Рішення від 05 жовтня 2026 р. у справі №140/7285/26 — Волинський окружний адміністративний суд

ВОЛИНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 жовтня 2026 рокуЛуцькСправа № 140/7285/26

Волинський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Лозовського О.А.,

за участю секретаря судового засідання Новак Л.О.,

за участю представника позивача Скучинського Л.Є.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження адміністративну справу за позовом керівника Ковельської окружної прокуратури в інтересах держави до Ковельської міської ради, Відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Ковельської міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення, визнання протиправним та скасування наказу, визнання протиправними та скасування містобудівних умов та обмеження,

ВСТАНОВИВ:

Керівник Ковельської окружної прокуратури в інтересах держави (далі – прокурор, позивач) звернувся з позовом до Ковельської міської ради (далі – відповідач-1), Відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Ковельської міської ради (далі – відповідач-2) про визнання протиправним та нечинним рішення Ковельської міської ради від 26.02.2026 №76/27, яким затверджено містобудівну документацію «Детальний план території розміщення торгово-офісної будівлі на вулиці Варшавській, 39 у м. Ковелі»; визнання протиправним та скасування наказу відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Ковельської міської ради №7.10/15-М від 05.03.2026, яким затверджено містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва «Нове будівництво магазину та допоміжних приміщень за адресою: вул. Варшавська, 39, м. Ковель, Волинська область»; визнання протиправними та скасування містобудівних умов та обмеження A3848995449541232589 від 09.03.2026 (номер у ЄДЕССБ MU01:8995-4495-4123-2591) для проектування об`єкта будівництва «Нове будівництво магазину та допоміжних приміщень за адресою: вул. Варшавська, 39, м. Ковель, Волинська область».

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Ковельською окружною прокуратурою за результатами вивчення рішень Ковельської міської ради про затвердження детальних планів території міста Ковеля встановлено невідповідність окремих таких рішень вимогам земельного та містобудівного законодавства, а також Генеральному плану міста Ковель. Зокрема, рішенням Ковельської міської ради від 23.03.2017 №21/48 затверджено у новій редакції (чинний на даний час) Генеральний план міста Ковеля та Рішенням Ковельської міської ради від 26.02.2026 №76/27 затверджено містобудівну документацію «Детальний план території розміщення торгово-офісної будівлі на вулиці Варшавській, 39 у м. Ковелі». Тобто, фактично детальним планом території визначено функціональне призначення території (земельної ділянки) - «під будівництво та обслуговування будівель» та/або «територія громадської та житлової забудови».

Як вбачається із розробленої містобудівної документації «Детальний план території розміщення торгово-офісної будівлі на вулиці Варшавській, 39 у м. Ковелі», а саме із завдання на розроблення вказаної проектної документації, рішення Ковельської міської ради від 24.10.2024 №55/21 «Про дозвіл на розроблення детального плану території розміщення торгово-офісної будівлі на вулиці Варшавській, 39 в місті Ковелі» детальний план розроблено у межах земельної ділянки з кадастровим номером 0710400000:15:006:0068 по вулиці Варшавська, 39 у м. Ковелі. Разом з тим, співставленням графічної частини Генерального плану міста Ковель та графічних матеріалів детального плану території розміщення торгово офісної будівлі на вулиці Варшавській, 39 у м. Ковелі, встановлено, що детальний план території не узгоджується з вимогами Генерального плану території та по суті змінює частину функціонального призначення території, визначеної Генпланом. Вивченням відповідного детального плану території встановлено, що розміщення торгово-офісної будівлі за вказаним детальним планом суперечить положенням Генерального плану м. Ковель, відповідно до якого частина території (частина земельної ділянки з кадастровим номером 0710400000:15:006:0068 по вулиці Варшавська, 39) за функціональним призначенням віднесена до «луків, городів, сільськогосподарських угідь». Окрім того, вказує, що проект детального плану території, затверджений оспорюваним рішенням Ковельської міської ради, 13.02.2026 розглядався на засіданні архітектурно-містобудівельної ради при управлінні містобудування та архітектури Волинської обласній державної адміністрації, за результатами чого проект схвалено.

Разом із тим, за результатами розгляду проекту детального плану території, Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області 03.02.2026 подано до управління містобудування та архітектури Волинської обласної державної адміністрації висновок, у якому зазначено про порушення вимог державних будівельних норм при розроблені вказаної містобудівної документації, а саме недотримання нормативної протипожежної відстані (не менше 50 м) від проектної торгово-офісної будівлі до лісової ділянки, як це передбачено пунктом 15.2.4. ДБН Б 2.2-12:2019 «Планування та забудова територій». У подальшому, управлінням містобудування та архітектури Волинської обласній державної адміністрації листом від 20.02.2026 скеровано замовнику документації Ковельській міській раді протокол засідання від 13.02.2026 висновки із вказаними та іншими зауваженнями для врахування при доопрацюванні детального плану території, однак вказане вище порушення п. 15.2.4. ДБН Б 2.2-12:2019 «Планування та забудова територій» усунене не було.

Також позивач зазначає, що шляхом формування запиту та отримання витягу з Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва, встановлено, що за заявою власника земельної ділянки з кадастровим номером 0710400000:15:006:0068 по АДРЕСА_1 ОСОБА_1 відділом містобудування та архітектури виконавчого комітету Ковельської міської ради видано Містобудівні умови та обмеження A3848995449541232589 від 09.03.2026 (номер у ЄДЕССБ MU01:8995 4495-4123-2591) для проектування об`єкта будівництва «Нове будівництво магазину та допоміжних приміщень за адресою: вулиця Варшавська, 39, місто Ковель, Волинська область» (далі - Містобудівні умови та обмеження, МУО), які затверджено наказом відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Ковельської міської ради №7.10/15-М від 05.03.2026.

Підставою для видачі вказаних містобудівних умов слугувала містобудівна документація «Детальний план території розміщення торгово-офісної будівлі на АДРЕСА_1 » за якою земельна ділянка з кадастровим номером 0710400000:15:006:0068 підлягає забудові торгово-офісною спорудою з відсотком забудови -50%. Водночас безпосередньо у текстовій частині МУО підстава визначення функціонального призначення території «Громадські зони» із посиланням на відповідну містобудівну документацію не вказана. Між тим, як зазначено у листі від 27.04.2026 ФОП ОСОБА_2 (сертифікований спеціаліст – інженер-землевпорядник), який надав схему розміщення детального плану території та повідомив, що вказана земельна ділянка згідно умовних позначень Генерального плану м. Ковель розташована на угіддях: адміністративні та громадські установи, їх території/резерв (проектовані); луги, городи, сільськогосподарські угіддя (існуючі).

Відтак рішення про видачу Містобудівних умов та обмежень A3848995449541232589 від 09.03.2026 (номер у ЄДЕССБ MU01:8995-4495-4123-2591) прийнято всупереч пункту 3 частини 4 статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», у зв`язку із частковою невідповідністю намірів забудови «будівництво магазину та допоміжних приміщень» вимогам містобудівної документації на місцевому рівні (Генеральному плану м. Ковель) – «луги, городи, сільськогосподарські угіддя (існуючі)».

Крім того, МУО передбачено: граничнодопустиму висотність будівель – 15 метрів; максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки – 50%; мінімально допустиму відстань від об`єкта, що проектується, до червоних ліній – 18 м від вул. Самійла Величка, до меж земельно ділянки зі сходу; встановлено планувальні обмеження: санітарно-захисна смуга від господарського майданчика -20 метрів.

Разом із тим, в МОУ всупереч пункту 8 частини 5 статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» не відображено наявність протипожежну відстані (не менше 50 м) від проектної торгово-офісної будівлі до лісової ділянки, як це передбачено пунктом 15.2.4. ДБН Б 2.2-12:2019 «Планування та забудова територій», про що вказано у листі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області 03.02.2026 №4801-666/4807.2.

Як вбачається з викопіювання з топогеодезичного плану м. Ковеля вул. Варшавська, 39 (М 1:2000), яке долучено у ЄДЕССБ до вказаних МУО, ділянка щодо якої видані оспорювані МУО розміщена на відстані 10 метрів водного об`єкта ставка, відтак на межі ділянки поширюється визначена пунктом «а» частини 2 статті 60 Земельного кодексу України прибережна захисна смуга - 25 метрів та визначені пунктом «г» частини 2 статті 61 Земельного кодексу України обмеження, зокрема, у вигляді будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, навігаційного призначення, гідрометричних та лінійних, а також інженерно-технічних і фортифікаційних споруд, огорож, прикордонних знаків, прикордонних просік, комунікацій, майданчиків для занять спортом на відкритому повітрі, об`єктів фізичної культури і спорту, які не є об`єктами нерухомості), у тому числі баз відпочинку, дач, гаражів та стоянок автомобілів. Між тим, обмеження щодо наявності у межах земельної ділянки, яка підлягає забудові, прибережної захисної смуги у оспорюваних МУО не встановлено.

Таким чином, Містобудівні умови та обмеження A3848995449541232589 від 09.03.2026 (номер у ЄДЕССБ MU01:8995-4495-4123-2591) для проектування об`єкта будівництва «Нове будівництво магазину та допоміжних приміщень за адресою: вулиця Варшавська, 39, місто Ковель, Волинська область» незаконно та протиправно затверджені наказом відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Ковельської міської ради №7.10/15-М від 05.03.2026 видані всупереч містобудівної документації вищого рівня – Генерального плану міста Ковеля.

З наведених підстав позивач просить позов задовольнити.

Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 15.06.2026 відкрито провадження у даній справі за правилами загального позовного провадження та призначено підготовче засідання на 14:30 год. 14.07.2026 в залі судових засідань Волинського окружного адміністративного суду, розташованого за адресою: м. Луцьк, вул. Словацького, 1.

Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 14.07.2026 закрито підготовче провадження у даній справі та призначено справу до судового розгляду по суті на 15:30 год. 30.07.2026 в залі судових засідань Волинського окружного адміністративного суду, розташованого за адресою: 43025, Волинська область, місто Луцьк, вулиця Словацького, 1.

В судовому засіданні оголошено перерву 30.07.2026 до 14:30 год. 15.09.2026; 15.09.2026 за клопотанням представника відповідача розгляд справи відкладено на 14:30 год. 24.09.2029.

В судовому засіданні 24.09.2026 у зв`язку з оповіщенням на території Волинської області сигналу «Повітряна тривога» оголошено перерву до 15:00 год. 01.10.2026.

01.10.2026 оголошено перерву до 15:00 год. 06.10.2026.

У відзиві на позов відповідач – Ковельська міська рада позовні вимоги не визнає, просить відмовити у їх задоволенні. Зокрема, серед іншого, звертає увагу на відсутність підстав представництва прокурором інтересів держави у справах даної категорії, оскільки в позовній заяві відсутні належні докази того, що існує орган державної влади, інтереси якого порушено, та що такий орган не може самостійно здійснювати їх захист. Фактично прокурор висловлює незгоду з рішенням органу місцевого самоврядування щодо реалізації власних самоврядних повноважень у сфері містобудування. Водночас сама по собі незгода з прийнятим рішенням не може вважатися достатньою підставою для представництва інтересів держави. Позивачем не доведено наявності реального порушення державних інтересів, негативних наслідків для держави або суспільства, а також неможливості захисту таких інтересів іншим уповноваженим суб`єктом. Такий підхід суперечить правовій позиції Великої Палати Верховного Суду (постанова від 28.09.2022 у справі №483/448/20, постанова від 26.06.2019 у справі №587/430/16ц), згідно з якою прокурор не може виступати альтернативним суб`єктом оскарження рішень органів місцевого самоврядування лише через незгоду з такими рішеннями.

Щодо законності затвердження детального плану території (далі - ДПТ), представник відповідача-1 вказав, що Проєкт детального плану території розроблено відповідно до вимог Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Постанови Кабінету Міністрів України від 01.09.2021 №926 «Про затвердження Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації», ДБН Б.1.1-14:2021 «Склад та зміст містобудівної документації на місцевому рівні» та ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій». Проєкт пройшов громадське обговорення, розглянутий на засіданні архітектурно містобудівної ради при управлінні містобудування та архітектури Волинської обласної державної адміністрації 13.02.2026 та рекомендований до затвердження міською радою після доопрацювання з урахуванням наданих рекомендацій. Рішення про затвердження детального плану території прийнято Ковельською міською радою на підставі пункту 42 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статей 10, 19 та 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Підставою для розроблення містобудівної документації стало рішення Ковельської міської ради «Про дозвіл на розроблення детального плану території розміщення торгово-офісної будівлі на вулиці Варшавській, 39 в місті Ковелі» від 24.10.2024 № 55/21, яким надано дозвіл на розроблення детального плану території розміщення торгово-офісної будівлі на вул. Варшавській, 39 у місті Ковелі. Проєкт ДПТ розроблено сертифікованим архітектором на підставі затвердженого завдання на проєктування та вихідних даних, визначених законодавством. У матеріалах ДПТ прямо зазначено, що проектні рішення не повинні суперечити положенням Генерального плану міста Ковеля. При розробленні ДПТ використано фрагмент Генерального плану міста Ковеля, витяг із містобудівного кадастру, топографо-геодезичні матеріали та інші вихідні дані. Таким чином, процедура розроблення та затвердження ДПТ повністю відповідала вимогам Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Постанови Кабінету Міністрів України від 01.09.2021 №926.

Щодо доводів прокурора про невідповідність детального плану території Генеральному плану міста Ковеля, відповідач-1 зазначає, що на дату прийняття рішення Ковельської міської ради діяли положення пункту 6-3 розділу V «Прикінцеві положення» Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції Закону України №4321-IX від 25.03.2025, чинний до 01.01.2028) функціональне призначення території може визначатися детальним планом території. Заборона застосування цього механізму встановлена лише для територій островів, водоохоронних зон, прибережних захисних смуг, територій та об`єктів природно заповідного фонду, водних об`єктів, а також територій, на яких розташовані ліси, сквери, парки. Спірна земельна ділянка (кадастровий номер 0710400000:15:006:0068) не належить до зазначених категорій, що підтверджується матеріалами детального плану території, схемою ФОП ОСОБА_2 та відповідями Ковельської міської ради. Позивачем не доведено, що спірна земельна ділянка належить до територій, щодо яких законом прямо заборонено застосування зазначеної норми. Крім того, Генеральний план є документом стратегічного планування розвитку території населеного пункту та не встановлює координат функціональних зон із точністю кадастрової документації. Будь-які висновки про невідповідність ДПТ Генеральному плану повинні підтверджуватися спеціальними містобудівними дослідженнями або належними експертними висновками. Таких доказів позивачем суду не подано.

Також матеріалами справи не підтверджено наявності на суміжній території земель лісового фонду або земель лісогосподарського призначення, щодо яких зазначена норма підлягає безумовному застосуванню. На графічних матеріалах ДПТ відображені зелені насадження та окремі групи дерев, що саме по собі не свідчить про наявність лісової ділянки у розумінні Лісового кодексу України. Зауваження Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій були розглянуті на архітектурно-містобудівній раді. Розробником доопрацьовано розділ інженерно-технічних заходів цивільного захисту, про що Ковельська міська рада повідомила листом №3650/3.34/2-26 від 30.04.2026. Рішення архітектурно-містобудівної ради носять рекомендаційний характер (частина друга статті 20 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»). Наявність рекомендацій та зауважень не свідчить про автоматичну незаконність ДПТ.

Щодо законності видачі містобудівних умов та обмежень, відповідач-1 вказує, що Містобудівні умови та обмеження A3848995449541232589 (номер у ЄДЕССБ MU01:8995-4495-4123-2591) від 09.03.2026 видані на підставі чинного на той момент рішення Ковельської міської ради від 26.02.2026 №76/27, що повністю відповідає вимогам частини третьої та четвертої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». На момент видачі містобудівних умов та обмежень рішення Ковельської міської ради від 26.02.2026 №76/27 було чинним, не скасованим та обов`язковим до виконання. Відділ містобудування та архітектури був зобов`язаний діяти відповідно до чинної містобудівної документації. Містобудівні умови та обмеження видані в межах компетенції уповноваженого органу та відповідно до статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Обмеження (прибережна захисна смуга ставка, санітарно-захисна зона тощо) враховані в матеріалах детального плану території та відображені в містобудівних умовах та обмеженнях. Відсутність окремого текстового опису окремих обмежень не є істотним порушенням, оскільки містобудівні умови та обмеження видаються з урахуванням затвердженої містобудівної документації. Усі наявні містобудівні обмеження враховані при їх підготовці та видачі. Тому підстав для їх скасування не існує.

Крім того, зауважує, що затвердження містобудівної документації належить до виключної компетенції міської ради. Приймаючи рішення від 26.02.2026 № 76/27, рада діяла в межах наданих законом повноважень та реалізовувала власну містобудівну дискрецію.

З наведених підстав просить відмовити в задоволенні позову (том 2, а. с. 37-46).

У відповіді на відзив, поданій до суду 26.06.2026, прокурор не погодився з аргументами відповідача-1, наведеними у відзиві та просив позов задовольнити з підстав, наведених у позовній заяві (том 2, а. с. 50-57).

У відзиві на позовну заяву від 30.06.2026, представник відповідача-2 заперечив позовні вимоги повністю та просив відмовити в задоволенні позову.

Свої заперечення обгрунтовує тим, що Генеральний план міста Ковеля затверджений рішенням Ковельської міської ради від 23.03.2017 №21/48 й наразі є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, яка визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту. Відповідно до ч. 1 статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», детальний план території деталізує положення генерального плану населеного пункту або комплексного плану та визначає планувальну організацію і розвиток частини території населеного пункту або території за його межами. Згідно з п. 6-3 розділу V «Прикінцеві положення» Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» до 01.01.2028 функціональне призначення території може визначатися детальним планом території. Дія цього положення не поширюється на території, де затверджені комплексні плани або генеральні плани населеного пункту відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель» (№711-IX від 17.06.2020, набрав чинності 24.07.2021). При визначенні функціональної зони в такому порядку не допускається зміна (уточнення) раніше визначених планом зонування, генеральним планом населеного пункту функціональних зон на території островів, у межах водоохоронних зон, прибережних захисних смуг, територій та об`єктів природно-заповідного фонду, водних об`єктів, а також території, на якій розташовані ліси, сквери, парки. Генеральний план міста Ковеля затверджений Ковельською міською радою у 2017 році. Комплексний план просторового розвитку території Ковельської територіальної громади та план зонування (зонінг) на територію міста відсутні. Отже, для територій міста Ковеля детальним планом може визначатися функціональне призначення території на підставі детального плану території. Містобудівна документація, яка оскаржується, не стосується територій водоохоронних чи прибережних смуг, природно-заповідного фонду, водних об`єктів, озеленених територій загального користування та лісів. Оскаржуваний детальний план території жодним чином не суперечить діючому Генеральному плану міста, а доповнює його конкретними об`єктами, які розміщуються у повній відповідності до державних будівельних норм та мають таке функціональне призначення, яке дозволяється або передбачається у відповідній містобудівній зоні. Обґрунтовуючи позов, прокуратура стверджує про невідповідність детального плану території генеральному плану міста, посилаючись виключно на відповідь та графічне креслення, виконане спеціалістом-землевпорядником ФОП ОСОБА_2 , який зазначив, що ділянка проєктування містить два умовних позначення: «існуючі угіддя, луки, городи, сільськогосподарські угіддя» та «резервна територія адміністративних та громадських установ». Також зазначає, що згідно листа розробника містобудівної документації ДП «Державний інститут проектування міст «Містопроект» про надання роз`яснення до яких територій, згідно з генеральним планом міста Ковель, належить земельна ділянка з кадастровим номером 0710400000:15:006:0068 по вулиці Варшавській, 39 у м. Ковелі, та чи відповідає затверджений детальний план території положенням генерального плану, листом від 29.06.2026 №148/12-1 слідує, що відповідно до затвердженого Проєкту внесення змін до генерального плану міста Ковеля (Проєктний план, аркуш 4), вся зазначена територія земельної ділянки (кадастровий номер 0710400000:15:006:0068) за своїм перспективним функціональним призначенням повністю віднесена до «Території адміністративних та громадських установ, їх території/резерв». Специфіка відображення цього умовного позначення на Проєктному плані полягає в тому, що воно наноситься у вигляді червоного штрихового контуру певної ширини (до 35 мм у масштабі карти) по зовнішньому периметру проєктної зони. За правилами картографічного моделювання, простір всередині цього замкнутого контуру (так зване «світло-зелене поле») не потребує суцільної заливки, оскільки весь окреслений масив набуває єдиного проєктного статусу - територій громадського призначення (резерву). Внутрішнє «світло-зелене поле» відображає лише вихідний (існуючий на момент проєктування) стан території, на місці якої генеральним планом пропонується єдина проєктна зона. Таким чином, уся земельна ділянка по вул. Варшавській, 39 повністю розташована в межах проєктної зони громадської забудови. Затверджений детальний план території розміщення торгово-офісної будівлі на вул. Варшавській, 39 повністю відповідає положенням та стратегічним рішенням Генерального плану м. Ковель. Відповідно до пункту 6-3 Розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», до 01.01.2028 функціональне призначення території може визначатися детальним планом території. Зазначена норма забороняє зміну функціональних зон за рахунок природоохоронних територій (островів, водоохоронних зон, прибережних захисних смуг, ПЗФ, лісів, скверів, парків). Проведеним Інститутом аналізом встановлено, що в межах розробки даного ДПТ жодних природоохоронних чи обмежених законом зон не виявлено. Оскільки генеральний план визначив цю ділянку як резерв для «адміністративних та громадських установ», встановлення детальним планом конкретного функціонального призначення під «розміщення торгово-офісної будівлі» є прямою реалізацією та уточненням рішень генерального плану. Затверджений детальний план території по вул. Варшавській, 39 не суперечить текстовим та графічним матеріалам генерального плану м. Ковель, виконаний у відповідності до вимог чинного містобудівного законодавства України.

Враховуючи, що Детальний план території розміщення торгово-офісної будівлі на вулиці Варшавській, 39 в місті Ковелі Волинської області розроблений та затверджений міською радою у повній відповідності до закону, положення цього детального плану стали обов`язковими для виконання при проєктуванні. Наказ відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Ковельської міської ради № 7.10/15-М від 05.03.2026, яким затверджено містобудівні умови та обмеження для об`єкта «Нове будівництво магазину та допоміжних приміщень за адресою: вулиця Варшавська, 39, місто Ковель, Волинська область», виданий у межах дискреційних повноважень органу архітектури, на підставі чинного детального плану території з дотриманням установленої законом процедури.

Текстові та графічні матеріали містобудівних умов та обмежень №A3848995449541232589 від 09.03.2026 (номер у ЄДЕССБ MU01:8995-4495-4123-2591) повністю відображають містобудівні регламенти, визначені місцевою містобудівною документацією.

З наведених підстав відповідач-2 просить відмовити у задоволенні позову повністю (том 2, а. с. 60-63).

У відповіді на відзив, поданій до суду 03.07.2026, прокурор не погодився з аргументами відповідача-2, наведеними у відзиві та просив позов задовольнити з підстав, наведених у позовній заяві. Зазначив, що лист ДП «Державний інститут проектування міст «МІСТОПРОЕКТ» від 29.06.2026 суперечить чинному Генеральному плану міста Ковеля, оскільки згідно із Генпланом інші ділянки та території, які відносяться до зони адміністративної та громадської забудови, повністю заштриховані «червоним штриховим контуром» без зафарбування простору всередині земельної ділянки у «світло-зелене поле» (наприклад сусідні земельні ділянки – території під умовними позначеннями №165, №167 тощо). Більше того, території та земельні ділянки, які належать до зони адміністративної та громадської забудови згідно Генерального плану, по зовнішньому периметру обведені суцільною червоною лінією, а у середині наявне «червоне шрихування». З наведеного можна зробити висновок, що земельні ділянки та території, які відносяться до зон «адміністративної та громадської забудови» згідно Генерального плану, повністю повинні бути заштриховані «червоним штриховим контуром» без зафарбування простору всередині земельної ділянки у «світло-зелене поле», по зовнішньому периметру яких наявні суцільні червоні лінії. В той же час, спірна територія за позовом прокурора по зовнішньому периметру не обведена суцільною червоною лінією, а лише по периметру заштрихована «червоним штриховим контуром» у середині якої наявна територія заштрихована у «світло-зелене поле».

Крім того, розробник Детального плану зазначив, що за призначенням спірна території відноситься саме до «луків, городів, сільськогосподарських угідь».

Рішенням Ковельської міської ради від 23.03.2017 №21/48 затверджено у новій редакції (чинний на даний час) Генеральний план міста Ковеля. Згідно додатку до даного рішення по вул. Варшавській в місті Ковелі до Генерального плану міста внесено наступні зміни (п.п. 11, 12 додатку): розширення південно-західного промислового району вул. Варшавська, передбачено Генпланом 2013 року – луки (городи), передбачено проектом змін до Генплану – виробничі території; розширення території гаражного масиву по вул. Варшавській, передбачено Генпланом 2013 року – луки (городи), передбачено проектом змін до Генплану– розміщення гаражів. З наведеного рішення Ковельської міської ради вбачається, що до Генерального плану міста Ковеля не вносились зміни щодо спірної території, оскільки відповідні зміни стосувались лише «виробничих територій» та «територій гаражного масиву».

Також вказує на суперечливі твердження відповідачів у відзивах (том 2, а. с. 90-92).

У запереченнях на відповідь на відзив представник відповідача-2 підтримала обгрунтування заперечень щодо заявлених позовних вимог з підставу, аналогічно тим, що викладені у відзиві на позовну заяву. Вказала, що змінами до Генплану 2008 року (затвердженими рішенням Ковельської міської ради від 27.03.2008 №33/17) в умовних позначеннях чітко розмежовано «Території комерційно-виробничого призначення» з суцільною штриховкою та «Резервні території комерційно-виробничого призначення/на позапроєктний період» з штриховкою по контуру резервної території. Аналогічно відображено і зону «Адміністративні та громадські установи, їх території /резерв/». Змінами до Генплану 2013 року (затвердженими рішенням Ковельської міської ради від 28.11.2013 №44/62): схема також містить аналогічний розподіл — «Території комерційного призначення» (із суцільним заповненням) та «Резервні території комерційного призначення» (у вигляді рамкового штрихового контуру без заливки всередині). Те саме стосується й «Резервних територій багатоповерхової та малоповерхової забудови». Таким чином, використання лінійного контуру зі штриховкою для означення всього резервного масиву (а не лише його країв) є системним технічним підходом розроблення містобудівної документації для міста Ковеля від 2008, 2013 та 2017 років. Спірна земельна ділянка (кадастровий номер 0710400000:15:006:0068) по вул. Варшавській, 39 повністю включена у такий червоний штриховий контур. Відповідно, Генеральний план прямо передбачив трансформацію існуючих під ним луків і городів під адміністративно-громадську забудову, а доводи прокуратури базуються виключно на некомпетентному візуальному сприйнятті умовних графічних знаків. Відділ містобудування та архітектури (Відповідач 2) акцентує увагу на графічній та архітектурній суті документа: Генеральний план стратегічно вже відніс цю ділянку до «резерву громадської забудови». Ковельська міська рада (Відповідач 1) вказує на нормативно-правовий механізм: зокрема зазначено, що Відповідач 1 не погоджується з твердженням прокурора, що цим детальним планом території змінено функціональне призначення частини території з «лугів, городів, сільськогосподарських угідь» на «громадську та житлову забудову», яка генеральним планом міста Ковеля, затвердженим рішенням Ковельської міської ради від 23.03.2017 №21/48, віднесена до «лугів, городів, сільськогосподарських угідь», а вказує на відсутність таких доказів.

Крім того констатує, що на дату прийняття рішення Ковельської міської ради діяли положення пункту 6-3 розділу V «Прикінцеві положення» Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції Закону України № 4321-IX від 25.03.2025) згідно з яким до 01.01.2028 функціональне призначення території може визначатися детальним планом території. Обидві позиції є взаємодоповнюючими та відображають єдиний юридичний контекст справи. Відповідач 2 (Відділ) обґрунтував архітектурно-планувальну відповідність ДПТ положенням генерального плану, тоді як Відповідач 1 (Рада) додатково вказав на наявність легітимного законодавчого інструменту, передбаченого п. 6-3 Прикінцевих положень Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», що повністю виключає протиправність оскаржуваного рішення (том 2, а. с. 95-97).

Інших заяв по суті справи до суду не надходило.

Ухвалою суду від 18.03.2026 закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті на 14:30 год. 07.04.2026.

В судовому засіданні 07.04.2026 було оголошено перерву до 14:30 год. 20.04.2026.

Інші заяви по суті справи від сторін не надходили.

У судових засіданнях представники сторін підтримали доводи, на яких ґрунтуються їхня позиція у заявах по суті справи.

Заслухавши вступне слово представників сторін, дослідивши письмові докази у справі, суд встановив такі обставини.

Рішенням Ковельської міської ради від 23.03.2017 №21/48 затверджено у новій редакції (чинний на даний час) Генеральний план міста Ковеля (розміщений за посиланням - офіційний сайт міської ради - https://kowelrada.gov.ua/generalnyj-plan mista).

Рішенням Ковельської міської ради від 26.02.2026 №76/27 затверджено містобудівну документацію «Детальний план території розміщення торгово-офісної будівлі на вулиці Варшавській, 39 у м. Ковелі» (розміщений за посиланням офіційний сайт міської ради - https://kowelrada.gov.ua/wp-content/uploads/dpt varshavska-39.pdf) (том 1, а. с. 57).

Наказом відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Ковельської міської ради №7.10/15-М від 05.03.2026 затверджено містобудівні умови та обмеження для об`єкта «Нове будівництво магазину та допоміжних приміщень за адресою: вулиця Варшавська, 39, місто Ковель, Волинська область» (том 1, а. с. 48, 49).

Згідно містобудівної документації «Детальний план території розміщення торгово-офісної будівлі на вулиці Варшавській, 39 у м. Ковелі», а саме із завдання на розроблення вказаної проектної документації, рішення Ковельської міської ради від 24.10.2024 №55/21 «Про дозвіл на розроблення детального плану території розміщення торгово-офісної будівлі на вулиці Варшавській, 39 в місті Ковелі» детальний план розроблено у межах земельної ділянки з кадастровим номером 0710400000:15:006:0068 по вулиці Варшавська, 39 у м. Ковелі.

Вважаючи прийняте Ковельською міською радою рішення від 26.02.2026 №76/27, яким затверджено містобудівну документацію «Детальний план території розміщення торгово-офісної будівлі на вулиці Варшавській, 39 у м. Ковелі» неправомірним, а наказ відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Ковельської міської ради №7.10/15-М від 05.03.2026, яким затверджено містобудівні умови та обмеження для об`єкта «Нове будівництво магазину та допоміжних приміщень за адресою: вулиця Варшавська, 39, місто Ковель, Волинська область», протиправним, позивач звернувся до суду з даним позовом.

При вирішенні спору суд застосовує такі нормативно-правові акти.

Положення статті 19 Конституції України встановлюють, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Досліджуючи питання наявності у керівника Ковельської окружної прокуратури достатніх підстав для подання даного позову, що заперечується відповідачем суд зазначає таке.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні, діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

За правилами частини 3 статті 5 КАС України, до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Частинами 3, 4 та 5 статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

За правилами частини 1 статті 55 КАС України сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника, крім випадку, встановленого частиною дев`ятою статті 266 цього Кодексу.

Відповідно до статті 15 Закону України «Про прокуратуру» (Закон - №1697-VII) прокурором органу прокуратури, серед інших, є перший заступник та заступник керівника обласної прокуратури.

Відповідно до вимог частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Відповідно до частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У постанові від 13.06.2023 у справі №580/8729/21 Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду дійшов висновку, що Кодекс адміністративного судочинства України та Закон №1697-VII розрізняють випадки, коли прокуратура діє як самостійний учасник справи і коли прокуратура діє як представник інтересів держави або громадянина. Так, у першому випадку в суді забезпечується представництво інтересів самої прокуратури через інститут самопредставництва або представництва. У цьому випадку застосуванню підлягають частина перша статті 55 КАС України та відповідно частина 3 статті 9, частина 3 статті 11 та частина 3 статті 13 Закону №1697-VII. В другому випадку прокуратура діє як представник і тоді застосуванню підлягають правила частини 3 статті 53 КАС України та частини 3 статті 24 №1697-VII.

Стосовно наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, зазначила:

«Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Велика Палата Верховного Суду вважає, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб».

Оскільки «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Отже, ключовою підставою для визначення права прокурора на звернення до суду з цим позовом є встановлення факту невжиття компетентним органом заходів щодо захисту інтересів держави.

Згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист таких інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Рішенням Конституційного Суду України від 03.12.2025 №6-р(II)/2025 окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо можливості здійснення прокурором представництва інтересів держави у зв`язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту таких інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень визнано такими, що не відповідають Конституції України. Водночас Конституційним Судом України встановлено, що зазначені положення втрачають чинність з 01.01.2027, у зв`язку з чим на момент вирішення цієї справи вони є чинними та підлягають застосуванню.

Разом із тим, сам факт наявності передбаченої законом можливості здійснення прокурором представництва інтересів держави не звільняє його від обов`язку обґрунтувати наявність таких інтересів, факт їх порушення або загрози порушення, а також необхідність судового захисту.

У пункті 3 Рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 зазначено, що інтереси держави можуть охоплювати широке і не визначене вичерпно коло суспільних потреб, а прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту. Відповідні підходи викладені також у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15 та від 17.10.2019 у справі №569/4123/16-а.

У даній справі захисту полягають інтереси держави щодо забезпечення дотримання органом місцевого самоврядування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності при реалізації наданих повноважень.

Таке обґрунтування є сумісним з розумінням «інтересів держави». Так, у постанові Верховного Суду від 15.10.2019 у справі №810/3894/17 сформульовано правову позицію, відповідно до якої особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен з таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним та не знаходиться у підпорядкуванні жодного органу. Таким чином, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави. При цьому інтереси держави, у тому числі охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як охорона здоров`я, безпека, благоустрій населених пунктів, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Як зазначає прокурор в позові, матеріали містобудівної документації мають бути основою для прийняття рішень щодо управління земельними ресурсами та планування забудови територій, забезпечуючи сприятливі умови для проживання населення та створення оптимальної транспортної та інженерної інфраструктури. Проте, під час затвердження містобудівної документації «Детальний план території розміщення торгово-офісної будівлі на вулиці Варшавській, 39 у м. Ковелі» вищевказані принципи були проігноровані. Оскаржуване рішення фактично змінює Генеральний план міста Ковель. Прийняття Ковельською міською радою рішення 26.02.2026 №76/27, яким затверджено містобудівну документацію «Детальний план території розміщення торгово-офісної будівлі на вулиці Варшавській, 39 у м. Ковелі грубо порушує основні принципи містобудівної діяльності, а також інтереси територіальної громади міста Ковель.

Відтак у зазначеному випадку наявний як державний, так і суспільний інтерес, який полягає у необхідності дотримання встановленого Конституцією України принципу верховенства права, задоволення суспільної потреби у відновленні правових та організаційних основ планування, забудови та іншого використання територій, спрямованих на забезпечення сталого розвитку населених пунктів, порушення яких, суперечить державній політиці в сфері містобудування, а також порушує інтереси держави та територіальної громади м. Ковель

Оцінюючи наявність підстав для набуття прокурором статусу самостійного позивача у цій справі, суд виходить з такого.

Так, предметом спору є правомірність рішення Ковельської міської ради від 26.02.2026 №76/27, яким затверджено містобудівну документацію «Детальний план території розміщення торгово-офісної будівлі на вулиці Варшавській, 39 у м. Ковелі»; наказу відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Ковельської міської ради №7.10/15-М від 05.03.2026, яким затверджено містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва «Нове будівництво магазину та допоміжних приміщень за адресою: вул. Варшавська, 39, м. Ковель, Волинська область»; містобудівних умов та обмежень A3848995449541232589 від 09.03.2026 (номер у ЄДЕССБ MU01:8995-4495-4123-2591) для проектування об`єкта будівництва «Нове будівництво магазину та допоміжних приміщень за адресою: вул. Варшавська, 39, м. Ковель, Волинська область».

Щодо суті позовних вимог, суд зазначає наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» до Конституції України відповідно визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Згідно із частиною першою статті 10 Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України , цим та іншими законами.

Відповідно до частини першої статті 25 Закону Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання. Пунктом 42 частини першої статті 26 Закону Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, зокрема, затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації.

Разом з тим, Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

За визначенням понять, наведених у пунктах 2, 3, 7 та 13 частини першої статті 1 Закону Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту; детальний план території - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території; містобудівна документація затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій; територія - частина земної поверхні з повітряним простором та розташованими під нею надрами у визначених межах (кордонах), що має певне географічне положення, природні та створені в результаті діяльності людей умови і ресурси.

Частинами першою, четвертою статті 16 Закону Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад, генеральних планів населених пунктів і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням відомостей Державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі у цифровій формі в державній системі координат у формі електронних документів, що містять базові і тематичні геопросторові дані.

Склад, зміст, порядок розроблення та оновлення містобудівної документації на місцевому рівні встановлюються Кабінетом Міністрів України у Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації.

Частиною першою статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Обов`язковою складовою генерального плану населеного пункту є план зонування території цього населеного пункту.

Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів (частина третя статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

Відповідно до частин першої, другої, третьої, п`ятої статті 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» план зонування території розробляється у складі комплексного плану, генерального плану населеного пункту з метою визначення умов та обмежень використання території у межах визначених функціональних зон. До затвердження генерального плану населеного пункту в межах території територіальної громади, щодо якої затверджено комплексний план (якщо обов`язковість розроблення генерального плану населеного пункту визначена рішенням про затвердження комплексного плану), межі функціональних зон та функціональне призначення територій у такому населеному пункті визначаються комплексним планом.

План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.

Зонування території здійснюється з дотриманням таких вимог: 1) урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території; 2) виділення зон обмеженої містобудівної діяльності; 3) відображення існуючої забудови територій, інженерно транспортної інфраструктури, а також основних елементів планувальної структури територій; 4) урахування місцевих умов під час визначення функціональних зон; 5) установлення для кожної зони дозволених і допустимих видів використання територій для містобудівних потреб, умов та обмежень щодо їх забудови; 6) узгодження меж зон з межами територій природних комплексів, смугами санітарно захисних, санітарних, охоронних та інших зон обмеженого використання земель, червоними лініями; 7) відображення меж прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів; 8) відображення обмежень (у тому числі меж) використання приаеродромної території, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України.

Внесення змін до плану зонування території допускається за умови їх відповідності іншим положенням генерального плану населеного пункту, комплексного плану (за наявності). Такі зміни розробляються, узгоджуються та затверджуються в порядку, визначеному цим Законом для розроблення, узгодження та затвердження комплексного плану, генерального плану населеного пункту.

Згідно з частиною першою статті 19 Закону Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» детальний план території деталізує положення генерального плану населеного пункту або комплексного плану та визначає планувальну організацію і розвиток частини території населеного пункту або території за його межами без зміни функціонального призначення цієї території. Детальний план території розробляється з урахуванням обмежень у використанні земель, у тому числі обмежень використання приаеродромної території, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.

Детальні плани територій одночасно з їх затвердженням стають невід`ємними складовими генерального плану населеного пункту та/або комплексного плану.

Відповідно до частини четвертої статті 19 Закону Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» детальний план території визначає: 1) принципи планувально-просторової організації забудови; 2) червоні лінії та лінії регулювання забудови; 3) у межах визначеного комплексним планом, генеральним планом населеного пункту функціонального призначення режим та параметри забудови території, розподіл територій згідно з будівельними нормами; 4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; 5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; 6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; 7) черговість та обсяги інженерної підготовки території; 8) систему інженерних мереж; 9) порядок організації транспортного і пішохідного руху; 10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; 11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування.

Частиною п`ятою статті 19 Закону Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено, що детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів. Згідно з частиною шостою статті 19 Закону Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до пункту 28 Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.09.2021 №926, детальні плани території у межах території територіальної громади деталізують положення генеральних планів населених пунктів, а щодо територій, на які генеральні плани не розробляються, - комплексного плану відповідно до визначених цим Порядком складу та змісту детального плану території.

Детальні плани територій не можуть змінювати правові режими режимоутворюючих об`єктів та всіх обмежень у використанні земель (у тому числі обмежень у використанні земель у сфері забудови), встановлених до або під час розроблення проекту.

Пунктом 4.8 Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 №290 (далі - Порядок № 290) визначено, що детальний план території як окрема містобудівна документація розробляється для територій житлових районів, мікрорайонів, кварталів нової забудови, комплексної реконструкції кварталів, мікрорайонів застарілого житлового фонду, територій виробничої, рекреаційної та іншої забудови. Послідовність розроблення та площі територій, для яких розробляються детальні плани, визначає відповідний уповноважений орган містобудування та архітектури відповідно до генерального плану населеного пункту, а якщо територія розташована за межами населеного пункту, відповідно до схеми планування території району (в разі відсутності адміністративного району - відповідно до схеми планування території Автономної Республіки Крим, області).

Отже, за приписами вказаних правових норм генеральний план населеного пункту, план зонування та детальний план території є видами містобудівної документації.

Водночас генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, а план зонування та детальний план території розробляються на підставі генерального плану території та не можуть йому суперечити.

Щодо твердження позивача про те, що затверджений спірним рішенням №76/27 від 26.02.2026 детальний план території не відповідає містобудівній документації вищого рівня - Генеральному плану міста Ковель, затвердженому рішенням Ковельської міської ради від 23.03.2017 №21/48, оскільки частина земельної ділянки відповідно до Генерального плану розташована на угіддях: «луги, городи, сільськогосподарські угіддя (існуючі), а за ДПТ спірна територія належить до земель «житлової (громадської) забудови», суд зазначає наступне.

Як встановлено судом в ході розгляду даної справи, Генеральний план міста Ковеля затверджений рішенням Ковельської міської ради від 23.03.2017 №21/48 та є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, яка визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.

Згідно з пункту 6-3 розділу V «Прикінцеві положення» Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» до 1 січня 2028 року функціональне призначення території може визначатися детальним планом території.

Дія цього положення не поширюється на території, де затверджені комплексні плани або генеральні плани населеного пункту відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель» (№711-IX від 17.06.2020, набрав чинності 24.07.2021).

При визначенні функціональної зони в такому порядку не допускається зміна (уточнення) раніше визначених планом зонування, генеральним планом населеного пункту функціональних зон на території островів, у межах водоохоронних зон, прибережних захисних смуг, територій та об`єктів природно-заповідного фонду, водних об`єктів, а також території, на якій розташовані ліси, сквери, парки.

Як стверджує представник відповідача-1, Генеральний план міста Ковеля затверджений Ковельською міською радою у 2017 році. Комплексний план просторового розвитку території Ковельської територіальної громади та план зонування (зонінг) на територію міста відсутні.

Отже, для територій міста Ковеля детальним планом може визначатися функціональне призначення території на підставі детального плану території.

В розглядуваному випадку спірна містобудівна документація «Детальний план території розміщення торгово-офісної будівлі на вулиці Варшавській, 39 у м. Ковелі» не стосується територій водоохоронних чи прибережних смуг, природно-заповідного фонду, водних об`єктів, озеленених територій загального користування та лісів.

На думку суду, оскаржуваний детальний план території жодним чином не суперечить діючому Генеральному плану міста, а доповнює його конкретними об`єктами, які розміщуються у повній відповідності до державних будівельних норм та мають таке функціональне призначення, яке дозволяється або передбачається у відповідній містобудівній зоні.

При цьому, суд не бере до уваги твердження позивача про невідповідність детального плану території генеральному плану міста, оскільки, посилаючись на відповідь та графічне креслення, виконане спеціалістом-землевпорядником ФОП ОСОБА_2 , який зазначив, що ділянка проєктування містить два умовних позначення: «існуючі угіддя, луки, городи, сільськогосподарські угіддя» та «резервна територія адміністративних та громадських установ», згідно генерального плану міста Ковеля передбачена забудова спірної території лише по периметру, тоді як всередині території мають залишатися «луки або інші сільськогосподарські угіддя», з огляду на наступне.

Так, на дату прийняття рішення Ковельської міської ради від 26.02.2026 №76/27, яким затверджено містобудівну документацію «Детальний план території розміщення торгово-офісної будівлі на вулиці Варшавській, 39 у м. Ковелі», діяли положення пункту 6-3 розділу V «Прикінцеві положення» Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції Закону України №4321-IX від 25.03.2025, чинний до 01.01.2028), якими функціональне призначення території може визначатися детальним планом території.

Заборона застосування цього механізму встановлена лише для територій островів, водоохоронних зон, прибережних захисних смуг, територій та об`єктів природно заповідного фонду, водних об`єктів, а також територій, на яких розташовані ліси, сквери, парки.

Проте, спірна земельна ділянка (кадастровий номер 0710400000:15:006:0068) не належить до зазначених категорій, що підтверджується матеріалами детального плану території, схемою ФОП ОСОБА_2 , протилежного суду позивачем не надано.

Крім того, Генеральний план є документом стратегічного планування розвитку території населеного пункту та не встановлює координат функціональних зон із точністю кадастрової документації. Будь-які висновки про невідповідність ДПТ Генеральному плану повинні підтверджуватися спеціальними містобудівними дослідженнями або належними експертними висновками.

Верховний Суд у постановах від 01.05.2025 у справі №380/5886/22, від 25.04.2025 №260/8523/23, від 22.01.2026 №320/15882/21 виснував, що пункт 6-3 розділу V «Прикінцеві положення» Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» є спеціальним правовим механізмом актуалізації містобудівної документації навіть за наявності затвердженого раніше Генерального плану. При цьому, положення Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Цивільного кодексу України, відповідно до яких забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства, а власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення, мають вищу юридичну (переважне значення), над містобудівною документацією місцевого рівня, зокрема над Генеральним планом населеного пункту (постанови Верховного Суду від 04.07.2023 у справі №280/12008/21, від 09.02.2023 у справі №1540/3905/18)

Також згідно листа ДП «Державний інститут проектування міст «Містопроект» від 29.06.2026 №148/12-1, наданого у відповідь на звернення Відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Ковельської міської ради про надання роз`яснення до яких територій, згідно з генеральним планом міста Ковель, належить земельна ділянка з кадастровим номером 0710400000:15:006:0068 по вулиці Варшавській, 39 у м. Ковелі, та чи відповідає затверджений детальний план території положенням генерального плану (том 2, а. с. 80), вбачається, що відповідно до затвердженого Проєкту внесення змін до генерального плану міста Ковеля (Проєктний план, аркуш 4), вся зазначена територія земельної ділянки (кадастровий номер 0710400000:15:006:0068) за своїм перспективним функціональним призначенням повністю віднесена до «Території адміністративних та громадських установ, їх території / резерв». Специфіка відображення цього умовного позначення на Проєктному плані полягає в тому, що воно наноситься у вигляді червоного штрихового контуру певної ширини (до 35 мм у масштабі карти) по зовнішньому периметру проєктної зони. За правилами картографічного моделювання, простір всередині цього замкнутого контуру (так зване «світло-зелене поле») не потребує суцільної заливки, оскільки весь окреслений масив набуває єдиного проєктного статусу - територій громадського призначення (резерву). Внутрішнє «світло-зелене поле» відображає лише вихідний (існуючий на момент проєктування) стан території, на місці якої генеральним планом пропонується єдина проєктна зона.

Таким чином, уся земельна ділянка по вул. Варшавській, 39 повністю розташована в межах проєктної зони громадської забудови.

Затверджений детальний план території розміщення торгово-офісної будівлі на вул. Варшавській, 39 повністю відповідає положенням та стратегічним рішенням Генерального плану м. Ковель.

Відповідно до пункту 6-3 Розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», до 01.01.2028 функціональне призначення території може визначатися детальним планом території.

Зазначена норма забороняє зміну функціональних зон за рахунок природоохоронних територій (островів, водоохоронних зон, прибережних захисних смуг, ПЗФ, лісів, скверів, парків). Проведеним Інститутом аналізом встановлено, що в межах розробки даного ДПТ жодних природоохоронних чи обмежених законом зон не виявлено.

Оскільки генеральний план визначив цю ділянку як резерв для «адміністративних та громадських установ», встановлення детальним планом конкретного функціонального призначення під «розміщення торгово-офісної будівлі» є прямою реалізацією та уточненням рішень генерального плану.

Затверджений детальний план території по вул. Варшавській, 39 не суперечить текстовим та графічним матеріалам генерального плану м. Ковель, виконаний у відповідності до вимог чинного містобудівного законодавства України (а. с. 81).

Отже, з даної відповіді слідує, що резервні території адміністративних та громадських об`єктів у генеральному плані міста Ковеля відображаються шляхом окреслення межі цих резервних територій лінійною смугою з червоною штриховкою. Всередині цього контуру залишається топографічна основа, що відображає наявний стан використання землі на момент розробки генплану. За точно таким же логічним принципом на генеральному плані відображено й інші резервні зони: резервні території садибної забудови окреслені смужкою жовтого кольору по периметру; резервні території багатоповерхової забудови - смужкою коричневого кольору; резервні території промислових та комунально-складських підприємств - смужкою фіолетового кольору та інші. Графічний шар «існуючі угіддя (луки, городи)» відображає виключно фактичний стан використання земель станом на 2017 рік.

Проте, генеральним планом на цих територіях прямо визначена перспективна містобудівна діяльність різного функціонального призначення. Резервні території адміністративних та громадських установ окреслюють зовнішні межі майбутнього розвитку, а внутрішній простір графічно демонструє, за рахунок яких саме існуючих угідь (сільськогосподарських, невикористовуваних тощо) планується цей розвиток.

Вказане підтверджується порівняльним аналізом графічних матеріалів: витяг з опорного плану до проєкту внесення змін до генерального плану м. Ковеля відображає вихідний стан - використання ділянки як сільськогосподарських угідь; витяг з генерального плану встановлює нове перспективне функціональне призначення цієї території - «адміністративні та громадські установи (резерв)», що повністю нівелює твердження позивача про збереження там луків чи городів.

Таким чином, Генеральний план міста безпосередньо передбачає трансформацію існуючих у цьому кварталі луків та городів під адміністративно-громадську забудову.

Торгово-офісна будівля за своєю функціональною суттю належить до об`єктів громадського призначення, а отже, її розміщення в межах «резервної території адміністративних та громадських установ» за рахунок існуючих луків повністю відповідає стратегічним положенням генерального плану міста.

Крім того, у генеральному плані міста Ковеля наявне чітке умовне позначення - «озеленені території загального користування».

Відповідно до п.8.2.1 ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування і забудова територій» до озеленених територій загального користування населених пунктів відносяться багатофункціональні та спеціалізовані парки, сади, сквери, бульвари, міські лісопарки, озеленені ділянки набережних та пляжів тощо. Згідно з генеральним планом, суміжна із проектованою будівлею територія є територією закладів відпочинку та оздоровлення (готель, кафе, аквапарк) та існуючою озелененою територією загального користування (а саме — набережна біля водосховища).

У завданні на розроблення містобудівної документації «Детального плану території розміщення торгово-офісної будівлі на вулиці Варшавській, 39 в місті Ковелі Волинської області» (пункти 5 та 7) чітко визначено, що зі сходу проєктована територія площею 0,9001 га межує з територіями закладів відпочинку та оздоровлення, а також із зеленими насадженнями загального користування.

У пояснювальній записці до детального плану (пункти 1.1 та 2.1), яка описує ситуаційний план та сучасне використання земель, аналогічно підтверджено, що східна межа ділянки безпосередньо прилягає до проєктних територій закладів відпочинку та оздоровлення, а також несформованих ділянок комунальної власності під зеленими насадженнями загального користування. Копія пояснювальної записки до детального плану міститься в матеріалах справи та додана самим Позивачем.

В пункті 4.1 пояснювальної записки до детального плану («Існуючі обмеження у використанні земельних ділянок») зазначено, що земельні ділянки (проєктна та прилеглі) не належать до земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, а також до земель оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного чи лісогосподарського призначення.

Будь-які обмеження у використанні земельної ділянки на момент розроблення детального плану території відсутні.

Належність суміжних ділянок у районі вулиці Вальсроде та водосховища до лісового фонду повністю спростовується офіційними відповідями уповноважених органів.

Відповідно до листа Ковельського спеціалізованого лісогосподарського приватного акціонерного товариства «Тур» від 18.06.2026 №143, територія, яка розташована в районі вулиці Вальсроде та водосховища в місті Ковель, не перебуває у користуванні Ковельського СЛАТ «Тур» для лісогосподарських потреб.

Згідно з листом філії «Поліський лісовий офіс» ДП «Ліси України» від 18.06.2026 №9379/34.6.3-2026, відповідно до діючих планово-картографічних матеріалів базового лісовпорядкування 2022 року Ковельського надлісництва (реорганізованої філії «Ковельське лісове господарство»), вказана територія в районі вулиці Вальсроде та водосховища не відноситься до земель лісогосподарського призначення.

Таким чином, суміжні території належать до комунальних озеленених територій загального користування у межах населеного пункту і не належать до державного чи приватного лісового фонду.

Оскільки генеральним планом міста (документацією вищого рівня) протипожежний розрив у цьому місці не встановлено, будь-які підстави для штучного формування чи винесення окремого «протипожежного розриву» безпосередньо в детальному плані території були відсутні.

Оскаржуваний детальний план території розроблено із суворим дотриманням нормативних відстаней (санітарних та протипожежних) до існуючих капітальних споруд та меж суміжних ділянок у повній відповідності до вимог ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій».

Твердження прокуратури про необхідність встановлення обмежень навколо штучної водойми («ставка/копанки») є технічно та юридично необґрунтованими з огляду на такі факти.

Як стверджують відповідачі, вказана копанка не є самостійним природним чи штучним водним об`єктом. Це штучна водопонижуюча споруда, створена виключно для зниження рівня ґрунтових вод з метою інженерної підготовки території під майбутню житлову та громадську забудову. Споруда виконує функцію тимчасового елемента місцевої відкритої мережі водовідведення. Вона має характерну витягнуту форму канального типу і розташована в межах проєктованої вулиці. Фактична відстань від копанки до межі проєктної території становить 23 метри. На опорному плані у складі чинного генплану ці копанки відсутні. Вони мають суто технологічний та допоміжний характер та створені після затвердження документації, під час інженерної підготовки території під забудову.

Затвердженим генеральним планом міста на цьому місці чітко визначено розміщення проєктної вулиці, яка пролягає між проєктованою садибною забудовою та територіями закладів відпочинку та оздоровлення, а також зеленими насадженнями загального користування. Жодного розміщення водних об`єктів (ставків чи озер) на цій локації генеральним планом не передбачено. Натомість, на схемі інженерного обладнання території (схема водопостачання і каналізації) у проєкті внесення змін до генерального пану міста Ковеля на цій території відображена самопливна каналізаційна мережа відведення поверхневих стічних вод.

Таке рішення повністю узгоджується з пунктом 15.3 пояснювальної записки до генерального плану, де визначено: «В місті на окремих ділянках існує закрита система дощової каналізації. Із значної частини міста поверхневі стоки відводяться по відкритій мережі водостоків». «На проєктний період передбачається охопити всі житлові та промислові території міста дощовою каналізацією... у тому числі при розробці спеціалізованих схем водопостачання та водовідведення, ДПТ тощо».

На виконання рішень генплану, у пояснювальній записці до розробленого детального плану території (п. 17.1) зафіксовано, що поверхневі стічні води з території благоустрою та проїздів відводяться через систему дощової каналізації або локальних елементів очищення (при необхідності).

Таким чином, при подальшому комплексному освоєнні району ця відкрита дренажна канава (копанка) буде трансформована у підземну (закриту) мережу загальноміської зливової каналізації в межах нової вулиці.

Відповідно до норм Водного кодексу України та Земельного кодексу України, прибережні захисні смуги та водоохоронні зони для технологічних штучних споруд, каналів водовідведення та елементів зливової каналізації не встановлюються.

Зважаючи на вищевикладене, вимоги прокуратури щодо встановлення водоохоронних обмежень навколо тимчасової інженерної споруди (копанки), яка за містобудівною документацією підлягає переведенню в закриту водовідвідну мережу, не відповідає чинному законодавству України та затвердженій містобудівній документації міста Ковеля.

Змінами до Генплану 2008 року (затвердженими рішенням Ковельської міської ради від 27.03.2008 № 33/17): в умовних позначеннях чітко розмежовано «Території комерційно-виробничого призначення» з суцільною штриховкою та «Резервні території комерційно-виробничого призначення/на позапроєктний період» з штриховкою по контуру резервної території.

Аналогічно відображено і зону «Адміністративні та громадські установи, їх території /резерв/». Змінами до Генплану 2013 року (затвердженими рішенням Ковельської міської ради від 28.11.2013 №44/62): схема також містить аналогічний розподіл - «Території комерційного призначення» (із суцільним заповненням) та «Резервні території комерційного призначення» (у вигляді рамкового штрихового контуру без заливки всередині). Вказане стосується й «Резервних територій багатоповерхової та малоповерхової забудови».

Таким чином, використання лінійного контуру зі штриховкою для означення всього резервного масиву (а не лише його країв) є системним технічним підходом розроблення містобудівної документації для міста Ковеля від 2008, 2013 та 2017 років.

Спірна земельна ділянка (кадастровий номер 0710400000:15:006:0068) по вул. Варшавській, 39 повністю включена у такий червоний штриховий контур. Відповідно, Генеральний план прямо передбачив трансформацію існуючих під ним луків і городів під адміністративно-громадську забудову.

Враховуючи, що Детальний план території розміщення торгово-офісної будівлі на вулиці Варшавській, 39 в місті Ковелі Волинської області розроблений та затверджений міською радою у повній відповідності до закону, положення цього детального плану стали обов`язковими для виконання при проєктуванні.

Щодо посилань позивача на висновок Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області від 03.02.2026 щодо недотримання 50 метрової протипожежної відстані до лісової ділянки (пункт 15.2.4 ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій») суд зазначає, що матеріалами справи не підтверджено наявності на суміжній території земель лісового фонду або земель лісогосподарського призначення, щодо яких зазначена норма підлягає безумовному застосуванню. На графічних матеріалах ДПТ відображені зелені насадження та окремі групи дерев, що саме по собі не свідчить про наявність лісової ділянки у розумінні Лісового кодексу України.

Крім того, розробником доопрацьовано розділ інженерно-технічних заходів цивільного захисту, про що Ковельська міська рада повідомила листом №3650/3.34/2-26 від 30.04.2026.

Наявність рекомендацій та зауважень не свідчить про автоматичну незаконність ДПТ.

Верховний Суд у постанові від 19.09.2024 № 120/10413/22 зазначив, що неврахування рекомендацій не є безумовною підставою для скасування детального плану території за умови мотивованості рішення замовника.

На опорному плані детального плану території зафіксовано групи дерев, а не суцільний лісовий масив. Норма пункту 15.2.4 ДБН Б.2.2-12:2019 застосовується саме до лісових ділянок.

При цьому, суд звертає увагу, що питання остаточного дотримання протипожежних відстаней підлягає перевірці на стадії розроблення та експертизи проєктної документації на будівництво.

Таким чином, органом місцевого самоврядування та розробником ДПТ було дотримано належну правову процедуру на всіх етапах розроблення та затвердження детального плану території, а твердження прокурора про наявність процедурних порушень чи неврахування зауважень повністю спростовуються письмовими доказами, наявними в матеріалах справи.

При цьому затверджений ДПТ за своїми змістовними та містобудівними характеристиками не суперечить Генеральному плану, узгоджується з його просторовою концепцією та повністю відповідає загальним стратегічним рішенням містобудівної документації вищого рівня.

З огляду на викладене, суд не вбачає підстав для визнання протиправним та нечинним рішення Ковельської міської ради від 26.02.2026 №76/27, яким затверджено містобудівну документацію «Детальний план території розміщення торгово-офісної будівлі на вулиці Варшавській, 39 у м. Ковелі».

Правові, економічні, соціальні та організаційні засади містобудівної діяльності в Україні і спрямований на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини визначено Законом України «Про основи містобудування» від 16.11.1992 №2780-XII (далі - Закон №2780-XII).

Абзацом другим статті 5 Закону №2780-XII визначено, що при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені розробка містобудівної документації, проектів конкретних об`єктів згідно з вихідними даними на проектування, з дотриманням державних стандартів, норм і правил.

Містобудівна документація, відповідно до статті 17 Закону №2780-XII, - затверджені текстові і графічні матеріали, якими регулюється планування, забудова та інше використання територій. Містобудівна документація є основою, зокрема, для вирішення питань щодо розташування та проектування нового будівництва, здійснення реконструкції, реставрації, капітального ремонту об`єктів містобудування та упорядкування територій.

Відповідно до статті 1 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування (частина друга статті 5 Закону № 3038-VI).

Згідно частини другої статті 24 Закону №3038-VI забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.

Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій (частина перша статті 25 Закону №3038-VI).

Статтею 26 Закону №3038-VI передбачено, що забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва.

Суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів.

Виконавчий орган сільської, селищної, міської ради вживає заходів щодо організації комплексної забудови територій відповідно до вимог цього Закону.

Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: 1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних; 2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; 3) затвердження проектної документації; 4) виконання підготовчих та будівельних робіт; 5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; 6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування.

Приписи частини першої статті 29 Закону №3038-VI визначають, що основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що містобудівні умови та обмеження є складовою вихідних даних, отримання яких є необхідною умовою для набуття власниками земельних ділянок або землекористувачами права на забудову земельної ділянки.

Містобудівні умови та обмеження є видом містобудівної документації та визначає комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва, дотримання яких є обов`язковим для всіх суб`єктів містобудівної діяльності.

Аналогічний правовий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 20.02.2020 у справі №813/52/13-а, від 03.04.2020 у справі №640/18866/18, від 18.05.2022 у справі №826/12131/17.

Відповідно до частини другої статті 29 Закону №3038-VI фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.

У свою чергу, за правилами частини третьої статті 29 Закону №3038-VI містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника, до якої додаються: 1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію; 2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації); 3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; 4) витяг із Державного земельного кадастру.

Цей перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним.

Витяг з містобудівного кадастру для формування містобудівних умов та обмежень до документів замовника додає служба містобудівного кадастру (у разі її утворення).

Перелік об`єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, архітектури, містобудування.

Відповідно до частини четвертої статті 29 Закону №3038-VI підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є: 1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень; 2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці; 3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Відмова у наданні містобудівних умов та обмежень здійснюється шляхом направлення листа з обґрунтуванням підстав такої відмови відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури у строк, що не перевищує встановлений строк їх надання.

Згідно частини п`ятої статті 29 Закону №3038-VI містобудівні умови та обмеження містять: 1) назву об`єкта будівництва, що повинна відображати вид будівництва та місце розташування об`єкта; 1-1) ідентифікатор об`єкта будівництва або закінченого будівництвом об`єкта (для об`єктів нового будівництва та закінчених будівництвом об`єктів, яким присвоєно ідентифікатор об`єкта будівництва до видачі містобудівних умов та обмежень); 2) інформацію про замовника; 3) відповідність на дату надання містобудівних умов та обмежень цільового та функціонального призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні; 4) гранично допустиму висотність будинків, будівель та споруд у метрах (з урахуванням обмежень використання приаеродромних територій, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України); 5) максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки; 6) максимально допустиму щільність населення в межах житлової забудови відповідної житлової одиниці (кварталу, мікрорайону); 7) мінімально допустимі відстані від об`єкта, що проектується, до червоних ліній, ліній регулювання забудови, існуючих будинків та споруд; 8) планувальні обмеження (охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об`єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони, планувальні обмеження використання приаеродромних територій, встановлені відповідно до Повітряного кодексу України); 9) охоронні зони об`єктів транспорту, зв`язку, інженерних комунікацій, відстані від об`єкта, що проектується, до існуючих інженерних мереж. Перелік зазначених умов є вичерпним.

В розглядуваному випадку органом, уповноваженим на видачу містобудівних умов та обмежень у місті Ковелі є Відділ містобудування та архітектури виконавчого комітету Ковельської міської ради.

Таким чином, з огляду на викладене правове регулювання, містобудівні умови та обмеження видаються Відділом містобудування та архітектури виконавчого комітету Ковельської міської ради на підставі заяви замовника і доданих до неї передбачених частиною третьою статті 29 Закону №3038-VI документів шляхом видання останнім наказу про їх затвердження або у спосіб прийняття рішення про відмову у їх видачі.

При цьому, підставою відмови в наданні містобудівних умов та обмежень є, зокрема, невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, тобто така невідповідність встановлюється на стадії надання містобудівних умов та обмежень або у подальшому під час здійснення державно-будівельного або судового контролю. Невідповідність намірів забудови означає, що запланований для будівництва об`єкт не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, тобто затвердженим текстовим та графічним матеріалам з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій конкретного населеного пункту.

Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11.04.2018 у справі №803/1231/17 та від 14.08.2018 у справі № 823/5265/15.

Згідно з частиною четвертою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є виключно невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Як уже встановлено судом, містобудівні умови та обмеження A3848995449541232589 (номер у ЄДЕССБ MU01:8995-4495-4123-2591) від 09.03.2026 видані на підставі чинного на той момент рішення Ковельської міської ради від 26.02.2026 №76/27, що повністю відповідає вимогам частини третьої та четвертої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», оскільки невідповідності намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні судом не встановлено.

На момент видачі містобудівних умов та обмежень рішення Ковельської міської ради від 26.02.2026 №76/27 було чинним, не скасованим та обов`язковим до виконання, відтак Відділ містобудування та архітектури виконавчого комітету Ковельської міської ради був зобов`язаний діяти відповідно до чинної містобудівної документації.

Містобудівні умови та обмеження видані в межах компетенції уповноваженого органу та відповідно до статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Обмеження (прибережна захисна смуга ставка, санітарно-захисна зона тощо) враховані в матеріалах детального плану території та відображені в містобудівних умовах та обмеженнях.

Відсутність окремого текстового опису окремих обмежень не є істотним порушенням, оскільки містобудівні умови та обмеження видаються з урахуванням затвердженої містобудівної документації (постанова Верховного Суду від 01.05.2025 №380/5886/22, від 20.03.2019 № 810/726/18).

Як встановлено судом, усі наявні містобудівні обмеження враховані відповідачем при їх підготовці та видачі, тому підстав для їх скасування суд не вбачає.

Оскільки наміри забудовника щодо зведення торгово-офісної будівлі повністю відповідали затвердженому детальному плану території, у відділі містобудування та архітектури були відсутні будь-які законні підстави для відмови.

Відтак, наказ відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Ковельської міської ради №7.10/15-М від 05.03.2026, яким затверджено містобудівні умови та обмеження для об`єкта «Нове будівництво магазину та допоміжних приміщень за адресою: вулиця Варшавська, 39, місто Ковель, Волинська область», виданий у межах дискреційних повноважень органу архітектури, на підставі чинного детального плану території з дотриманням установленої законом процедури.

Вказана процесуальна норма містить вичерпний перелік підстав для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень, проте, відповідачем-2 таких не встановлено. Текстові та графічні матеріали вказаного документа повністю відображають містобудівні регламенти, визначені місцевою містобудівною документацією.

Таким чином, оскільки наказ №7.10/15-М від 05.03.2026 і сформовані на його підставі містобудівні умови та обмеження №A3848995449541232589 є правомірними адміністративними актами, та прийняті на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а тому в задоволенні позовної вимоги про визнання протиправними та скасування містобудівних умов та обмежень №A3848995449541232589 від 09.03.2026 (номер у ЄДЕССБ MU01:8995-4495-4123-2591) підстави для їх скасування відсутні.

Інші доводи сторін висновків суду не спростовують.

Згідно пункту 41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі «Серявін та інші проти України» від 10.02.2010, заява 4909/04, відповідно до п. 58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» від 09.12.1994, серія A, №303-A, п.29).

З огляду на викладене, з урахуванням наведених судом законодавчих норм та встановлених обставин, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

Суд акцентує увагу на тому, що відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).

Згідно з статтею 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Таким чином, довести правомірність своїх дій чи бездіяльності відповідно до принципу офіційності в адміністративному судочинстві зобов`язаний суб`єкт владних повноважень. Разом з тим, згідно з принципом змагальності позивач має спростувати позицію суб`єкта владних повноважень, якщо заперечує її обґрунтованість.

Натомість в даному випадку позивачем не підтверджено належними доказами обставин, якими обґрунтовує заявлені вимоги, та не доведено неправомірності рішень, що оскаржуються.

За таких обставин, враховуючи те, що в ході розгляду даної справи судом не було встановлено допущення з боку відповідачів порушень вимог чинного містобудівного законодавства, які б стосувались процедури прийняття спірних рішень, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Частиною першою статті 9 КАС України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом змагальності сторін, диспозитивності та офіційного з`ясування всіх обставин у справі, відповідно до якого розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Таким чином, на підставі оцінки поданих доказів у їх сукупності, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному розгляді всіх обставин справи та системного аналізу положень законодавства України, суд вважає, що позов є необґрунтованим та задоволенню не підлягає.

У зв`язку з відмовою у задоволенні позову судові витрати відповідно до статті 139 КАС України розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 139, 243-246, 255, 295 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

В задоволенні позову керівника Ковельської окружної прокуратури в інтересах держави до Ковельської міської ради, Відділу містобудування та архітектури виконавчого комітету Ковельської міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення, визнання протиправним та скасування наказу, визнання протиправними та скасування містобудівних умов та обмеження, відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення суду може бути оскаржене в апеляційному порядку повністю або частково шляхом подання апеляційної скарги до Восьмого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Суддя О. А. Лозовський

Повний текст судового рішення складено 19 жовтня 2026 року.