Рішення від 12 жовтня 2026 р. у справі №990/176/24 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

РІШЕННЯ

Іменем України

13 жовтня 2026 року

м. Київ

справа №990/176/24

адміністративне провадження № П/990/176/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді: Шарапи В.М.,

суддів: Бевзенка В.М., Кравчука В.М., Тацій Л.В., Чиркіна С.М.,

за участю: секретаря судового засідання: Корецького І.О.,

представника позивача - Сабаріна Ю.В.,

представника відповідача - Саввіна С.С.,

представників Служби безпеки України - Онищука С.Б.,

представник Рада національної безпеки і оборони України - не з`явився,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу № 990/176/24 за позовом Оптім Холдинг ГмбХ (Optim Holding GmbH) до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи, що не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Рада національної безпеки і оборони України, Служба безпеки України, про визнання протиправним та скасування указу в частині,

УСТАНОВИВ:

І. ПРОЦЕДУРА Й АРГУМЕНТИ СТОРІН У СПРАВІ

1. 23 травня 2024 року позивач - Оптім Холдинг ГмбХ (Optim Holding GmbH), звернувся до Верховного Суду, як суду першої інстанції, з позовом до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, в якому просить:

- визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 23 грудня 2023 року №851/2023 Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23 грудня 2023 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в частині пункту 112 Додатку 2 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23 грудня 2023 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» щодо Оптім Холдинг ГмбХ (Optim Holding GmbH), відомості згідно з даними Міністерства юстиції Австрійської Республіки: реєстраційний номер - FN537472A, місцезнаходження юридичної особи: Австрійська Республіка, м. Відень (Schererstrasse 16/2, OG/2b 1210, Wien, Austria).

2. Позовну заяву, з урахуванням прийнятої Судом зміни підстав позову, обґрунтовано тим, що оскаржуваний Указ Президента України від 23 грудня 2023 року №851/2023 Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23 грудня 2023 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Указ №851/2023) та рішення Ради національної безпеки і оборони України (далі - РНБО) не містять будь-яких фактичних даних про вчинення позивачем дій, перелічених в пункті 1 частини першої статті 3 Закону України «Про санкції» від 14 серпня 2014 року № 1644-VII (далі - Закон № 1644-VII). Також позивач зазначає, що відповідачем не наведено фактів порушення позивачем Загальної декларації прав людини, Статуту Організації Об`єднаних Націй. Вказує на відсутність посилань на наявність резолюцій Генеральної Асамблеї та Ради Безпеки Організації Об`єднаних Націй, рішень Ради ЄС.

Позивач стверджує, що не вчиняв дій, які можливо було б кваліфікувати як підстави для застосування санкцій, а діяв виключно у порядку та у спосіб, який дозволений українським та міжнародним законодавством, не завдаючи інтересам України жодної прямої чи потенційної шкоди.

За вказаних обставин, застосування заходів (санкцій) до позивача відбулось непрозоро, без належних на те фактичних та правових підстав, що унеможливлює встановлення відповідності застосованих до позивача заходів принципам законності, об`єктивності та відповідності меті застосування санкцій.

Також позивач наполягає на невідповідності Указу №851/2023 у спірній частині положенням частини другої статті 19 та статті 8 Конституції України (Т.1 а.с. 222-228).

3. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23 травня 2024 року для розгляду цієї справи визначено суддю-доповідача ОСОБА_2, суддів: Радишевську О.Р., Кашпур О.В., Смоковича М.І., Уханенка С.А.

4. Ухвалою Верховного Суду від 25 червня 2024 року відкрито провадження в адміністративній справі; залучено до участі у справі як третіх осіб, що не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - РНБО та Службу безпеки України (далі - СБУ); вирішено розглядати справу в порядку спрощеного позовного провадження колегією суддів у складі п`яти суддів.

5. У відзиві на позовну заяву відповідач зазначає, що РНБО було розглянуто та підтримано відповідні пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів, зокрема до позивача, про що прийнято відповідне рішення РНБО (Т.1 а.с. 75-82).

У подальшому після надходження в установленому порядку на ім`я Глави держави відповідних матеріалів, Президент України в межах реалізації приписів законодавства видав Указ №851/2023, яким увів в дію Рішення РНБО.

Відповідач у відзиві також наголошує, що застосування санкцій до позивача рішенням РНБО, введеним у дію Указом № 851/2023, ґрунтується на принципах пропорційності, відповідності меті та ефективності, а також здійснено у зв`язку з наявністю достатніх підстав, визначених статтею 3 Закону № 1644-VII.

Пояснює, що Президент України, видаючи Указ № 851/2023 в оскаржуваній частині, реалізував свої конституційні повноваження у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно.

Просить відмовити у задоволенні адміністративного позову.

6. Третя особа - Служба безпеки України (далі - СБУ), підтримала позицію відповідача та просить відмовити у задоволенні позову (Т.1 а.с.106-125).

Дані (інформація), які слугували приводом для застосування санкцій до позивача, СБУ зібрала з використанням системи контррозвідувальних, пошукових, режимних, адміністративно-правових заходів відповідно до мети їх застосування (згідно зі статтею 1 Закону № 1644-VII).

З метою недопущення заподіяння шкоди національним інтересам та національній безпеці СБУ внесено до РНБО відповідні пропозиції щодо розгляду питання про застосування санкцій, у т.ч. до Оптім Холдинг ГМБХ.

За результатами розгляду цих пропозицій РНБО рішенням від 23 грудня 2023 року, введеним в дію Указом Президента України від 23 грудня 2023 року № 851/2023, застосовано обмежувальні заходи (санкції) до фізичних та юридичних осіб, у т.ч. до позивача.

З огляду на те, що СБУ здійснено інформування РНБО у відповідності до вимог статті 5 Закону № 1644-VII, а РНБО прийнято рішення про застосування санкцій, що згідно з законодавством віднесено до виключної компетенції РНБО, дії СБУ та РНБО є законними та такими, що вчинені з безумовним дотриманням вимог частини другої статті 19 Конституції України.

У підсумку СБУ зазначає, що, приймаючи Указ № 851/2023 в оскаржуваній частині, Президент України діяв на реалізацію своїх конституційних повноважень, у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно. При цьому, оцінка вищезазначених факторів, ризиків, які становлять загрозу державності, фокусувалася не на доведенні достеменно будь-чиєї вини, а на існуванні самої можливості (імовірності) причетності певної особи (чи осіб, інших суб`єктів) до дій, які в розумінні, зокрема, пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII є підставою для застосування санкцій.

7. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30 вересня 2024 року, у зв`язку зі звільненням судді ОСОБА_2 у відставку, визначено новий склад колегії суддів - головуючий суддя Шарапа В.М., судді Бевзенко В.М., Чиркін С.М., Кравчук В.М., Тацій Л.В.

8. 03 лютого 2025 року Верховний Суд ухвалою повернув без розгляду заяву Оптім Холдинг ГмбХ (Optim Holding GmbH) про зміну підстав позову.

9. 09 вересня 2025 року у судовому засіданні Суд вирішив проводити розгляд матеріалів ДСК у закритому судовому засіданні.

10. 02 грудня 2025 року Верховний Суд у судовому засіданні задовольнив заяву позивача про поновлення процесуального строку для подання заяви про зміну підстав позову та зміну підстав позову.

11. Третя особа - РНБО, не подавала до суду пояснень щодо суті позовних вимог. Про відкриття провадження у справі, а також про дату, час та місце розгляду справи цей учасник повідомлений належним чином, про що свідчить Довідка про доставку електронного листа.

ІІ. ВСТАНОВЛЕНІ У СПРАВІ ОБСТАВИНИ

12. Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

13. Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

14. Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.

15. Рішенням РНБО від 23 грудня 2023 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» вирішено підтримати внесені СБУ пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій).

Указаним рішенням застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) до юридичних осіб згідно з Додатком 2.

Пунктом 112 додатку 2 до рішення РНБО від 23 грудня 2023 року до Оптім Холдинг ГмбХ (Optim Holding GmbH). Відомості згідно з даними Міністерства юстиції Австрійської Республіки: реєстраційний номер - FN537472А. Місцезнаходження юридичної особи: Австрійська Республіка, м. Відень (Schererstrasse 16/2, OG/2b 1210, Wien, Austria), застосовано обмежувальні заходи строком на п`ять років у вигляді:

1) блокування активів - тимчасове позбавлення права користуватися та розпоряджатися активами, що належать фізичній або юридичній особі, а також активами, щодо яких така особа може прямо чи опосередковано (через інших фізичних або юридичних осіб) вчиняти дії, тотожні за змістом здійсненню права розпорядження ними;

2) обмеження торговельних операцій (повне припинення);

3) обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України (повне припинення);

4) запобігання виведенню капіталів за межі України;

5) зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань;

6) анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами;

7) заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах;

8) заборона здійснення публічних та оборонних закупівель товарів, робіт і послуг у юридичних осіб - резидентів іноземної держави державної форми власності та юридичних осіб, частка статутного капіталу яких знаходиться у власності іноземної держави, а також публічних та оборонних закупівель у інших суб`єктів господарювання, що здійснюють продаж товарів, робіт, послуг походженням з іноземної держави, до якої застосовано санкції згідно з цим Законом;

9) заборона або обмеження заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, її внутрішніх вод, портів та повітряних суден до повітряного простору України або здійснення посадки на території України (повна заборона);

10) повна або часткова заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, емітентами яких є особи, до яких застосовано санкції згідно з цим Законом (повна заборона);

11) заборона збільшення розміру статутного капіталу господарських товариств, підприємств, у яких резидент іноземної держави, іноземна держава, юридична особа, учасником якої є нерезидент або іноземна держава, володіє 10 і більше відсотками статутного капіталу або має вплив на управління юридичною особою чи її діяльність;

12) запровадження додаткових заходів у сфері екологічного, санітарного, фітосанітарного та ветеринарного контролю;

13) припинення дії торговельних угод, спільних проектів та промислових програм у певних сферах, зокрема у сфері безпеки та оборони;

14) заборона передання технологій, прав на об`єкти права інтелектуальної власності;

15) заборона на набуття у власність земельних ділянок.

16. Указом Президента України від 23 грудня 2023 року № 851/2023 введено в дію рішення РНБО від 23 грудня 2023 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».

17. Вважаючи такий Указ відповідача в частині введення в дію пункту 112 Додатку 2 до вказаного рішення про застосування до Оптім Холдинг ГмбХ (Optim Holding GmbH) персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) протиправним, позивач звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й ОЦІНКА СУДУ

18. Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

19. Частиною другою цієї статті визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

20. Згідно з частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

21. За змістом статті 17 Конституції України захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу.

22. Згідно зі статтею 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

23. Повноваження Президента України визначені у статті 106 Конституції України, з пункту 31 частини першої якої вбачається, що Президент України здійснює інші повноваження, визначені Основним Законом України.

24. Відповідно до пункту 28 частини першої статті 106 Конституції України Президент України створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби.

25. Конституційно-правовий статус інституту Президента України базується на правилах та нормах, які регулюють положення глави держави у механізмах державного управління. Порядок діяльності Президента України, його повноваження, взаємодія з іншими органами державної влади та місцевого самоврядування нормативно встановлені.

26. Відповідно до частини третьої статті 106 Основного Закону України Президент України на основі та на виконання як Конституції, так і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.

27. Зі свого боку, компетенція та функції РНБО визначаються Конституцією України та законом.

28. За змістом статті 107 Конституції України Рада національної безпеки і оборони України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. Рада національної безпеки і оборони України координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою Ради національної безпеки і оборони України є Президент України. Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента України.

29. Згідно із частинами першою, третьою, четвертою статті 10 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» рішення Ради національної безпеки і оборони України приймаються не менш як двома третинами голосів її членів. Прийняті рішення вводяться в дію указами Президента України. Рішення Ради національної безпеки і оборони України, введені в дію указами Президента України, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.

30. Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 1644-VII з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції).

31. Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (частина друга статті 1 Закону № 1644-VII).

32. Відповідно до статті 2 Закону № 1644-VII правову основу застосування санкцій становлять Конституція України, міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, закони України, нормативні акти Президента України, Кабінету Міністрів України, рішення Ради національної безпеки і оборони України, відповідні принципи та норми міжнародного права.

33. За частиною першою статті 3 Закону № 1644-VII підставами для застосування санкцій є:

1) дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод;

2) резолюції Генеральної Асамблеї та Ради Безпеки Організації Об`єднаних Націй;

3) рішення та регламенти Ради Європейського Союзу;

4) факти порушень Загальної декларації прав людини, Статуту Організації Об`єднаних Націй.

34. Застосування санкцій ґрунтується на принципах законності, прозорості, об`єктивності, відповідності меті та ефективності (частина друга статті 3 Закону № 1644-VII).

Підставою для застосування санкцій також є вчинення іноземною державою, іноземною юридичною особою, юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземцем, особою без громадянства, а також суб`єктами, які здійснюють терористичну діяльність, дій, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, стосовно іншої іноземної держави, громадян чи юридичних осіб останньої (частина третя цієї статті).

35. Відповідно до пунктів 1, 2-6, 7, 10-12, 16-19, 24-1 частини першої статті 4 Закону № 1644-VII видами санкцій згідно із цим Законом є, зокрема: блокування активів - тимчасове позбавлення права користуватися та розпоряджатися активами, що належать фізичній або юридичній особі, а також активами, щодо яких така особа може прямо чи опосередковано (через інших фізичних або юридичних осіб) вчиняти дії, тотожні за змістом здійсненню права розпорядження ними; обмеження торговельних операцій; обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України; запобігання виведенню капіталів за межі України; зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань; анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами; заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах; заборона здійснення публічних та оборонних закупівель товарів, робіт і послуг у юридичних осіб-резидентів іноземної держави державної форми власності та юридичних осіб, частка статутного капіталу яких знаходиться у власності іноземної держави, а також публічних та оборонних закупівель у інших суб`єктів господарювання, що здійснюють продаж товарів, робіт, послуг походженням з іноземної держави, до якої застосовано санкції згідно з цим Законом; заборона або обмеження заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, її внутрішніх вод, портів та повітряних суден до повітряного простору України або здійснення посадки на території України; повна або часткова заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, емітентами яких є особи, до яких застосовано санкції згідно з цим Законом; заборона збільшення розміру статутного капіталу господарських товариств, підприємств, у яких резидент іноземної держави, іноземна держава, юридична особа, учасником якої є нерезидент або іноземна держава, володіє 10 і більше відсотками статутного капіталу або має вплив на управління юридичною особою чи її діяльність; запровадження додаткових заходів у сфері екологічного, санітарного, фітосанітарного та ветеринарного контролю; припинення дії торговельних угод, спільних проектів та промислових програм у певних сферах, зокрема у сфері безпеки та оборони; заборона передання технологій, прав на об`єкти права інтелектуальної власності; заборона на набуття у власність земельних ділянок.

36. Згідно з частиною першою статті 5 Закону № 1644-VII пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд Ради національної безпеки та оборони України Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, Службою безпеки України.

37. Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається Радою національної безпеки та оборони України та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання (частина третя статті 5 Закону № 1644-VII).

38. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 07 липня 2022 року у справі № 9901/348/21 сформулювала такі висновки.

Закон № 1644-VII є регулятивним нормативним актом, який встановлює (запроваджує) ряд обмежень на демократичну участь у випадку загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, а також задля протидії терористичній діяльності.

Цей Закон, як можна побачити зі змісту наведених вище його приписів, дозволяє обмежувати певні права та свободи (право власності, право на підприємницьку діяльність тощо), не змінюючи при цьому провідних (ключових) цінностей, що становлять основу Конституції України.

За цим актом держава має легітимну можливість відступати від певних гарантованих конституційних прав, але водночас для того, щоб запобігти загрозам державного свавілля чи авторитаризму, повинна застосовувати обмежувальні заходи (санкції) винятково, тимчасово, використовувати їх як крайній і як необхідний (невипадковий) захід. Повинна застосовувати їх співмірно з тими загрозами національним інтересам, національній безпеці чи для протидії терористичній діяльності, яким держава намагається запобігти з їхньою поміччю.

Оскільки обмежувальні заходи є чутливими для осіб, до яких вони можуть бути застосовані, та мають відповідати певним стандартам обмеження основних прав, одним з яких є забезпечення балансу між потребами національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності держави, з одного боку, та демократії і прав людини, з другого, у цьому Законі визначені види обмежувальних заходів (санкцій), підстави їхнього застосування, окреслено коло осіб, до яких вони застосовуються, а також за яких умов. Встановлені органи державної влади, які вносять пропозиції про застосування санкцій, інституція, яка приймає рішення про їхнє застосування, та порядок, за яким втілюються ці заходи.

Позаяк главою держави і гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, прав і свобод людини і громадянина є Президент України, беручи до уваги, що використання санкцій в особливий спосіб перебуває на межі втручання в права особи, гарантовані Конституцією України, Закон № 1644-VII передбачає, що рішення щодо застосування певного виду санкцій приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України, на якого власне й покладається відповідальність гарантувати як національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність України, так і принципи правової держави, права і свободи людини і громадянина.

У цьому сенсі Закон № 1644-VII досить чітко і передбачувано визначав підстави, умови, мету застосування санкцій.

39. Таким чином, Президент України, реалізовуючи свої владні управлінські функції, в межах повноважень, визначених Конституцією України, Указом від 23 грудня 2023 року №851/2023 увів в дію рішення РНБО, в результаті чого до позивача було застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції). Оскаржуваний указ Президента України опубліковано у газеті «Урядовий кур`єр» 26 грудня 2023 року № 258 та набрав чинності із цього моменту.

40. Як вже зазначалося, РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, визначає достатність підстав для застосування санкцій та необхідність їх застосування, з метою невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам та безпеці України, несе відповідальність за їхню об`єктивність, відповідність меті та ефективності, а також дотримання іншим принципам застосування санкцій відповідно до частини другої статті 3 Закону № 1644-VII.

41. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19 зазначила, що наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII, безумовно є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати існування такої реальної чи потенційної загрози передбачає певну межу дискреції.

42. ЄСПЛ у рішенні від 16 жовтня 2025 року у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України» (заява № 18049/18) висловив принципово важливі правові висновки щодо меж судового перегляду у справах про застосування санкцій, запроваджених національними органами влади. Ці висновки мають пряме значення для тлумачення та застосування статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції в національному праві.

43. ЄСПЛ наголосив, що навіть у сфері національної безпеки, де держава користується значною свободою розсуду, судовий перегляд не може зводитися винятково до перевірки формальної процедури та меж дискреції. Він повинен охоплювати питання наявності достатньої фактичної основи (sufficient factual basis), тобто чи ґрунтується рішення на даних, здатних обґрунтовано підтримати висновок про наявність реальної чи потенційної загрози. Відмова судів від будь-якої оцінки фактичної обґрунтованості тверджень про загрозу призводить до відсутності потрібних процесуальних гарантій проти свавільного втручання в права, гарантовані Конвенцією.

44. З огляду на ухвалене ЄСПЛ рішення від 16 жовтня 2025 року Велика Палата Верховного Суду у справі №990/224/23 (постанова від 28 квітня 2026 року) вирішила конкретизувати раніше сформульовану правову позицію, викладену в постановах від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19, від 27 серпня 2024 року у справі № 800/162/16, щодо обсягу судового перегляду указів Президента України про введення в дію рішень РНБО про застосування персональних санкцій.

45. Велика Палата Верховного Суду зазначила, що оцінка Президентом України рівня та істотності загроз національній безпеці належить до сфери його конституційної дискреції та не може підмінятися власною оцінкою суду. Разом із тим судовий контроль у таких справах не обмежується виключно перевіркою дотримання процедури застосування санкцій та меж дискреційних повноважень суб`єкта владних повноважень.

46. Конкретизуючи попередній підхід з урахуванням правових висновків ЄСПЛ, викладених у рішенні у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України» (заява № 18049/18), Велика Палата Верховного Суду наголосила, що національний суд повинен перевіряти також наявність у матеріалах справи достатньої фактичної основи (sufficient factual basis), здатної обґрунтовано підтвердити висновок про існування реальної або потенційної загрози, передбаченої статтею 3 Закону України «Про санкції». При цьому така перевірка не означає здійснення судом власної оцінки доцільності застосування санкцій або підміну дискреційних повноважень Президента України, а спрямована на встановлення того, чи ґрунтувалося відповідне рішення на фактичних даних, які могли об`єктивно слугувати підставою для його ухвалення.

47. Отже, після конкретизації правової позиції Великої Палати Верховного Суду судовий перегляд у справах про оскарження рішень щодо застосування персональних санкцій охоплює не лише перевірку процедури їх запровадження та дотримання меж дискреції, а й оцінку наявності достатньої фактичної основи для висновку про існування загрози національній безпеці, водночас без втручання суду у здійснення суб`єктом владних повноважень його конституційних дискреційних повноважень.

48. Оцінюючи правову основу застосування до позивача санкцій, Верховний Суд виходить з такого.

49. В межах розгляду цієї справи Верховний Суд встановив, що рішенням РНБО від 23 грудня 2023 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» вирішено підтримати внесені СБУ пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), у тому числі й відносно Оптім Холдинг ГмбХ (Optim Holding GmbH).

50. Підставою застосування персональних санкцій до позивача слугувала діяльність позивача, що створює реальні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяє терористичній діяльності, повномасштабному вторгненню збройних сил рф на територію України, що спричиняє значні жертви серед мирного населення, руйнування житлових будинків, пошкодження соціальної і критичної інфраструктури держави, призводить до майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.

51. Про це свідчать, зокрема, сформульовані СБУ пропозиції, які підтримала РНБО в своєму рішенні.

52. Таким чином, санкції до позивача застосовано з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 3 Закону №1644-VII.

53. Під час судового розгляду справи встановлено, що Оптім Холдинг ГмбХ (Optim Holding GmbH) є резидентом Австрійської Республіки, тобто є особою, до якої у значенні статті 3 Закону №1644-VII можуть бути застосовані передбачені цим Законом санкції.

54. Суд витребував від СБУ та РНБО документи, що підтверджують існування фактичних даних та обставин, які стали підставою для внесення пропозиції СБУ для прийняття рішення РНБО про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до позивача та документи, що містять пропозиції СБУ про застосування персональних спеціальних економічних й інших обмежувальних заходів (санкцій) до Оптім Холдинг ГмбХ (Optim Holding GmbH), які були внесені до РНБО.

55. На виконання вимог Суду СБУ надала належним чином засвідчені копії документів (які містять інформацію, з обмеженим доступом з грифом «для службового користування»), що підтверджують існування фактичних даних та обставин, які стали підставою для внесення нею пропозиції для прийняття рішення РНБО про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до Оптім Холдинг ГмбХ (Optim Holding GmbH), та належним чином засвідчені копії документів, що містять пропозиції СБУ про застосування персональних спеціальних економічних й інших обмежувальних заходів (санкцій) до позивача, які були внесені до РНБО.

56. Опис вказаних документів відображено у пункті 14 цього рішення.

57. Крім цього, під час розгляду справи СБУ надала суду матеріали кримінального провадження, внесеного до ЄРДР за № 22023101110000785 від 13 жовтня 2023 року, за підозрою ОСОБА_3 у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною першого статті 111-2 КК України.

58. Серед указаних матеріалів кримінального провадження наявний рапорт ГУ «Д» ДЗНД СБУ від 26 червня 2023 року № 5/6/1/2-1836нт про можливе вчинення кримінального правопорушення, в якому, серед іншого, зазначено, що ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_1 є одноосібним власником Оптім Холдинг ГМБХ, придбав корпоративні права ООО «Технотрейд» та ООО «Торговая компания «Оптим», які здійснюють господарську діяльність на території, а також за законодавством країни агресора - рф, які являються дистриб`юторами та здійснюють імпорт і реалізацію кліматичного та опалювального обладнання на території країни агресора. Після чого, від діяльності вказаних суб`єктів господарювання за 2022 рік сплачено податків та інших обов`язкових зборів до бюджету країни агресора у сумі 50 117 000 рос. рублів.

59. Також було надано повідомлення про підозру ОСОБА_3 у пособництві державі агресору, вчинене за попередньою змовою групою осіб, тобто у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого частиною 2 статті 28, частиною 1 статті 111-2 КК України ( ОСОБА_3 будучи кінцевим бенефіціарним власником Оптім Холдинг ГМБХ (Австрія) вчинив дії спрямовані на придбання корпоративних прав ТОВ «ТК «Оптим» та ТОВ «Технотрейд», знаходячись поза межами території України, переважно в Австрійській Республіці, усвідомлюючи здійснення відкритої російської агресії та окупацію частину території України, з метою збереження майна підприємств та своїх особистих корисливих мотивів, вирішив продовжити здійснювати фінансово-господарську діяльність вказаних вище суб`єктів господарювання.

60. Матеріалами справи, зокрема Випискою з Єдиного державного реєстру юридичних осіб №ЮЭ9965-25-34944863 від 13 березня 2025 року, підтверджується, що засновниками/учасниками ТОВ «Торгівельна компанія «ОПТИМ», зареєстрованої за законодавством рф, є ОСОБА_4 (розмір частки - 5,95) та Оптім Холдинг ГМБХ ( Optim Holding GmbH ) (розмір частки - 94,05).

61. Також згідно з Випискою з Єдиного державного реєстру юридичних осіб №ЮЭ9965-25-34809467 від 13 березня 2025 року засновниками/учасниками ТОВ «Технотрейд» є ОСОБА_4 (розмір частки - 1) та Оптім Холдинг ГМБХ (Optim Holding GmbH) (розмір частки - 99).

62. Колегія суддів наголошує, що санкції, передбачені Законом № 1644-VII, не є видом покарання чи юридичної відповідальності, а виконують функцію обмежувального економічного заходу щодо осіб, які, зокрема, становлять загрозу національним інтересам, призводять до завдання майнових втрат та/або створюють перешкоди для сталого економічного розвитку держави. Наявність хоча б однієї з наведених вище обставин є підставою для реагування з боку уповноважених органів державної влади, які в межах наданих повноважень подають до РНБО України пропозиції щодо застосування відповідних санкцій.

63. Згідно з пунктами 1, 4, 5, 8 статті 24 Закону України «Про Службу безпеки України» відповідно до своїх основних завдань СБУ зобов`язана: здійснювати інформаційно-аналітичну роботу в інтересах ефективного проведення органами державної влади та управління України внутрішньої і зовнішньої діяльності, вирішення проблем оборони, соціально-економічного будівництва, науково-технічного прогресу, екології та інших питань, пов`язаних з національною безпекою України; здійснювати контррозвідувальні заходи з метою попередження, виявлення, припинення і розкриття будь-яких форм розвідувально-підривної діяльності проти України; забезпечувати захист державного суверенітету, конституційного ладу і територіальної цілісності України від протиправних посягань з боку окремих осіб та їх об`єднань; здійснювати відповідно до законодавства профілактику правопорушень у сфері державної безпеки.

64. За такого правового регулювання СБУ, виконуючи покладені на неї завдання щодо попередження, виявлення, припинення та розкриття протиправних дій, що безпосередньо створюють загрозу інтересам України, наділена необхідним обсягом повноважень, які дозволяють їй виявляти факти існування реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII, зокрема, в ході розвідувальної чи контррозвідувальної діяльності.

65. Позивач, Оптім Холдинг ГмбХ (Optim Holding GmbH), станом на дату застосування до нього санкцій продовжував бути мажоритарним учасником/засновником юридичних осіб ТОВ «Технотрейд» та ТОВ «Торгова компанія «Оптім», які зареєстровані на території рф та здійснюють господарську діяльність, сплачуючи при цьому податки та інші обов`язкові платежі до бюджету держави агресора.

66. Наданих СБУ доказів достатньо для того щоб констатувати наявність потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці Держави та створення перешкод для сталого економічного розвитку України, що свідчить про необґрунтованість доводів позивача щодо відсутності у Президента України, станом на час прийняття спірного в цій справі Указу, передбачених пунктом 1 частиною першою статті 3 Закону №1644-VII підстав для застосування щодо нього санкцій.

67. При цьому варто зазначити, що поняття «потенційні загрози» у розумінні статті 3 Закону № 1644-VII не вимагає встановлення факту вчинення особою діяння, кваліфікованого як правопорушення. Достатньо обґрунтованого висновку про те, що діяльність особи, її зв`язки чи інші обставини створюють ризик для національної безпеки, який потребує реагування з боку держави.

68. Обґрунтованого сумніву щодо достовірності встановлених СБУ обставин у Верховного Суду немає.

69. Колегія суддів відхиляє доводи Оптім Холдинг ГмбХ (Optim Holding GmbH) з приводу того, що відповідачем не наведено фактів порушень позивачем Загальної декларації прав людини, Статуту Організації Об`єднаних Націй, а також з приводу відсутності резолюцій Генеральної Асамблеї та Ради Безпеки Організації Об`єднаних Націй, рішень Ради ЄС, оскільки, як вже зазначалося вище, єдиною та достатньою підставою для застосування санкцій слугувала підстава, передбачена пунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII.

70. Позивач наполягає на тому, що він набув частку у ТОВ «Технотрейд» та ТОВ «Торгова компанія «Оптім» лише у 2020 та 2021 роках відповідно; не приймав жодної участі в подіях, які, на думку відповідача, були достатньою підставою для введення санкцій (відбувались до 2021 року); починаючи з моменту широкомасштабного вторгнення рф вжив всі залежні від нього заходи для виходу з числа учасників ТОВ «Торгова компанія «Оптім» та ТОВ «Технотрейд», але в силу законодавства рф такий вихід був фактично неможливим; не могла та не впливала на поточну (операційну діяльність) ТОВ «Торгова компанія «Оптім» та ТОВ «Технотрейд», в тому числі і щодо обов`язку сплати податки у відповідній юрисдикції; не отримував дивідендів чи будь-яких інших виплат від ТОВ «Торгова компанія «Оптім» та ТОВ «Технотрейд»; не мав будь-яких відносин з компаніями, переліченими відповідачем, як підстава для застосування санкцій; не вчиняв жодних дій, фінансово-господарських відносин тощо на територіях, перелічених відповідачем, як підстава для застосування санкцій.

71. Касаційний адміністративний суд зазначає, що наведені позивачем обставини самі собою не спростовують наявності підстав для застосування до нього санкцій відповідно до Закону № 1644-VII. Оцінка загроз національній безпеці здійснюється на підставі всієї сукупності обставин, а не лише формальних критеріїв.

72. Позивач не довів належними та допустимими доказами вжиття ним дієвих заходів для виходу з числа учасників ТОВ «Торгова компанія «Оптім» та ТОВ «Технотрейд».

73. Крім цього, Верховний Суд вважає за необхідне зауважити, що мета застосування санкцій у цьому випадку обумовлена реалізацією суверенного права держави на захист національних інтересів, національної безпеки, прав власності, сталого економічного розвитку України.

74. За таких підстав та предмета позову судовий контроль полягає в оцінці дотримання державою в конкретній ситуації гарантій правомірного втручання, зокрема, у право на мирне володіння майном особою, до якої застосовані відповідні санкції.

75. Колегія суддів зауважує, що санкції як економічні обмежувальні заходи за своєю правовою природою є тим видом обмежень, які здебільшого стосуються втручання у право власності особи та носять превентивний характер.

76. Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ стаття 1 Першого протоколу до Конвенції містить три окремі норми. Перша, що виражається в першому реченні першого абзацу та має загальний характер, закладає принцип мирного володіння майном. Друга норма, що міститься в другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності та обумовлює його певними критеріями. Третя норма, висловлена в другому абзаці, визнає право договірних держав, серед іншого, контролювати використання майна в загальних інтересах. Друга та третя норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, повинні тлумачитися у світлі загального принципу, закладеного першою нормою (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «East/West Alliance Limited» проти України від 23 січня 2014 року, параграфи 166-168).

77. Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном з гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є те чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало воно легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті, а також чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право.

78. Отже, втручання у право на мирне володіння майном мають відповідати таким умовам:

втручання держави у право власності повинно мати нормативну основу в національному законодавстві;

якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або для контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів чи штрафів;

втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов`язаними із цим втручанням, й інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для цього.

79. Порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції ЄСПЛ констатує, якщо хоча б один із зазначених критеріїв не буде дотриманий. І навпаки - встановлює відсутність такого порушення, якщо дотримані всі три критерії.

80. У постанові від 24 лютого 2021 року у справі № 9901/294/19 Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що пункт 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції допускає реалізацію державою права вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, що відповідає також частині сьомій статті 41 Конституції України.

81. Колегія суддів враховує, що застосовані до позивача санкції, зокрема, обмеження права позивача користуватися та розпоряджатися належним йому майном, запобігання виведенню капіталів за межі України, обмеження фінансових операцій, анулювання ліцензій тощо безумовно є втручанням держави у його право на мирне володіння майном.

82. Водночас таке втручання у право позивача на мирне володіння майном ґрунтується на вимогах чинного законодавства, зокрема Закону № 1644-VII, та має легітимну мету - забезпечити превентивний контроль за діяльністю особи, яка може нести загрозу національній безпеці та інтересам України. Зазначена мета відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

83. Підсумовуючи наведене, оцінивши спірний Указ Президента України від 23 грудня 2023 року №851/2023, яким введено в дію рішення РНБО від 23 грудня 2023 року Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», крізь призму наведених вище критеріїв судового контролю, колегія суддів дійшла висновку, що рішення про застосування санкцій ухвалено уповноваженими суб`єктами з дотриманням визначеної Конституцією України та Законом № 1644-VII процедури; воно ґрунтується на достатньому фактичному підґрунті, яке дає підстави для висновку про наявність обставин, передбачених статтею 3 Закону № 1644-VII; встановлені обставини правильно кваліфіковані як такі, що є підставою для застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій); застосовані санкції є пропорційними легітимній меті захисту національної безпеки та не порушують справедливого балансу між публічними інтересами й правами позивача; водночас матеріали справи не містять доказів того, що оскаржуване рішення є свавільним, дискримінаційним або ухваленим не з тією метою, для досягнення якої Закон № 1644-VII передбачає можливість застосування санкцій. Наведені у позовній заяві, додаткових поясненнях та під час судового розгляду доводи представника Оптім Холдинг ГмбХ (Optim Holding GmbH), цих висновків не спростовують, а тому підстави для визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 23 грудня 2023 року №851/2023 в оскаржуваній позивачем частині відсутні.

84. Верховний Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини, сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява №65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява №63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява №4909/04; пункт 58), відповідно до якої принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

85. Згідно з частиною першою статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

86. На підставі викладеного, розглянувши подані документи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об`єктивно оцінивши докази, які мають значення для правильного розгляду справи і вирішення спору по суті, зваживши на всі аргументи та доводи сторін, Верховний Суд доходить до висновку про правомірність Указу Президента України від 23 грудня 2023 року №851/2023 та про відсутність підстав для задоволення цього позову.

87. Враховуючи, що в задоволенні цього позову слід відмовити судові витрати розподілу не підлягають.

88. Пункти 12-14 мотивувальної частини цього судового рішення містять службову інформацію.

Керуючись статтями 2, 22, 241- 243, 246, 250, 255, 262, 266, 295 КАС України, Верховний Суд

ВИРІШИВ:

У задоволенні адміністративного позову Оптім Холдинг ГмбХ (Optim Holding GmbH) до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи, що не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Рада національної безпеки і оборони України, Служба безпеки України, про визнання протиправним та скасування указу в частині відмовити.

Рішення Верховного Суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя В.М. Шарапа

Судді В.М. Бевзенко

В.М. Кравчук

Л.В. Тацій

С.М. Чиркін