Постанова від 26 жовтня 2026 р. у справі №380/11521/26 — Восьмий апеляційний адміністративний суд

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 жовтня 2026 рокум. ЛьвівСправа № 380/11521/26 пров. № А/857/45534/26

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Заверухи О.Б.,

суддів Гінди О.М., Матковської З.М.,

розглянувши в електронній формі в порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 14 липня 2026 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державного підприємства «Національні інформаційні системи» про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії,

суддя (судді) в суді першої інстанції – Ланкевич А.З.,

час ухвалення рішення – не зазначено,

місце ухвалення рішення – м. Львів,

дата складання повного тексту рішення – не зазначено,

В С Т А Н О В И В:

05 червня 2026 року ОСОБА_1 звернулась в суд з адміністративним позовом до Державного підприємства «Національні інформаційні системи», в якому просила: визнати протиправними дії щодо несвоєчасного надання відповіді на запит від 26.11.2025, відмови у задоволенні запиту від 26.11.2025 на отримання публічної інформації та ненадання запитуваної інформації, зазначеної у запиті від 26.11.2025; зобов`язати у п`ятиденний строк з моменту набрання судовим рішенням законної сили розглянути повторно запит від 26.11.2025 та надати запитувану у ньому інформацію.

На обґрунтування позовних вимог зазначає, що 26.11.2025 звернулася до відповідача із запитом про надання публічної інформації, у якому просила надати копію чинної інструкції з діловодства в Державному підприємстві «Національні інформаційні системи», а також копію наказу, яким вона була затверджена. Листом-відповіддю від 02.12.2025 № 6439/19.2-19 відповідач відмовив у задоволенні запиту, зазначивши, що не є розпорядником публічної інформації у розумінні п.2 ч.1 ст.13 Закону України «Про доступ до публічної інформації», оскільки не фінансується з державного бюджету та функціонує як самостійний суб`єкт господарювання на принципах госпрозрахунку, самофінансування та самоокупності. Вважає, що відповідач виконує делеговані державою функції у сфері забезпечення функціонування державних реєстрів, а тому в частині інформації, пов`язаної з виконанням таких функцій, є розпорядником публічної інформації. Наголошує, що запитувана інструкція з діловодства та наказ про її затвердження є публічною інформацією, доступ до якої не може бути обмежено. Стверджує, що відповідач не застосував «трискладовий тест», а також порушив строк надання відповіді, оскільки відповідь надіслано лише 03.12.2025, тобто після спливу встановленого законом строку.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 14 липня 2026 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.

Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що позивач хоча й є розпорядником публічної інформації в межах виконання делегованих державою повноважень, однак не є розпорядником усієї інформації, що перебуває у його володінні. Запитувані позивачем копія інструкції з діловодства підприємства та наказу про її затвердження є внутрішніми організаційно-розпорядчими документами та не пов`язані з виконанням відповідачем делегованих повноважень, умовами постачання товарів чи послуг або оплатою праці керівництва. Тому така інформація не належить до тієї, щодо якої відповідач зобов`язаний надавати доступ відповідно до ст. 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Крім того, суд першої інстанції встановив, що відповідь на запит була надана у встановлений законом п`ятиденний строк та містила правове обґрунтування неможливості надання запитуваних документів. За відсутності обов`язку відповідача володіти та надавати таку інформацію підстави для застосування «трискладового тесту» також були відсутні.

Не погодившись з прийнятим рішенням, ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу, в якій просила скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове, яким адміністративний позов задовольнити повністю.

Доводи апеляційної скарги обґрунтовує тим, що оскаржуване рішення є незаконним та необґрунтованим, прийняте з порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Зокрема, зазначає, що суд першої інстанції безпідставно погодився з відмовою ДП «НАІС» у наданні запитуваної інформації без належного застосування передбаченого законом «трискладового тесту» та без встановлення конкретних правових підстав для обмеження доступу до інформації. Крім того, вважає, що суд неправильно поклав тягар доказування правомірності відмови на позивача, хоча такий обов`язок покладається на відповідача, а також не вжив необхідних заходів для повного з`ясування обставин справи.

Суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження) (п.3 ч.1 ст.311 КАС України).

Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу з наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши обставини справи та доводи апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до висновку про те, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції, 26.11.2025 позивач звернулася до Державного підприємства «Національні інформаційні системи» із запитом про надання публічної інформації, у якому просила надати в електронному та паперовому вигляді копію чинної інструкції з діловодства в Державному підприємстві «Національні інформаційні системи», а також копію наказу, яким вона була затверджена.

Листом від 02.12.2025 № 6439/19.2-19 Державне підприємство «Національні інформаційні системи» відмовило у задоволенні запиту. У листі зазначено, що відповідач є суб`єктом господарювання, наділеним спеціальними правами при здійсненні повноважень адміністратора Єдиних та Державних реєстрів, створення та забезпечення функціонування яких належить до компетенції Міністерства юстиції України, метою якого є отримання прибутку шляхом здійснення господарської діяльності та у статутному капіталі якого частка держави становить 100 відсотків. Відповідач вказав, що вимоги Закону України «Про доступ до публічної інформації» розповсюджуються на нього в частині п.4, 5 ч.1 ст.13 цього Закону, тобто щодо інформації про умови надання послуг та цін на них, а також щодо інформації про структуру, принципи формування та розмір оплати праці, винагороди, додаткового блага генерального директора та його заступників. Разом з тим відповідач зауважив, що не відноситься до розпорядників публічної інформації в розумінні п.2 ч.1 ст.13 Закону, оскільки не фінансується з державного бюджету, не є розпорядником та/або одержувачем бюджетних коштів, а діє на принципах госпрозрахунку, самофінансування та самоокупності. Відповідач дійшов висновку, що вимога щодо надання копії інструкції з діловодства не стосується публічної інформації, щодо якої він визначений розпорядником, та виходить за межі регулювання Закону.

Приймаючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції прийшов до висновку про безпідставність позовних вимог.

Колегія суддів погоджується з обґрунтованістю такого висновку суду першої інстанції з наступних підстав.

Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес, визначає Закон України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 № 2939-VI (далі – Закон № 2939-VI).

Згідно зі ст.1 Закону № 2939-VI публічна інформація – це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Відповідно до ч.1 ст.13 Закону № 2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: 1) суб`єкти владних повноважень – органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання; 2) юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів; 3) особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб`єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов`язаної з виконанням їхніх обов`язків; 4) суб`єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них; 5) юридичні особи публічного права, державні/комунальні підприємства або державні/комунальні організації, що мають на меті одержання прибутку, господарські товариства, у статутному капіталі яких більше 50 відсотків акцій (часток, паїв) прямо чи опосередковано належать державі та/або територіальній громаді, - щодо інформації про структуру, принципи формування та розмір оплати праці, винагороди, додаткового блага їх керівника, заступника керівника, особи, яка постійно або тимчасово обіймає посаду члена виконавчого органу чи входить до складу наглядової ради.

Згідно з ч.4 ст.13 Закону № 2939-VI усі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акта, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом.

Відповідно до п.п.1, 2 ч.1 ст.5 Закону № 2939-VI доступ до інформації забезпечується шляхом: систематичного та оперативного оприлюднення інформації; шляхом надання інформації за запитами на інформацію.

Згідно з ч.1, ч.2 ст.19 Закону № 2939-VI запит на інформацію – це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.

Відповідно до ч.1 ст.20 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.

Згідно з п.1 ч.1 ст.22 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту, зокрема, у випадку, якщо він не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам апеляційної скарги, колегія суддів зазначає таке.

Ключовим питанням, яке постало у цій справі, є те, чи є Державне підприємство «Національні інформаційні системи» розпорядником запитуваної позивачем інформації у розумінні Закону № 2939-VI, чи належить запитувана інформація до публічної інформації, а також чи були відповідачем порушені права позивача у сфері доступу до публічної інформації.

Судом першої інстанції встановлено, що Державне підприємство «Національні інформаційні системи» є державним комерційним підприємством, заснованим Міністерством юстиції України, яке належить до сфери управління цього Міністерства. Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 14.07.1999 № 1272 «Деякі питання адміністрування Державних та Єдиних реєстрів, держателем яких є Міністерство юстиції України» та наказу Міністерства юстиції України від 25.06.2015 № 1059/5 відповідач здійснює повноваження адміністратора Єдиних та Державних реєстрів інформаційної системи Міністерства юстиції України. Метою діяльності відповідача, згідно з п.2.1 Статуту, є отримання прибутку шляхом здійснення господарської діяльності у сфері створення, розробки, підтримки, супроводження, удосконалення, модернізації та технічного супроводження Єдиних та Державних реєстрів, автоматизованих систем, баз даних та інших інформаційних систем, держателем яких є Міністерство юстиції України. Відповідно до п.3.5 Статуту відповідач діє на принципах госпрозрахунку, самофінансування та самоокупності та функціонує як самостійний суб`єкт господарювання.

Аналіз наведених норм у їх взаємозв`язку дає підстави для висновку, що ст.13 Закону № 2939-VI визначає розпорядників публічної інформації диференційовано - залежно від їх правового статусу та обсягу інформації, щодо якої на них покладається обов`язок з її надання. При цьому обсяг публічної інформації, розпорядником якої є відповідна особа, безпосередньо пов`язаний з тим, за яким саме з пунктів ч.1 ст.13 цього Закону така особа набуває статусу розпорядника.

Здійснюючи повноваження адміністратора Єдиних та Державних реєстрів, держателем яких є Міністерство юстиції України, Державне підприємство «Національні інформаційні системи» виконує делеговані державою функції у сфері забезпечення функціонування державних інформаційних ресурсів. З урахуванням цього колегія суддів враховує доводи позивача про те, що відповідач у силу п.3 ч.1 ст.13 Закону № 2939-VI є розпорядником публічної інформації.

Разом з тим, за приписами цієї норми, особа, яка виконує делеговані повноваження суб`єкта владних повноважень, є розпорядником інформації не щодо будь-якої інформації, що перебуває у її володінні, а виключно стосовно інформації, пов`язаної з виконанням цих обов`язків.

Аналогічно, відповідно до п.4 та п.5 ч.1 ст.13 Закону № 2939-VI відповідач є розпорядником інформації лише щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них, а також щодо структури, принципів формування та розміру оплати праці, винагороди, додаткового блага його керівника, заступника керівника, особи, яка постійно або тимчасово обіймає посаду члена виконавчого органу чи входить до складу наглядової ради.

Отже, набуття особою статусу розпорядника публічної інформації за пунктами 3-5 ч.1 ст.13 Закону № 2939-VI не означає, що така особа є розпорядником усієї інформації, яка знаходиться у її володінні. Обов`язок надати інформацію за запитом виникає лише в тому разі, якщо запитувана інформація належить до того обсягу інформації, щодо якого особа визначена розпорядником відповідним пунктом ч.1 ст.13 цього Закону.

Судом першої інстанції правильно встановлено, що предметом запиту позивача є копія чинної інструкції з діловодства в Державному підприємстві «Національні інформаційні системи» та копія наказу, яким вона була затверджена.

Інструкція з діловодства за своїм змістом є внутрішнім організаційно-розпорядчим документом підприємства, який регламентує порядок створення, руху, реєстрації, обліку та зберігання документів у межах самого підприємства. Такий документ не належить до інформації, пов`язаної з виконанням делегованих державою повноважень адміністратора Єдиних та Державних реєстрів, не стосується умов постачання товарів, послуг та цін на них, а також не містить відомостей про структуру, принципи формування та розмір оплати праці, винагороди, додаткового блага керівництва підприємства.

За наведеного колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що запитувана інформація не належить до жодної з категорій інформації, щодо якої відповідач визначений розпорядником у розумінні пунктів 3, 4, 5 ч.1 ст.13 Закону № 2939-VI.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною у п.2.8 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29.09.2016 № 10 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації», згідно з якою встановлення законом можливості делегування певних повноважень не засвідчує факт такого делегування безпосередньо, а для з`ясування питання, чи є особа, яка надає певний вид державних послуг і до якої надійшов запит на інформацію щодо цих послуг, розпорядником інформації, необхідно встановити зв`язок запитуваної інформації з виконанням делегованих повноважень.

Верховний Суд у постанові від 07.02.2018 у справі № 817/1432/15 сформулював висновок, за яким незалежно від наявності у розпорядника інформації статусу суб`єкта владних повноважень спори з приводу оскарження його рішень, дій чи бездіяльності є публічно-правовими і на них поширюється юрисдикція адміністративних судів, проте за обов`язкової умови, що запитувана у нього інформація є публічною у розумінні Закону № 2939-VI. Таким чином, поширення на спір юрисдикції адміністративного суду не звільняє суд від встановлення того, чи є запитувана інформація публічною та чи є відповідач її розпорядником.

Колегія суддів критично ставить до покликання скаржника на ч.5 ст.6 Закону № 2939-VI як на підставу для віднесення запитуваної інформації до відкритої. Наведена норма гарантує відкритість доступу до інформації про володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном та до інших відомостей, пов`язаних з розпорядженням бюджетними коштами. Натомість, інструкція з діловодства не відображає операцій щодо розпорядження державним майном, а регламентує порядок внутрішнього документообігу підприємства, тому не охоплюється переліком інформації, наведеним у ч.5 ст.6 Закону № 2939-VI.

Крім того, необгрунтованими є доводи скаржника про обов`язковість застосування відповідачем «трискладового тесту». За змістом ч.2 ст.6 Закону № 2939-VI обмеження доступу до інформації здійснюється при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Як роз`яснено у постанові Верховного Суду від 18.07.2019 у справі № 554/11837/14-а, запровадження обмеження доступу до конкретної інформації за результатами розгляду запиту допускається лише за умови застосування вимог пунктів 1-3 ч.2 ст.6 Закону № 2939-VI, а передумовою для встановлення відкритості чи обмеження інформації є застосування до такої інформації «трискладового тесту». З наведеного слідує, що «трискладовий тест» застосовується виключно у випадку обмеження доступу до інформації, яка є публічною та щодо якої особа є розпорядником. Оскільки у цій справі відповідач не є розпорядником запитуваної інформації, а сама інформація не належить до публічної у розумінні статусу відповідача, підстави для застосування «трискладового тесту» відсутні.

Щодо доводів скаржника про порушення строку надання відповіді на запит колегія суддів зазначає таке.

Із матеріалів справи слідує, що запит позивача отримано відповідачем 26.11.2025; перебіг п`ятиденного строку розпочався 27.11.2025; однак з урахуванням того, що 29 та 30 листопада 2025 року припадали на вихідні дні, останнім днем п`ятиденного робочого строку для надання відповіді було 03.12.2025. Лист-відповідь від 02.12.2025 № 6439/19.2-19 надіслано на електронну адресу позивача 03.12.2025, тобто в межах установленого ч.1 ст.20 Закону № 2939-VI строку.

Відтак, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що доводи позивача про несвоєчасне надання відповіді на запит є безпідставними.

Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що Державне підприємство «Національні інформаційні системи» розглянуло запит позивача у встановлений законом строк та надало вмотивовану відповідь з роз`ясненням правових підстав неможливості надання запитуваного документа в порядку Закону № 2939-VI. Оскільки запитувана інструкція з діловодства не належить до інформації, щодо якої відповідач є розпорядником, у відповідача був відсутній обов`язок надати таку інформацію за запитом, а відмова у її наданні відповідає п.1 ч.1 ст.22 Закону № 2939-VI.

Незгода позивача зі змістом наданої відповіді та з правовою позицією відповідача сама по собі не свідчить про протиправність його дій.

Також колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що оскільки при розгляді цієї справи не було встановлено протиправності дій відповідача та порушення прав позивача, таким чином відсутні підстави для задоволення похідної позовної вимоги про зобов`язання відповідача повторно розглянути запит та надати запитувану інформацію.

Колегія суддів також враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Також згідно позиції Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформованої, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Відповідно до ч.2 ст.6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, а ст.17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» передбачає, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Таким чином, доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками суду першої інстанції, які зроблені на підставі повного, всебічного та об`єктивного аналізу відповідних правових норм та фактичних обставин справи.

За наведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду, тому оскаржуване рішення слід залишити без змін.

Керуючись ст. 243, ст. 308, ст. 311, п. 1 ч. 1 ст. 316, ч. 1 ст. 321, ст. 322, ст. 325, КАС України, суд –

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 14 липня 2026 року у справі № 380/11521/26 – без змін.

Постанову разом із паперовими матеріалами справи надіслати до суду першої інстанції для приєднання до матеріалів справи.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її ухвалення та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п`ятої статті 328 КАС України.

Головуючий суддяО. Б. Заверуха

суддіО. М. Гінда

З. М. Матковська