Окрема думка від 15 вересня 2026 р. у справі №922/2484/24 — Велика Палата Верховного Суду

ОКРЕМА ДУМКА

суддів М. В. Мазура, О. В. Кривенди, О. А. Губської

до постанови Великої Палати Верховного Суду

від 16 вересня 2026 року

Справа № 922/2484/24

Провадження № 12-58гс25

«Ризик будь-якої помилки органу державної влади має

покладатися на саму державу і помилки не повинні

виправлятися за рахунок зацікавлених осіб»

Європейський суд з прав людини,

«ТОВ "Одеська бутербродна компанія" проти України»,

заява № 59414/15, рішення від 12 грудня 2024 року, пункт 26.

Вступ

1. Ця справа стосується повернення державі захисної споруди цивільного захисту, яка опинилася у складі майна АТ «Укртелеком» унаслідок рішень самої держави, прийнятих понад двадцять років тому. Значення таких споруд для захисту життя людей, особливо під час війни, не викликає сумнівів. Однак суспільна важливість майна не звільняє суд від обов`язку визначити дійсний характер порушення, розглянути питання позовної давності та перевірити пропорційність втручання у мирне володіння майном.

2. Ми не погоджуємося з кваліфікацією вимоги про повернення спірної споруди як негаторного позову та з мотивами, якими Велика Палата Верховного Суду обґрунтувала допустимість такого повернення. Вважаємо також помилковою відмову в задоволенні інших заявлених вимог з мотивів їх неефективності. У цій справі концепція «неефективних способів захисту» спричинила особливий і неочікуваний наслідок: держава домоглася повернення всього спірного майна (тобто фактично отримала бажане за позовом), але прокуратуру, яка подала позов, зобов`язано у порядку розподілу судових витрат сплатити значні кошти на користь відповідача, який це майно втратив (тобто програв у судовому спорі).

Короткий виклад фактичних обставин справи та змісту ухвалених судових рішень

3. У липні 2024 року Чугуївська окружна прокуратура Харківської області звернулася в інтересах держави в особі Фонду державного майна України (далі - ФДМУ) до АТ «Укртелеком» з позовом щодо захисної споруди цивільного захисту площею 149,9 кв. м., яка розташована у підвальних приміщеннях будівлі у м. Зміїв Чугуївського району Харківської області та яку було прийнято в експлуатацію у 1978 році.

4. Прокурор, пославшись на те, що захисна споруда не підлягала приватизації, просив усунути перешкоди власнику (державі) у користуванні та розпорядженні цією захисною спорудою цивільного захисту шляхом:

- визнання недійсним наказу Державного комітету зв`язку та інформатизації України від 25 листопада 2003 року № 227 у частині передачі цієї споруди АТ «Укртелеком»;

- зобов`язання АТ «Укртелеком» повернути її державі;

- визнання права власності держави на цю споруду.

5. Згідно із встановленими судами обставинами, наказ № 227 стосувався передачі у власність ВАТ «Укртелеком» нерухомого майна, яке перебувало на балансі державного підприємства по Харківській дирекції. На підставі цього наказу 2 лютого 2004 року було зареєстровано право власності товариства на будівлю, до складу якої входили спірні приміщення. Надалі, 11 березня 2011 року, ФДМУ продав ТОВ «ЕСУ» пакет акцій ВАТ «Укртелеком» у розмірі 92,791 відсотка статутного капіталу. До переліку державного майна, яке не увійшло до статутного капіталу товариства, спірна захисна споруда включена не була (тобто споруда залишалася у складі майна товариства, пакет акцій якого було приватизовано).

6. Господарський суд Харківської області рішенням від 23 жовтня 2024 року, залишеним без змін постановою Східного апеляційного господарського суду від 14 січня 2025 року, задовольнив позов повністю. Суди виходили з того, що спірна споруда не підлягала приватизації, а вимога про її повернення є негаторною. Визнання права власності держави вони вважали взаємопов`язаним із поверненням майна та спрямованим на усунення невизначеності його правового режиму.

7. АТ «Укртелеком» оскаржило ці рішення, наполягаючи, зокрема, на віндикаційному характері вимоги, необхідності застосування позовної давності та розмежуванні корпоратизації підприємства і приватизації його майна. Під час касаційного провадження, 4 червня 2025 року, спірну споруду було передано ФДМУ на виконання судових рішень.

8. Велика Палата Верховного Суду частково задовольнила касаційну скаргу, зазначивши, що належним способом захисту в цій ситуації є негаторний позов, адже захисна споруда цивільного захисту не підлягала приватизації (відчуженню). Як наслідок, заволодіння відповідачем цим об`єктом було неможливим. У такому разі державна реєстрація права приватної власності на захисну споруду цивільного захисту за відповідачем не призвела до переходу володіння цим майном. Водночас у задоволенні вимог про визнання недійсним наказу та визнання права власності на захисну споруду було відмовлено. Перша з цих вимог визнана неефективною, оскільки повернення майна саме по собі забезпечує захист, а друга - неналежною, оскільки, на думку більшості, право приватної власності на споруду не виникло і вона з державної власності не вибувала. Відповідно перерозподілено судові витрати та здійснено поворот виконання рішень у частині раніше стягнутого судового збору.

Мотиви окремої думки

Щодо розмежування віндикаційного та негаторного позовів

9. Для визначення правової природи позову вирішальними є характер правовідносин, зміст порушення і результат, якого прагне позивач. За статтею 387 Цивільного кодексу України (далі - ЦК) власник може вимагати повернення майна від особи, яка незаконно заволоділа ним. Негаторний захист за статтею 391 цього Кодексу спрямований на усунення перешкод у користуванні та розпорядженні майном при збереженні володіння власником.

10. У цій справі прокурор вимагав передати державі конкретні приміщення, включені до будівлі, право власності на яку було зареєстровано за товариством. Для досягнення заявленої мети необхідно було змінити особу, яка фактично контролювала майно та була легітимована державною реєстрацією як його власник. Зміст цієї вимоги відповідає поверненню майна з чужого володіння. Те, що позовна вимога сформульована через загальну вимогу «усунути перешкоду», не змінює цього змісту (по суті таке формулювання змішаних "негаторно-віндикаційних" вимог є очікуваним наслідком практики самої Великої Палати).

11. Позиція більшості ґрунтується на раніше висловленому висновку про те, що "у випадках, коли на певний об`єкт нерухомого майна за жодних умов не може виникнути право приватної власності, державна реєстрація цього права не змінює володільця відповідного об`єкта, а тому порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади слід розглядати як таке, що не пов`язане з позбавленням власника володіння. Належним способом захисту прав власника у цих випадках є негаторний позов" (п. 107 постанови).

12. Хоча навіть у такому вигляді це твердження не є безспірним, однак у цій справі Велика Палата пішла ще далі і зробила висновок, що державна реєстрація права власності не має значення і в тому випадку, коли певне майно не підлягало приватизації (однак в інших випадках цілком може перебувати у приватній власності).

13. По суті Велика Палата в цій справі поширила нову концепцію "публічних речей" (об`єктів державної або комунальної власності, які в силу особливого суспільного інтересу не перебувають у вільному цивільному обороті, тобто є необоротоздатними - див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 15 липня 2026 року у справі № 915/268/24) на цілком оборотоздатні речі, які були незаконно приватизовані.

14. Варто наголосити, що правомірність набуття права власності чи володіння (яка може бути предметом судового спору), оборотоздатність речі та наявність зареєстрованого державою права власності (іншого речового права) та/або фактичного володіння є різними питаннями.

15. У цьому контексті доцільно нагадати давню тезу Великої Палати: "Особа, яка зареєструвала право власності на об`єкт нерухомості, набуває щодо нього всі правоможності власника. Факт володіння нерухомим майном (possessio) може підтверджуватися, зокрема, державною реєстрацією права власності на це майно у встановленому законом порядку (принцип реєстраційного підтвердження володіння)" (див. п. 89 постанови Великої Палати від 04.07.2018 у справі № 653/1096/16-ц).

16. Пізніше Велика Палата сформулювала це як концепцію "книжкового володіння" (нім. - Buchbesitz) - відомості державного реєстру прав на нерухомість презюмуються правильними, доки не доведено протилежне, тобто державна реєстрація права за певною особою не є безспірним підтвердженням наявності в цієї особи права, але створює спростовувану презумпцію права такої особи (див. постанови Великої Палати від 26.01.2021 у справі № 522/1528/15-ц).

17. Інститут віндикації саме й передбачає витребування майна, коли власник зберігає право на річ, але володіє нею інша особа без належної правової підстави.

18. Державна реєстрація права власності на нерухоме майно підтверджує володіння ним особою, за якою зареєстроване право, та створює презумпцію наявності в неї відповідного права. Спростування цієї презумпції в межах судового спору не заперечує факту володіння, а дає підстави оцінити його як незаконне. Якщо право власності насправді збереглося за іншою особою, воно може бути захищене шляхом витребування майна з такого незаконного володіння.

19. У сукупності з концепцією "книжкового володіння" та позовною давністю це гарантує правову визначеність і забезпечує стабільність правовідносин.

20. Уявіть, що Ви цілком офіційно придбали у держави певне нерухоме майно, держава зареєструвала за Вами право власності на нього, Ви володіли ним десятки років, можливо вклали свої гроші в реконструкцію або просто в бізнес, а потім та сама держава приходить і каже, що насправді вона ніколи не втрачала право власності на це майно і забирає його зі словами, що покупець ще тоді повинен був це розуміти і тепер хай сам думає, як повернути кошти (хоча конкретних дієвих механізмів такого повернення не пропонує). Або ще одна уявна ситуація: зовсім інша особа придбала таке нерухоме майно після десятків років офіційного володіння ним попереднім власником, який придбав чи отримав його від держави - очевидно такий новий власник має розраховувати на те, що той факт, що держава зареєструвала за попереднім власником право власності багато років тому і протягом всього цього часу не оспорювала це, є достатньою гарантією, що відповідне майно було набуто продавцем правомірно, а тому його потім не заберуть у нього (при цьому не називаючи це витребуванням) .

21. Наведені приклади є простою ілюстрацією, чому "книжкове володіння", позовна давність і належні (але не безмежні) способи захисту є запорукою сприятливого інвестиційного клімату. Вони демонструють, чому сам факт можливого незаконного відчуження державного майна не дає державі необмеженого в часі права заявити, що насправді вона ніколи не втрачала володіння - це підриватиме сам фундамент довіри громадян і інвесторів до правопорядку в такій державі, адже в будь-який момент часу будь-яка особа може втратити навіть офіційно придбане майно, яке перебувало в її власності багато років.

22. Це не означає, що держава взагалі не повинна боротися із зловживаннями та незаконними відчуженнями державної власності - повинна, але це має відбуватися у визначений законом передбачуваний спосіб (держава може встановити довший строк давності, заборонити на певний строк відчуження майна, отриманого від держави, запровадити обов`язкові перевірки кожного факту відчуження протягом визначеного строку давності тощо).

23. Отже, ми не заперечуємо необхідності протидії різноманітним зловживанням, пов`язаним із незаконним відчуженням державної та комунальної власності, але наше занепокоєння полягає в тому, що відсутність чітких правил і передбачуваних меж втручання держави у право приватної власності на майно, яке колись було відчужене державою, однаково здатне як повернути державі майно, яке незаконно вибуло з її володіння (що добре), так покласти на добросовісних власників непропорційний тягар помилок самої держави, чим знищити будь-яку довіру інвесторів до правової системи цієї держави (що зовсім не добре).

24. Тому ми надаємо перевагу висновку судової палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду про те, що саме віндикаційний позов є належним способом захисту в подібній ситуації (постанова від 29 травня 2025 року у справі № 918/938/23).

25. У тій справі прокурор вимагав повернути територіальній громаді протирадіаційне укриття площею 150 кв. м у підвалі будинку побуту, який увійшов до складу приватизованого у 1994 році комунального майна. Надалі будинок було передано до статутного капіталу товариства, а право власності на нього зареєстровано за відповідачем.

26. Судова палата розмежувала заборону приватизації захисної споруди державної/комунальної власності та принципову неможливість перебування таких споруд у приватній власності. Вона зазначила, що закон допускає приватну власність на захисні споруди, зокрема створені приватним власником. Застосувавши принцип реєстраційного підтвердження володіння, судова палата зробила висновок, що володільцем нерухомості є особа, за якою зареєстровано право власності, тоді як територіальна громада за цих обставин володільцем не є. Тому вимога про повернення їй споруди має розглядатися за правилами віндикації. Із цих мотивів палата відступила (на нашу думку, обґрунтовано) від низки попередніх висновків Касаційного господарського суду про негаторний характер таких вимог (пункти 29, 33, 40, 42, 43 постанови).

27. Такий підхід має опору у практиці самої Великої Палати. Наприклад, у постанові від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц вона пояснила, що незаконність набуття лісової ділянки не виключає заволодіння нею, оскільки закон допускає приватну власність на ліси. Особа, за якою зареєстроване право власності, стає володільцем нерухомості, хоча саме право, включно з правом володіння, може залишатися за іншою особою. Змішування цих понять Велика Палата визнала помилковим і відступила від відповідних висновків Касаційного господарського суду (пункти 55, 59, 62-68).

28. Таким чином, висновки Великої Палати у нашій справі є суперечливими і невиправдано розширюють межі негаторного способу захисту, звужуючи сферу застосування віндикаційного позову, який за законом насправді і є належним способом захисту в такій категорії справ.

29. Не посилює позицію Великої Палати й наведений у пункті 112 постанови аргумент про те, що товариство могло і повинно було знати про статус приміщень як захисної споруди та заборону її приватизації. По-перше, за цією ж логікою держава так само могла і повинна була про це знати. А по-друге, обізнаність набувача може мати значення для оцінки його добросовісності й умов повернення майна, але сама по собі не перетворює незаконне володіння на відсутність володіння (і заміну віндикаційного позову на негаторний). Інакше ми отримаємо замкнуте коло: порушення, для усунення якого закон передбачає віндикацію, саме стає підставою не застосовувати віндикацію.

Щодо позовної давності та правової визначеності

30. Найсуттєвіший практичний наслідок обраної більшістю кваліфікації полягає в незастосуванні позовної давності. За такого підходу держава може вимагати повернення майна через двадцять, п`ятдесят чи навіть сто років після його передачі, посилаючись на те, що порушення весь цей час залишається триваючим. Однак можлива незаконність передачі та подальше утримання майна набувачем не роблять вимогу про його повернення негаторною. Інакше будь-яке витребування можна було б переописати як припинення триваючого невиконання обов`язку повернути майно, позбавивши позовну давність її значення.

31. Позовна давність захищає правову визначеність і стабільність цивільного обороту. У рішенні «Стаббінгс та інші проти Сполученого Королівства» від 22 жовтня 1996 року (Stubbings and Others v. the United Kingdom, заяви № 22083/93 і № 22095/93, пункт 51) ЄСПЛ пояснив, що строки давності слугують "забезпеченню правової визначеності та остаточності", захищають відповідачів від задавнених вимог, проти яких важко заперечувати, та запобігають несправедливості розгляду давніх подій за доказами, які з плином часу могли стати ненадійними або неповними. Ці цілі стосуються й держави як учасника цивільних відносин. Її обов`язок своєчасно захищати майнові права не зникає через суспільну важливість відповідного майна.

32. Безпосередньо щодо повернення приватизованого майна ЄСПЛ висловився у рішенні «Dacia S.R.L. проти Молдови» від 18 березня 2008 року (Dacia S.R.L. v. Moldova, заява № 3052/04, п. 73-76). У тій справі прокурор оспорив приватизацію готелю майже через чотири роки після її проведення, коли загальна позовна давність уже спливла. При цьому закон надавав державним органам право подавати позови про реституцію державного майна без обмеження часу, тобто не поширюючи позовну давність на такі позови. У цьому контексті ЄСПЛ наголосив, що "дотримання вимог щодо допустимості здійснення процесуальних дій є важливим аспектом права на справедливий суд. Роль, яку відіграють строки позовної давності, має важливе значення, якщо тлумачити її у світлі Преамбули Конвенції, яка у відповідній частині проголошує верховенство права частиною спільної спадщини Договірних держав" (п. 75). Не ставлячи під сумнів повноваження законодавця встановлювати різні строки позовної давності для різних типів позовів, ЄСПЛ, тим не менше, звернув увагу на те, що в цій справі держава, яка насправді була повністю обізнана з усіма обставинами приватизації готелю компанії-заявника, була звільнена від обов`язку дотримуватися встановлених строків позовної давності, які залишалися застосовними для будь-яких приватних фізичних чи юридичних осіб. У результаті ЄСПЛ зробив висновок: "Такий підхід створює загрозу порушення численних правовідносин, що ґрунтуються на усталеному правовому становищі, та надає державі дискримінаційну перевагу без будь-яких переконливих підстав… Крім того, Суд вважає, що зміна правового становища, яке стало остаточним унаслідок застосування строку позовної давності або яке, як у цій справі, мало б стати остаточним, якби позовна давність застосовувалася без дискримінаційних винятків на користь держави, є несумісною з принципом правової визначеності…" (п. 76-77). На цих підставах ЄСПЛ встановив порушення статті 6 § 1 Конвенції.

33. У нашій справі перехід захисної споруди у приватну власність відбувся як результат сукупності послідовних подій і фактів: рішення державного органу про передачу майна 2003 року, державної реєстрації права 2 лютого 2004 року та приватизації пакета акцій за участю ФДМУ у 2011 році. 11 березня 2011 року саме ФДМУ уклав договір продажу пакета акцій товариства. Держава мала перевірити склад його майна та відокремити об`єкти, які не підлягали приватизації. Більше того, як зазначено в пунктах 27-28 постанови, у 2011 році було проведено інвентаризацію державного майна, що не увійшло до статутного капіталу товариства, і відповідну інформацію мала перевіряти спеціально створена територіальна комісія. Отже, можливість виявити передачу спірної споруди випливала з власних дій і контрольних повноважень держави. Невключення споруди до поданого товариством переліку та ненадання комісією відомостей про неї не доводять об`єктивної неможливості виявити її під час приватизації. Недоліки обліку й перевірки майна не можуть надавати державі право відкладати початок позовної давності до часу, коли інший її орган вирішить повторно дослідити ті самі обставини.

34. Отже, на нашу думку, початок перебігу позовної давності за вимогою про повернення споруди належало пов`язувати щонайпізніше із завершенням приватизації пакета акцій у 2011 році. Уже тоді держава через ФДМУ могла і повинна була довідатися про передачу споруди та особу її володільця. Частина перша статті 261 ЦК пов`язує початок давності також із можливістю довідатися про порушення, а не лише з його фактичним виявленням. Тому прокурорська перевірка 2024 року не створювала нового початку цього строку. До звернення з позовом у липні 2024 року минуло близько тринадцяти років, тоді як загальна позовна давність за статтею 257 ЦК становить три роки. Відступ від загальної вимоги дотримуватися строків позовної давності потребував конкретної законної підстави, тоді як застосування Великою Палатою концепції негаторного способу захисту в контексті цієї справи, на нашу думку, не може бути достатнім і належним виправданням для цього.

Щодо значення Закону № 4292-IX та зворотної дії його положень

35. Додатковим нормативним підтвердженням помилковості кваліфікації позовної вимоги як негаторної, що потягло незастосування в цій справі позовної давності, є Закон України від 12 березня 2025 року № 4292-IX «Про внесення змін до Цивільного кодексу України щодо посилення захисту прав добросовісного набувача».

36. З набранням ним чинності нова частина друга статті 391 ЦК прямо передбачає:

"Якщо органом державної влади або органом місцевого самоврядування, незалежно від того, чи мав такий орган відповідні повноваження, вчинялися будь-які дії, спрямовані на відчуження майна, в результаті яких набувачем такого майна став суб`єкт права приватної власності, спори щодо володіння та/або розпоряджання, та/або користування таким майном відповідним органом державної влади або органом місцевого самоврядування вирішуються на підставістатей 387 і388 цього Кодексу".

37. У свою чергу оновлені статті 387 і 388 ЦК визначають саме витребування майна із чужого незаконного володіння (тобто віндикаційний позов) як належний спосіб захисту в таких спорах.

38. Крім того, пункт 2 розділу II цього Закону передбачає, що він має зворотну дію в часі:

- в частині умов та порядку компенсації органом державної влади або органом місцевого самоврядування добросовісному набувачеві вартості нерухомого майна, оцінка (експертно-грошова оцінка земельної ділянки) якого здійснена в порядку, визначеному законом, чинна на дату подання позовної заяви, у справах, в яких судом першої інстанції не ухвалено рішення про витребування майна у добросовісного набувача на день набрання чинності цим Законом, а також

- у частині порядку обчислення та перебігу граничного (десятирічного) строку для витребування чи визнання права щодо, зокрема, нерухомого майна, право власності на яке зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно до дня набрання чинності цим Законом (важливо, що в цій частині Закон не обмежив свою зворотну дію справами, в яких судом першої інстанції не ухвалено рішення про витребування майна у добросовісного набувача на день набрання чинності цим Законом).

39. Ми не залишаємо поза увагою те, що, крім самого граничного десятирічного строку, законодавець передбачив у статті 388 ЦК також винятки з нього для окремих категорій майна (наприклад, майна, яке належить до об`єктів критичної інфраструктури або до об`єктів державної власності, що мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави). Більше того, ми навіть не виключаємо, що питання про належність захисних споруд до цих винятків могло потенційно постати у цій справі (хоча така належність не є очевидною).

40. Однак, по-перше, сам факт існування названих винятків є зайвим підтвердженням, що за задумом законодавця саме віндикаційний, а не негаторний позов є належним способом захисту в такій категорії справ, навіть коли мова йде про об`єкти критичної інфраструктури або об`єкти, що мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави.

41. По-друге, встановлений статтею 388 ЦК граничний десятирічний термін не заміняє строки давності, а є окремим, додатковим обмежувальним строком, тому навіть якщо він не підлягав би застосуванню щодо захисних споруд (з огляду на згадані винятки), це все одно не виключало б застосування загальних правил позовної давності. Такий висновок підтверджується і тим, що названим Законом № 4292-IX не лише не обмежено застосування правил позовної давності щодо витребування колишнього державного чи комунального майна або визнання права власності на нього, але й сформульовано більш суворе і однозначне правило щодо початку перебігу позовної давності за такими вимогами - від дня державної реєстрації права власності першого набувача (а не «від дня, коли особа довідалася або могла довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила»).

Щодо належного урядування та пропорційності втручання

42. У постанові наведено загальні критерії допустимого втручання за статтею 1 Першого протоколу до Конвенціїпро захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція). Однак при їх застосуванні до обставин справи висновок про пропорційність фактично виведено з двох положень: споруда має загальнодержавне значення і товариство не могло законно набути її у власність. На нашу думку, цього недостатньо для встановлення справедливої рівноваги.

43. Законність первісного набуття майна за національним правом і наявність «майна» у значенні Конвенції не є тотожними питаннями. Так само встановлення порушень під час передачі об`єкта ще не відповідає на питання, чи може держава усунути їх наслідки в обраний спосіб, через такий проміжок часу і без реальної компенсації особі, яка втрачає майно.

44. У процитованому в епіграфі до цієї окремої думки рішенні від 12.12.2024 у справі «ТОВ «Одеська бутербродна компанія» проти України» (заява № 59414/15) ЄСПЛ повторив свою усталену позицію: "...необхідність виправити стару «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися у нове право, добросовісно набуте особою, яка покладалася на законність дій органу державної влади. Ризик будь-якої помилки органу державної влади має покладатися на саму державу і помилки не повинні виправлятися за рахунок зацікавлених осіб. У контексті скасування помилково наданого права власності принцип належного урядування може не лише покладати на органи державної влади обов`язок діяти невідкладно при виправленні своєї помилки, але й може також вимагати виплати колишньому добросовісному власнику належної компенсації або іншого виду відповідного відшкодування…" (п. 26).

45. Нагадаємо, що такі висновки були зроблені щодо майна, де сумнівний характер первісної реєстрації права власності на об`єкт самочинного будівництва був достатньо очевидний, але це все одно не усунуло необхідності перевірити пропорційність втручання. При цьому ЄСПЛ звернув увагу на те, що спірне майно тричі змінювало власників, але жодного разу органи державної влади під час реєстрації прав власності не виявили порушень щодо статусу майна та не запобігли вчиненню правочинів стосовно нього, хоча їм щонайпізніше з 2008 року мало бути відомо, що це майно було самочинною забудовою. Суд також відхилив аргументи Уряду про те, що підприємство-заявник могло вимагати компенсацію за втрату майна, оскільки сам Уряд не продемонстрував наявність ефективного механізму для цього.

46. У нашій справі добросовісність покупця акцій товариства, як самого товариства, викликає набагато менше сумнівів, адже держава не була стороннім спостерігачем передачі майна покупцю - саме вона в особі уповноважених органів здійснювала продаж пакета акцій, саме вона організовувала визначення складу майна, яке мало увійти у статутний капітал товариства під час продажу, а яке - ні. Наслідки можливих порушень на цих етапах не можна покладати на приватного суб`єкта без оцінки ролі держави, тривалості її бездіяльності та поведінки самого набувача.

47. Посилання на те, що товариство знало або повинно було знати про захисне призначення приміщень, також не замінює такої оцінки. По-перше, держава теж про це мала знати, а по-друге, знання про наявність укриття не тотожне знанню про неправомірність конкретних рішень держави щодо його передачі, адже приватна власність на укриття законом допускається.

48. Таким чином, у контексті цієї справи ми вважаємо, що задоволення позову, навіть у тому обсязі, як це зробила Велика Палата, суперечить принципу належного врядування та покладає на відповідача непропорційний тягар помилок самої держави.

Щодо припущення про можливість отримати відшкодування в іншому процесі

49. Не робить пропорційним втручання у право власності відповідача і наведене в постанові Великої Палати твердження, що відповідач не позбавлений можливості ініціювати інший судовий процес та заявити позов про належне відшкодування у зв`язку з поверненням об`єкта. Можливість звернутися до суду не дорівнює наявності права на компенсацію та реальної перспективи її одержання.

50. Щоб посилання на інший позов могло мати значення для оцінки пропорційності, необхідно принаймні визначити, хто має право вимоги, до кого її можна пред`явити та якою є її матеріально-правова підстава. Також слід пояснити, які саме втрати відшкодовуються і чому відповідний механізм є доступним за обставин цієї справи. Постанова такої відповіді не містить.

51. Особливість справи полягає в тому, що у 2011 році ТОВ «ЕСУ» придбало у ФДМУ акції ВАТ «Укртелеком». Саме ВАТ «Укртелеком» не купувало спірні приміщення за цим договором, а покупець акцій не став безпосереднім власником майна товариства. Економічна вартість пакета акцій могла залежати від складу активів, однак це не перетворює сплачену за акції ціну на платіж самого «Укртелекому» за укриття.

52. Тому не можна без додаткового обґрунтування припускати, що АТ «Укртелеком» вправі вимагати повернення частини ціни продажу акцій або що можливі вимоги покупця акцій компенсують втрату активу самим товариством. Це різні особи, різні майнові інтереси та потенційно різні підстави відповідальності. Так само загального посилання на відшкодування шкоди державою недостатньо без пояснення, які дії утворюють підставу відповідної вимоги та як визначається завдана ними шкода.

53. Саме подібну невизначеність ЄСПЛ відзначив у пункті 31 рішення у справі «ТОВ "Одеська бутербродна компанія" проти України». Суд не прийняв посилання на можливі компенсаційні позови, оскільки не були пояснені їх конкретні правові підстави та як вимоги учасників товариства могли б відновити становище самого товариства як окремої юридичної особи.

54. Окремої уваги потребує позовна давність за можливими компенсаційними вимогами. Передача майна та продаж акцій відбулися багато років тому. Якщо вимога буде пов`язана з недоліками відповідних правочинів чи поверненням раніше сплачених коштів, питання початку перебігу та спливу давності неминуче потребуватиме вирішення. Два ключових аргументи Великої Палати у цій справі (те, що майно насправді ніколи не вибувало з власності держави, і те, що відповідач повинен був про це знати ще в 2011 році) дають підстави вважати, що з великою імовірністю майбутній позов про відшкодування (навіть якщо відповідач чи його власник знайдуть для цього матеріально-правові підстави) буде відхилений з підстав пропуску строку давності (на відміну від цієї справи).

55. Останнє припущення не гарантує, що буде саме так, але воно достатньою мірою демонструє, що Велика Палата в цій справі не повинна була обґрунтовувати пропорційність остаточного позбавлення майна припущенням про результат іншого процесу, для якого не визначено ані правової підстави, ані перспектив застосування строків давності. За такого підходу майно повертається державі вже зараз, а ризики пошуку належного способу захисту, доведення права на компенсацію та подолання заперечень щодо давності повністю залишаються відповідачеві.

Щодо інших механізмів забезпечення суспільної потреби в укритті

56. Суспільний інтерес у цій справі полягає передусім у збереженні захисної споруди, її готовності до використання та доступності для людей, які потребують укриття. Досягнення цих цілей не в усіх випадках вимагає переходу споруди у володіння держави. Законодавство вже передбачає обов`язки приватних суб`єктів щодо таких об`єктів.

57. За частиною восьмою статті 32 Кодексу цивільного захисту Україниутримання об`єктів фонду захисних споруд у готовності до використання та їх експлуатація покладаються на власників, користувачів і юридичних осіб, на балансі яких вони перебувають. Частини п`ятнадцята - сімнадцята цієї статті передбачають контроль за готовністю споруд, приведення їх у готовність незалежно від форми власності та забезпечення доступу відповідних груп населення. Під час воєнного стану військові адміністрації встановлюють порядок використання об`єктів усіх форм власності для укриття населення, зокрема вимоги щодо цілодобового безперешкодного доступу за відповідними сигналами цивільного захисту.

58. Отже, наявність приватного володільця не позбавляє державу повноважень забезпечувати використання споруди за її захисним призначенням. Невиконання відповідних обов`язків може бути предметом контролю та належного примусу. При цьому такі заходи також мають відповідати закону й бути пропорційними, але вони дозволяють захищати населення без обов`язкового позбавлення особи самого майна.

59. Якщо ж для конкретної суспільної потреби необхідним є набуття права власності на майно державою, правопорядок передбачає механізми оплатного вилучення такого майна, включно з добровільним викупом, а за встановлених законом підстав - примусовим відчуженням. Стаття 41 Конституції України пов`язує примусове відчуження приватного майна з мотивами суспільної необхідності, законною процедурою та повним відшкодуванням його вартості; наступне повне відшкодування допускається в умовах воєнного чи надзвичайного стану.

60. Йдеться, зокрема, про реквізицію за статтею 353 ЦК та Закон України від 17 травня 2012 року № 4765-VI «Про передачу, примусове відчуження або вилучення майна в умовах правового режиму воєнного чи надзвичайного стану». Цей Закон передбачає примусове відчуження приватного майна з попереднім повним відшкодуванням, а за неможливості такого відшкодування - з наступною повною компенсацією, для якої встановлено процедуру після скасування відповідного правового режиму. У термінології цього Закону саме примусове відчуження стосується приватного майна; вилучення без компенсації має інший предмет і не є рівнозначним механізмом.

61. Таким чином, держава мала інші дієві можливості задовольнити суспільні потреби у спосіб, який би не покладав непропорційний тягар на відповідача.

Щодо суперечливих наслідків обраного підходу до захисту права

62. З наведених вище причин у задоволенні позову слід було відмовити повністю. Водночас навіть за прийнятої більшістю передумови про обґрунтованість повернення майна державі поєднання негаторної кваліфікації позову з концепцією «неефективних способів захисту» призвело до внутрішньо суперечливого результату.

63. Суди попередніх інстанцій задовольнили всі позовні вимоги. Велика Палата залишила без зміни рішення судів про повернення споруди, проте скасувала їх у частині визнання недійсним наказу від 25.11.2003 № 227, яким нерухоме майно, що знаходилося на балансі УДПЕЗ "Укртелеком" по Харківській дирекції, було передано у власність ВАТ "Укртелеком", та визнання права власності держави на захисну споруду. Одну вимогу вона визнала неефективною, а іншу - неналежною, оскільки споруда з державної власності не вибувала (пункти 145, 155, 178 постанови). Отже, з одного боку, повернення майна державі забезпечено, а в судовому визнанні того самого права відмовлено.

64. На наше переконання, законну та обґрунтовану вимогу, яка відповідає умовам застосування належного способу захисту, не можна відхиляти лише тому, що суд вважає її неефективною або зайвою поряд з іншою вимогою. Така оцінка доцільності не замінює перевірки правових і фактичних підстав позову та сама по собі не забезпечує ефективного судового захисту.

65. У цій справі застосування наведеного підходу (відмова в задоволенні неефективної позовної вимоги) призвело до парадоксальних наслідків: держава домоглася повернення у свою власність захисної споруди, проте Харківську обласну прокуратуру зобов`язано сплатити АТ «Укртелеком» 172 514,09 грн на відшкодування судового збору за апеляційну й касаційну скарги та повернути 49 289,74 грн раніше стягнутого збору в порядку повороту виконання - загалом 221 803,83 грн (пункти 188, 197 постанови). Отже, сторона, яка досягла основного майнового результату спору, повинна сплатити значну суму стороні, яка втратила спірне майно. При цьому зазначені платежі стосуються виключно судових витрат і не є компенсацією вартості споруди чи її частини та не зараховуються як таке відшкодування. Відмова в додаткових вимогах обернулася істотними витратами для сторони, на користь якої повернуто майно. Такий наслідок підкреслює непередбачуваність застосованого підходу й потребу його перегляду з погляду завдання ефективного судового захисту.

Висновки

66. Заборона приватизації спірної споруди не усуває того факту, що саме держава прийняла рішення про передачу нерухомого майна до складу активів акціонерного товариства, зареєструвала за ним право власності, а згодом продала контрольний пакет акцій цього товариства, не забезпечивши належного врегулювання правового статусу споруди. У результаті відповідач володів і фактично, і юридично цією спорудою близько двадцяти років. Тому вимога про її повернення мала вирішуватися за правилами віндикації з відповідним застосуванням позовної давності, початок перебігу якої слід було пов`язувати щонайпізніше із завершенням приватизації пакета акцій у 2011 році. Негаторна кваліфікація дозволила обійти ці часові межі захисту.

67. Повернення споруди у державну власність через багато років після її передачі товариству самою державою, без забезпечення реального відшкодування, покладає на відповідача непропорційний тягар, який є наслідком помилок державних органів. Водночас використання споруди для захисту населення могло бути ефективно забезпечено іншими передбаченими законом засобами.

68. Отже, касаційну скаргу АТ «Укртелеком» слід було задовольнити, рішення судів попередніх інстанцій скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в позові повністю з відповідним розподілом судових витрат.

Судді М. В. Мазур

О. В. Кривенда

О. А. Губська