій, прав на об`єкти права інтелектуальної власності;

17) припинення культурних обмінів, наукового співробітництва, освітніх та спортивних контактів, розважальних програм з іноземними державами та іноземними юридичними особами;

18) анулювання офіційних візитів, засідань, переговорів з питань укладення договорів чи угод;

19) заборона на набуття у власність земельних ділянок;

20) інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом (блокування інтернет-провайдерами доступу до вебресурсів/сервісів, розміщених на доменах та субдоменах https: //spzh.eu/ru/, інших вебресурсів/сервісів, які забезпечують доступ до інтернет-ресурсу підсанкційних суб`єктів (товарного знака, його графічного відтворення), вебресурсу/сервісу, аналогічного (ідентичного) за змістом, а також обмеження провайдерами електронних послуг (службами соціальних мереж) доступу з території України до контенту, розміщеного на вебсторінках/у каналах

ІНФОРМАЦІЯ_2,

ІНФОРМАЦІЯ_3,

ІНФОРМАЦІЯ_4,

ІНФОРМАЦІЯ_5,

ІНФОРМАЦІЯ_6,

ІНФОРМАЦІЯ_2,

ІНФОРМАЦІЯ_3,

ІНФОРМАЦІЯ_4,

ІНФОРМАЦІЯ_5,

ІНФОРМАЦІЯ_6,

ІНФОРМАЦІЯ_7,

ІНФОРМАЦІЯ_8).

Строк застосування: позбавлення державних нагород України, інших форм відзначення - безстроково; інші решта - десять років.

ІV. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ, ЗАЯВИ, КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

20. Через підсистему «Електронний суд» 31.03.2026 ОСОБА_1 в інтересах якого діє адвокат Гонтарєв Роман Миколайович звернувся до суду з адміністративним позовом до Президента України про визнання протиправним та нечинним Указу в частині.

21. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 31.03.2026 колегію суддів для розгляду цієї справи визначено у складі: головуючий (суддя-доповідач) Хохуляк В.В., судді: Бившева Л.І., Гончарова І.А., Ханова Р.Ф., Юрченко В.П.

22. Ухвалою Верховного Суду від 06.04.2026 відкрито провадження у справі №990/97/26, судове засідання призначено за участю сторін на 18.05.2026.

23. Від відповідача 24.04.2026 до суду надійшов відзив на позовну заяву.

24. Ухвалою суду від 14.05.2026 заяву представника позивача про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції задоволено.

25. У судовому засіданні 18.05.2026 судом постановлено протокольну ухвалу, якою задоволено усне клопотання представника позивача та письмове клопотання представника відповідача про залучення третіх осіб. Залучено до участі у справі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Раду національної безпеки і оборони України та Службу безпеки України. Витребувано додаткові докази. Розгляд справи відкладено на 22.06.2026.

26. Засобами поштового зв`язку 28.05.2026 до суду надійшов лист від Ради національної безпеки і оборони України, у якому повідомлено суд, що Секретар РНБО, Апарат РНБО не наділені повноваженнями представляти РНБО в судових інстанціях.

27. Від СБУ 03.06.2026 судом отримано клопотання про продовження процесуального строку.

28. У судовому засіданні 22.06.2026 задоволено клопотання представника СБУ про відкладення розгляду справи, розгляд справи відкладено на 14.09.2026.

29. Судом 25.06.2026 отримано від СБУ матеріали з грифом «ДСК».

30. До суду 30.06.2026 від СБУ надійшли письмові пояснення.

31. У судовому засіданні 14.09.2026 оголошено перерву до 02.11.2026.

32. З огляду на відсутність 02.11.2026 повного складу колегії суддів (у зв`язку із запланованою відпусткою судді Бившевої Л.І.), розгляд справи призначено на 27.10.2026.

33. У судовому засіданні 27.10.2026 з урахуванням позиції учасників справи суд дійшов висновку розглядати справу у порядку письмового провадження.

V. ОЦІНКА СУДУ на підставі норм права, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин

34. Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

35. Частиною другою цієї статті визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

36. Згідно із частиною першою статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

37. За змістом статті 17 Конституції України захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу.

38. Згідно зі статтею 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

39. Відповідно до частини третьої статті 106 Конституції України Президент на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

40. Положеннями статті 107 Конституції України визначено, що РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. РНБО координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою РНБО є Президент України. Рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України.

41. Згідно із частинами першою, четвертою статті 10 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» рішення РНБО приймаються не менш як двома третинами голосів її членів. Рішення РНБО, введені в дію указами Президента України, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.

42. Усвідомлюючи потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України, включаючи ворожі дії, збройний напад інших держав чи недержавних утворень, завдання шкоди життю та здоров`ю населення, захоплення заручників, експропріацію власності держави, фізичних та юридичних осіб, завдання майнових втрат та створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод, ухвалено Закон України від 14 серпня 2014 року № 1644-VII «Про санкції».

43. Стаття 1 цього Закону передбачає суверенне право України на захист й розкриває зміст цього права.

44. Зокрема, відповідно до частини першої і другої статті 1 Закону України «Про санкції» (в редакцій чинній на момент виникнення спірних правовідносин) з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції).

45. Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, до іноземців, осіб без громадянства, суден, повітряних суден, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність, а санкції у виді позбавлення державних нагород - проти будь-яких нагороджених осіб, зазначених у частині четвертій статті 3 цього Закону.

46. Підстави та принципи застосування санкцій встановлені статтею 3 цього ж Закону. Згідно з нормами пункту 1 частини першої якої підставами для застосування санкцій є дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.

47. Відтак, Суд зазначає, що реалізація суверенного права України на захист здійснюється за наявності умов, встановлених частиною другою статті 1 та підстав, визначених пунктом 1 частини першої статті 3 Закону України «Про санкції». В межах спірних відносин позивач є суб`єктом, який, за позицією СБУ, прийнятою РНБО, створює реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці України.

48. Порядок застосування, скасування та внесення змін до санкцій визначає стаття 5 Закону України «Про санкції» частинами першою, третьою, п`ятої якої встановлено таке.

49. Пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд Ради національної безпеки та оборони України Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, Службою безпеки України.

50. Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, суден, повітряних суден, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1, 2-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається Радою національної безпеки та оборони України та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання.

51. Рішення щодо застосування санкцій повинно містити строк їх застосування, крім випадків застосування санкцій, що призводять до припинення прав, та інших санкцій, які за змістом не можуть застосовуватися тимчасово.

52. Згідно з положеннями частин першої, третьої, сьомої та восьмої статті 107 Конституції України Рада національної безпеки і оборони України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України.

53. Головою Ради національної безпеки і оборони України є Президент України.

54. Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента України.

55. Компетенція та функції Ради національної безпеки і оборони України визначаються законом.

56. Функції та компетенцію РНБО регламентують норми статей 3 та 4 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України», згідно з якими РНБО, окрім іншого, уповноважена на внесення пропозицій Президентові України щодо реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборони, а також розробляє та розглядає на своїх засіданнях питання, які відповідно до Конституції та законів України, Стратегії національної безпеки України, Воєнної доктрини України належать до сфери національної безпеки і оборони, та подає пропозиції Президентові України, приймає рішення щодо, зокрема: заходів політичного, економічного, соціального, воєнного, науково-технологічного, екологічного, інформаційного та іншого характеру відповідно до масштабу потенційних та реальних загроз національним інтересам України; невідкладних заходів із розв`язання кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України.

57. Зміст вищевикладених положень законодавства засвідчує, що застосування санкцій відповідно до Закону України «Про санкції» насамперед обумовлено потребою невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України, є способом реалізації передбаченого законом суверенного права України на захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.

58. Висновки щодо застосування норм Конституції України та законів України «Про санкції», «Про Раду національної безпеки і оборони України» викладались, зокрема, й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 28 квітня 2026 року у справі № 990/224/23. Верховним Судом наведені правові позиції про те, що Закон України «Про санкції» є регулятивним нормативним актом, який встановлює (запроваджує) ряд обмежень на демократичну участь у випадку загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, а також задля протидії терористичній діяльності. Цей Закон, як стає зрозуміло зі змісту наведених вище його приписів, дозволяє обмежувати певні права та свободи (право власності, право на підприємницьку діяльність тощо), не змінюючи при цьому провідних (ключових) цінностей, що становлять основу Конституції України. За цим актом держава має легітимну можливість відступати від певних гарантованих конституційних прав, але водночас для того, щоб запобігти загрозам державного свавілля чи авторитаризму, повинна застосовувати обмежувальні заходи (санкції) винятково, тимчасово, використовувати їх як крайній і як необхідний (невипадковий) захід. Повинна застосовувати їх співмірно з тими загрозами національним інтересам, національній безпеці чи для протидії терористичній діяльності, яким держава намагається запобігти з їхньою поміччю.

59. Оскільки обмежувальні заходи є чутливими для осіб, до яких вони можуть бути застосовані, та мають відповідати певним стандартам обмеження основних прав, одним з яких є забезпечення балансу між потребами національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності держави, з одного боку, та демократії і прав людини, з другого, у цьому Законі визначені види обмежувальних заходів (санкцій), підстави їхнього застосування, окреслено коло осіб, до яких вони застосовуються, а також за яких умов. Встановлені органи державної влади, які вносять пропозиції про застосування санкцій, інституція, яка приймає рішення про їхнє застосування, та порядок, за яким втілюються ці заходи.

60. Позаяк Главою держави і гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, прав і свобод людини і громадянина є Президент України, беручи до уваги, що використання санкцій в особливий спосіб перебуває на межі втручання в права особи, гарантовані Конституцією України, Закон України «Про санкції» передбачає, що рішення щодо застосування певного виду санкцій приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України, на якого власне й покладається відповідальність гарантувати як національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність України, так і принципи правової держави, права і свободи людини і громадянина.

61. У цьому сенсі Закон України «Про санкції» досить чітко і передбачувано визначає підстави, умови та мету застосування санкцій.

62. Також Суд вказує на те, що санкції відповідно до Закону України «Про санкції» за своєю правовою природою не є видом юридичної відповідальності. Вони є обмежувальними заходами держави, спрямованими на захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України від реальних чи потенційних загроз.

63. Підставою для застосування санкцій є не вчинення особою протиправного діяння у розумінні кримінального, адміністративного чи іншого охоронного законодавства, а наявність обставин, які створюють реальні та/або потенційні загрози для Української держави у розумінні статті 3 Закону України «Про санкції». Тому встановлення вини особи, доведення складу правопорушення чи дотримання процесуальних гарантій, властивих провадженням у справах про правову відповідальність, не є передумовою для застосування санкцій.

64. Звідси випливає принцип автономності санкцій щодо інших правових інститутів. Застосування санкцій не залежить від попереднього або наступного притягнення особи до кримінальної, адміністративної, цивільної, дисциплінарної чи іншої відповідальності. Так само й факт непритягнення особи до жодного з видів правової відповідальності, відсутність обвинувального вироку, постанови про адміністративне правопорушення чи інших актів охоронного характеру не виключає застосування до неї санкцій, якщо встановлено наявність загроз у розумінні статті 3 Закону України «Про санкції».

65. У постанові від 06.07.2023 у справі №9901/376/21 Велика Палата Верховного Суду вже сформулювала висновок про те, що санкції, передбачені Законом України «Про санкції», не є видом покарання чи відповідальності. Вони виконують функції обмежувального економічного заходу щодо осіб, які, зокрема, становлять для України загрозу посягання на її національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність.

66. Формуючи правову позицію щодо стандартів судового перегляду у справах про санкцій Велика Палата Верховного Суду у постанові від 28.04.2026 у справі №990/224/23 вказала на те, що судовий перегляд у справах про застосування санкцій має бути достатнім для запобігання свавіллю, однак не може підміняти собою дискреційні повноваження РНБО та Президента України у сфері національної безпеки. Суд не може замінити власною оцінкою ризиків для національної безпеки ту оцінку, що здійснена відповідними конституційними органами. Водночас судовий перегляд не може обмежуватися винятково формальною перевіркою дотримання процедури ухвалення рішення та наявності повноважень у відповідних органів. Такий підхід не відповідав би конституційному принципу поширення юрисдикції судів на будь-який юридичний спір (частина третя статті 124 Конституції України) та не забезпечував би ефективного захисту прав особи від свавільного втручання.

67. Велика Палата Верховного Суду базувала свою правову позицію на тому, що судовий перегляд у справах про санкції має включати перевірку таких аспектів:

1) процедурний аспект - чи дотримано процедуру ухвалення рішення про застосування санкцій, встановлену Конституцією України та Законом України «Про санкції»; чи мали відповідні органи повноваження на ухвалення такого рішення; чи введено рішення РНБО в дію відповідним указом Президента України;

2) фактична основа - чи базується рішення про застосування санкцій на достатньому фактичному підґрунті; чи є докази, які з достатнім ступенем переконливості здатні підтримати висновок про наявність обставин, що становлять підстави для застосування санкцій відповідно до статті 3 Закону України «Про санкції»;

3) правова кваліфікація - чи підпадають встановлені фактичні обставини під підстави для застосування санкцій, визначені статтею 3 Закону України «Про санкції»; чи правильно застосовано норми матеріального права;

4) пропорційність - чи є застосовані санкції пропорційними меті, на досягнення якої вони спрямовані; чи дотримано належного балансу між несприятливими наслідками для прав особи та легітимною метою застосування санкцій з урахуванням повноважень РНБО та Президента України;

5) відсутність свавілля - чи не є рішення про застосування санкцій явно необґрунтованим, дискримінаційним або таким, що ухвалене з іншою метою, аніж встановлена законом.

68. Під час здійснення такого перегляду Суд має враховувати специфіку сфери національної безпеки. Водночас наявність інформації з обмеженим доступом не звільняє Суд від обов`язку перевірити, чи містять ці матеріали достатню фактичну інформацію, яка з відповідним ступенем переконливості обґрунтовує застосування санкцій, а також чи відповідає ступінь такого втручання у права особи вимогам необхідності в демократичному суспільстві.

69. Велика Палата Верховного Суду наголосила на тому, що обсяг судового перегляду, не означає, що суд має переоцінювати кожен висновок СБУ, РНБО чи Президента України або перевіряти доцільність ухвалених ними рішень. Роль суду полягає у перевірці того, чи не є рішення про застосування санкцій свавільним, чи базується воно на достатній фактичній основі та чи відповідає вимогам закону. Остаточну відповідальність за оцінку ризиків для національної безпеки несуть РНБО та Президент України, однак ця відповідальність має реалізовуватися в межах правового поля та з можливістю судового перегляду, іншими словами відповідати принципу правовладдя.

70. Такий підхід до судового перегляду відповідає як конституційним засадам здійснення правосуддя в Україні, так і стандартам Конвенції, викладеним у рішенні ЄСПЛ у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України», та забезпечує належний баланс між необхідністю ефективного захисту національної безпеки і прав особи.

71. Керуючись викладеними вище стандартами судового перегляду, Суд надає оцінку обґрунтованості застосування санкцій до позивача відповідно до оскаржуваного Указу №810/2025.

72. Щодо перевірки процедурних аспектів, Суд встановив, що процедура ухвалення оскаржуваного рішення про застосування санкцій до позивача відповідала вимогам Конституції України та Закону України «Про санкції».

73. Пропозиції щодо застосування санкцій внесла СБУ - орган, уповноважений на це частиною першою статті 5 Закону України «Про санкції». РНБО розглянула ці пропозиції та ухвалила рішення про застосування персональних санкцій до позивача. Це рішення увів в дію Президент України оскаржуваним Указом, який опубліковано у газеті «Урядовий кур`єр» та набрав чинності.

74. Водночас, як зазначено вище, судовий перегляд не може обмежуватися лише перевіркою процедурних аспектів і має охоплювати оцінку фактичної основи та правової обґрунтованості рішення про застосування санкцій.

75. Щодо перевірки фактичної основи для застосування санкцій, Суд дослідив матеріали справи, зокрема документи, надані СБУ на обґрунтування пропозицій про застосування санкцій до позивача, частина яких є інформацією з обмеженим доступом.

76. Судом відзначається, що під час розгляду справи у судових засіданнях 14.09.2026, 27.10.2026 представник позивача просив суд досліджувати матеріали справи з грифом «ДСК» без участі позивача та представника позивача.

77. Положеннями частини першої статті 90 КАС визначено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

78. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

79. Аналіз цих матеріалів дає підстави виснувати про наявність достатньої фактичної основи для застосування санкцій до позивача відповідно до статті 3 Закону України «Про санкції».

80. Суд вважає необхідним вказати, що не є правильним ототожнення зібраної компетентними органами інформації, яка є підставою для застосування адміністративно-обмежувальних заходів (санкцій), з достеменно встановленими фактами, які є підставою для притягнення особи до кримінальної відповідальності.

81. У постанові від 06.07.2023 у справі № 9901/376/21, від 27.08.2024 у справі №800/162/16 Велика Палата Верховного Суду вказала, що однією з підстав для застосування такого обмежувального заходу є дії, які створюють об`єктивні підозри для відповідних органів влади щодо терористичної діяльності цієї особи, і саме ці органи, як у цьому випадку СБУ, надають РНБО відповідні пропозиції.

82. Велика Палата Верховного Суду звернула увагу, що відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір. Водночас в окремих категоріях спорів про оскарження рішень суб`єктів владних повноважень (наприклад, спорів щодо накладення спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів) судовий контроль може піддаватися певним обмеженням з огляду на сферу реалізації дискреційних повноважень органів, якими прийнято оскаржувані рішення, що не суперечить наведеним приписам Конституції України.

83. Зокрема, вирішуючи спір щодо оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, прийнятого в межах дискреційних повноважень, суд може оцінювати те, чи прийняте таке рішення в межах дискреції відповідного органу та чи не має воно ознак свавілля.

84. Велика Палата Верховного Суду зазначила, що обсяг і результат оцінки Президентом України істотності ризиків, які стали підставою для застосування обмежувальних заходів щодо позивача, є поза межами судового контролю, оскільки адміністративний суд не наділений повноваженнями ані вирішувати питання національної безпеки і оборони, ані координувати і контролювати діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони.

85. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

86. Згадані документи утримують в собі інформацію про те, що саме зазначені обставини були наведені СБУ у пропозиціях, скерованих до РНБО. Викладене спростовує доводи позивача щодо відсутності підстав для застосування санкцій.

87. Обставини справи у сукупності свідчать про діяльність позивача, яка створювала потенційні загрози національним інтересам та національній безпеці України в розумінні пункту 1 частини першої статті 3 Закону України «Про санкції». Види застосованих Указом санкцій та їх кількість визначається безпосередньо органом застосування, який, усвідомлюючи потребу невідкладного та ефективного реагування на потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України, використовує передбачені законом заходи з метою захисту цих інтересів.

88. Суд визнає, що відповідальність за повноту і достовірність відомостей, викладених у пропозиціях СБУ, несе їх ініціатор, а також інші уповноважені органи, які подали ініціатору інформацію.

89. Суд звертає увагу, що згідно зі статтями 1, 2 Закону України «Про Службу безпеки України» на Службу безпеки України як на державний орган спеціального призначення з правоохоронними функціями, який забезпечує державну безпеку України, покладається в межах визначеної законодавством компетенції захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб, а також забезпечення охорони державної таємниці.

90. Відповідно до такого правового регулювання СБУ, виконуючи покладені на неї завдання щодо попередження, виявлення, припинення та розкриття протиправних дій, що безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України, наділена потрібним обсягом повноважень, які дозволяють їй виявити факт існування реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону України «Про санкції».

91. Проаналізувавши матеріали справи, зміст яких описано вище, Суд установив, що СБУ зібрала інформацію про позивача з використанням контррозвідувальних, пошукових, режимних та адміністративно-правових заходів відповідно до своїх повноважень, визначених Законом України «Про Службу безпеки України».

92. Ця інформація була належно задокументована та надана на розгляд РНБО у формі обґрунтованих пропозицій про застосування санкцій. Суд не встановив підстав для обґрунтованого сумніву стосовно достовірності встановлених СБУ обставин.

93. Отже, у матеріалах цієї справи є докази, які з достатнім ступенем переконливості здатні підтримати висновок щодо наявності обставин, які є належними підставами для внесення СБУ пропозиції до РНБО щодо застосування спеціальних санкцій до позивача.

94. Суд убачає, що доводи позивача більшою мірою звернені до відповідача щодо безпідставного застосування санкцій, без врахування прийняття цього рішення на підставі інформації, наданої ініціатором - СБУ та обговореної на засіданні координаційного колегіального органу - РНБО, що мало наслідком прийняття відповідного рішення.

95. Як установлено матеріалами справи, діяльність позивача створювала потенційні загрози національній безпеці України. Ці обставини у сукупності дозволяють дійти обґрунтованого висновку про наявність підстав для застосування санкцій, встановлених статтею 3 Закону України «Про санкції».

96. Суд наголошує, що поняття «потенційні загрози» у розумінні статті 3 Закону України не вимагає встановлення факту вчинення особою діяння, кваліфікованого як правопорушення. Достатньо обґрунтованого висновку про те, що діяльність особи, її зв`язки чи інші обставини створюють ризик для національної безпеки, який потребує реагування з боку держави.

97. Такий підхід відповідає визначенню санкцій як автономного інструменту захисту національної безпеки, висновки щодо правової природи якого Суд виклав вище.

98. Водночас Суд підкреслює, що автономність санкцій не означає можливості їх свавільного застосування. Висновок про наявність загроз має ґрунтуватися на конкретних фактичних обставинах, які з достатнім ступенем переконливості свідчать про такий ризик.

99. У цій справі такі обставини встановлено і належно задокументовано в матеріалах, зібраних СБУ.

100. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

101. Тому Суд дійшов висновку, що правова кваліфікація дій позивача як таких, що створюють потенційні загрози національній безпеці у розумінні пункту 1 частини першої статті 3 Закону України «Про санкції», є правильною.

102. Щодо пропорційності застосованих до позивача санкцій, Суд звертає увагу на те, що відповідно до пункту 8 частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України суди перевіряють, чи ухвалено рішення суб`єктів владних повноважень пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.

103. Санкції як економічні обмежувальні заходи є тимчасовими обмеженнями, які переважно полягають у втручанні в право власності особи. Застосовані до позивача санкції не позбавляють його права власності на майно, а лише тимчасово - на строк десять років - обмежують можливість реалізації цього права в Україні.

104. Окремо Суд звертає увагу на стандарти Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо втручання у право на мирне володіння майном, закріплене у статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

105. Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) стаття 1 Першого протоколу до Конвенції містить три окремі норми: перша, що виражається в першому реченні першого абзацу та має загальний характер, закладає принцип мирного володіння майном. Друга норма, що міститься в другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності та обумовлює його певними критеріями. Третя норма, що міститься в другому абзаці, визнає право договірних держав, серед іншого, контролювати використання майна в загальних інтересах. Друга та третя норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, повинні тлумачитися у світлі загального принципу, закладеного першою нормою (рішення ЄСПЛ у справі «East/West Alliance Limited» проти України» від 23 січня 2014 року (East/West Alliance Limited v. Ukraine, заява № 19336/04).

106. Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном з гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті, а також чи є відповідний захід пропорційний легітимній меті втручання у право:

втручання держави у право власності повинне мати нормативну основу в національному законодавстві, яке є доступним для заінтересованих осіб, чітким, а наслідки його застосування - передбачуваними;

якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання - або з метою контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів або штрафів;

втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов`язаними із цим втручанням, та інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для її досягнення.

107. Порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції ЄСПЛ констатує, якщо хоча б один із зазначених критеріїв не буде дотриманий, і, навпаки, встановлює відсутність такого порушення, якщо дотримані всі три критерії.

108. Таке втручання держави у вказане право ґрунтується на вимогах, зокрема, Закону № 1644-VII. Наведене вище правове регулювання відповідає ознакам якісного закону, оскільки воно було доступним, чітким і передбачуваним за наслідками для позивача.

109. Здійснюючи діяльність, яку можна оцінити як таку, що несе реальні чи потенційні ризики національним інтересам України, її національній безпеці, суверенітету та територіальній цілісності, позивач не міг не усвідомлювати, що такі його дії зумовлюватимуть застосування відповідних юридичних наслідків.

110. Суд вважає обґрунтованими доводи відповідача про наявність законних підстав для застосування санкцій, оскільки підпунктом першим частини 1 статті 3 Закону №1644-VII чітко зазначено, що підставою для застосування санкцій є дії суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.

111. Використання власності не може завдавати шкоди, зокрема, правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства (частина сьома статті 41 Конституції України).

112. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 06.07.2023 у справі №9901/635/18 звертала увагу на те, що пункт 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції допускає реалізацію державою права вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів. Зазначене відповідає вищевказаному припису Конституції України.

113. Втручання у право мирного володіння майном позивача має легітимну мету забезпечити контроль за власністю особи, яка могла та може надалі використовувати свою власність на шкоду національній безпеці України, її суверенітету та територіальній цілісності. Вказаний контроль є необхідним для ефективного реагування держави на загрози її безпеці, що підтверджує, зокрема, преамбула Закону № 1644-VII. Зазначена мета відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

114. У пункті 48 ухвали від 19 листопада 2024 року про прийнятність заяви № 11575/24 Юрія Миколайовича Борзих проти України ЄСПЛ зауважив, що, розглядаючи питання про те, чи існує нагальна соціальна потреба у втручанні в права, гарантовані Конвенцією, ЄСПЛ повинен враховувати контекст відповідної Високої Договірної Сторони (Ћdanoka проти Латвії [GC], № 58278/00, пункт 121, ECHR 2006-IV та Valiullina та інші проти Латвії , № 56928/19 та 2 інші, пункти 200 та 204, 14 вересня 2023 року). Фактор часу також має значення (Vajnai проти Угорщини, заява № 33629/06, пункт 49).

115. У постанові від 24.02.2021 у справі №9901/294/19 Велика Палата Верховного Суду звертала увагу на те, що пункт 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції допускає реалізацію державою права вводити в дію такі закони, які вона вважає за потрібне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, що відповідає також частині сьомій статті 41 Конституції України.

116. Суд не залишає без уваги, що відповідно до статті 51 Статуту ООН Україна має невід`ємне право на індивідуальну самооборону у відповідь на збройний напад з боку російської федерації. Це право включає вжиття всіх необхідних заходів для захисту національної безпеки, територіальної цілісності та суверенітету держави. У контексті збройної агресії з боку російської федерації застосування Україною санкцій відповідно до Закону України «Про санкції» є одним з інструментів реалізації права на самооборону та захисту національних інтересів держави. Санкції спрямовані на запобігання використанню економічного потенціалу, ресурсів, фінансових активів осіб, які можуть становити загрозу національній безпеці, на підтримку агресії проти України, фінансування тероризму, підривної діяльності або іншої діяльності, що загрожує суверенітету, територіальній цілісності та незалежності України.

117. Суд відзначає, що у разі збройної агресії держава-жертва має не лише право, але й обов`язок перед своїми громадянами вжити всіх необхідних заходів для захисту національної безпеки, життя та здоров`я населення, територіальної цілісності та суверенітету. Застосування санкцій як економічного інструменту захисту від загроз національній безпеці є легітимним засобом, що не суперечить міжнародному праву. Навпаки, такі заходи відповідають духу та букві Статуту ООН, який встановлює право держав на індивідуальну та колективну самооборону.

118. Верховний Суд звертає увагу на те, що санкції застосовуються Україною в умовах міжнародного збройного конфлікту, що надає їм особливого характеру порівняно зі звичайними економічними санкціями, які застосовуються державами в мирний час. В умовах збройної агресії поняття «загроза національній безпеці» набуває особливого, розширеного значення. Воно охоплює не лише безпосередню підтримку військових дій противника, але й будь-яку діяльність, яка може сприяти економічному, фінансовому чи політичному посиленню держави-агресора або осіб, пов`язаних з нею, що в підсумку може бути використано для продовження агресії.

119. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

120. Мета застосування санкцій у випадку позивача обумовлена реалізацією суверенного права держави на захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України в умовах триваючої збройної агресії з боку російської федерації.

121. Під час оцінки пропорційності Верховний Суд враховує такі обставини. Застосовані до позивача санкції мають тимчасовий характер. У цій справі, відповідно до рішення РНБО санкції було застосовано строком на десять років. Після закінчення цього строку обмеження автоматично припиняються, якщо не буде ухвалено нове рішення про їх продовження на підставі нових обставин. Санкції не позбавляють позивача права власності на його майно. Застосовані обмеження стосуються тимчасового обмеження права користуватися та розпоряджатися активами на території України, запобігання виведенню капіталів за межі України, зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань, обмежень на здійснення певних операцій. Водночас позивач зберігає право власності на своє майно та може здійснювати права власника за межами України відповідно до законодавства інших держав (юрисдикцій). Закон України «Про санкції» встановлює механізм дострокового скасування санкцій. Згідно із частиною сьомою статті 5 цього Закону рішення про скасування санкцій ухвалює орган, що прийняв рішення про їх застосування, у разі якщо застосування санкцій привело до досягнення мети їх застосування. Тож якщо обставини, які були підставою для застосування санкцій, зміняться, особа має можливість ініціювати перегляд рішення про санкції.

122. Суд наголошує, що позивач не позбавлений права ініціювати перегляд рішення про застосування до нього санкцій у позасудовому порядку. Згідно із частинами шостою та сьомою статті 5 Закону України «Про санкції» рішення про внесення змін до санкцій або їх скасування ухвалює орган, що прийняв рішення про їх застосування, за власною ініціативою або на підставі пропозицій уповноважених органів державної влади. Позивач має право звернутися до уповноваженого суб`єкта, визначеного частиною першою статті 5 Закону України «Про санкції», з обґрунтованою пропозицією про внесення на розгляд РНБО питання про скасування або зміну санкцій з огляду на зміну обставин, які стали підставою для їх застосування. Наявність такого механізму є додатковою гарантією забезпечення балансу між легітимною метою застосування санкцій та правами особи й підтверджує тимчасовий, а не остаточний характер запроваджених обмежень. Несприятливі наслідки застосування санкцій до позивача є виправданими з огляду на легітимну мету захисту національної безпеки України. Як зазначалося вище, матеріалами справи підтверджено наявність обставин, які створювали потенційні загрози національній безпеці. За таких умов обмеження майнових прав позивача є необхідним та адекватним засобом реагування на виявлені загрози.

123. Відповідно до встановлених обставин Суд дійшов висновку, що несприятливі для позивача наслідки запроваджених до нього санкцій є виправданими та пропорційними цілям, на які спрямовані рішення РНБО та Указ Президента України №810/2025. Застосовані санкції дозволяють досягнути легітимної мети захисту національної безпеки України без надмірного обмеження прав позивача.

124. Втручання у право власності позивача шляхом застосування санкцій відповідає всім трьом критеріям, встановленим статтею 1 Першого протоколу до Конвенції: ґрунтується на законі, переслідує легітимну мету та є пропорційним цій меті.

125. Суд також вважає за неодмінне окремо розглянути питання про те, чи не є оскаржуване рішення про застосування санкцій до позивача свавільним.

126. Суд переконаний, що свавілля як правова категорія характеризується сукупністю ознак, які дозволяють відмежувати законне здійснення дискреційних повноважень від їх свавільної реалізації. До таких ознак свавілля належать: відсутність фактичних підстав для ухвалення рішення - рішення було ухвалено без будь-яких об`єктивних обставин, які б його обґрунтовували, або на підставі недостовірної, неперевіреної інформації; невідповідність фактичних обставин законним підставам - встановлені обставини не підпадають під приписи закону, на які посилається орган під час ухвалення рішення; має місце неправильне застосування норм матеріального права; явна невідповідність рішення принципам розумності та справедливості - рішення є очевидно необґрунтованим, непропорційним або таким, що не відповідає загальновизнаним стандартам справедливості; дискримінаційний характер рішення - застосування до особи заходів, які не застосовуються до інших осіб, які перебувають у подібній ситуації, без об`єктивних підстав для такого розрізнення; використання повноважень з метою, відмінною від встановленої законом, - формально рішення може відповідати букві закону, але фактично воно спрямоване на досягнення цілей, які не визначені відповідною нормою права (зловживання правом); явна непропорційність заходу - застосовані обмеження є надмірними порівняно з метою, яку потрібно досягти; особа несе індивідуальний і непомірний тягар; необґрунтоване ігнорування істотних обставин справи - орган під час ухвалення рішення не врахував важливі факти, які мали істотне значення для справедливого вирішення питання.

127. Суд наголошує, що наявність хоча б однієї з наведених ознак може свідчити про свавільний характер рішення органу державної влади. Водночас відсутність усіх цих ознак дозволяє дійти висновку про те, що рішення ухвалено в межах дискреційних повноважень, на законних підставах і не є свавільним.

128. Верховний Суд встановив, що фактичні обставини, покладені в основу рішення про застосування санкцій до позивача, підпадають під підстави, встановлені пунктом 1 частини першої статті 3 Закону України «Про санкції», а саме дії особи, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України. Встановлені Службою безпеки України обставини у сукупності дають підстави для обґрунтованого висновку про наявність загроз національній безпеці України з боку позивача. Правова кваліфікація цих обставин як підстави для застосування санкцій відповідно до статті 3 Закону України «Про санкції» є правильною. Рішення про застосування санкцій до позивача було ухвалено РНБО за результатами розгляду обґрунтованих пропозицій СБУ, введене в дію Указом Президента України в установленому законом порядку та з дотриманням процедурних вимог. Рішення відповідає легітимній меті захисту національної безпеки України в умовах збройної агресії російської федерації.

129. Згідно з такими обставинами застосування обмежувальних заходів до осіб, діяльність яких може створювати потенційні загрози для держави, є розумним та виправданим кроком.

130. Санкції застосовано на визначений строк (десять років) з можливістю дострокового скасування у разі досягнення мети їх застосування. Це свідчить про те, що рішення є виваженим.

131. Також Суд не встановив жодних обставин, які б свідчили про дискримінаційний характер рішення про застосування санкцій до позивача.

132. Верховний Суд також встановив, що санкції до позивача застосовано з метою, встановленою Законом України «Про санкції», а саме з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України.

133. Жодних обставин, які б свідчили про те, що фактично рішення спрямоване на досягнення інших цілей (наприклад, політичного переслідування, перешкоджання економічній конкуренції, помсти тощо), не встановлено. Мета застосування санкцій є легітимною та відповідає завданням, покладеним на РНБО та Президента України Конституцією та законами України.

134. Відповідно до результатів цієї перевірки пропорційності застосованих до позивача санкцій, Суд дійшов висновку, що застосовані санкції є пропорційними легітимній меті захисту національної безпеки України. Санкції мають тимчасовий характер, не позбавляють позивача права власності на майно, передбачають можливість дострокового скасування та є виправданими з огляду на встановлені обставини.

135. Позивач не несе індивідуального і непомірного тягаря. Обмеження його прав є співмірними з легітимною метою та не виходять за межі того, що є потрібним для досягнення цієї мети в умовах збройної агресії проти України.

136. Суд встановив, що під час ухвалення рішення про застосування санкцій до позивача СБУ, РНБО та Президент України врахували всі істотні обставини справи, які мали значення для оцінки потенційних загроз національній безпеці. Компетентні органи не проігнорували будь-які істотні обставини, а дійшли обґрунтованого висновку про те, що наявна інформація про позивача дає підстави для застосування до нього обмежувальних заходів у вигляді санкцій.

137. За результатами всебічної перевірки оскаржуваного рішення про застосування санкцій до позивача за критеріями, що характеризують свавілля, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність будь-яких ознак свавільного характеру цього рішення.

138. При цьому, Суд вважає, що в цій справі було забезпечено ефективний судовий захист прав позивача відповідно до статті 55 Конституції України та статті 13 Конвенції, а вимоги правовладдя та стандартів ЄСПЛ щодо доступу до суті підстав застосування санкцій дотримано.

139. Щодо доводів позивача стосовно того, що він є громадянином України і не здійснює терористичну діяльність, відтак не входить до переліку осіб, щодо яких можуть бути застосовані санкції (крім санкцій у виді позбавлення державних нагород), Суд вважає за необхідне звернути увагу на наступне.

140. Судова практика Верховного Суду щодо цього аспекту є сталою. Зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 24.06.2025 у справі №9901/142/21 зазначено, що правової норми, яка надавала б дефініцію (загальну чи спеціальну) поняттю «підсанкційний суб`єкт», у Законі України «Про санкції» не сформульовано. Так само і поняття «суб`єкт, до якого можуть бути застосовані санкції» для цілей Закону України «Про санкції», не розкрито в інших законодавчих актах України.

141. З преамбули Закону України «Про санкції», беручи до уваги його завдання та призначення, політичний контекст причин, що зумовили необхідність його прийняття, а також через призму цілей його запровадження, сформульованих у частині першій статті 1 цього Закону, - захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави -випливає, що поняття «суб`єкт, до якого можуть бути застосовані санкції», базується на змістовній (функціональній) характеристиці. Визначальним чинником визнання суб`єкта «підсанкційним» є поведінка особи (юридичної чи фізичної особи), іноземної держави, міжнародної організації тощо - вчинення дій (діяльність) характерного спрямування, про яке йдеться в статті 3 Закону України «Про санкції» і подолання якого є завданням цього Закону.

142. Зміст норм Закону України «Про санкції» стосовно того, до кого можуть бути застосовані санкції, дає підстави для висновку, що перелік таких осіб є критеріальним, орієнтувальним, поосібним, але не вичерпним. Вони не містять правил (зокрема, застережень «виключно», «тільки»), згідно з якими до «підсанкційних суб`єктів» не можна відносити інших осіб, окрім зазначених у частині другій статті 1 цього Закону, або ж за іншими критеріями (ознаками), ніж створення реальних та / або потенційних загроз об`єктам захисту, визначеним у частині першій статті 3 цього ж Закону.

143. Положеннями частини першої статті 1 Закону України «Про санкції» про суверенне право на захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України та інших передбачених цією нормою об`єктів захисту від реальних та / або потенційних загроз можна визначити, що форми захисту цих цінностей з боку України можуть бути спрямовані не тільки щодо іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців чи осіб без громадянства, інших суб`єктів, перелічених у частині другій зазначеної статті 1, але й щодо кожного, хто чинить так само стосовно об`єктів, які перебувають під охоронною дією цього Закону. Якщо серед таких осіб будуть юридичні особи, зареєстровані за українським законодавством, або громадяни України, то вони можуть бути суб`єктами застосування санкцій.

144. Як зазначалося вище застосування санкцій, відповідно до Закону України «Про санкції», насамперед обумовлюється потребою невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України, є способом реалізації передбаченого законом суверенного права України на захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод і законних інтересів людини, суспільства та держави Україна. Інше тлумачення норм Закону України «Про санкції» не відповідало б не тільки його завданням і цілям, але й змісту.

145. Велика Палата Верховного Суду неодноразово, зокрема в постановах від 06.07.2023 у справі №990/635/21 та від 27.06.2024 у справі №990/432/21 (хоча за різних фактичних обставин, але за такого ж правового регулювання), виснувала, що визначальним для застосування санкцій є саме певна діяльність, а не перелік суб`єктів, зазначених у частині другій статті 1 Закону України «Про санкції». Захищатися потрібно від дій (чи запобігати діям), які шкодять (загрожують) суверенним правам Української держави, правам її громадян. Основним критерієм визначення суб`єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, є діяльність, зазначена в частині першій статті 3 вказаного Закону.

146. Отже, обмежувальні заходи (санкції), відповідно до Закону України «Про санкції», можуть бути застосовані до національного суб`єкта.

147. Для вирішення питання про можливість застосування санкцій до певного суб`єкта в контексті пункту 1 частини першої статті 3 Закону України «Про санкції» необхідно з`ясувати, чи створюють його дії реальні та / або потенційні загрози правам, свободам та інтересам людини, суспільства та держави Україна. Адже вказані права та інтереси потрібно розглядати в широкому значенні - як динамічні поняття, не охоплені конкретним нормативно-правовим визначенням.

148. Позивачем не наведено належних та допустимих доказів, які б підтверджували, що при прийнятті рішення про застосування санкцій уповноважені державні органи діяли з іншою метою, ніж та, для досягнення якої Законом України «Про санкції» надано відповідні повноваження.

149. Представник позивача від імені останнього надав суду ті пояснення, які вважав за потрібне, однак не спростував фактичні підстави для застосування санкцій до позивача. Тому, необґрунтованим є твердження останнього про протиправний характер застосованих до нього обмежувальних заходів.

150. Перевіривши фактичні підстави, правову обґрунтованість та пропорційність застосування санкцій до позивача відповідно до стандартів, викладених у рішенні ЄСПЛ у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України», ураховуючи сталу судову практику Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів дійшла висновку, що під час ухвалення оскаржуваного рішення (Указу) Президент України не вийшов за межі наданих йому дискреційних повноважень, реалізував їх у спосіб, встановлений законами України, на підставі достатньої фактичної основи та з дотриманням необхідного балансу між несприятливими наслідками для прав позивача і легітимною метою захисту національної безпеки. Таке рішення Президента України не має ознак свавільного.

151. Президент України, Рада національної безпеки і оборони України і Служба безпеки України, ураховуючи потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні та потенційні загрози, використали свої повноваження з належною метою, а саме захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України.

152. Решта доводів адміністративного позову висновків суду не змінюють.

153. Отже, дослідивши матеріали справи, на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, надавши оцінку всім аргументам учасників справи, ґрунтуючись на засадах верховенства права, суд дійшов висновку про відмову в задоволенні позову.

154. Ухвалою суду від 06.04.2026 про відкриття провадження у справі №990/97/26 клопотання представника позивача про відстрочення сплати судового збору задоволено. Відстрочено сплату судового збору за подання позовної заяви до ухвалення Верховним Судом рішення у цій справі.

155. Згідно з частиною першою статті 4 Закону України «Про судовий збір» (у чинній редакції) судовий збір справляється у відповідному розмірі від прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого законом на 1 січня календарного року, в якому відповідна заява або скарга подається до суду, - у відсотковому співвідношенні до ціни позову та у фіксованому розмірі.

156. Відповідно до підпункту 1 пункту 3 частини другої статті 4 Закону України «Про судовий збір» за подання до адміністративного суду адміністративного позову немайнового характеру, який подано фізичною особою ставка судового збору - 0,4 розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб.

157. Станом на 01.01.2026 розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб становив 3328грн.

158. Згідно з положеннями частини третьої статті 4 Закону України «Про судовий збір» при поданні до суду процесуальних документів, передбачених частиною другою цієї статті, в електронній формі - застосовується коефіцієнт 0,8 для пониження відповідного розміру ставки судового збору.

159. Відтак, за подання цього позову підлягає сплаті судовий збір у розмірі 1064,96грн.

Пункти 78, 85, 100, 119 судового рішення містять інформацію з грифом обмеження доступу «для службового користування».

Керуючись статтями 2, 22, 132, 262, 266, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

У задоволенні позову ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним та нечинним Указу Президента України від 31 жовтня 2025 року №810/2025 у частині введення в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 31 жовтня 2025 року щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ОСОБА_1 , передбачених пунктом 1 додатка до зазначеного рішення відмовити повністю.

Стягнути з ОСОБА_1 (через свої релігійні переконання відмовився від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків ( НОМЕР_1 ), про що у паспорті є відповідна відмітка; паспорт громадянина України серія НОМЕР_2 , виданий Київським РВ ДМУ ГУМВС України в Донецькій області 30.09.2008) до спеціального фонду Державного бюджету України на рахунок Державної судової адміністрації України (Отримувач коштів - ГУК у м.Києві/Печерс.р-н/ 22030102; Код отримувача (код за ЄДРПОУ) - 37993783; Банк отримувача - Казначейство України (ел. адм. подат.); Номер рахунку отримувача - UA288999980313151207000026007; Код класифікації доходів бюджету - 22030102; Найменування податку, збору, платежу - Судовий збір (Верховний Суд, 055); Призначення платежу - 101; ВЕРХОВНИЙ СУД (Касаційний адміністративний суд) судовий збір за подання позовної заяви у розмірі 1064 (одна тисяча шістдесят чотири) гривні 96 копійок.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було проголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Позивач - ОСОБА_1 (через свої релігійні переконання відмовився від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків ( НОМЕР_1 ), про що у паспорті є відповідна відмітка; паспорт громадянина України серія НОМЕР_2 , виданий Київським РВ ДМУ ГУМВС України в Донецькій області 30.09.2008; адреса: АДРЕСА_1 ).

Відповідач - Президент України (адреса: 01220, м. Київ, вул. Банкова, буд. 11).

Третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги щодо предмет спору на стороні відповідача - Рада національної безпеки і оборони України (адреса: 01161, м. Київ, вулиця Петра Болбочана, 8).

Третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги щодо предмет спору на стороні відповідача - Служба безпеки України (код ЄДРПОУ 00034074; адреса: 01034, м. Київ, вулиця Володимирська, 33).

--------------------

--------------------

--------------------

--------------------

--------------------

В.В. Хохуляк

Л.І. Бившева

І.А. Гончарова

Р.Ф. Ханова

В.П. Юрченко,

Судді Верховного Суду