Постанова від 20 жовтня 2026 р. у справі №320/18565/25 — Шостий апеляційний адміністративний суд

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 320/18565/25 Суддя (судді) першої інстанції: Діска А.Б.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 жовтня 2026 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Карпушової О.В., суддів: Епель О.В., Кузьмишиної О.М., розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Києві, без фіксації судового процесу, в порядку ч. 4 ст. 229 КАС України, апеляційну скаргу Департаменту архітектури, містобудування та земельних відносин Одеської міської ради на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 23 лютого 2026 р. у справі за адміністративним позовом Департаменту архітектури, містобудування та земельних відносин Одеської міської ради до Державної інспекції архітектури та містобудування України, головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органів з питань архітектури, містобудування, та державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду Державної інспекції архітектури та містобудування України Степури Наталії Юріївни, треті особи - Товариство з обмеженою відповідальністю "Одесаінвестбуд", Громадська організація «Генофонд нації», про визнання протиправним та скасування наказу та рішення,

В С Т А Н О В И В :

Рух справи.

До Київського окружного адміністративного суду надійшов позов представника Департаменту архітектури та містобудівництва Одеської міської ради до Державної інспекції архітектури та містобудування України, головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органів з питань архітектури, містобудування, та державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду Державної інспекції архітектури та містобудування України Степури Наталії Юріївни, в якому просить:

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної інспекції архітектури та містобудування України від 17.02.2025 № 33 про проведення позапланової перевірки.

- визнати протиправним та скасувати рішення від 03.03.2025 про зупинення дії містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва «Нове будівництво адміністративної будівлі з об`єктами рекреаційного призначення» за адресою: м. Одеса, Приморський район, пров. Кренкеля, 2А, 2Б № 229, затверджених наказом департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради від 18.11.2019 за № 01-06/295.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що спірний наказ від 17.02.2025 № 33 про проведення перевірки є процесуальною передумовою для подальших контрольних дій, отже незаконність цього наказу тягне незаконність усіх рішень, ухвалених за результатами такої перевірки.

Позивач вважає, що спірне рішення про зупинення дії містобудівних умов та обмежень №229, є похідним від наказу про проведення перевірки і тому також є незаконним.

Позивач наголошує, що у зв`язку з порушенням порядку призначення позапланової перевірки відповідач не мав правових підстав для застосування заходів реагування, зокрема зупинення дії містобудівних умов та обмежень, які були прийняті позивачем у межах його повноважень як органу містобудування та архітектури. Крім того, позивач вказує, що рішення про зупинення дії містобудівних умов фактично втручається у сферу реалізації його повноважень та створює негативні наслідки для органу місцевого самоврядування, оскільки ставить під сумнів правомірність раніше прийнятих управлінських рішень. На думку позивача вказане свідчить про протиправність дій відповідачів.

Відповідачем подано клопотання про закриття провадження у справі, через те, що такий спір не підлягає розгляду у порядку норм КАС України.

Відповідачем зазначено, що у позивача відсутні повноваження на оскарження в судовому порядку рішень прийнятих центральним органом виконавчої влади і відповідність їх положенням статті 2 КАС України.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 23.02.2026 року клопотання відповідача про закриття провадження у справі задоволено, провадження у справі закрито відповідно до п.1 ч. 1 статті 238 КАС України.

Приймаючи таке рішення суд першої інстанції дійшов висновку про обґрунтованість цього клопотання.

Крім того, суд першої інстанції прийняв до уваги правові позиції Верховного Суду за аналогічних спорів.

Позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції, як таку, що постановлено з порушенням норм матеріального та процесуального права, та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Апеляційну скаргу обґрунтовано тим, що позивач не згоден з висновками суду щодо відсутності у позивача прав на подачу такого позову.

Апелянт наголосив, що закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції послався на рішення Верховного Суду у справі № 823/1090/18, проте, на думку апелянта, ця правова позиція не є релевантною.

Внаслідок зазначеного, позивач вважає, що цей спір підлягає розгляду у порядку норм КАС України.

Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому вказано про правильність висновків суду першої інстанції.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.03.2026 відкрито апеляційне провадження та витребувано справу зі суду першої інстанції, та після її надходження, ухвалою від 06.10.2026 призначено до слухання у відкрите судове засідання на 21.10.2026.

Сторони в судове засідання не з`явилися, про час, дату та місце слухання справи повідомлялися належним чином.

Відповідно до ч.2 ст.313 КАС України неявка сторін не перешкоджає розгляду справи.

Справу розглянуто у відкритому судовому засіданні в м. Києві, без фіксації судового процесу, в порядку ч. 4 ст. 229 КАС України.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників справи, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, дійшла висновку, що апеляційна скарга є необґрунтованою з огляду на таке.

Так, матеріалами справи підтверджено, що позивач не згоден з правомірністю спірного наказу Державної інспекції архітектури та містобудування України від 17.02.2025 № 33 про проведення позапланової перевірки позивача.

Зі змісту позовної заяви вбачається, що позовні вимоги обґрунтовано тим, що відповідач прийняв спірний наказ про проведення перевірки за відсутності на то законодавчо встановлених обставин.

Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначає юрисдикцію та повноваження адміністративних судів, встановлює порядок здійснення судочинства в адміністративних судах.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України метою адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин.

Публічно-правовий спір - це спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).

Відповідно до пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Учасниками публічно-правового спору, суб`єктами спірних адміністративних відносин, є суб`єкт владних повноважень, який у цих правовідносинах здійснює владні управлінські функції (повноваження), і суб`єкт, стосовно якого ці повноваження здійснюються.

Право на звернення до суду та способи судового захисту регламентовані положеннями статті 5 КАС України, частиною четвертою якої визначено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Так, згідно із частиною першою статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.

При цьому положення частини другої статті 46 КАС України визначають, що позивачем в адміністративній справі можуть бути окрім громадян України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), також і суб`єкти владних повноважень.

Водночас, за загальним правилом, визначеним у частині четвертій статті 46 КАС України, суб`єкт владних повноважень виступає відповідачем в адміністративній справі, якщо інше не встановлено цим Кодексом, оскільки, як було зазначено вище, метою вирішення спору у сфері публічно-правових відносин є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів визначені у частині першій статті 19 КАС України, змістом якої встановлено ті виключні випадки за яких суб`єкту владних повноважень надається право на звернення із позовом до адміністративного суду:

- у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень (пункт 3 частини першої статті 19 КАС України);

- спори, що виникають з приводу укладення, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів (пункт 4 частини першої статті 19 КАС України)

- у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом (пункт 5 частини першої статті 19 КАС України).

Зі змісту наведених норм вбачається, що суб`єктом владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спору, що виникають з приводу укладення, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів, а також коли право звернення до суду надано такому суб`єкту законом.

При цьому спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом умовно можна поділити на ті, що прямо передбачені положеннями КАС України (частина п`ята статті 46) та прямо передбачені спеціальним законодавством, яким визначаються повноваження (компетенції) такого суб`єкта владних повноважень при здійсненні ним управлінських функцій.

За змістом частини другої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Частиною першою статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Водночас право на судове оскарження не є абсолютним, наявність лише формальної або процедурної помилки, без врахування рішення, яке має для суб`єкта конкретні юридичні наслідки, не є підставою для звернення до суду.

Отже, правом на звернення до суду за захистом прав наділена особа в разі порушення, невизнання або оспорювання її прав, свобод та інтересів.

Крім того, слід наголосити, що цей спір не є компетенційним.

Так, під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

Вирішення судом так званого «компетенційного» спору між суб`єктами владних повноважень у широкому розумінні спрямоване саме на захист прав та інтересів фізичних та юридичних осіб, оскільки сприяє досягненню юридичної визначеності у відносинах між особами приватного права та органами державної влади (постанова Великої Палати Верховного Суду від 30.09.2020 у справі №815/6347/17).

До того ж, для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.

Отже, можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлено Законом України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI), який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Відповідно до статті 41-1 цього Закону, державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Згідно із статтею 1 Закону України від 16.11.1992 № 2780-XII «Про основи містобудування» (далі - Закон № 2780-XII), містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.

Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (частина друга статті 41-1 Закону № 3038-VI).

Згідно із частиною четвертою статті 41-1 Закону № 3038-VI , у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: 1) видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 2) притягати посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону; 3) ініціювати притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності; 4) вносити подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення; 5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об`єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося; 6) скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698 (далі - Порядок), пунктом 2 якого визначено, що нагляд здійснюється головними інспекторами будівельного нагляду ДІАМ шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.

Пунктом 3 вказаного Порядку закріплено, що основними завданнями нагляду є: 1) виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність», органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності; 2) скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об`єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів; 3) притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.

Відповідно до Положення про Департамент архітектури, містобудування та земельних відносин Одеської мiської ради (далі - Департамент) є виконавчим органом Одеської міської ради i створений відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Департамент є правонаступником повноважень Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради та Департаменту земельних ресурсів Одеської міської ради.

Департамент на території міста Одеси реалізує повноваження у сфері земельних відносин, містобудування, планування та забудови територій, архітектурної діяльності та дизайну міського середовища, здійснює державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності, а також координацію здійснення землеустрою в межах визначених Одеською міською радою повноважень та у порядку, встановленому законодавством України.

Департамент має право організовувати та здійснювати заходи державного контролю за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності на території міста Одеси, в тому числі проведення планових та позапланових перевірок за об`єктом державного контролю або за суб`єктами господарювання, в межах наданих повноважень та у порядку, визначеному Земельним кодексом України, законами України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», «Про охорону земель», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та іншими нормативно правовими актами.

Таким чином, позивач у цій справі як виконавчий орган Одеської міської ради наділений делегованими повноваженнями у галузі будівництва, тобто такими, що належать до компетенції органів виконавчої влади, зокрема, відповідача у цій справі, якими держава «поділилася» із виконавчими органами рад.

Відповідно до частини другої статті 71 Закону №280/97-ВР органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом.

Тобто, державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється суб`єктом нагляду з метою перевірки дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, іншими органами (об`єктами нагляду), що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності, у тому числі виконавчим органом органу місцевого самоврядування, якому було делеговано повноваження у галузі будівництва, у тому числі щодо надання документа, який надає право замовнику будівництва на виконання будівельних робіт.

Таким чином, правовідносини, що виникають між суб`єктом та об`єктом державного архітектурно-будівельного нагляду, носять публічно-владний характер, у них центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду здійснює публічно-владні управлінські функції, змістом яких є державний архітектурно-будівельний нагляд над виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті ради, якому делеговані певні управлінські владні повноваження у галузі будівництва, тобто над піднаглядним (підпорядкованим) суб`єктом владних повноважень, який у спірних правовідносинах також здійснював публічно-владні управлінські функції - вирішував питання надання третій особі (замовнику будівництва) документа, що дає право на виконання підготовчих та будівельних робіт.

КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів за зверненням суб`єкта владних повноважень, оскільки положеннями статті 19 КАС України чітко визначені випадки, у яких органи державної влади можуть звертатися в адміністративному процесі з позовами один до одного (спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спори, що виникають з приводу укладення, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом).

В усіх інших випадках, окрім наведених вище виключень із загального правила, суб`єкти владних повноважень (зокрема, органи державної влади, органи місцевого самоврядування) можуть вирішувати спори між собою в рамках існуючих адміністративних процедур, оскільки такі органи по суті є представниками держави в адміністративних правовідносинах, і звернення одного органу державної влади до іншого фактично означало би вирішення судом спору держави самої з собою.

Колегія суддів погоджується з вищенаведеними висновками суду першої інстанції, оскільки вони зроблені відповідно до правових позицій Верховного Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, викладені у постанові від 19.09.2023 у справі № 823/1090/18.

Судом першої інстанції правильно ці правові позиції прийняті до уваги, вони є релевантними, і відповідно до ч.5 ст.242 КАС України мають прийматися до уваги при постановленні рішень у аналогічних спорах.

Отже, цей спір не підлягає розгляду у порядку норм КАС України, позивач звернувся до суду без передбачених законом підстав.

Внаслідок чого клопотання відповідача правильно судом першої інстанції було визнано обгрунтованим і таким що підлягало задоволенню.

Згідно з пункту 1 частини першої статті 238 КАС України, суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Таким чином, доводи апелянта не заслуговують уваги, оскільки не спростовують правильних висновків суду першої інстанції.

Крім того, надаючи оцінку всім іншим доводам апелянта, судова колегія наголошує що приймає до уваги рішення ЄСПЛ по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, в якому Суд зазначив, що «…хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід…».

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції повно та правильно встановлено обставини справи і ухвалено судове рішення з дотриманням норм матеріального та процесуального права, відповідно до вимог ст. 242 КАС України.

Згідно зі ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Повний текст постанови виготовлено 21.10.2026.

Керуючись ст.ст. 139, 242-244, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Департаменту архітектури, містобудування та земельних відносин Одеської міської ради на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 23 лютого 2026 р. – залишити без задоволення.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 23 лютого 2026 р. у справі за адміністративним позовом Департаменту архітектури, містобудування та земельних відносин Одеської міської ради до Державної інспекції архітектури та містобудування України, головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органів з питань архітектури, містобудування, та державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду Державної інспекції архітектури та містобудування України Степури Наталії Юріївни, треті особи - Товариство з обмеженою відповідальністю "Одесаінвестбуд", Громадська організація «Генофонд нації», про визнання протиправним та скасування наказу та рішення, – залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Колегія суддів: О.В. Карпушова

О.В. Епель

О.М. Кузьмишина