Постанова від 21 жовтня 2026 р. у справі №340/748/25 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 жовтня 2026 року

м. Київ

справа № 340/748/25

адміністративне провадження № К/990/38832/25, К/990/39111/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Єресько Л.О.,

суддів: Соколова В.М., Загороднюка А.Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції справу № 340/748/25

за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача, - ОСОБА_2 , про визнання протиправними та скасування окремих положень довідки,

за касаційними скаргами ОСОБА_1 , в інтересах якого діють адвокати Мусієнко Володимир Вікторович та Богомазов Павло Сергійович,

на ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 17 березня 2025 року (головуючий суддя - Сагун А.В.)

та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21 серпня 2025 року (колегія суддів у складі: судді-доповідача - Дурасової Ю.В., суддів: Божко Л.А., Лукманової О.М.),

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог

1. У лютому 2025 року ОСОБА_1 (далі - позивач, скаржник, ОСОБА_1 ) звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - відповідач, НАЗК), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача, - ОСОБА_2 , у якій просив:

1.1. визнати протиправним та скасувати підпункт 7.1 розділу ІІІ «Описова частина» Довідки НАЗК від 25.10.2024 № 562/24 про результати проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, щорічної за 2022 рік (виправленої), поданої ОСОБА_1 , народним депутатом України, у частині висновку про зазначення недостовірних відомостей на суму 2 293 496,16 грн;

1.2. визнати протиправним та скасувати пункт 10 розділу ІІІ «Описова частина» зазначеної Довідки НАЗК у частині висновку про зазначення недостовірних відомостей на загальну суму 250 521,24 грн;

1.3. визнати протиправним та скасувати підпункт 4.1 розділу IV «Висновки» Довідки НАЗК від 25.10.2024 № 562/24 у частині висновку про зазначення недостовірних відомостей на загальну суму 2 741 964,02 грн, що перевищує 500 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, установлених на дату подання декларації.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 07.02.2025 відкрито загальне позовне провадження в адміністративній справі № 340/748/25.

3. Ухвалою цього ж суду від 17.03.2025, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 21.08.2025, заяву представника НАЗК задоволено, закрито провадження у справі.

3.1. Закриваючи провадження у вказаній справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, спирався на позицію Верховного Суду у постанові від 23.11.2023 у справі № 520/25012/21, за змістом якої суд касаційної інстанції висловив застереження щодо аналогічних спірних правовідносин, згідно з яким довідка про результати проведення повної перевірки декларації (її окремі положення) може бути предметом оскарження в порядку адміністративного судочинства лише за відсутності ознак адміністративного чи кримінального правопорушення або закриття адміністративної чи кримінальної справи. Це означає, що якщо за наслідками такої перевірки вирішується питання про притягнення суб`єкта декларування до певного виду відповідальності, довідка про результати проведення повної перевірки не може бути оскаржена окремо, оскільки надання оцінки виявленим порушенням належить органу, який безпосередньо вирішує питання про притягнення особи до відповідальності.

3.2. Зважаючи на те, що підпункт 4.1 розділу IV «Висновки» Довідки НАЗК від 25.10.2024 № 562/24 містить висновок про наявність у діях суб`єкта декларування ОСОБА_1 ознак кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 366-2 Кримінального кодексу України (далі - КК України), а Національним антикорупційним бюро України (далі - НАБУ) здійснюється досудове розслідування у кримінальному провадженні № 42024000000000601 за можливими фактами внесення позивачем недостовірних відомостей до декларацій за 2021- 2022 роки, суд першої інстанції дійшов висновку, що цей позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, а тому провадження належить закрити на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

3.3. Суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції, зазначивши, що правова позиція Верховного Суду, викладена у постанові від 23.03.2023 у справі № 160/4098/22, відповідно до якої довідка НАЗК про результати проведення повної перевірки декларації за своєю правовою природою є актом індивідуальної дії, була конкретизована Верховним Судом у постанові від 23.11.2023 у справі № 520/25012/21.

3.4. Відхиляючи доводи позивача про те, що повна перевірка декларації проводилася НАЗК відповідно до Закону України від 14.10.2014 № 1700-VII «Про запобігання корупції» (далі - Закон № 1700-VII), а не в межах кримінального провадження, суд апеляційної інстанції зазначив, що такі обставини не спростовують факту здійснення досудового розслідування за можливими фактами внесення ОСОБА_1 недостовірних відомостей до щорічних декларацій за 2021- 2022 роки.

3.5. За таких обставин, ураховуючи висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 23.11.2023 у справі № 520/25012/21, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що Довідка НАЗК від 25.10.2024 № 562/24 не може бути предметом самостійного оскарження за правилами адміністративного судочинства, а тому погодився з наявністю підстав для закриття провадження у справі.

Короткий зміст й обґрунтування вимог касаційних скарг та їх рух у касаційній інстанції

4. Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_1 , в інтересах якого діють адвокати Мусієнко Володимир Вікторович та Богомазов Павло Сергійович, звернувся до Верховного Суду (далі - Суд) із двома касаційними скаргами на ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 17.03.2025 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21.08.2025, у яких просив скасувати оскаржувані судові рішення, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

4.1. Підставою касаційного оскарження судових рішень у справі № 340/748/25 є оскарження ухвали суду першої інстанції про закриття провадження у справі, зазначеної у частині другій статті 328 КАС України, після її перегляду в апеляційному порядку та посилання скаржника в обох касаційних скаргах на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права й порушення норм процесуального права, зокрема пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.

4.2. На обґрунтування підстав касаційного оскарження у касаційній скарзі, поданій в інтересах ОСОБА_1 адвокатом Мусієнком В.В., скаржник зазначав, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 23.11.2023 у справі № 520/25012/21, та не врахували правової природи Довідки НАЗК від 25.10.2024 № 562/24, складеної за результатами повної перевірки його декларації за 2022 рік.

4.3. Скаржник підкреслював, що повна перевірка декларації проводилася уповноваженими працівниками НАЗК відповідно до Закону № 1700-VII, а не на виконання доручення органу досудового розслідування та не в межах кримінального провадження.

4.4. На переконання автора касаційної скарги, оскаржувана Довідка НАЗК є актом індивідуальної дії суб`єкта владних повноважень, оскільки складена за результатами здійснення НАЗК владних управлінських функцій, визначених статтею 51-3 Закону № 1700-VII, стосується прав та охоронюваних законом інтересів позивача й породжує для нього відповідні правові наслідки.

4.5. Скаржник наполягав на тому, що спірні правовідносини виникли поза межами кримінального провадження, а тому з огляду на суб`єктний склад сторін спору та предмет оскарження підлягають вирішенню саме за правилами адміністративного судочинства.

4.6. Обґрунтовуючи свою позицію, скаржник посилався на висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 23.03.2023 у справі № 160/4098/22, від 06.04.2023 у справі № 640/29515/21 та від 15.06.2023 у справі № 240/24844/21, відповідно до яких довідка НАЗК про результати проведення повної перевірки декларації за своєю правовою природою є актом індивідуальної дії, який може бути предметом судового оскарження в порядку адміністративного судочинства.

4.7. На переконання скаржника, суди попередніх інстанцій помилково застосували застереження, сформульоване Верховним Судом у постанові від 23.11.2023 у справі № 520/25012/21, не врахувавши, що проведена НАЗК повна перевірка декларації є самостійною адміністративною процедурою, результати якої підлягають судовому контролю.

4.8. Скаржник наголошував на тому, що сам факт установлення НАЗК за результатами повної перевірки декларації ознак кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 366-2 КК України, не змінює правової природи Довідки № 562/24 та не виключає можливості її самостійного оскарження в адміністративному суді.

4.9. На його переконання, якщо за результатами перевірки декларації встановлено ознаки кримінального правопорушення, це може бути підставою для передачі відповідних матеріалів до правоохоронних органів, однак не означає, що самостійні правовідносини між суб`єктом декларування та НАЗК припиняються або змінюють свій публічно-правовий характер.

4.10. Окремо скаржник звертав увагу на те, що суди попередніх інстанцій не з`ясували належним чином обставин кримінального провадження № 42024000000000601 та його зв`язку з результатами проведеної НАЗК повної перевірки декларації.

4.11. За твердженням скаржника, зазначене кримінальне провадження було розпочато за можливими фактами внесення ним недостовірних відомостей до декларацій за 2021- 2022 роки, тоді як оскаржувана Довідка НАЗК від 25.10.2024 № 562/24 складена за результатами окремої процедури перевірки декларації.

4.12. На переконання скаржника, суди попередніх інстанцій не встановили, чи здійснювалася перевірка декларації в межах кримінального провадження, а тому передчасно дійшли висновку про відсутність адміністративної юрисдикції щодо цього спору.

4.13. Посилаючись на положення статей 242 та 308 КАС України, скаржник стверджував, що суд апеляційної інстанції не забезпечив належної перевірки доводів апеляційної скарги, не надав відповідної оцінки всім істотним обставинам справи та неправильно застосував правові висновки Верховного Суду щодо можливості оскарження довідок НАЗК.

4.14. На переконання скаржника, закриття провадження у справі за наведених обставин порушує його право на судовий захист та доступ до правосуддя, гарантоване статтею 55 Конституції України, оскільки фактично позбавляє можливості домогтися перевірки законності Довідки НАЗК як рішення суб`єкта владних повноважень.

4.15. Підсумовуючи наведене, скаржник уважав, що суди попередніх інстанцій неправильно визначили характер спірних правовідносин, помилково застосували положення пункту 1 частини першої статті 238 КАС України та безпідставно закрили провадження у справі, що перешкоджає подальшому її розгляду по суті.

5. У касаційній скарзі, поданій в інтересах ОСОБА_1 адвокатом Богомазовим П.С., скаржник також наполягав на неправильному застосуванні судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушенні норм процесуального права, що, на його переконання, призвело до безпідставного закриття провадження у справі.

5.1. На обґрунтування підстав касаційного оскарження скаржник підкреслював, що судами попередніх інстанцій не враховано правових висновків Верховного Суду щодо юридичної природи довідки НАЗК про результати проведення повної перевірки декларації як акта індивідуальної дії, який може бути предметом оскарження за правилами адміністративного судочинства.

5.2. Скаржник зазначав, що Довідка НАЗК від 25.10.2024 № 562/24 складена за результатами здійснення НАЗК владних управлінських функцій, передбачених Законом № 1700-VII, стосується конкретного суб`єкта декларування та його прав і законних інтересів.

5.3. На переконання автора касаційної скарги, суди попередніх інстанцій неправильно застосували висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 23.11.2023 у справі № 520/25012/21, оскільки не встановили, чи вирішується за наслідками проведеної НАЗК перевірки питання про притягнення саме ОСОБА_1 до кримінальної відповідальності.

5.4. Скаржник зазначав, що наявність кримінального провадження за фактом можливого внесення недостовірних відомостей до декларації не є тотожною вирішенню питання про притягнення конкретного суб`єкта декларування до кримінальної відповідальності та не може автоматично виключати можливість самостійного оскарження довідки НАЗК.

5.5. Обґрунтовуючи свою позицію, скаржник наголошував, що кримінальне провадження № 42024000000000601 розпочато 24.04.2024 за зверненням громадської організації, а не за результатами направлення НАЗК матеріалів проведеної повної перевірки декларації, та підкреслював, що оскаржувану Довідку НАЗК № 562/24 складено лише 25.10.2024, тобто після початку зазначеного кримінального провадження, а тому результати її складення не могли бути первинною підставою для реєстрації цього кримінального провадження.

5.6. Окремо скаржник наголошував на тому, що у кримінальному провадженні № 42024000000000601 ОСОБА_1 не має процесуального статусу підозрюваного. За відсутності відповідного процесуального статусу він не має можливості ефективно захистити свої права та законні інтереси шляхом оскарження висновків Довідки НАЗК у межах кримінального провадження, а тому закриття адміністративної справи фактично позбавляє його доступу до судового захисту.

5.7. Скаржник також звертав увагу на помилку, допущену судами попередніх інстанцій під час зазначення дати початку кримінального провадження № 42024000000000601. За його твердженням, відповідні відомості внесено до Єдиного реєстру досудових розслідувань 24.04.2024, тоді як в оскаржуваних судових рішеннях зазначено 24.04.2025. Наведена обставина, на переконання скаржника, має значення для встановлення хронології виникнення спірних правовідносин та перевірки правильності застосування судами висновків Верховного Суду у справі № 520/25012/21.

5.8. Скаржник зазначав, що суди попередніх інстанцій не врахували правових висновків Верховного Суду, відповідно до яких довідка НАЗК про результати проведення повної перевірки декларації є рішенням суб`єкта владних повноважень, прийнятим у межах здійснення владних управлінських функцій, а тому її законність підлягає перевірці за правилами адміністративного судочинства.

5.9. На його переконання, суди не встановили обставин, які б свідчили про те, що оскаржувана Довідка НАЗК складена в межах кримінального провадження або за дорученням органу досудового розслідування.

5.10. Підсумовуючи наведене, скаржник наполягав на тому, що суди попередніх інстанцій не врахували правової природи Довідки НАЗК від 25.10.2024 № 562/24, помилково застосували висновки Верховного Суду у справі № 520/25012/21 та безпідставно закрили провадження у справі.

6. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22.09.2025 (К/990/38832/25) визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) - Желєзний І.В., судді: Мацедонська В.Е., Білак М.В. Згідно з протоколом передачі судової справи раніше визначеному складу суду від 24.09.2025 касаційну скаргу (К/990/39111/25) передано цій же колегії суддів.

6.1. Ухвалою Суду від 03.10.2025 (К/990/39111/25) поновлено адвокату Богомазову П.С., який діє в інтересах ОСОБА_1 , строк на касаційне оскарження ухвали Кіровоградського окружного адміністративного суду від 17.03.2025 та постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 21.08.2025, відкрито касаційне провадження за цією касаційною скаргою.

6.2. Ухвалою Суду від 09.10.2025 (К/990/38832/25) касаційну скаргу адвоката Мусієнка В.В., який діє в інтересах ОСОБА_1 , на ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 17.03.2025 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21.08.2025 залишено без руху, а ухвалою від 27.10.2025 (К/990/38832/25) відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою адвоката Мусієнка В.В., який діє в інтересах ОСОБА_1 .

6.3. Розпорядженнями в. о. заступника керівника Апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 01.06.2026 № 585 та № 589 у зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 29.05.2026 № 1056/0/15-26 «Про тимчасове відсторонення судді Верховного Суду Желєзного І.В. від здійснення правосуддя» призначено повторний автоматизований розподіл судових справ. Відповідно до протоколів передачі судової справи від 01.06.2026 визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) - Єресько Л.О., судді: Соколов В.М., Загороднюк А.Г.

6.4. Ухвалами Суду від 08.06.2026 суддя-доповідач Єресько Л.О. прийняла до свого провадження справу № 340/748/25 (К/990/38832/25, К/990/39111/25).

6.5. Ухвалами Суду від 21.10.2026 закінчено підготовчі дії в справі та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статей 340 та 345 КАС України.

Позиція інших учасників справи

7. НАЗК подало відзив від 16.10.2025 на касаційну скаргу ОСОБА_1 , подану в його інтересах адвокатом Богомазовим П.С., у якому просило залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

7.1. Відповідач зазначав, що за результатами повної перевірки декларації ОСОБА_1 за 2022 рік складено Довідку від 25.10.2024 № 562/24, якою встановлено зазначення недостовірних відомостей на загальну суму 2 741 964,02 грн та виявлено ознаки кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 366-2 КК України. Складений за результатами перевірки обґрунтований висновок відповідно до частини сьомої статті 12 Закону № 1700-VII разом із матеріалами перевірки направлено до НАБУ та приєднано до матеріалів кримінального провадження № 42024000000000601 від 24.04.2024. На переконання НАЗК, за таких обставин оцінка встановлених під час перевірки обставин має здійснюватися в межах кримінального судочинства.

7.2. Посилаючись на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 23.11.2023 у справі № 520/25012/21, відповідач наголошував, що довідка НАЗК не підлягає самостійному оскарженню в адміністративному суді, якщо за результатами перевірки вирішується питання про притягнення суб`єкта декларування до юридичної відповідальності. При цьому НАЗК уважало, що відсутність у ОСОБА_1 статусу підозрюваного, розбіжність у даті початку кримінального провадження та посилання на інші судові рішення не спростовують висновків судів попередніх інстанцій. Відповідач також зазначав, що складення довідки саме собою не встановлює вини особи та не свідчить про порушення її прав, а тому суди правильно застосували пункт 1 частини першої статті 238 КАС України.

8. НАЗК також подало відзив від 31.10.2025 на касаційну скаргу ОСОБА_1 , подану в його інтересах адвокатом Мусієнком В.В., у якому просило залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

8.1. У цьому відзиві відповідач підтримав раніше викладену позицію щодо неможливості самостійного оскарження Довідки НАЗК від 25.10.2024 № 562/24 у порядку адміністративного судочинства, посилаючись на приєднання матеріалів повної перевірки декларації та обґрунтованого висновку до матеріалів кримінального провадження № 42024000000000601. НАЗК наголошувало, що зазначена довідка є джерелом доказової інформації, оцінка якої має здійснюватися в межах кримінального судочинства, а її самостійне оскарження в адміністративному суді призвело б до паралельної оцінки обставин, які належать до предмета доказування у кримінальному провадженні. Посилаючись на постанову Верховного Суду від 23.11.2023 у справі № 520/25012/21, відповідач уважав правильним застосування судами попередніх інстанцій пункту 1 частини першої статті 238 КАС України та наполягав на відсутності підстав для скасування оскаржуваних судових рішень.

Висновки Верховного Суду, оцінка висновків судів, рішення яких є предметом перегляду, та аргументів учасників справи

9. Перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, Суд виходить із такого.

10. Закриваючи провадження у цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що оскаржувана довідка Національного агентства з питань запобігання корупції від 25.10.2024 № 562/24 про результати проведення повної перевірки виправленої щорічної декларації ОСОБА_1 за 2022 рік містить висновок про наявність у діях суб`єкта декларування ознак кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 366-2 Кримінального кодексу України. При цьому суди попередніх інстанцій урахували наявність кримінального провадження № 42024000000000601, у межах якого здійснюється досудове розслідування за можливими фактами внесення позивачем недостовірних відомостей до щорічних декларацій за 2021- 2022 роки. За таких обставин суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що правомірність висновків НАЗК, викладених в оскаржуваній довідці, не може бути перевірена за правилами адміністративного судочинства, оскільки відповідним обставинам має бути надана оцінка в межах кримінального провадження.

11. Касаційне провадження у цій справі відкрито з метою перевірки доводів щодо неправильного застосування норм процесуального права при постановленні ухвали Кіровоградського окружного адміністративного суду від 17.03.2025, залишеної без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 21.08.2025, про закриття провадження в адміністративній справі.

12. Спірним питанням у цьому касаційному провадженні є питання щодо можливості оскарження в порядку адміністративного судочинства окремих положень індивідуального акта суб`єкта владних повноважень - довідки НАЗК від 25.10.2024 № 562/24 про результати проведення повної перевірки виправленої щорічної декларації ОСОБА_1 за 2022 рік, у якій установлено недостовірність задекларованих відомостей та наявність ознак кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 366-2 КК України, за обставин існування кримінального провадження № 42024000000000601.

13. За доводами касаційної скарги, довідка про результати проведення повної перевірки декларації є рішенням (актом індивідуальної дії) суб`єкта владних повноважень у розумінні пункту 19 частини першої статті 4 КАС України, а тому цей спір підлягає вирішенню саме за правилами адміністративного судочинства, на що Верховний Суд указував, зокрема, у постанові від 23.03.2023 у справі № 160/4098/22. Наявність кримінального провадження, на переконання скаржника, не змінює правової природи оскаржуваної довідки НАЗК та не виключає можливості її самостійного оскарження за правилами адміністративного судочинства. При цьому скаржник наголошує, що кримінальне провадження № 42024000000000601 зареєстровано 24.04.2024, тобто до складення спірної довідки від 25.10.2024 № 562/24, а відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань внесено не за зверненням НАЗК.

14. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, необхідно врахувати, що Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду (далі - Судова палата) у постанові від 03.07.2026 у справі № 420/3078/25 досліджував питання правової природи довідки про результати проведення повної перевірки декларації суб`єкта декларування, яка містить висновки щодо виявлення у декларації недостовірних відомостей суб`єкта декларування, зокрема в аспекті її віднесення до індивідуальних актів суб`єктів владних повноважень та можливості її оскарження в порядку адміністративного судочинства.

15. У вказаній справі Судова палата констатувала, що питання правової природи довідки про результати проведення повної перевірки декларації суб`єкта декларування, яка містить висновки щодо виявлення у декларації недостовірних відомостей суб`єкта декларування, та можливості її оскарження в порядку адміністративного судочинства вже неодноразово було предметом розгляду Верховним Судом.

16. Так, у справі № 160/4098/22, на яку скаржник посилається у касаційній скарзі у цій справі, Верховний Суд сформулював правові висновки в аспекті застосування статті 51-3 Закону № 1700-VІІ, у взаємозв`язку з пунктом 19 частини першої статті 4 та пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України, відповідно до яких довідка про результати проведення повної перевірки декларації є рішенням (актом індивідуальної дії) суб`єкта владних повноважень у розумінні пункту 19 частини першої статті 4 КАС України, оскільки цю довідку видано НАЗК на виконання владних управлінських функцій, вона містить владний (обов`язковий) припис щодо конкретної особи (суб`єкта декларування), має строк та її дія вичерпується виконанням.

17. У підсумку Верховний Суд в означеній справі виснував, що спірні правовідносини, які виникли у зв`язку із винесенням відповідачем спірної довідки в процедурі здійснення публічно-владних управлінських функцій, і спірна довідка стосується прав, обов`язків та охоронюваних законом інтересів позивача, мають характер юридичного спору, який підлягає вирішенню у порядку адміністративного судочинства.

18. Наведені висновки були послідовно підтримані Верховним Судом, зокрема у постановах від 06.04.2023 у справі № 640/29515/21, від 15.06.2023 у справі № 240/24844/21, від 23.11.2023 у справі № 520/25012/21, від 26.09.2023 у справі № 460/238/22, від 21.11.2023 у справі № 640/32072/20, від 28.09.2023 у справі № 520/1868/22, від 07.03.2024 у справі № 520/11493/21 та від 19.02.2026 у справі № 160/30949/24.

19. Побіжно Судова палата констатувала, що у вказаних справах перед Верховним Судом не поставало питання щодо застосування статті 51-3 Закону № 1700-VІІ, у взаємозв`язку з пунктом 19 частини першої статті 4 та пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України, з урахуванням обставин звернення НАЗК до уповноваженого органу з метою порушення провадження за фактом виявлення в діях декларанта ознак адміністративного або кримінального правопорушення, позаяк таких обставин судами попередніх інстанцій у цих справах встановлено не було.

20. Водночас Судова палата відмітила, що у постанові від 23.11.2023 у справі № 520/25012/21 Верховний Суд частково змінив означені підходи, виснувавши, що довідка про результати проведення повної перевірки (її окремі положення) може бути предметом оскарження в порядку адміністративного судочинства лише за відсутності ознак адміністративного чи кримінального правопорушення або закриття адміністративної чи кримінальної справи, так як такі правовідносини виникають між суб`єктом декларування та НАЗК лише на стадії завершення перевірки.

21. За висновком Верховного Суду у вказаній справі, це означає, що якщо за наслідками такої перевірки вже вирішується питання про притягнення суб`єкта декларування до певного виду відповідальності, довідка про результати проведення такої перевірки не може бути оскаржена окремо, так як надання оцінки виявленим порушенням належить органу, що безпосередньо вирішує питання про притягнення особи до певного виду відповідальності.

22. Також Судова палата зауважила, що, підтримуючи означені висновки, Верховний Суд у постанові від 19.02.2026 у справі № 160/30949/24, у якій, на відміну від зазначених справ, судами попередніх інстанцій були встановлені обставини звернення уповноваженого органу в межах триваючого кримінального провадження за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 366-2 КК України, до НАЗК щодо здійснення перевірки можливих фактів порушення суб`єктом декларування при заповненні щорічних декларацій, складення відповідної довідки про результати повної перевірки щорічної декларації цього суб`єкта декларування, констатував, що зазначені обставини виключають можливість розгляду такого спору в порядку адміністративного судочинства, оскільки оскарження їх в адміністративному суді не може забезпечити ефективного захисту прав суб`єкта декларування, а судове рішення у такій справі не призводить до зміни у правовому становищі особи, тому втрачає практичний сенс.

23. У цій же постанові Верховний Суд дійшов висновку, що у випадку виявлення за результатами проведення НАЗК повної перевірки декларації ознак вчинення суб`єктом декларування кримінального правопорушення та реєстрації за таким фактом кримінального провадження, матеріали повної перевірки декларації стають частиною матеріалів відповідного кримінального провадження та на них, відповідно до приписів статті 222 КПК України, розповсюджується особливий режим доступу (недопустимість розголошення відомостей досудового розслідування).

24. Отже, у постановах від 23.11.2023 у справі № 520/25012/21 та від 19.02.2026 у справі № 160/30949/24 Верховний Суд сформував правовий підхід, відповідно до якого існують виключні випадки, за наявності яких складена НАЗК довідка про результати проведення повної перевірки декларації суб`єкта декларування не може бути оскаржена до адміністративного суду, а саме у разі виявлення в діях декларанта ознак адміністративного чи кримінального правопорушення або здійснення у зв`язку з цим уповноваженим органом відповідного провадження щодо притягнення особи до юридичної відповідальності.

25. Вважаючи, що наведений правовий підхід не забезпечує належної визначеності у застосуванні норм права та потребує уточнення, Судова палата у справі № 420/3078/25 надала відповіді на ключові питання спору щодо: 1) правової природи довідки НАЗК, складеної за результатами проведення повної перевірки декларації суб`єкта декларування, та її правових наслідків; 2) впливу підстав проведення перевірки на правову природу довідки; 3) впливу ознак правопорушення на правову природу довідки; 4) впливу подальшого притягнення особи до юридичної відповідальності на існування правовідносин між НАЗК та суб`єктом декларування; 5) юрисдикційної належності спорів про оскарження довідки; 6) меж судового контролю та співвідношення юрисдикцій, а також обмеження права на оскарження довідки НАЗК у зв`язку з наявністю кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення.

26. Так, щодо правової природи довідки НАЗК, складеної за результатами проведення повної перевірки декларації суб`єкта декларування, Судова палата виснувала, що означена довідка є результатом реалізації контрольних функцій цього органу у сфері запобігання корупції. Її складення завершує контрольну процедуру, у межах якої НАЗК в односторонньому порядку реалізує надані йому законом владно-управлінські повноваження щодо оцінки дотримання суб`єктом декларування вимог законодавства у сфері запобігання корупції. Вона містить висновки щодо обставин, встановлених під час перевірки, та висновки щодо дотримання конкретним суб`єктом декларування вимог законодавства у сфері запобігання корупції. Довідка НАЗК за результатами повної перевірки декларації складається суб`єктом владних повноважень у межах здійснення владних управлінських функцій та є актом індивідуальної дії.

27. Щодо правових наслідків означеної довідки Судова палата зазначила наступне:

«Правове значення довідки не обмежується лише фіксацією встановлених НАЗК обставин, а поширюється на суміжні адміністративні процедури, у межах яких викладені в ній висновки можуть бути враховані іншими суб`єктами владних повноважень під час прийняття відповідних рішень.

Крім того, висновки довідки можуть бути використані НАЗК як джерело інформації у межах реалізації інших контрольних процедур. Зокрема, інформація, викладена у довідці, може бути врахована під час моніторингу способу життя суб`єкта декларування, повторної повної перевірки декларації за новими джерелами інформації, перевірки пов`язаних декларацій за інші звітні періоди, формування ризик-профілю суб`єкта декларування для подальшого автоматизованого відбору декларацій.

Також висновки довідки є підставою для реалізації передбачених законом механізмів реагування у разі виявлення ознак адміністративних чи кримінальних правопорушень, а також необґрунтованості активів.

Так, у разі виявлення за результатами перевірки ознак адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, в тому числі передбаченого частиною четвертою статті 172-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення (подання завідомо недостовірних відомостей у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) (далі - КУпАП), відповідно до пункту 5 розділу VI Порядку № 26/21, уповноважена особа НАЗК розпочинає збір даних для встановлення наявності підстав для складення протоколу про таке правопорушення, а за наявності відповідних підстав складає протокол і направляє його до суду в порядку, визначеному КУпАП.

У разі, якщо складення протоколу належить до компетенції іншого органу або іншого структурного підрозділу НАЗК, уповноважена особа передає відповідну інформацію та матеріали перевірки або складає і підписує обґрунтований висновок щодо виявлення ознак адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, у двох примірниках для його подальшого направлення за належністю.

У разі виявлення за результатами перевірки ознак корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення, за яке передбачено кримінальну відповідальність, в тому числі передбачених статтями 366-2 (декларування недостовірної інформації), 368-5 (незаконне збагачення) Кримінального кодексу України (далі - КК України), відповідно до того ж пункту 5 розділу VI Порядку № 26/21 уповноважена особа НАЗК складає та підписує обґрунтований висновок у двох примірниках для направлення спеціально уповноваженим суб`єктам у сфері протидії корупції.

У разі виявлення ознак необґрунтованості активів, а також за відсутності наданих суб`єктом декларування письмових пояснень чи доказів або їх надання не в повному обсязі, відповідно до частини третьої статті 51-3 Закону України «Про запобігання корупції» та пункту 5 розділу VI Порядку № 26/21, НАЗК інформує про це Національне антикорупційне бюро України та Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру для вирішення питання про вжиття передбачених законом заходів.

Отже, висновки довідки, реалізуючись через механізми статті 51-3 Закону України «Про запобігання корупції», зумовлюють низку самостійних зобов`язальних, контрольних, дисциплінарних, кадрових, репутаційних, деліктних та інших правових наслідків для суб`єкта декларування. Такі наслідки самостійно та безпосередньо впливають на його правове становище і не вичерпуються виключно можливістю його подальшого притягнення до юридичної відповідальності».

28. Щодо впливу підстав проведення перевірки та виявлення НАЗК за її результатами ознак адміністративного або кримінального правопорушення та подальшого вжиття заходів, спрямованих на притягнення суб`єкта декларування до юридичної відповідальності, на правову природу довідки НАЗК за результатами повної перевірки декларації Судова палата сформувала такі висновки:

- підстава проведення повної перевірки декларації є лише юридичною передумовою початку відповідної контрольної процедури, яка не впливає на правову природу довідки, складеної за її результатами, характер реалізованих НАЗК повноважень чи юридичне значення викладених у ній висновків;

- незалежно від підстави, яка послугувала передумовою для проведення перевірки, довідка про результати повної перевірки декларації залишається результатом реалізації НАЗК владно-управлінських контрольних функцій щодо конкретного суб`єкта декларування та зумовлює тотожні за своєю юридичною природою правові наслідки;

- законодавець розмежовує довідку про результати повної перевірки декларації, яка містить висновки НАЗК щодо дотримання суб`єктом декларування вимог законодавства у сфері запобігання корупції за результатами здійснення заходу фінансового контролю, та документи, які можуть складатися у зв`язку з виявленням в діях суб`єкта декларування ознак адміністративного або кримінального правопорушення (протокол про адміністративне правопорушення або обґрунтований висновок, які складаються для реалізації інших повноважень НАЗК, пов`язаних із реагуванням на виявлені ознаки правопорушень та ініціюванням процедур притягнення особи до юридичної відповідальності);

- незалежно від змісту встановлених за результатами перевірки обставин довідка залишається актом індивідуальної дії, прийнятим у межах реалізації НАЗК владно-управлінських повноважень у сфері державного фінансового контролю щодо перевірки достовірності, повноти та своєчасності подання відомостей у декларації, правова природа якого визначається характером повноважень, у межах яких його прийнято, метою ухвалення такого акта та змістом правовідносин, у яких він виник, та яку не змінює і подальше використання викладених у ньому висновків для вжиття заходів, спрямованих на притягнення особи до юридичної відповідальності, оскільки сам по собі факт використання цього акта іншими суб`єктами владних повноважень в межах інших процедур не трансформує його юридичної сутності;

- контроль і перевірка декларацій, а також рішення, прийняті за їхніми результатами, закон розглядає як самостійну форму реалізації повноважень НАЗК, яка існує незалежно від здійснення досудового розслідування чи судового розгляду в кримінальному провадженні, а, зважаючи на законодавче застереження про те, що рішення НАЗК, прийняті за результатами перевірки декларацій, не перешкоджають здійсненню кримінального провадження, початок досудового розслідування або відкриття провадження у справі про адміністративне правопорушення не поглинає та не нівелює рішення НАЗК, не змінює їхньої правової природи та не позбавляє значення як самостійного результату здійснення контрольних повноважень НАЗК;

- довідка про результати повної перевірки декларації зумовлює самостійні правові наслідки для суб`єкта декларування, які не обмежуються і не вичерпуються можливістю його подальшого притягнення до адміністративної чи кримінальної відповідальності. Висновки, викладені у довідці, можуть бути підставою для виникнення зобов`язальних, контрольних, дисциплінарних, кадрових та інших правових наслідків, а також впливати на права, свободи та законні інтереси суб`єкта декларування після завершення самої перевірки;

- відкриття кримінального провадження, складення протоколу про адміністративне правопорушення або вчинення інших дій, спрямованих на реалізацію механізмів юридичної відповідальності, не усуває юридичних наслідків довідки та не припиняє правового зв`язку між НАЗК і суб`єктом декларування щодо законності її складення, а перехід до стадії реалізації механізмів юридичної відповідальності не припиняє правовідносин щодо законності довідки НАЗК про результати повної перевірки декларації, які продовжують існувати доти, доки зберігаються правові наслідки відповідного акта та існує спір щодо правомірності реалізації НАЗК своїх владних управлінських повноважень.

29. На підставі наведеного Судова палата дійшла висновку про те, що спір щодо оскарження довідки НАЗК про результати повної перевірки декларації є публічно-правовим спором у розумінні пункту 1 частини першої статті 19 КАС України та належить до юрисдикції адміністративних судів.

30. Визначаючи межі компетенції та обсягу судового контролю адміністративних судів під час перевірки законності довідки НАЗК, а також меж оцінки відповідних висновків судами, які вирішують питання про притягнення суб`єкта декларування до юридичної відповідальності, Судова палата дійшла висновку, що, незважаючи на те, що одні й ті самі юридичні факти можуть породжувати різні правовідносини та, відповідно, бути предметом оцінки в межах різних судових процедур, адміністративний суд, суд у справі про адміністративне правопорушення та суд, який здійснює кримінальне провадження, реалізують різні за своїм змістом, завданнями та процесуальним призначенням форми судового контролю, у кожному з яких одні й ті самі обставини досліджуються з різною процесуальною метою та для вирішення різних за своєю правовою природою питань.

31. Так, у кримінальному провадженні або провадженні у справі про адміністративне правопорушення відповідні обставини підлягають дослідженню для встановлення наявності чи відсутності складу правопорушення, винуватості особи та підстав для притягнення її до юридичної відповідальності, а в адміністративному судочинстві - для перевірки законності реалізації НАЗК наданих йому владних управлінських повноважень, дотримання встановленої процедури проведення повної перевірки декларації та обґрунтованості висновків, викладених у довідці, складеній за її результатами. При цьому ані суд у справі про адміністративне правопорушення, ані суд кримінальної юрисдикції не наділені повноваженнями щодо здійснення самостійного судового контролю за законністю діяльності НАЗК під час проведення повної перевірки декларації, перевірки дотримання встановленої законом процедури такої перевірки чи вирішення питання про правомірність індивідуального акта НАЗК як акта суб`єкта владних повноважень.

32. За висновком Судової палати, це означає, що одночасне існування адміністративного провадження, провадження у справі про адміністративне правопорушення та кримінального провадження не створює конкуренції судових юрисдикцій, оскільки в межах кожної з них здійснюється захист різних прав та вирішуються різні юридичні питання. Інакше кажучи, існування кримінального провадження чи провадження про адміністративне правопорушення не створює альтернативного механізму судового контролю за діяльністю НАЗК.

33. Позбавлення особи можливості оскаржити довідку НАЗК з підстав існування кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення, за оцінкою Судової палати, фактично означає виключення відповідного акта індивідуальної дії з-під самостійного судового контролю, що не узгоджується з приписами статей 8 та 55 Конституції України.

34. Вважаючи, що виключення діяльності НАЗК з-під судового контролю лише через те, що матеріали, складені на підставі довідки, стали процесуальною передумовою для ініціювання кримінального провадження або провадження про адміністративне правопорушення, фактично надає імунітет від судового контролю частині владної діяльності держави, Судова палата дійшла висновку про те, що виявлення в діях суб`єкта декларування ознак адміністративного або кримінального правопорушення або відкриття кримінального провадження чи провадження у справі про адміністративне правопорушення не змінює адміністративно-правової природи довідки НАЗК як індивідуального акта суб`єкта владних повноважень, який може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства, і не виключає права такої особи на його самостійне оскарження.

35. У підсумку Судова палата, дослідивши правові висновки, викладені у постановах Верховного Суду від 23.11.2023 у справі № 520/25012/21 та від 19.02.2026 у справі № 160/30949/24 про те, що у разі наявності кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення, пов`язаних з результатами проведеної НАЗК перевірки декларації особи, довідка про результати проведення такої перевірки не може бути оскаржена окремо в порядку адміністративного судочинства, уважала за необхідне відступити від указаних висновків та надалі застосовувати такі юридичні (правові) висновки:

1. Складена НАЗК за результатами повної перевірки декларації суб`єкта декларування довідка є результатом реалізації публічно-владних управлінських функцій у сфері антикорупційного контролю та має ознаки індивідуального акта у розумінні пункту 19 частини першої статті 4 та пункту 1 частини першої статті 19 КАС України. Така довідка безпосередньо впливає на права, свободи, інтереси й обов`язки суб`єкта декларування, зокрема покладає обов`язок подати виправлену декларацію, створює репутаційні наслідки, може впливати на проходження публічної служби, кадрові рішення та ініціювати подальші форми юридичної відповідальності. Отже, з огляду на її правову природу як індивідуального акта суб`єкта владних повноважень та відсутність спеціального порядку судового контролю за законністю дій НАЗК при здійсненні повної перевірки декларації, така довідка може бути самостійним предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства на предмет її відповідності критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України.

2. Сам факт наявності кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення, пов`язаних з результатами проведеної НАЗК повної перевірки декларації особи та складання довідки НАЗК, не змінює правової природи такої довідки і не позбавляє її статусу індивідуального акта суб`єкта владних повноважень та, з урахуванням вимог пункту 1 частини першої статті 19 КАС України, зобов`язує адміністративні суди здійснювати контроль за законністю адміністративних актів НАЗК.

3. Межами розгляду справи в адміністративному суді є з`ясування того, чи були дії (рішення) НАЗК правомірними у реалізації владних управлінських функцій та чи відповідає довідка за результатами повної перевірки декларації суб`єкта декларування критеріям законності, обґрунтованості, пропорційності та процедурної справедливості в аспекті критеріїв, визначених частиною другою статті 2 КАС України. Саме тому конкуренція судових юрисдикцій у такому випадку відсутня, оскільки в межах кожної з них здійснюється захист різних прав та вирішуються різні юридичні питання.

36. Відповідно до частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, зокрема у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

37. Застосовуючи до обставин цієї справи висновки Судової палати, викладені у постанові від 03.07.2026 у справі № 420/3078/25, Суд вважає, що суди попередніх інстанцій помилково ототожнили судовий контроль за законністю окремих положень довідки НАЗК від 25.10.2024 № 562/24 про результати проведення повної перевірки виправленої щорічної декларації ОСОБА_1 за 2022 рік із питанням оцінки наявності підстав для притягнення позивача до кримінальної відповідальності в межах кримінального провадження № 42024000000000601, внаслідок чого дійшли неправильного висновку про відсутність адміністративної юрисдикції щодо цього спору.

38. Зазначене призвело до порушення судами норм процесуального права та постановлення незаконних ухвали суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції, які перешкоджають подальшому розгляду справи по суті та підлягають скасуванню.

39. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

40. Згідно з частиною четвертою статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

41. За таких обставин касаційні скарги підлягають задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню, із направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

42. З огляду на результат касаційного розгляду, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційні скарги ОСОБА_1 , в інтересах якого діють адвокати Мусієнко Володимир Вікторович та Богомазов Павло Сергійович, задовольнити.

2. Ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 17 березня 2025 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21 серпня 2025 року скасувати, а справу № 340/748/25 направити до Кіровоградського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

СуддіЛ.О. Єресько В.М. Соколов А.Г. Загороднюк