Постанова від 25 жовтня 2026 р. у справі №340/7254/25 — Третій апеляційний адміністративний суд

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

26 жовтня 2026 рокум. Дніпросправа № 340/7254/25

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Добродняк І.Ю. (доповідач),

суддів: Семененка Я.В., Ясенової Т.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Дніпрі апеляційну скаргу Заступника керівника Кропивницької окружної прокуратури Кіровоградської області

на ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2026 року (суддя Кармазина Т.М.)

у справі №340/7254/25

за позовом Керівника Кропивницької окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави в особі Департаменту культури та туризму Кіровоградської обласної військової адміністрації

до Товариства з обмеженою відповідальністю «Ависагро»

про зобов`язання вчинити певні дії,-

ВСТАНОВИВ:

Керівник Кропивницької окружної прокуратури Кіровоградської області звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Департаменту культури та туризму Кіровоградської обласної військової адміністрації, в якому, з урахуванням уточнень, просив зобов`язати ТОВ «Ависагро» привести до належного стану пам`ятку архітектури місцевого значення «Громадський будинок», шляхом здійснення заходів зі збереження та відновлення об`єкту культурної спадщини «Громадський будинок» за адресою: вул. Театральна, 8а у м. Кропивницькому, визначених наказом Департаменту культури та туризму Кіровоградської ОВА від 19.06.2024 №94 та охоронним договором від 25.12.2023 №22.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідач з вересня 2020 року є власником об`єкту культурної спадщини місцевого значення - будівлі по вул. Театральна, 8 (8а). Між Управлінням містобудування та архітектури Кропивницької міської ради та ТОВ «Ависагро» 10.08.2020 укладений попередній охоронний договір на вказану пам`ятку культурної спадщини по вул. Театральна, 8 (8а). Згідно з п.5, 11, 13 попереднього охоронного договору №131 від 10.08.2020 ТОВ «Ависагро» зобов`язаний утримувати пам`ятку в належному санітарному, технічному стані; своєчасно проводити поточний ремонт пам`ятки, виконувати реставраційні, ремонтні та інші роботи, а у разі потреби - в терміни, визначені окремим розпорядженням органу охорони. 25.12.2023 щодо вищевказаного об`єкта культурної спадщини місцевого значення укладений охоронний договір №22 між Департаментом культури та туризму Кіровоградської обласної державної адміністрації та ТОВ «Ависагро», відповідно до якого зміст п.5, 11, 13 є аналогічним до п.5, 11, 13 договору №131 від 10.08.2020. За умовами охоронного договору, упродовж 2020-2024 років власник мав би вчинити заходи щодо утримання пам`ятки в належному санітарному, технічному стані; своєчасно проводити поточний ремонт пам`ятки, виконувати реставраційні, ремонтні та інші роботи, а у разі потреби - в терміни, визначені окремим розпорядженням органу охорони. Разом з цим, відповідно до акту стану збереження від 11.05.2021, який є складовою паспорту об`єкта культурної спадщини, та підписаний директором Департаменту культури загальний стан будівлі по вул. Театральна, 8 (8а) визнано аварійним, втрата автентичності від 20% до 50%.

19.06.2024 Департаментом культури та туризму Кіровоградської ОВА виданий наказ №94, відповідно до якого призначені охоронні заходи зі збереження та відновлення об`єкта культурної спадщини «Громадський будинок» за адресою: вул. Театральна, 8 (8а) у м. Кропивницькому. Згідно вказаного наказу ТОВ «Ависагро» мав забезпечити виконання затверджених охоронних заходів, зокрема: замовити та виготовити звіт про технічний стан пам`ятки, та надати Департаменту з терміном виконання до 01.07.2024; вжити заходів з консервації пам`ятки архітектури місцевої значення «Громадський будинок» до моменту її реставрації - до 01.09.2024, виготовити науково-проектну документацію на реставрацію об`єкту культурної спадщини - до 01.12.2024.

ТОВ «Ависагро» оскаржило до суду наказ Департаменту культури та туризму Кіровоградської ОВА від 19.06.2024 №94 про призначення охоронних заходів. У задоволенні позову ТОВ «Ависагро» рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 16.12.2024 у справі № 340/6449/24 відмовлено, а постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 22.04.2025 рішення суду першої інстанції залишено без змін.

Відповідно до інформації Департаменту від 25.11.2024 за №29-01-19/1487/0.292 від 17.02.2025 №29-01-19/263/0.29 заходи, визначені у додатку до наказу №94, не були виконані відповідачем. У зв`язку з невиконанням визначених заходів Департаментом 20.11.2024 видано розпорядження №1 відносно директора ТОВ «Ависагро» про зобов`язання здійснити заходи із приведення пам`ятки до належного стану, які також не були виконані. Відповідно до акту візуального обстеження, проведеного Департаментом культури та туризму Кіровоградської ОВА 15.08.2025 встановлено, що фактичний стан будівлі свідчить про наявність загрози часткового або повного руйнування об`єкта, що створює негативні наслідки для суспільства, зокрема історичної та культурної цінності, а також реальну небезпеку для життя та здоров`я громадян.

Звертаючись з позовом в інтересах держави в особі Департаменту культури та туризму Кіровоградської ОВА, заступник керівника Кропивницької окружної прокуратури зазначив, що Департамент культури та туризму Кіровоградської ОВА є органом, який уповноважений на реалізацію державної політики в сфері культури, охорони об`єктів культурної спадщини, тобто є органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах. Цей орган належним чином не здійснює захист інтересів держави у таких відносинах, зокрема не вживає усіх належних та можливих заходів, спрямованих на збереження спірного об`єкту культурної спадщини, зокрема, шляхом зобов`язання здійснити заходи зі збереження та відновлення об`єкту культурної спадщини «Громадський будинок» за адресою: вул. Театральна, 8а у м. Кропивницькому, визначених наказом Департаменту культури та туризму Кіровоградської ОВА від 19.06.2024 №94 та охоронним договором від 25.12.2023 №22.

Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 05.11.2025 відкрито провадження у справі та вирішено розгляд справи провести за правилами спрощеного позовного провадження без виклику учасників справи.

Представником відповідача подано клопотання про закриття провадження у справі на підставі п.1 ч.1 ст.238 КАС України, яке вмотивовано обставинами щодо відсутності суб`єкта владних повноважень, уповноваженого здійснювати захист інтересів держави шляхом звернення до адміністративного суду із позовом про зобов`язання привести до належного стану пам`ятку архітектури.

Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 14.08.2026 задоволено клопотання представника відповідача про закриття провадження у справі.

Закрито провадження у справі за позовною заявою Керівника Кропивницької окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави до в особі Департаменту культури та туризму Кіровоградської обласної військової адміністрації до Товариства з обмеженою відповідальністю «Ависагро» про зобов`язання вчинити певні дії на підставі п.1 ч.1 ст.238 КАС України.

Суд першої інстанції виходив з того, що прокурор, звертаючись до адміністративного суду з цим позовом, вказав орган, в інтересах якого подано позов, який не має права на таке звернення, що суперечить вимогам частини 4 статті 5, частини 5 статті 46 КАС України.

Суд зазначив, що за змістом ч.3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу. Враховуючи правові висновки Верховного Суду, суд першої інстанції вказав, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Керуючись нормами Закону України «Про охорону культурної спадщини» та посилаючись на висновки Верховного Суду, зокрема, у постанові від 24 лютого 2025 року у справі № 420/28679/2, суд першої інстанції констатував, що у спірних правовідносинах відсутній суб`єкт владних повноважень, який уповноважений здійснювати захист інтересів держави у обраний прокурором спосіб шляхом звернення до суду з вищевказаним позовом. У спірних правовідносинах такий орган відсутній взагалі, оскільки Департамент культури не є належним позивачем у цій справі, і це виключає й участь прокурора в його інтересах. Такий спір у наявному суб`єктному складі не може бути вирішено судом будь-якої юрисдикції.

Суд першої інстанції, не заперечуючи наявність в Департаменту повноважень щодо здійснення контролю за виконанням Закону та інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини, зазначив, що норми Закону України «Про охорону культурної спадщини», а також інших Законів України не надають Департаменту право на звернення до адміністративного суду з позовами до власників об`єктів культурної спадщини щодо збереження та відновлення таких об`єктів. Закон України «Про охорону культурної спадщини» містить лише один спосіб судового захисту інтересів держави у разі загрози руйнування пам`ятки через бездіяльність власника це пред`явлення позову про її викуп.

Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції, заступник керівника Кропивницької окружної прокуратури Кіровоградської області подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Скаржник вказує, що спори, які виникають з приводу укладення, зміни, виконання, припинення або розірвання охоронних договорів, а також спори про визнання їх нечинними, підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства відповідно до п. 4 ч.1 ст. 19 КАС України, оскільки такі правовідносини мають публічно-правовий характер і стосуються захисту суспільних інтересів у сфері охорони культурної спадщини, що відповідає завданням адміністративного судочинства, визначеним статтею 2 КАС України. Скаржник вважає помилковими висновки суду першої інстанції про відсутність у Департаменту права на звернення до адміністративного суду із зазначеним позовом, зауважує, що спірні правовідносини у цій справі обумовлені реалізацією позивачем повноважень щодо здійснення державного контролю у сфері охорони культурної спадщини. Також скаржник звертає увагу, що охоронний договір є адміністративним договором у розумінні п. 4 ч.1 ст. 19 КАС України, оскільки регулює відносини між суб`єктом владних повноважень (органом охорони) та іншою особою (власником або користувачем), має форму договору, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно-правовій сфері (реалізація державного управління охороною культурної спадщини), укладається на підставі статті 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини». Є помилковим посилання суду першої інстанції на ст. 21 Закону № 1805-ІІІ як на єдиний можливий спосіб судового реагування органу охорони культурної спадщини, оскільки цей Закон не виключає застосування інших способів захисту, зокрема судового контролю за укладенням, зміни, виконання, припинення або розірвання охоронних договорів. Посилаючись на висновки Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладені у постанові Верховного Суду від 24.02.2025 у справі № 420/28679/23, суд першої інстанції не прийняв до уваги протилежних висновків тієї самої колегії суддів Касаційного адміністративного суду Верховного Суду, викладених у постанові від 06.08.2024 у справі № 160/17086/23 за результатами розгляду подібних спірних правовідносин.

Адміністративна справа розглянута апеляційним судом відповідно до ст.311 Кодексу адміністративного судочинства України в порядку письмового провадження.

Перевіривши законність та обґрунтованість ухвали суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити таке.

Як вбачається з матеріалів справи, розпорядженням голови Кіровоградської обласної державної адміністрації №102-р від 29.01.2020 «Про внесення змін до розпорядження голови обласної державної адміністрації від 07 серпня 1997 року №261-р «Про перелік пам`яток містобудування, архітектури, садово-паркового мистецтва загальнодержавного і місцевого значення та виявлених пам`яток» об`єкт нерухомого майна «Громадський будинок» по вул. Театральна, 8а (колишня адреса: вул. Дворцова (Леніна),8) взято на державний облік із занесенням до переліку пам`яток архітектури місцевого значення за №62 (т.1 а.с.33-37).

Відповідно до інформаційної довідки №359703440 з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно власником будівлі по вул. Театральна (Дворцова), 8а, з 07.09.2020 є ТОВ «Ависагро» (т.1 а.с.86-92).

Між Управлінням містобудування та архітектури міської ради міста Кропивницького та ТОВ «Ависагро» 10.08.2020 укладений попередній охоронний договір №131 на вказану пам`ятку культурної спадщини по вул. Театральна (Дворцова), 8а. (т.1 а.с.94-96)

25.12.2023 між Департаментом культури та туризму Кіровоградської обласної державної адміністрації, як спеціально уповноваженим органом охорони культурної спадщини, та ТОВ «Ависагро», власником та як фактичним користувачем пам`ятки, укладено охоронний договір на пам`ятку культурної спадщини №22, відповідно до умов якого користувач пам`ятки взяв на себе зобов`язання щодо охорони вказаного об`єкта культурної спадщини та його належного утримання (т.1 а.с.97-99).

За умовами укладеного охоронного договору користувач пам`ятки, серед іншого, взяв на себе зобов`язання: негайно повідомляти Орган охорони про будь-яке руйнування, пошкодження, аварію чи іншу обставину, що заподіяла шкоду пам`ятці (її частині), своєчасно вживати заходи для приведення пам`ятки (її частини) в належний стан; своєчасно проводити реставрацію та ремонт пам`ятки (її частини) і роботи з упорядження території пам`ятки; виконувати реставраційні, ремонтні та інші роботи в терміни, визначені договором, а у разі потреби - в терміни, визначені окремим розпорядженням Органу охорони; проводити реставраційні, ремонтні та інші роботи відповідно до науково-проектної документації, затвердженої в установленому порядку, за письмовим дозволом Органу охорони.

Пунктом 13 охоронного договору визначено терміни виконання робіт, необхідних для створення належних умов та використання пам`ятки.

До охоронного договору, як його невід`ємної частини, долучено акт технічного стану об`єкту культурної спадщини з фотофіксацією від 11.05.2021 №2 (т.1 а.с.66-71), згідно якому встановлений . аварійний стан об`єкта культурної спадщини.

Наказом Департаменту культури та туризму Кіровоградської ОВА від 19.06.2024 №94, призначені охоронні заходи зі збереження та відновлення пам`ятки архітектури місцевого значення «Громадський будинок» за адресою: вул. Театральна, 8 (8а) у м. Кропивницькому. Згідно вказаного наказу ТОВ «Ависагро» мав забезпечити виконання затверджених охоронних заходів, зокрема: замовити та виготовити звіт про технічний стан пам`ятки, та надати Департаменту з терміном виконання до 01.07.2024; вжити заходів з консервації пам`ятки архітектури місцевої значення «Громадський будинок» до моменту її реставрації - до 01.09.2024, виготовити науково-проектну документацію на реставрацію об`єкту культурної спадщини - до 01.12.2024.

Актом візуального обстеження від 15.08.2025, проведеного Відділом охорони культурної спадщини управління туризму та охорони культурної спадщини департаменту культури та туризму Кіровоградської обласної військової адміністрації, встановлено перебування пам`ятки в аварійному стані в результаті несвоєчасного проведення ремонтно-реставраційних робіт (т.1 а.с.123-127).

Звертаючись до адміністративного суду в інтересах держави в особі Департаменту культури та туризму Кіровоградської ОВА, прокурор послався на те, що відповідач, який є власником пам`ятки архітектури місцевого значення «Громадський будинок» за адресою: м. Кропивницький, вул. Театральна, 8а, не виконує покладені на нього законом та охоронним договором обов`язки щодо утримання та збереження об`єкту культурної спадщини, зобов`язаний привести до належного стану такий об`єкт культурної спадщини, шляхом його відновлення.

У позові прокурором стверджувалось, що захист інтересів держави у спірних правовідносинах у обраний прокурором спосіб має здійснювати саме Департамент культури та туризму Кіровоградської обласної військової адміністрації, який, на думку прокурора, уповноважений на звернення до суду шляхом пред`явлення до власника пам`ятки позову про зобов`язання відновити пам`ятку. Прокурор наголошував, що захист інтересів держави у такий спосіб не здійснюється, а тому в цьому випадку у прокурора виникли підстави для звернення до суду з цим позовом саме в особі Департаменту культури та туризму Кіровоградської обласної військової адміністрації.

З огляду на фактичні обставини справи, норми законодавства, що регулюють спірні правовідносини, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити таке.

Щодо представництва Керівником Кропивницької окружної прокуратури Кіровоградської області інтересів держави в особі Департаменту культури та туризму Кіровоградської обласної військової адміністрації .

Відповідно до частини першої статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.

Згідно із частиною другою статті 46 КАС України позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень.

Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом (частина четверта статті 46 КАС України).

Відповідно до ч.5 ст.46 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень:

1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання;

2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання;

3) про затримання іноземця або особи без громадянства;

4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);

5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.

Частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України обумовлено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру».

Згідно з частиною першою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Відповідно до ч.4 ст.23 Закону № 1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Суд першої інстанції, з`ясовуючи питання наявності підстав, для представництва прокурором інтересів держави у суді у цій справі, ґрунтовно послався на висновки Великої Палати Верховного Суду в постанові від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, згідно яким зі змісту наведеної норми ст.23 Закону № 1697-VII вбачається, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

При цьому «нездійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Подібну правову позицію сформулювала Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 та Верховний Суд, зокрема, у постановах від 09 жовтня 2023 року у справі № 640/4637/21, від 06 серпня 2024 року у справі № 160/17086/23 щодо підстав для представництва прокурором інтересів держави.

У пункті 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

У пункті 4 вказаного Рішення передбачено, що інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що Конституційний Суд України Рішенням від 03 грудня 2025 року № 6-р(ІІ)/2025 визнав неконституційними окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII в тому, що вони надають прокуророві можливість здійснювати представництво інтересів держави в суді у зв`язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту цих інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

У пунктах 3 та 4 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України також зазначено, що окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII, які визнано неконституційними, втрачають чинність із 01 січня 2027 року, та що це Рішення не поширюється на правовідносини щодо представництва прокурором інтересів держави в суді, які виникли під час чинності окремих приписів частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII, визнаних неконституційними, та продовжують існувати після втрати ними чинності.

У мотивувальній частині цього Рішення Конституційний Суд також наголосив, що представництво інтересів держави в суді, передбачене пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, має винятковий та субсидіарний характер. Прокурор може здійснювати таке представництво лише у випадках, коли цього вимагає захист конституційно значущих інтересів держави та коли компетентний орган не забезпечує такого захисту належним чином. Законодавче регулювання цієї функції повинно відповідати принципам, закріпленим у Конституції України, зокрема принципам верховенства права, рівності сторін у судовому процесі та заборони надмірного втручання держави у сферу прав і свобод людини.

Конституційний Суд України також зазначив, що в період дії воєнного стану в Україні вагомою є потреба усебічно забезпечити захист інтересів держави Україна та стабільність конституційного правопорядку, й виходить із того, що неперервність виконання прокуратурою визначених Конституцією України функцій є важливою передумовою належного функціонування держави в умовах воєнного стану (пункт 9 мотивувальної частини).

В даному випадку прокурор у позовній заяві вказав орган, уповноважені державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах - Департамент культури та туризму Кіровоградської обласної військової адміністрації; обґрунтував порушення інтересів держави тим, що вказаний орган не вживає усіх належних та можливих заходів, спрямованих на збереження спірного об`єкту культурної спадщини, зокрема, шляхом зобов`язання здійснити заходи зі збереження та відновлення об`єкту культурної спадщини «Громадський будинок» за адресою: вул. Театральна, 8а у м. Кропивницькому, визначених наказом Департаменту культури та туризму Кіровоградської ОВА від 19.06.2024 №94 та охоронним договором від 25.12.2023 №22.

Предметом позову є зобов`язання відповідача привести до належного стану пам`ятку архітектури місцевого значення шляхом здійснення заходів зі збереження та відновлення пам`ятки культурної спадщини, визначених наказом Департаменту культури та туризму Кіровоградської ОВА від 19.06.2024 №94 та охоронним договором від 25.12.2023 №22.

Суд апеляційної інстанції не погоджується з висновком суду першої інстанції, що Департамент культури та туризму Кіровоградської обласної військової адміністрації не наділений правом звернення до суду з цим позовом, а тому таке право відсутнє й у прокурора.

Спірні правовідносини у цій справі обумовлені реалізацією позивачем повноважень щодо здійснення державного контролю у сфері охорони культурної спадщини.

Конституція України у статті 54 проголошує, що культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

У преамбулі Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини 1972 року (далі - Конвенція 1972 року), ратифікована Указом Президії Верховної Ради УРСР від 04 жовтня 1988 року № 6673-XI, звернуто увагу на те, що пошкодження або зникнення будь-яких зразків культурної цінності чи природного середовища є згубним збідненням надбання всіх народів світу.

Кожна держава - сторона цієї Конвенції визнає, що зобов`язання забезпечувати виявлення, охорону, збереження, популяризацію й передачу майбутнім поколінням культурної і природної спадщини, що зазначена у статтях 1 і 2, яка перебуває на її території, покладається насамперед на неї. З цією метою вона прагне діяти як власними зусиллями, максимально використовуючи наявні ресурси, так і, за необхідності, використовувати міжнародну допомогу і співробітництво, якими вона може користуватися, зокрема, у фінансовому, художньому, науковому й технічному відношеннях.

У преамбулі Конвенції про охорону архітектурної спадщини Європи від 03 жовтня 1985 року (далі - Конвенція 1985 року), ратифікованої Законом України від 20 вересня 2006 року № 165-V «Про ратифікацію Конвенції про охорону архітектурної спадщини Європи», визначено, що архітектурна спадщина найяскравіше віддзеркалює багатство та розмаїття культурної спадщини Європи, є безцінним свідком нашого минулого і спільним надбанням всіх європейців.

Архітектурна спадщина включає, зокрема, усі будівлі та споруди, що мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення, включаючи усі особливості їхнього технічного виконання та оздоблення (стаття 1 Конвенції 1985 року).

Для підтримки культурної спадщини, відповідно до статті 9 Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства, ратифікованої Законом від 19 вересня 2013 року № 581-VII, Україна зобов`язується:

a) заохочувати повагу до цілісності культурної спадщини шляхом забезпечення того, щоб у рішеннях про зміни враховувалося розуміння пов`язаних із цим культурних цінностей;

b) розробляти й просувати принципи сталого управління, а також заохочувати утримання;

c) забезпечувати, щоб у всіх загальних технічних регламентах ураховувалися особливі вимоги до збереження культурної спадщини;

d) сприяти використанню матеріалів, методів і навичок, які ґрунтуються на традиціях, а також досліджувати можливості їхнього застосування в сучасних умовах;

e) сприяти високій якості роботи через системи професійної кваліфікації та акредитації окремих осіб, підприємств та установ.

Стаття 1 Закону Україи «Про охорону культурної спадщини» від 8 червня 2000 року № 1805-III визначає культурну спадщину як сукупність успадкованих людством від попередніх поколінь об`єктів культурної спадщини.

Охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини (абз.7 ч.1 ст. 1 Закону № 1805-III).

Державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України та спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини, до яких належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради (ч.1 ст. 3 Закону № 1805-III).

Відповідно до ч.1 ст.6 Закону № 1805-III до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить, зокрема, здійснення контролю за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини; забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; призначення відповідних охоронних заходів щодо пам`яток місцевого значення та їхніх територій у разі виникнення загрози їх руйнування або пошкодження внаслідок дії природних факторів або проведення будь-яких робіт; надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках місцевого значення (крім пам`яток археології); видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток місцевого значення, припинення робіт на пам`ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом дозволів або з відхиленням від них; укладення охоронних договорів на пам`ятки.

Згідно положень ст.30 Закону № 1805-ІІІ органи охорони культурної спадщини зобов`язані заборонити будь-яку діяльність юридичних або фізичних осіб, що створює загрозу пам`ятці або порушує законодавство, норми і правила у сфері охорони культурної спадщини.

Приписи органів охорони культурної спадщини є обов`язковими для виконання всіма юридичними та фізичними особами.

Відповідно до Положення про Департамент культури та туризму Кіровоградської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 21.10.2020 №691-р, Департамент відповідно до покладених на нього завдань здійснює державний контроль, зокрема за дотриманням підприємствами, установами та організаціями сфери охорони культурної спадщини правил, норм, стандартів у межах визначених повноважень; видає розпорядження і приписи щодо охорони пам`яток місцевого значення; визнає необхідність проведення охоронних заходів щодо збереження пам`яток місцевого значення у разі виникнення загрози руйнування або пошкодження тощо.

Департамент має право представляти власні інтереси в судових органах під час розгляду спірних питань, що належать до його компетенції. (п.3 розділ III Положення).

Відповідно до ч.1 ст.23 Закону № 1805-III усі власники пам`яток, зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.

Охоронні договори укладаються на пам`ятки культурної спадщини національного, місцевого значення, а також на щойно виявлені об`єкти культурної спадщини чи їх частини з урахуванням особливостей, передбачених Порядком № 1768.

В охоронному договорі зазначаються особливості режиму використання пам`ятки, види і терміни виконання реставраційних, консерваційних, ремонтних робіт, робіт з упорядження її території, інших пам`яткоохоронних заходів, необхідність яких визначається відповідним органом охорони культурної спадщини (п. 5 Порядку № 1768 у редакції, чинній до 06 червня 2024 року).

Суд апеляційної інстанції враховуючи висновки Верховного Суду у постанові від 27.01.2026 у справі № 400/1773/25, зазначає, що відповідно до п.16 ч.1 ст. 4 КАС України адміністративний договір - спільний правовий акт суб`єктів владних повноважень або правовий акт за участю суб`єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх волеузгодженні, має форму договору, угоди, протоколу, меморандуму тощо, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно-правовій сфері і укладається на підставі закону.

Частина перша статті 19 КАС України встановлює перелік категорій адміністративних справ, які підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства. Зокрема, пункт 4 цієї норми передбачає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, у тому числі спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів.

Охоронний договір є адміністративним договором у розумінні пункту 4 частини першої статті 19 КАС України, оскільки регулює відносини між суб`єктом владних повноважень (органом охорони) та іншою особою (власником або користувачем), має форму договору, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно-правовій сфері (реалізація державного управління охороною культурної спадщини), укладається на підставі статті 23 Закону № 1805-III.

Укладання такого договору відбувається замість видання індивідуального акта органу охорони культурної спадщини, яким покладається на власника зобов`язання щодо забезпечення збереження пам`ятки культурної спадщини чи її (його) частини.

До охоронних договорів застосовуються насамперед спеціальні норми Закону № 1805-III та підзаконних нормативно-правових актів у сфері охорони культурної спадщини.

Спори, що виникають з приводу укладення, зміни, виконання, припинення або розірвання охоронних договорів, а також спори про визнання їх нечинними, підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства відповідно до пункту 4 частини першої статті 19 КАС України, оскільки такі правовідносини мають публічно-правовий характер і стосуються захисту суспільних інтересів у сфері охорони культурної спадщини, що відповідає завданням адміністративного судочинства, визначеним статтею 2 КАС України.

Таку позицію підтвердив Верховний Суд у постановах від 23 грудня 2019 року у справі № 806/1536/18, від 02 вересня 2021 року у справі № 280/3319/20, від 06 грудня 2023 року у справі № 380/4498/20, від 06 серпня 2024 року у справі № 160/17086/23, від 08 травня 2024 року у справі № 240/17530/23, від 20 січня 2025 року у справі № 120/10793/22, від 24 січня 2025 року у справі № 560/5184/24, від 14 лютого 2025 року у справі № 380/9422/21, від 26 лютого 2025 року у справі № 120/2126/24, від 16 вересня 2025 року у справі № 420/8947/24 тощо.

Спір про виконання охоронного договору за своєю суттю передбачає можливість застосування заходів судового примусу до сторони такого договору щодо дотримання взятих на себе зобов`язань.

Отже, відсутність у Законі № 1805-III окремої спеціальної норми не виключає права органу охорони культурної спадщини на звернення до суду з позовом про виконання охоронного договору, оскільки таке право безпосередньо випливає із загальних норм КАС України про юрисдикцію адміністративних судів щодо спорів, пов`язаних з виконанням адміністративних договорів.

Відповідно до ч.1 ст. 24 Закону № 1805-III власник або уповноважений ним орган, користувач зобов`язані утримувати пам`ятку в належному стані, своєчасно провадити ремонт, захищати від пошкодження, руйнування або знищення відповідно до цього Закону та охоронного договору.

Стаття 27 Закону № 1805-III регулює забезпечення заходів щодо охорони пам`яток і передбачає, що у разі, коли пам`ятці загрожує небезпека пошкодження, руйнування чи знищення, власник або уповноважений ним орган, особа, яка набула права володіння, користування чи управління, зобов`язані привести цю пам`ятку до належного стану (змінити вид або спосіб її використання, провести роботи з її консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту та пристосування) – ч.1 ст.27 Закону № 1805-ІІІ.

Якщо власник або уповноважений ним орган, особа, яка набула права володіння, користування чи управління, самостійно не здійснюють заходів, передбачених у частині першій цієї статті, то відповідний орган охорони культурної спадщини може зобов`язати їх здійснити ці заходи, видавши відповідне розпорядження (ч.2 ст.27 Закону № 1805-ІІІ).

Відповідно до висновку Верховного Суду у вказаній вище постанові від 27.01.2026 у справі № 400/1773/25, який враховується судом апеляційної інстанції, системне тлумачення зазначених норм свідчить, що органи охорони культурної спадщини наділені не лише контрольно-наглядовими, а й розпорядчими повноваженнями щодо забезпечення збереження пам`яток. Проте видання приписів є ефективним лише за умови їх добровільного виконання власником. У разі ухилення власника об`єкта культурної спадщини від виконання приписів виникає необхідність у судовому захисті публічного інтересу.

Тобто наявність у органу охорони культурної спадщини повноважень щодо видання приписів та розпоряджень не виключає можливості звернення до суду з позовом про зобов`язання власника пам`ятки виконати обов`язки, передбачені охоронним договором, особливо у випадку, коли припис не виконується або ігнорується власником пам`ятки.

Посилання суду на статтю 21 Закону № 1805-III як на єдиний можливий спосіб судового реагування органу охорони культурної спадщини є помилковим. Зазначена стаття встановлює механізм втручання у право власності на пам`ятку шляхом її примусового викупу у разі грубого порушення режиму використання. Проте зазначене не виключає застосування інших способів захисту, зокрема судового контролю за виконанням охоронного договору.

Такий контроль прямо випливає зі статей 23, 24 Закону № 1805-III та пункту 4 частини першої статті 19 КАС України.

Орган охорони культурної спадщини має особливі повноваження у договірних відносинах: визначає обов`язковий зміст договору, здійснює контроль за його виконанням, може застосовувати заходи примусу до порушників. А тому, у разі недотримання власником об`єкта культурної спадщини його зобов`язань за охоронним договором, орган охорони культурної спадщини (як контролюючий орган, та сторона охоронного договору) може звертатись до суду з позовом про примусове зобов`язання власника виконати його обов`язок та вжити заходів до приведення в належний стан об`єкта культурної спадщини, який перебуває в аварійному стані, та з дня на день може зруйнуватись (постанова Верховного Суду від 18 грудня 2025 року у справі № 160/4161/24).

Відповідно до статті 28 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» (далі - Закон № 3166-VI) міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Орган охорони культурної спадщини має особливі повноваження у договірних відносинах: визначає обов`язковий зміст договору, здійснює контроль за його виконанням, може застосовувати заходи примусу до порушників.

Контроль за виконанням охоронних договорів здійснюють органи охорони культурної спадщини відповідно до їх компетенції:

- для пам`яток національного значення - центральний орган, що реалізує політику у сфері охорони культурної спадщини - Міністерство культури та інформаційної політики України (пункт 1 частини другої статті 5 Закону № 1805-III);

- для пам`яток місцевого значення контроль покладається на органи охорони Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські державні адміністрації, виконавчі органи місцевих рад (пункт 1 частини першої статті 6 Закону № 1805-III).

Верховний Суд в постанові від 27.01.2026 у справі № 400/1773/25 виснував, що право органів охорони культурної спадщини на звернення до суду з позовом про зобов`язання власника пам`ятки культурної спадщини виконати зобов`язання за охоронним договором щодо утримання пам`ятки у належному стані слідує з пункту 4 частини першої статті 19 КАС України (юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема що виникають з приводу виконання адміністративних договорів), статті 28 Закону № 3166-VI, статей 5, 6, 24, 27 та 30 Закону № 1805-III.

При цьому Верховний Суд у справі № 400/1773/25 визнав помилковим застосування до спірних правовідносин правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 24.02.2025 у справі № 420/28679/23, оскільки у справі № 420/28679/23 Верховний Суд сформував висновок щодо застосування частини 3 статті 47 Закону № 1805-III, який зводиться до того, що в органу охорони культурної спадщини або прокурора немає права на звернення до суду з позовом до власника пам`ятки архітектури про зобов`язання відновити пам`ятку у разі її руйнування. Верховний Суд аналізував межі повноважень органів охорони культурної спадщини через призму статті 47 Закону № 1805-III (відновлення пам`ятки або відшкодування шкоди) та статті 21 Закону № 1805-III (викуп пам`ятки).

Застосовуючи приведений висновок Верховного Суду у справі № 400/1773/25 до обставин справи, що розглядається, суд апеляційної інстанції зазначає, що спір у цій справі виник щодо невиконання відповідачем, який є власником пам`ятки архітектури місцевого значення «Громадський будинок» за адресою: м. Кропивницький, вул. Театральна, 8а, покладених на нього законом та охоронним договором обов`язків щодо утримання та збереження об`єкту культурної спадщини. Прокурор, обґрунтовуючи позовні вимоги, посилається на встановлені порушення вимог ст. ст. 24, 27, 44 Закону України «Про охорону культурної спадщини», що виражається в невиконанні зобов`язань зі збереження об`єкта культурної спадщини та ігноруванні неодноразових охоронних вимог.

Суд апеляційної інстанції враховує, що, зокрема у постанові від 06.08.2024 у справі № 160/17086/23 Верховний Суд підтвердив, що орган охорони культурної спадщини має право звернутися до суду з позовом про зобов`язання власника пам`ятки провести ремонтно-реставраційні роботи, якщо власник не виконує свої обов`язки за охоронним договором, а пам`ятка перебуває у незадовільному стані та потребує невідкладного втручання для запобігання її руйнуванню.

Таким чином, статті 21, 24 та 27 Закону № 1805-III встановлюють різні способи захисту публічного інтересу у збереженні культурної спадщини, які не виключають, а доповнюють один одного. Вибір конкретного способу захисту залежить від фактичних обставин справи та ступеня порушення законодавства про охорону культурної спадщини.

Пред`явлення позову про зобов`язання власника пам`ятки виконати обов`язки за охоронним договором є необхідною складовою механізму захисту публічного інтересу у збереженні культурної спадщини і такий спосіб захисту відповідає вимогам статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року щодо ефективного засобу юридичного захисту та принципу пропорційності втручання у право власності, закріпленому у статті 1 Першого протоколу до цієї Конвенції.

Підсумовуючи вищенаведене, суд апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку, що цю справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, що, в свою чергу, виключає можливість застосування наслідків, передбачених п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України.

З огляду на вищенаведене, оскаржувана ухвала підлягає скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду відповідно до ст.320 КАС України.

Керуючись ст. 311, 315, 320, 321, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

У Х В А Л И В:

Апеляційну скаргу Заступника керівника Кропивницької окружної прокуратури Кіровоградської області задовольнити.

Ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 14 серпня 2026 року у справі №340/7254/25 скасувати, справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили відповідно до ст.325 КАС України, може бути оскаржена до касаційного суду у випадках та строки, встановлені ст.328, 329 КАС України.

Головуючий - суддя І.Ю. Добродняк

суддя Я.В. Семененко

суддя Т.І. Ясенова