Постанова від 12 жовтня 2026 р. у справі №400/2898/24 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 жовтня 2026 року

м. Київ

справа № 400/2898/24

адміністративне провадження № К/990/30124/26

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Чиркіна С.М. та Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах держави

до Миколаївської міської ради,

треті особи: Департамент архітектури та містобудування Миколаївської міської ради, Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 ,

про визнання протиправним та нечинним рішення,

за касаційною скаргою Миколаївської міської ради

на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду (у складі судді Брагар В.С.) від 22 жовтня 2025 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду (у складі колегії суддів: Бітова А.І., Лук`янчук О.В., Ступакової І.Г.) від 02 червня 2026 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У квітні 2024 року заступник керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва (далі - Прокурор) звернувся до суду з позовом до Миколаївської міської ради (далі також - відповідач), в якому просив визнати протиправним та нечинним рішення від 27 грудня 2022 року № 16/21 "Про затвердження містобудівної документації: "Коригування: детальний план території, обмеженої вулицями: Лазурна, Київська (60 років СРСР), Генерала Карпенка, Нікольська, Велика Морська та береговою лінією р. Південний Буг в м. Миколаєві".

2. На обґрунтування позовних вимог Прокурор зазначав, що відповідач, ухваливши оскаржуване рішення, фактично змінив детальний план, який не затверджувався в установленому порядку, та допустив розміщення житлово-громадських об`єктів на ландшафтно-рекреаційних територіях. На думку Прокурора, це суперечить частині першій статті 16, статті 17, частинам восьмій та дев`ятій статті 19 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI), статті 5 Закону України від 16 листопада 1992 року № 2780-XII «Про основи містобудування» (далі - Закон № 2780-XII), статтям 51, 52 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), підпунктам 8.1.1, 8.1.2 пункту 8.2 ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування і забудова територій» та пункту 4.2 Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, затверджених наказом Міністерства охорони здоров`я України від 19 червня 1996 року № 173 (далі - Державні санітарні правила).

Зокрема, відповідач змінив функціональне призначення 66 земельних ділянок загальною площею близько 7 га на Варварівському спуску та в мікрорайоні «Леваневців», визначене Генеральним планом міста Миколаєва, затвердженим рішенням від 18 червня 2009 року № 35/18. Території зелених насаджень і рекреаційних установ стали територіями садибної забудови та спеціального призначення. Це підтвердив Департамент містобудування, архітектури, капітального будівництва та супроводження проєктів розвитку Миколаївської обласної військової адміністрації у листі від 18 вересня 2023 року. Із 191,15 га території проєктування ландшафтно-рекреаційні та озеленені території становлять 18,18 га, а території житлової та громадської забудови - 100,11 га.

Прокурор також вказував на недостовірність вихідних даних. У коригуванні зазначено річку Південний Буг замість Бузького лиману, що спричинило помилкові висновки в розділі «Охорона навколишнього природного середовища». За інформацією Регіонального офісу водних ресурсів у Миколаївській області від 18 серпня 2023 року та даними Державного водного кадастру, територію обмежує Бузький лиман. Він є водним об`єктом загальнодержавного значення відповідно до статті 5 Водного кодексу України та належить до внутрішніх морських вод згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 29 березня 2002 року № 431.

За доводами Прокурора, коригування не визначає меж прибережної захисної смуги Бузького лиману. За графічними матеріалами («Проектний план», «Планувальні обмеження», «Охорона навколишнього природного середовища») її межа збігається з урізом води, тобто смуга фактично відсутня. Під час громадського обговорення, яке тривало з 08 жовтня 2020 року по 05 березня 2021 року, один з учасників запропонував розробити проєкт прибережних захисних смуг. Замовник відхилив цю пропозицію, пославшись на можливість встановлення смуг лише окремим проєктом землеустрою. На переконання Прокурора, це створює передумови для протиправного відведення у приватну власність і забудови земель у межах прибережної захисної смуги. Крім того, після підриву Каховської ГЕС навантаження на Бузький лиман зросло, тому відсутність смуги ускладнює ситуацію з водними ресурсами регіону.

Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України (далі - Міндовкілля) у листі від 24 грудня 2020 року № 25/5-21/12364-20 надало зауваження до проєкту детального плану та звіту про стратегічну екологічну оцінку. Міністерство вказало, зокрема, на такі недоліки: відсутність підтвердження відповідності Генеральному плану та Плану зонування території міста Миколаєва; невизначення прибережної захисної смуги і водоохоронних зон; визначення прибережних захисних смуг по урізу води; розміщення в їх межах житлової забудови та об`єктів забороненої діяльності; неналежне оформлення техніко-економічних показників і схем планувальних обмежень; відсутність заходів моніторингу. Департамент архітектури та містобудування Миколаївської міської ради як замовник цих зауважень не розглянув. Натомість у довідці про консультації він зазначив недостовірні відомості про їх відсутність.

Крім того, Прокурор стверджував, що коригування не визначає червоних ліній для частини провулків і вулиць. Усупереч пункту 17 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI, пунктам 6.1.5- 6.1.8 ДБН Б.1.1-14:2012 «Склад та зміст детального плану території» (далі - ДБН Б.1.1-14:2012) та пункту 7.17 ДБН Б.1.1-14:2021 «Склад та зміст містобудівної документації на місцевому рівні» (далі - ДБН Б.1.1-14:2021) воно не в повному обсязі визначає зони громадської забудови, зв`язку і оборони, інженерної інфраструктури та взагалі не визначає фактично існуючу комунально-складську зону. Розміщення морського та річкового вантажного порту в зоні ТР-1в коригування передбачає без обґрунтування дотримання вимог пунктів 5.22, 5.23 Державних санітарних правил щодо відстаней до житлової забудови. При цьому площа земель зовнішнього транспорту становить лише 3,13 га. Усупереч частині сьомій статті 19 Закону № 3038-VI матеріали коригування не оприлюднено.

Обґрунтовуючи підстави представництва, Прокурор зазначав, що міська рада, затверджуючи містобудівну документацію, не є об`єктом державного архітектурно-будівельного нагляду. Тому жоден орган, зокрема Державна інспекція архітектури та містобудування України, не має повноважень звертатися до суду з таким позовом, і Прокурор набув статусу позивача. Інтерес держави полягає в реалізації єдиної політики щодо збереження природних ресурсів і в захисті права мешканців громади на доступ до рекреаційних територій. Оскаржуване рішення, на думку Прокурора, суперечить статтям 5, 19 Закону № 2780-XII. Про корупційні ризики свідчить те, що 14 із 22 учасників громадського обговорення були відповідачами у цивільних справах № 487/10127/14-ц, № 487/10134/14-ц, № 487/10110/14-ц, № 487/10128/14-ц, № 487/7339/18, № 487/10126/14-ц, № 487/10132/14-ц, № 487/10111/14-ц, № 487/10119/14-ц, № 487/10108/14-ц, у яких суди встановили незаконне відведення у приватну власність земельних ділянок по пров. Авіаційному в межах прибережної захисної смуги. Під час обговорення ці особи наполягали на зміні цільового призначення ділянок під житлово-громадську забудову.

3. Миколаївська міська рада заперечувала проти позову. У відзиві відповідач зазначав, що містобудівну документацію розроблено на виконання програми економічного і соціального розвитку міста Миколаєва на 2018- 2020 роки (рішення від 07 червня 2018 року № 38/2). Розробник - ФОП ОСОБА_1 - виконував роботи за договором від 10 березня 2020 року № 5, укладеним із Департаментом архітектури та містобудування Миколаївської міської ради. Громадське обговорення проєкту та звіту про стратегічну екологічну оцінку тривало з 08 жовтня 2020 року по 05 березня 2021 року; громадські слухання, на яких були присутні 65 осіб, відбулися 03 березня 2021 року. Спірні питання розглянула погоджувальна комісія, створена рішенням виконавчого комітету від 26 травня 2021 року № 426, а неврегульовані питання вирішив Департамент архітектури та містобудування Миколаївської міської ради рішенням від 30 липня 2021 року № 30474/12.01-06/21-2. За результатами цих процедур розробник відкоригував проєкт, а повідомлення про його оприлюднення було розміщено 01 листопада 2021 року.

На думку відповідача, процедуру прийняття рішення дотримано, при цьому затвердження документа як коригування, а не як детального плану не змінює його змісту. Також відповідач зазначав, що матеріали Генерального плану міста Миколаєва мають гриф «Для службового користування», який присвоїв розробник - ДП «ДІПРОМІСТО», оригінали матеріалів генерального плану 02 листопада 2021 року направлено для проведення судової будівельно-технічної експертизи у справі № 400/2129/20. Тому, на переконання відповідача, Прокурор не міг порівняти функціональне призначення земельних ділянок за коригуванням і за генеральним планом. Судові рішення у справі № 814/296/17, на які посилався Прокурор, не визначають, які саме земельні ділянки належать до мікрорайону «Леваневців». Коригування, за твердженням відповідача, об`єднує окремі ділянки зелених насаджень у єдину систему відповідно до Генерального плану міста Миколаєва.

Прибережні захисні смуги встановлюються окремими проєктами землеустрою, а їх межі визначаються в містобудівній документації. Креслення «Схема проектних планувальних обмежень М 1:2000» визначає прибережну захисну смугу, а пропозиція учасника громадського обговорення стосувалася розроблення проєкту землеустрою прибережних захисних смуг для всієї території міста. Цивільні справи № 487/3936/21, № 487/2661/22, № 487/3703/22, № 487/1111/23, № 487/5737/19 ще не вирішено по суті. Департамент архітектури та містобудування Миколаївської міської ради у листопаді 2020 року надіслав проєкт документа та звіт про стратегічну екологічну оцінку до Управління екології та природних ресурсів і Управління охорони здоров`я Миколаївської обласної державної адміністрації, Міністерства охорони здоров`я України та Міндовкілля; відповідь останнього, за твердженням відповідача, не надходила. Функціональне використання території, на думку відповідача, визначено в пояснювальній записці (том 1.1) відповідно до пункту 6.1 ДБН Б.1.1-14:2021; згідно з цією запискою територія є переважно сельбищною і поділяється на рекреаційну та житлову частини, а в її південній частині розміщено комунально-складську зону. Доступ до матеріалів коригування обмежено у зв`язку із запровадженням воєнного стану, водночас інформацію з них замовник надає за зверненнями та запитами.

4. Департамент архітектури та містобудування Миколаївської міської ради у поясненнях підтримав позицію відповідача і навів аналогічні доводи щодо дотримання процедури розроблення та затвердження коригування, неможливості порівняння його положень із Генеральним планом міста Миколаєва через гриф «Для службового користування», визначення прибережної захисної смуги кресленням «Схема проектних планувальних обмежень М 1:2000», визначення функціонального використання території в пояснювальній записці та обмеження доступу до матеріалів у зв`язку із запровадженням воєнного стану. Департамент архітектури та містобудування Миколаївської міської ради зазначав, що як замовник 02 листопада 2020 року надіслав до Міндовкілля подання про надання зауважень і пропозицій до проєкту документа державного планування та звіту про стратегічну екологічну оцінку. На це подання він отримав відповідь, а на повторне подання від 27 листопада 2020 року відповідь не надійшла.

5. У відповіді на відзив Прокурор не погодився з доводами відповідача. На його думку, невідповідність оскаржуваного рішення способам планування території не є формальним порушенням; за інформацією Департаменту містобудування, архітектури, капітального будівництва та супроводження проєктів розвитку Миколаївської обласної військової адміністрації (лист від 14 травня 2024 року), частину матеріалів Генерального плану міста Миколаєва раніше оприлюднено на сайтах міської ради та містобудівного кадастру, тому цей Департамент правомірно використав їх для порівняння. Мікрорайон «Леваневців», у якому розташована частина спірних ділянок, за рішенням у справі № 814/296/17 та Планом зонування території міста Миколаєва є озелененою територією загального користування. Відповідач не довів відповідності функціонального призначення 66 земельних ділянок Генеральному плану міста Миколаєва. Прокурор оскаржував не створення комплексної зеленої лінії, а зменшення площ зелених насаджень. Протоколом від 08 червня 2021 року погоджувальна комісія визнала недійсними результати голосування про віднесення ділянок по пров. Авіаційному до територій індивідуальної житлової забудови. Проте Департамент архітектури та містобудування Миколаївської міської ради листом від 02 серпня 2021 року № 692/12.01-25 доручив розробникові віднести ці ділянки до таких територій з огляду на наявність зареєстрованих на них об`єктів нерухомості.

Відповідач, на думку Прокурора, не пояснив, чому коригування не містить даних про розміри прибережної захисної смуги, за схемою проєктних планувальних обмежень смуга не має ширини і збігається з урізом води Бузького лиману.

Прокурор зазначав, що Міндовкілля у листі від 21 червня 2023 року повідомило, що листом від 23 листопада 2020 року Міністерство повідомило Департамент архітектури та містобудування Миколаївської міської ради про неповноту поданих 02 листопада 2020 року документів (коригування детального плану території); 27 листопада 2020 року матеріали зазначеного проєкту документа державного планування повторно надійшли до Міністерства, яке 24 грудня 2020 року надало зауваження, які Департамент був зобов`язаний розглянути. Натомість Департамент архітектури та містобудування Миколаївської міської ради недобросовісно зазначив у довідці про консультації, що зауваження відсутні. Пояснювальна записка не визначає дозволених видів цільового призначення земельних ділянок у функціональних зонах, а матеріали коригування не оприлюднили ще до запровадження воєнного стану (до 24 лютого 2022 року). Відповідач у відзиві не наводить доводів щодо червоних ліній і розміщення морського та річкового вантажних портів.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

6. Миколаївський окружний адміністративний суд рішенням від 22 жовтня 2025 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2026 року, задовольнив позов: визнав протиправним та скасував рішення Миколаївської міської ради від 27 грудня 2022 року № 16/21 "Про затвердження містобудівної документації: "Коригування: детальний план території, обмеженої вулицями: Лазурна, Київська (60 років СРСР), Генерала Карпенка, Нікольська, Велика Морська та береговою лінією р. Південний Буг в м. Миколаєві".

7. Суди першої та апеляційної інстанцій мотивували свої рішення тим, що Прокурор діє як самостійний позивач, оскільки закон не визначає органу, уповноваженого реагувати на незаконні рішення органів місцевого самоврядування, а Миколаївська міська рада, рішення якої оскаржено, є відповідачем. Законодавство не передбачає внесення змін до детального плану території, який не затверджувався, а затвердження містобудівного документа з одночасним його коригуванням не є визначеним законом способом державного планування території.

Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відповідач змінив визначене Генеральним планом міста Миколаєва функціональне призначення 66 земельних ділянок, загальною площею близько 7 га, а землі Варварівського спуску та мікрорайону «Леваневців» перевів переважно з територій зелених насаджень і рекреаційних установ до територій садибної забудови та спеціального призначення; зазначені земельні ділянки накладаються на озеленену територію загального користування мікрорайону «Леваневців», статус якої підтверджують судові рішення у справі № 814/296/17 та рішення Миколаївської міської ради від 17 травня 2018 року № 36/13 «Про затвердження Плану зонування території міста Миколаєва»; відповідач фактично збільшив площу житлової та громадської забудови за рахунок озеленених територій, що створює ризик відведення земельних ділянок зелених зон у приватну власність, їх забудови та незворотної зміни ландшафту.

Суди першої та апеляційної інстанцій також виходили з того, що спірне коригування детального плану розроблено на підставі недостовірних вихідних даних, оскільки у ньому зазначено річку Південний Буг замість Бузького лиману, який є водним об`єктом загальнодержавного значення та належить до внутрішніх морських вод; за графічними матеріалами межа прибережної захисної смуги збігається з урізом води, тобто фактично відсутня і не виконує свого призначення, а пропозицію учасника громадського обговорення розробити проєкт прибережних захисних смуг Департамент архітектури та містобудування Миколаївської міської ради відхилив.

Крім того, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відповідач порушив вимоги законодавства про стратегічну екологічну оцінку; із порушень, виявлених Міндовкіллям, коригування детального плану усунуло лише відсутність заходів моніторингу, не визначає червоних ліній для провулків Польотний, Авіаційний і не на всю протяжність вулиць Спортивна, Леваневців, Друга Проєктна, не встановлює Переліку допустимих видів використання низки функціональних зон, а фактично існуючі комунально-складську зону та зону історико-культурного призначення не визначає взагалі; розміщення морського та річкового вантажного порту коригування передбачає без належного обґрунтування дотримання санітарних вимог.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

8. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, Миколаївська міська рада подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2025 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2026 року, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.

9. На обґрунтування касаційної скарги Миколаївська міська рада зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статті 8, частини першої статті 16, частин першої, третьої, п`ятнадцятої статті 17, статті 18, частин першої, четвертої статті 19 Закону № 3038-VI, статті 17 Закону № 2780-XII, частин першої та другої статті 11 Закону України від 05 листопада 2009 року № 1704-VI «Про будівельні норми» (далі - Закон № 1704-VI), частини другої статті 58, частини третьої статті 60 ЗК України, статті 88 Водного кодексу України (далі - ВК України), пунктів 5, 10 Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 травня 1996 року № 486 (далі - Порядок № 486), пунктів 1.1, 1.2, 5.1.2 «Склад та зміст детального плану території» ДБН Б.1.1-14-2012, підпункту 6.1.5 пункту 6.1 ДБН Б.1.1-14:2021, підпунктів 8.1.1, 8.1.2 пункту 8.2 ДБН Б.2.2-12:2019, порушили положення статті 242 КАС України, а також не врахували висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 22 травня 2020 року у справі № 825/2328/16, від 23 квітня 2020 року у справі № 813/1790/18, від 13 жовтня 2020 року у справі № 815/2503/16, від 17 лютого 2021 року у справі № 804/1190/18 та від 16 грудня 2021 року у справі № 640/11468/20 (щодо впливу процедурних порушень на зміст рішення суб`єкта владних повноважень); у постановах від 21 червня 2018 року у справі № 826/4504/17, від 14 серпня 2018 року у справі № 815/3880/14, від 05 березня 2019 року у справі № 360/2334/17, від 01 жовтня 2019 року у справі № 810/4017/17, від 13 квітня 2020 року у справі № 160/2852/19, від 15 квітня 2020 року у справі № 702/1384/16-а, від 26 травня 2020 року у справі № 750/11932/16-а, від 02 червня 2020 року у справі № 803/71/18, від 18 серпня 2020 року у справі № 369/10284/17, від 11 листопада 2020 року у справі № 191/1169/16-а, від 23 вересня 2021 року у справі № 1.380.2019.001380, від 19 жовтня 2021 року у справі № 369/9375/17, від 16 березня 2023 року у справі № 460/3890/20 та від 18 січня 2024 року у справі № 380/8447/21 (щодо правил застосування статті 19 Закону № 3038-VI); у постановах від 30 вересня 2021 року у справі № 320/1030/19, від 22 листопада 2022 року у справі № 826/3497/18 та від 14 грудня 2022 року у справі № 640/28978/20, від 22 січня 2026 року у справі № 320/15882/21 (щодо правової природи плану зонування, детального плану та генерального плану); у постановах від 09 січня 2020 року у справі № 826/16077/18 та від 08 червня 2022 року у справі № 420/4613/19 (щодо процедури доказування в адміністративній справі).

Також скаржник просить Верховний Суд сформулювати висновок щодо застосування статті 19 Закону № 3038-VI у питанні врахування в детальному плані території сталої на час його розроблення містобудівної ситуації щодо відведених, зокрема у власність, земельних ділянок та розміщених на них об`єктів нерухомого майна.

Скаржник зазначає, що висновок про затвердження містобудівного документа з одночасним внесенням до нього змін суди зробили з формальних підстав, виходячи лише з назви документа; коригування та додатки до нього не стосуються внесення змін до раніше затвердженого детального плану, а законодавство не встановлює вимог до назви детального плану території; генеральний план і план зонування території не встановлюють функціонального та цільового призначення конкретної земельної ділянки, а детальний план деталізує генеральний план, зокрема відображає на плані існуючого використання території наявну забудову та вже відведені земельні ділянки з урахуванням сталої містобудівної ситуації.

Скаржник наполягає, що висновок судів попередніх інстанцій про зміну функціонального призначення 66 земельних ділянок ґрунтується на неналежному доказі (листі Департаменту містобудування, архітектури, капітального будівництва та супроводження проєктів розвитку Миколаївської обласної військової адміністрації від 18 вересня 2023 року), оскільки матеріали Генерального плану міста Миколаєва мають гриф «Для службового користування», а їхні оригінали направлено для проведення експертизи в іншій справі, тому цей Департамент та Прокурор використовували лише оприлюднену на сайті міської ради демонстраційну версію основного креслення, яка не містить усієї інформації.

Щодо водних об`єктів скаржник зазначає, що коригування розроблено з урахуванням планувальних рішень Генерального плану міста Миколаєва, а прибережні захисні смуги встановлюються окремими проєктами землеустрою. Креслення «Схема проектних планувальних обмежень М 1:2000» визначає прибережну захисну смугу, яка в переважній частині збігається з урізом води.

Суди попередніх інстанцій не оцінили доводи Миколаївської міської ради, що переважні, супутні та допустимі види використання територій визначено в розділах 4 і 7 пояснювальної записки (том 1.1) відповідно до Плану зонування території міста Миколаєва. На думку скаржника, зону інфраструктури водного транспорту (ТР-1в) визначає саме план зонування, а детальний план території відображає на цій території лише існуючий річковий вокзал і не передбачає розміщення морського та річкового вантажних портів.

10. Заступник керівника Миколаївської обласної прокуратури у відзиві просив залишити касаційну скаргу Миколаївської міської ради без задоволення, а рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

11 На заперечення доводів касаційної скарги заступник керівника Миколаївської обласної прокуратури зазначає, що постанови Верховного Суду від 22 травня 2020 року у справі № 825/2328/16, від 23 квітня 2020 року у справі № 813/1790/18, від 13 жовтня 2020 року у справі № 815/2503/16, від 17 лютого 2021 року у справі № 804/1190/18 та від 16 грудня 2021 року у справі № 640/11468/20 стосуються оскарження індивідуальних актів про застосування штрафних санкцій, тоді як у цій справі оскаржено нормативно-правовий акт, тому правовідносини не є подібними.

Заступник керівника Миколаївської обласної прокуратури стверджує, що генеральний план, план зонування та детальний план території не встановлює функціонального призначення окремих земельних ділянок, однак дозволяє визначити його за зонами/територіями, до яких ці ділянки належать. Посилаючись на висновки Верховного Суду, викладені, зокрема, у постановах від 16 березня 2023 року у справі № 460/3890/20 та від 22 січня 2026 року у справі № 320/15882/21, Прокурор зазначає, що детальний план не може встановлювати інше функціональне призначення, ніж визначене генеральним планом, навіть якщо відображає існуючий стан землекористування. Тому невідповідність функціонального призначення 66 земельних ділянок генеральному плану, на його думку, є самостійною і достатньою підставою для визнання оскаржуваного рішення протиправним.

Прокурор наголошує, що таку невідповідність підтверджують картографічні матеріали коригування детального плану території, проєктний план (основне креслення коригування детального плану території) із позначеними ділянками та порівняльна таблиця функціонального призначення ділянок, а не лише лист Департаменту містобудування, архітектури, капітального будівництва та супроводження проєктів розвитку Миколаївської обласної військової адміністрації (далі - Миколаївська ОВА) від 18 вересня 2023 року № 3342-01-21. Під час порівняння Департамент містобудування, архітектури, капітального будівництва та супроводження проєктів розвитку Миколаївської ОВА використовував оприлюднені матеріали генерального плану, відомості Державного земельного кадастру та Плану зонування території міста Миколаєва, затвердженого рішенням Миколаївської міської ради від 17 травня 2018 року № 36/13. Із 66 земельних ділянок 63 розташовані в мікрорайоні «Леваневців». Належність цієї території до озелененої території загального користування встановлено судовим рішенням у справі № 814/296/17, тож ця обставина не потребує доказування. Відповідач, зі свого боку, не надав доказів на спростування цих обставин, зокрема матеріалів генерального плану чи витягів із них.

Прокурор також зазначає, що текстові матеріали коригування не містять даних про ширину прибережної захисної смуги, а за графічними матеріалами вона збігається з урізом води Бузького лиману, за інформацією Департаменту Миколаївської обласної військової адміністрації від 25 червня 2024 року, Генеральний план міста Миколаєва меж прибережних захисних смуг не встановлює, але передбачає формування їх системи шириною 100, 50 і 25 метрів.

Крім того, заступник керівника Миколаївської обласної прокуратури наголошує, що пояснювальна записка не визначає дозволених видів використання зон, а розділ 7 пояснювальної записки «Переважні, супутні і допустимі види використання територій, містобудівні умови та обмеження (уточнення)» визначає такі види лише для інших зон; загальна пояснювальна записка до коригування (аркуші 25- 26) серед переважних видів використання зони ТР-1в передбачає морський і річковий вантажні порти. Зазначене, на думку прокурора, спростовує доводи скаржника про те, що коригування не передбачає їх розміщення.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

12. 29 червня 2026 року Миколаївська міська рада подала до Верховного Суду касаційну скаргу.

13. Верховний Суд ухвалою від 20 липня 2026 року відкрив касаційне провадження з підстав, передбачених пунктами 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

14. 20 липня 2026 року Департамент архітектури та містобудування Миколаївської міської ради та Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1 ) отримали копію ухвали про відкриття касаційного провадження, проте не скористалися правом подати відзиви на касаційну скаргу.

15. 23 липня 2026 року заступник керівника Миколаївської обласної прокуратури подав до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу.

16. Верховний Суд ухвалою від 12 жовтня 2026 року призначив справу до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 13 жовтня 2026 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

17. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів установили, що 18 червня 2009 року Миколаївська міська рада рішенням № 35/18 затвердила Генеральний план міста Миколаєва.

18. 06 листопада 2017 року Миколаївський окружний адміністративний суд, а 30 січня 2018 року Одеський апеляційний адміністративний суд у справі № 814/296/17, в якій оскаржувалося рішення Миколаївської міської ради від 11 серпня 2016 року № 6/3 «Про затвердження плану зонування території міста Миколаєва», встановили, що мікрорайон «Леваневців» за Генеральним планом міста Миколаєва є озелененою територією загального користування та територією проєктного стану рекреаційних установ.

19. 21 грудня 2017 року Миколаївська міська рада рішенням № 32/16 затвердила Програму економічного і соціального розвитку міста Миколаєва на 2018- 2020 роки. Її розділ «Архітектура та містобудування» передбачав, зокрема, розроблення детального плану території, обмеженої вулицями Лазурною, Білою, Генерала Карпенка, Нікольською, Великою Морською та береговою лінією р. Південний Буг.

20. 17 травня 2018 року Миколаївська міська рада рішенням № 36/13 затвердила План зонування території міста Миколаєва. Пунктом 2 цього рішення вона визначила, що містобудівні та земельні правовідносини щодо мікрорайону «Леваневців» регулюються виключно відповідно до генерального плану.

21. 07 червня 2018 року Миколаївська міська рада рішенням № 38/2 змінила цей розділ програми, передбачивши проведення впродовж 2018- 2020 років коригування детальних планів території міста Миколаєва.

22. 10 березня 2020 року Департамент архітектури та містобудування Миколаївської міської ради та ФОП ОСОБА_1 уклали договір № 5 про надання послуг у сфері містобудування. Його предметом є розроблення трьох містобудівних документів, зокрема «Коригування: детальний план території, обмеженої вулицями: Лазурна, Київська (60 років СРСР), Генерала Карпенка, Нікольська, Велика Морська та береговою лінією р. Південний Буг в м. Миколаєві». Календарні графіки надання послуг сторони змінювали додатковими угодами від 30 вересня 2020 року № 1 та від 03 листопада 2020 року № 2. На виконання договору з місцевого бюджету витрачено 2 279 203 грн, що підтверджує інформація Миколаївської міської ради від 19 травня 2023 року. За результатами виконання договору ФОП ОСОБА_1 подав до міської ради проєкт детального плану зазначеної території та звіт про стратегічну екологічну оцінку.

23. З 08 жовтня 2020 року по 05 березня 2021 року тривало громадське обговорення проєкту. Згідно з довідкою про громадське обговорення один з його учасників вказав замовнику та розробнику на необхідність розроблення проєкту прибережних захисних смуг. Зазначену пропозицію відхилили з посиланням на можливість встановлення смуг виключно окремим проєктом землеустрою.

24. 24 грудня 2020 року Міндовкілля у межах консультацій під час стратегічної екологічної оцінки надіслало виконавчому комітету Миколаївської міської ради зауваження і пропозиції № 25/5-21/12364-20. Міндовкілля вказало, що проєкт не містить підтвердження відповідності Генеральному плану та Плану зонування території міста Миколаєва і не визначає прибережної захисної смуги та водоохоронних зон; проєкт передбачає розміщення об`єктів забороненої діяльності, визначення прибережних захисних смуг по урізу води та використання їх під житлову забудову; крім того, проєкт не містить інформації про обмеження у використанні цих територій, належно оформлених техніко-економічних показників, плану існуючого використання території, схем планувальних обмежень і заходів моніторингу наслідків виконання документа для довкілля. Департамент архітектури та містобудування Миколаївської міської ради як замовник цих зауважень не розглянув, натомість у довідці про консультації зазначив, що Міндовкілля зауважень не подало. Із виявлених Міндовкіллям недоліків у коригуванні передбачено лише заходи моніторингу.

25. 27 грудня 2022 року Миколаївська міська рада рішенням № 16/21 затвердила містобудівну документацію «Коригування: детальний план території, обмеженої вулицями: Лазурна, Київська (60 років СРСР), Генерала Карпенка, Нікольська, Велика Морська та береговою лінією р. Південний Буг в м. Миколаєві». Згідно з його основними техніко-економічними показниками загальна площа території проєктування станом на 01 січня 2020 року становить 191,15 га, з неї ландшафтно-рекреаційні та озеленені території займають 18,18 га, а території житлової та громадської забудови - 100,11 га. Відповідно до вступу розділу II «Пояснювальна записка» та розділу «Охорона навколишнього природного середовища» коригування розроблялося, зокрема, для визначення розміру та меж прибережної захисної смуги річок Південний Буг та Інгул. Його текстові матеріали містять вказівку на те, що прибережна захисна смуга р. Південний Буг визначається виходячи з містобудівної ситуації згідно з проєктом землеустрою. За графічними матеріалами («Проектний план», «Планувальні обмеження», «Охорона навколишнього природного середовища») прибережна захисна смуга збігається з урізом води Бузького лиману.

26. 18 серпня 2023 року Регіональний офіс водних ресурсів у Миколаївській області повідомив, що територію, щодо якої затверджено коригування, обмежує Бузький лиман, а не річки. Зазначене підтверджують і дані Державного водного кадастру.

27. 18 вересня 2023 року Департамент містобудування, архітектури, капітального будівництва та супроводження проєктів розвитку Миколаївської ОВА надав інформацію за результатами порівняння функціонального призначення частини земельних ділянок за коригуванням детального плану території та за генеральним планом. Департамент установив, що коригування змінило визначене генеральним планом функціональне призначення 66 земельних ділянок загальною площею близько 7 га. Здебільшого землі Варварівського спуску та мікрорайону «Леваневців» переведено з територій зелених насаджень і рекреаційних установ до територій садибної забудови та спеціального призначення. Зазначені ділянки накладаються на озеленену територію загального користування мікрорайону «Леваневців». Їх перелік наведено в додатку до інформації департаменту, а на проєктному плані коригування їх позначено окремо. Згідно з цією ж інформацією «План червоних ліній» розділу III «Графічна частина» коригування не визначає червоних ліній для провулків Польотний, Авіаційний, а для вулиць Спортивна, Леваневців, Друга Проєктна визначає їх не на всю протяжність. Коригування не визначає переліку допустимих видів використання зони громадської забудови та зони зв`язку і оборони, а зону інженерної інфраструктури визначає не в повному обсязі. Фактично існуючих комунально-складської зони та зони історико-культурного призначення воно не визначає взагалі. Серед переважних видів використання зони інфраструктури водного транспорту (ТР-1в) коригування передбачає розміщення морського та річкового вантажного порту.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи

28. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також враховуючи межі касаційного перегляду справи, визначені статтею 341 КАС України, Верховний Суд виходить з такого.

29. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

30. Відповідно до частин першої, другої і третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

31. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

32. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме - бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

33. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2025 року та постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2026 року відповідають у частині висновку про протиправність оскаржуваного рішення, проте не відповідають у частині визначення правового наслідку задоволення позову.

34. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

35. Частина друга цієї статті КАС України встановлює, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

36. Скаржник не оспорює висновків судів попередніх інстанцій щодо підстав звернення Прокурора до суду з цим позовом у зв`язку з відсутністю органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах.

37. У межах доводів касаційної скарги Верховний Суд перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм права щодо способу планування території, порушення порядку консультацій у процесі стратегічної екологічної оцінки та характеру допущених порушень, відповідності коригування детального плану території Генеральному плану міста Миколаєва, належності та допустимості доказів, прибережної захисної смуги Бузького лиману, червоних ліній і визначення функціональних зон.

38. Частина друга статті 2 КАС України визначає, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, зокрема чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).

39. За визначенням, наведеним у пункті 3 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI, детальний план території - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.

40. У постанові від 26 травня 2020 року у справі № 750/11932/16-а Верховний Суд зазначив, що детальний план території містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а місцева рада, затверджуючи його, формує обґрунтування щодо деталізації положень генерального плану міста, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

41. Отже, у справі про оскарження рішення про затвердження детального плану території адміністративний суд перевіряє, чи дотримав орган місцевого самоврядування визначених законом способу та процедури планування території, а також чи відповідає затверджена документація вимогам закону та містобудівній документації вищого рівня. У такій послідовності Верховний Суд і оцінює доводи касаційної скарги.

(І) Щодо способу планування території та процедури стратегічної екологічної оцінки

42. Абзацом 1 частини першої статті 16 Закону № 3038-VІ визначено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад, генеральних планів населених пунктів і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

43. Згідно з частиною третьою цієї статті Закону внесення змін до містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється у порядку, визначеному законодавством для її розроблення та затвердження.

44. Частина десята статті 19 цього Закону передбачає, що внесення змін до детального плану території допускається за умови їх відповідності комплексному плану (за наявності), генеральному плану населеного пункту та плану зонування території; такі зміни розробляються, узгоджуються та затверджуються в порядку, визначеному цим Законом для розроблення, узгодження та затвердження детального плану території та Законом України «Про землеустрій».

45. Отже, розроблення і затвердження детального плану та внесення змін до нього є самостійними способами планування території. Верховний Суд у постанові від 27 вересня 2022 року у справі № 320/1510/20 зазначив, що оновлення генерального плану та внесення змін до нього є різними способами планування території на місцевому рівні, реалізація яких відрізняється за підставами та процедурою.

46. Такий підхід є застосовним і до детального плану, тому його коригування як різновид внесення змін передбачає наявність затвердженого в установленому порядку детального плану, положення якого змінюються.

47. Встановивши, що Миколаївська міська рада рішенням від 27 грудня 2022 року № 16/21 затвердила «Коригування: детальний план території», попри те, що не затверджувала детального плану цієї території раніше, суди попередніх інстанцій обґрунтовано вважали, що затвердження коригування документа, який не затверджувався, не відповідає визначеним законом способам планування території.

48. Водночас незалежно від назви, оскаржуваним рішенням відповідач затвердив детальний план території. Таке рішення відповідача мало відповідати вимогам статті 19 Закону № 3038-VI, насамперед вимозі відповідності генеральному плану населеного пункту.

49. Суди першої та апеляційної інстанцій оцінили зміст коригування детального плану і встановили як порушення процедури його розроблення, так і невідповідність його змісту закону та Генеральному плану міста Миколаєва.

50. Тому Верховний Суд відхиляє доводи скаржника про те, що суди виходили лише з назви документа.

51. Посилаючись на постанову Верховного Суду від 22 травня 2020 року у справі № 825/2328/16 та інші наведені в касаційній скарзі постанови, скаржник стверджує, що порушення процедури є підставою для скасування акта лише тоді, коли воно могло вплинути на його зміст.

52. Зазначені постанови ухвалено щодо індивідуальних актів, проте Верховний Суд виходить з того, що сформульований у них критерій застосовний і до процедури прийняття містобудівної документації. До процедури прийняття детального плану території цей критерій Верховний Суд застосував у постанові від 22 січня 2026 року у справі № 320/15882/21.

53. Частина четверта статті 2 Закону № 3038-VI встановлює, що містобудівна документація підлягає стратегічній екологічній оцінці в порядку, встановленому Законом України «Про стратегічну екологічну оцінку»; розділ «Охорона навколишнього природного середовища», що розробляється у складі проекту містобудівної документації, одночасно є звітом про стратегічну екологічну оцінку, який має відповідати вимогам Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку».

54. Абзац другий частини першої статті 19 цього Закону окремо передбачає, що детальний план території підлягає стратегічній екологічній оцінці.

55. Згідно з пунктом 7 частини першої статті 1 Закону України від 20 березня 2018 року № 2354-VIII «Про стратегічну екологічну оцінку» (далі - Закон № 2354-VIII; тут і далі - у редакції, чинній на час проведення консультацій) стратегічна екологічна оцінка - процедура визначення, опису та оцінювання наслідків виконання документів державного планування для довкілля, у тому числі для здоров`я населення, виправданих альтернатив, розроблення заходів із запобігання, зменшення та пом`якшення можливих негативних наслідків, яка включає визначення обсягу стратегічної екологічної оцінки, складання звіту про стратегічну екологічну оцінку, проведення громадського обговорення та консультацій (за потреби - транскордонних консультацій), врахування у документі державного планування звіту про стратегічну екологічну оцінку, результатів громадського обговорення та консультацій, інформування про затвердження документа державного планування та здійснюється у порядку, визначеному цим Законом.

56. Частина друга статті 3 Закону № 2354-VIII визначає, що стратегічна екологічна оцінка здійснюється на основі принципів законності та об`єктивності, гласності, участі громадськості, наукової обґрунтованості, збалансованості інтересів, комплексності, запобігання екологічній шкоді, довгострокового прогнозування, достовірності та повноти інформації у проекті документа, міжнародного екологічного співробітництва.

57. Громадське обговорення у процесі стратегічної екологічної оцінки проектів містобудівної документації на місцевому рівні, як передбачає частина десята статті 12 цього Закону, проводиться в порядку, визначеному Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» для громадського обговорення проектів містобудівної документації на місцевому рівні.

58. Абзац перший частини другої статті 21 Закону № 3038-VI встановлює, що затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадського обговорення проектів такої документації забороняється, а пункт 3 частини третьої цієї статті зобов`язує замовників містобудівної документації забезпечити реєстрацію, розгляд та врахування пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.

59. Отже, громадське обговорення і консультації є обов`язковими складовими стратегічної екологічної оцінки, яка має ґрунтуватися на достовірній і повній інформації.

60. Консультації з органами виконавчої влади врегульовує стаття 13 Закону № 2354-VIII. Стаття 6 цього Закону відносить до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, надання зауважень і пропозицій до проекту документа державного планування та звіту про стратегічну екологічну оцінку.

61. Частина третя статті 13 Закону № 2354-VIII встановлює, що органи, зазначені у статтях 6, 7 та 8 цього Закону, після отримання проекту документа державного планування та звіту про стратегічну екологічну оцінку протягом п`яти робочих днів розміщують повідомлення про оприлюднення проекту документа державного планування на своєму офіційному веб-сайті із зазначенням замовника та у строк, що не перевищує 30 днів з дня отримання, подають замовнику в письмовій формі зауваження і пропозиції до проекту документа державного планування та звіту про стратегічну екологічну оцінку.

62. Відповідно до частини п`ятої статті 13 Закону № 2354-VIII усі зауваження і пропозиції, одержані протягом встановленого у цій статті строку, підлягають обов`язковому розгляду замовником; за результатами розгляду замовник враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

63. Частина шоста цієї статті Закону передбачає, що за результатами консультацій замовник готує довідку про консультації, в якій підсумовує отримані зауваження і пропозиції та зазначає, яким чином у документі державного планування та звіті про стратегічну екологічну оцінку враховані зауваження і пропозиції, подані відповідно до цієї статті, а також обґрунтовує обрання саме цього документа державного планування у тому вигляді, в якому він запропонований до затвердження, серед інших виправданих альтернатив, представлених до розгляду; до довідки додаються отримані письмові зауваження і пропозиції; довідка про консультації є публічною інформацією.

64. Отже, як громадське обговорення, так і консультації з органами виконавчої влади мають на меті виявити недоліки проєкту документа державного планування та усунути їх до його затвердження. Тому їх дотримання не зводиться до формального отримання пропозицій і зауважень, оскільки замовник зобов`язаний розглянути по суті всі зауваження, одержані у встановлений строк, врахувати їх або мотивовано відхилити та достовірно відобразити результати такого розгляду в довідці про консультації.

65. Такий підхід відповідає також Протоколу про стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті (Protocol on Strategic Environmental Assessment to the Convention on Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context), учиненому 21 травня 2003 року в м. Києві та ратифікованому Законом України від 01 липня 2015 року № 562-VIII. Відповідно до пункту 3 статті 9 та пунктів 1, 2 статті 11 Протоколу природоохоронним органам має забезпечуватися своєчасна й ефективна можливість висловити свою думку, а результати консультацій повинні належно враховуватися під час затвердження плану з подальшим інформуванням про їх урахування.

66. Із такої довідки орган, який затверджує містобудівну документацію, та громадськість дізнаються, чи враховано в містобудівній документації виявлені під час консультацій недоліки.

67. Такий підхід узгоджується з практикою Верховного Суду щодо процедур участі громадськості в затвердженні детальних планів. У постановах від 22 січня 2020 року у справі № 369/8195/17 та від 21 вересня 2021 року у справі № 344/1479/19 Верховний Суд зазначив, що врахування громадських інтересів є результатом двостороннього процесу, а відповіді, які лише констатують розгляд пропозицій без рішення щодо їх врахування чи мотивів відхилення, не свідчать про дотримання процедури.

68. У постанові від 07 грудня 2021 року у справі № 380/142/20 Верховний Суд наголосив, що громадські слухання мають бути проведені якісно, послідовно та з дотриманням усіх вимог законодавства, визнав, що оприлюднення неповної інформації спотворило процедуру громадського обговорення та, відповідно, результати, які могли бути отримані, і врахував необізнаність громадськості про позицію відповідних уповноважених з цього питання органів.

69. Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що 24 грудня 2020 року Міндовкілля у межах консультацій надіслало зауваження і пропозиції, у яких вказало, зокрема, на непідтвердження відповідності проєкту Генеральному плану та Плану зонування території міста Миколаєва, невизначення прибережної захисної смуги та водоохоронних зон, визначення прибережних захисних смуг по урізу води, використання їх під житлову забудову та розміщення об`єктів забороненої діяльності.

70. Департамент архітектури та містобудування Миколаївської міської ради як замовник містобудівної документації цих зауважень не розглянув, а в довідці про консультації зазначив, що Міндовкілля зауважень не подало.

71. Із виявлених Міндовкіллям недоліків у коригуванні детального плану усунуто лише відсутність заходів моніторингу. Скаржник цих обставин не спростовує і не стверджує, що зауваження надійшли з пропуском строку.

72. Департамент архітектури та містобудування Миколаївської міської ради стверджував, що 27 листопада 2020 року повторно направив матеріали до Міндовкілля.

73. Суди попередніх інстанцій встановили, що Міндовкілля 24 грудня 2020 року надало зауваження і пропозиції до проєкту коригування детального плану території та звіту про стратегічну екологічну оцінку, тобто в межах тридцятиденного строку з дня отримання матеріалів, визначеного частиною третьою статті 13 Закону № 2354-VIII.

74. Те, що зауваження адресовано виконавчому комітету Миколаївської міської ради, а не безпосередньо Департаменту архітектури та містобудування Миколаївської міської ради, який виконував функції замовника, не звільняє замовника від обов`язку їх розглянути. Обидва органи є виконавчими органами однієї міської ради, тому передача документів між ними є питанням внутрішньої організації органу місцевого самоврядування і не може впливати на дотримання встановленої законом процедури консультацій.

75. За таких обставин направлення проєкту та звіту органам виконавчої влади і складення довідки про консультації не свідчать про дотримання статті 13 Закону № 2354-VIII.

76. Зазначене порушення не є формальним, оскільки недоліки, на які вказувало Міндовкілля, суди попередніх інстанцій встановили і в затвердженому коригуванні, яке не визначило прибережної захисної смуги Бузького лиману відповідно до закону та змінило визначене Генеральним планом міста Миколаєва функціональне призначення частини території.

77. За умови розгляду зауважень Міндовкілля по суті зміст коригування міг бути іншим, тому за критерієм, на який посилається сам скаржник, порушення є істотним.

78. Подібний підхід щодо значення процедурних гарантій відображено в рішенні Суду Європейського Союзу від 07 листопада 2013 року у справі C-72/12 «Громада Альтріп та інші проти землі Рейнланд-Пфальц» (Gemeinde Altrip, Gebrьder Hцrt GbR and Willi Schneider v Land Rheinland-Pfalz, ECLI:EU:C:2013:712, пункти 47- 57). Суд ЄС наголосив, що під час оцінки процедурних порушень необхідно враховувати їх вплив на передбачені законом гарантії участі в екологічному процесі прийняття рішень.

79. Крім того, недостовірна довідка про консультації позбавила орган, який затверджував коригування детального плану, і громадськість можливості оцінити, чи враховано зауваження Міндовкілля.

80. Верховний Суд у постанові від 30 вересня 2021 року у справі № 320/1030/19 визнав недотримання процедури стратегічної екологічної оцінки самостійною та достатньою підставою для скасування рішення про затвердження детального плану.

81. Подібний підхід відображено в рішенні Великої палати Суду Європейського Союзу від 25 червня 2020 року у справі C-24/19 «А та інші проти регіонального посадовця з містобудування Фландрії» (*A and Others v Gewestelijke stedenbouwkundige ambtenaar van het departement Ruimte Vlaanderen, afdeling Oost-Vlaanderen*, ECLI:EU:C:2020:503, пункти 81- 83, 94- 95). Суд ЄС, тлумачачи Директиву 2001/42/ЄС, наголосив на необхідності усунення правових наслідків порушення обов`язку проведення екологічної оцінки планів і програм, допускаючи тимчасове збереження наслідків незаконних актів лише за виняткових умов.

82. Отже, Миколаївська міська рада помилково вважає зазначене порушення формальним, а суди попередніх інстанцій обґрунтовано врахували його, визнаючи оскаржуване рішення протиправним.

(ІІ) Щодо відповідності коригування Генеральному плану міста Миколаєва та врахування сталої містобудівної ситуації

83. Частина перша статті 17 Закону № 3038-VI визначає, що генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

84. Обов`язковою складовою генерального плану населеного пункту, як закріплює абзац четвертий частини другої цієї статті Закону, є план зонування території цього населеного пункту.

85. Відповідно до частини другої статті 18 Закону № 3038-VI план зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.

86. Згідно з пунктом 17 частини першої статті 1 цього Закону функціональна зона території - визначена комплексним планом просторового розвитку території територіальної громади, генеральним планом населеного пункту, планом зонування території частина території територіальної громади, щодо якої визначений певний набір дозволених (переважних (основних) та супутніх) видів цільового призначення земельних ділянок та відповідно до законодавства встановлені обмеження у використанні земель у сфері забудови.

87. Абзац перший частини першої статті 19 Закону № 3038-VI в редакції Закону України від 17 червня 2020 року № 711-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель» (далі - Закон № 711-IX) встановлює, що детальний план території деталізує положення генерального плану населеного пункту або комплексного плану та визначає планувальну організацію і розвиток частини території населеного пункту або території за його межами без зміни функціонального призначення цієї території.

88. Абзац третій цієї частини Закону передбачає, що детальні плани територій одночасно з їх затвердженням стають невід`ємними складовими генерального плану населеного пункту та/або комплексного плану.

89. Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 19 цього Закону детальний план території визначає у межах визначеного комплексним планом, генеральним планом населеного пункту функціонального призначення режим та параметри забудови території, розподіл територій згідно з будівельними нормами.

90. Отже, функціональні зони території населеного пункту визначає генеральний план, обов`язковою складовою якого є план зонування, а детальний план визначає режим і параметри забудови лише в межах встановленого генеральним планом функціонального призначення і не може його змінювати.

91. Змінити функціональне призначення території можна лише внесенням змін до генерального плану.

92. Частина тринадцята статті 17 Закону № 3038-VI передбачає, що такі зміни можуть вноситися за результатами містобудівного моніторингу не частіше одного разу на рік і розробляються, узгоджуються та затверджуються в порядку, визначеному цим Законом для розроблення, узгодження та затвердження генерального плану населеного пункту та Законом України «Про землеустрій», а частина п`ята статті 18 цього Закону допускає внесення змін до плану зонування території за умови їх відповідності іншим положенням генерального плану населеного пункту, комплексного плану (за наявності) і в порядку, визначеному для їх розроблення, узгодження та затвердження.

93. Оскільки детальний план з моменту затвердження стає невід`ємною складовою генерального плану, детальний план, що встановлює інше функціональне призначення території, фактично змінює генеральний план в обхід цього порядку.

94. Таке тлумачення норм відповідає усталеній практиці Верховного Суду. У постанові від 21 червня 2018 року у справі № 826/4504/17 Верховний Суд зазначав, що положення детального плану території мають узгоджуватися з генеральним планом населеного пункту, деталізувати його та не суперечити йому. Аналогічні висновки Верховний Суд виклав у постановах від 14 серпня 2018 року у справі № 815/3880/14, від 14 серпня 2018 року у справі № 695/725/15-а, від 15 квітня 2020 року у справі № 702/1384/16-а, від 26 травня 2020 року у справі № 750/11932/16-а, від 11 травня 2023 року у справі № 380/23542/21, від 01 серпня 2024 року у справі № 640/25171/21, від 25 квітня 2025 року у справі № 260/8523/23, від 23 червня 2025 року у справі № 260/5099/23 та від 22 травня 2026 року у справі № 320/4094/25.

95. У постанові від 16 березня 2023 року у справі № 460/3890/20 Верховний Суд наголосив на тому, що детальний план не може встановлювати інше функціональне призначення зон, ніж ті, що встановлені у генеральному плані та плані зонування (за його наявності); цей підхід, сформований щодо правовідносин, які виникли до набрання чинності Законом № 711-IX, зазначений Закон прямо закріпив у новій редакції статті 19 Закону № 3038-VI.

96. Верховний Суд також враховує, що Закон № 711-IX доповнив розділ V «Прикінцеві положення» Закону № 3038-VI пунктом 6-3, який встановлює, що до 01 січня 2025 року функціональне призначення території може визначатися детальним планом території; дія цього положення не поширюється на території, де затверджені комплексні плани або генеральні плани населеного пункту відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель»; при визначенні функціональної зони в такому порядку не допускається зміна (уточнення) раніше визначених планом зонування, генеральним планом населеного пункту функціональних зон на території островів, у межах водоохоронних зон, прибережних захисних смуг, територій та об`єктів природно-заповідного фонду, водних об`єктів, а також території, на якій розташовані ліси, сквери, парки.

97. Водночас у постановах від 01 серпня 2024 року у справі № 640/25171/21, від 25 квітня 2025 року у справі № 260/8523/23, від 23 червня 2025 року у справі № 260/5099/23 та від 22 січня 2026 року у справі № 320/15882/21 Верховний Суд дійшов висновку, що зазначене положення не підлягає застосуванню, якщо на відповідну територію діє генеральний план населеного пункту, на основі якого розробляється детальний план і якому він не може суперечити.

98. На час ухвалення оскаржуваного рішення діяв Генеральний план міста Миколаєва, затверджений рішенням від 18 червня 2009 року № 35/18, тому пункт 6-3 розділу V «Прикінцеві положення» Закону № 3038-VI не надавав відповідачу права змінити визначене цим планом функціональне призначення території.

99. Крім того, навіть у випадках, на які поширюється пункт 6-3 розділу V «Прикінцеві положення» Закону № 3038-VI, його третє речення прямо забороняє під час визначення функціональної зони детальним планом зміни (уточнення) раніше визначених планом зонування, генеральним планом населеного пункту функціональних зон, зокрема, у межах водоохоронних зон, прибережних захисних смуг, водних об`єктів, а також на території, на якій розташовані ліси, сквери, парки.

100. Отже, з урахуванням наведених обмежень, зазначене положення Закону не дозволяло детальним планом території змінити визначене генеральним планом функціональне призначення озелененої території загального користування та території рекреаційних установ на садибну забудову та територію спеціального призначення.

101. У постанові від 11 вересня 2024 року у справі № 480/1519/23 Верховний Суд погодився з висновком суду першої інстанції, ухваленим за позовом прокурора, про протиправність детального плану, який передбачав будівництво багатоквартирного житлового будинку в зоні охоронюваного ландшафту, і зазначив, що план зонування є обов`язковою і невід`ємною частиною генерального плану, тому детальний план, який суперечить плану зонування, суперечить і генеральному плану.

102. З огляду на це Верховний Суд відхиляє доводи скаржника про те, що генеральний план і план зонування не встановлюють функціонального призначення конкретної земельної ділянки. Функціональне призначення встановлюється для території (функціональної зони) і поширюється на всі земельні ділянки в її межах, визначаючи набір дозволених для них видів цільового призначення. Тому детальний план не може віднести земельні ділянки, розташовані в межах визначеної генеральним планом функціональної зони, до іншої зони.

103. Такий підхід узгоджується з висновками Верховного Суду, викладеними, зокрема, в постановах від 26 травня 2020 року у справі № 750/11932/16-а та від 25 квітня 2025 року у справі № 260/8523/23.

104. Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що коригування змінило визначене Генеральним планом міста Миколаєва функціональне призначення 66 земельних ділянок загальною площею близько 7 га, а саме землі Варварівського спуску та мікрорайону «Леваневців» здебільшого переведено з територій зелених насаджень і рекреаційних установ до територій садибної забудови та спеціального призначення. Зазначені ділянки накладаються на територію мікрорайону «Леваневців», яка за Генеральним планом міста Миколаєва є озелененою територією загального користування та територією проєктного стану рекреаційних установ.

105. Скаржник вважає, що такі висновки судів попередніх інстанцій ґрунтуються на неналежному доказі - інформації Департаменту містобудування, архітектури, капітального будівництва та супроводження проєктів розвитку Миколаївської ОВА від 18 вересня 2023 року, оскільки матеріали генерального плану мають гриф «Для службового користування», а їх оригінали направлено для проведення експертизи в іншій справі.

106. Частина перша статті 73 КАС України визначає, що належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування, а частина перша статті 74 цього Кодексу передбачає, що суд не бере до уваги докази, які одержані з порушенням порядку, встановленого законом.

107. Відповідно до абзацу першого частини другої статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, а абзац другий частини другої цієї статті Кодексу зобов`язує суб`єкта владних повноважень подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі.

108. Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про зміну функціонального призначення території, оцінивши в сукупності інформацію Департаменту містобудування, архітектури, капітального будівництва та супроводження проєктів розвитку Миколаївської ОВА як уповноваженого органу містобудування та архітектури, судові рішення у справі № 814/296/17 щодо оскарження рішення Миколаївської міської ради від 11 серпня 2016 року № 6/3 «Про затвердження плану зонування території міста Миколаєва», рішення відповідача від 17 травня 2018 року № 36/13 та основні техніко-економічні показники самого коригування, за якими із 191,15 га території проєктування ландшафтно-рекреаційні та озеленені території займають лише 18,18 га, а території житлової та громадської забудови - 100,11 га.

109. Інформація Департаменту містобудування, архітектури, капітального будівництва та супроводження проєктів розвитку Миколаївської ОВА містить відомості щодо предмета доказування, тобто є належним доказом. Натомість відповідач, який затвердив Генеральний план міста Миколаєва та розпоряджається його матеріалами, не подав суду матеріалів генерального плану, витягів із них, інших доказів, які б спростовували встановлену невідповідність.

110. Гриф обмеженого доступу не звільняв його від цього обов`язку, оскільки частина п`ятнадцята статті 17 Закону № 3038-VI встановлює, що доступ до матеріалів генерального плану населеного пункту, крім інформації, яка відповідно до закону становить державну таємницю або належить до інформації з обмеженим доступом, не може обмежуватися, а таку інформацію, згідно з абзацом другим цієї частини, подають у вигляді окремого файлу.

111. Отже, закон виходить із загальної доступності матеріалів генерального плану, а обмеження доступу може стосуватися лише окремої інформації. Направлення оригіналів матеріалів генерального плану для проведення експертизи в іншій справі також не свідчить про неможливість виконати цей процесуальний обов`язок.

112. Посилання суб`єкта владних повноважень на гриф обмеженого доступу до документа, відповідність якому становить предмет спору, не може бути засобом уникнення судового контролю за змістом оскаржуваного акта. Інакше встановлена законом вимога щодо відповідності детального плану території генеральному плану залишається без судового захисту, а покладений на суб`єкта владних повноважень частиною другою статті 77 КАС України обов`язок доказувати правомірність свого рішення залежить від його власного розсуду щодо подання доказів.

113. Доводи скаржника про те, що Департамент містобудування, архітектури, капітального будівництва та супроводження проєктів розвитку Миколаївської ОВА використовував лише демонстраційну версію креслення генерального плану, зводяться до переоцінки доказів, що виходить за межі повноважень суду касаційної інстанції, визначених частиною другою статті 341 КАС України. Тому підстав вважати, що суди попередніх інстанцій не врахували висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 09 січня 2020 року у справі № 826/16077/18 та від 08 червня 2022 року у справі № 420/4613/19, немає.

114. Скаржник також просить сформулювати висновок щодо застосування статті 19 Закону № 3038-VI у питанні врахування в детальному плані території сталої на час його розроблення містобудівної ситуації щодо відведених, зокрема у власність, земельних ділянок та розміщених на них об`єктів нерухомого майна.

115. Обґрунтовуючи необхідність такого врахування, скаржник посилається на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 22 січня 2026 року у справі № 320/15882/21, про те, що генеральний план передбачає розвиток напрямів використання територій міста, а не її стале використання.

116. Зазначений висновок означає, що генеральний план визначає перспективне використання території, обов`язкове для детального плану, а не те, що фактичне використання окремих земельних ділянок має перевагу над його рішеннями.

117. У вказаній справі Верховний Суд визнав, що детальний план фактично змінює функціональне призначення рекреаційної території на зону житлової забудови у невизначений законодавством спосіб, хоча земельні ділянки в її межах перебували у приватній власності та мали цільове призначення для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.

118. Стосовно окремих аспектів цього питання Верховний Суд вже формулював правові позиції.

119. У постанові від 23 червня 2025 року у справі № 260/5099/23, в якій суди визнали протиправним детальний план, що не відобразив сформовану земельну ділянку з цільовим призначенням для розміщення промислових підприємств і передбачив на її місці житлову та громадську забудову всупереч генеральному плану, Верховний Суд наголосив, що посилання на мету зменшення негативного впливу промислових об`єктів на довкілля не може нівелювати положень законодавства, що регулює містобудівну діяльність та планування забудови територій.

120. У постанові від 18 травня 2022 року у справі № 640/7663/21, в якій суди визнали протиправним детальний план у частині червоних ліній, що пролягли через земельні ділянки позивача, Верховний Суд дійшов висновку, що відповідач повинен був врахувати наявність вже сформованих та таких, що перебувають на праві оренди земельних ділянок, розміщених на них капітальних споруд.

121. Зазначений висновок стосується розміщення планувальних елементів детального плану з урахуванням наявної забудови, а не права змінювати визначене генеральним планом функціональне призначення території.

122. Проте Верховний Суд правової позиції щодо застосування статті 19 Закону № 3038-VI в питанні співвідношення сталої містобудівної ситуації з функціональним призначенням, визначеним генеральним планом, і наслідків для набутих прав не формулював.

123. Закон № 3038-VI визначає, що існуюча забудова та попередні містобудівні рішення мають враховуватися при розробці та затвердженні генерального плану і плану зонування.

124. Частина третя статті 17 цього Закону передбачає, що генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

125. Згідно з пунктами 1, 3 частини третьої статті 18 цього Закону зонування території здійснюється з дотриманням, зокрема, таких вимог: урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території; відображення існуючої забудови територій, інженерно-транспортної інфраструктури, а також основних елементів планувальної структури територій.

126. Частина четверта цієї статті Закону встановлює, що параметри використання території та будівель, запропонованих для розташування у межах декількох земельних ділянок або окремої земельної ділянки, зокрема функціональне призначення, граничні поверховість та площа забудови, можливе розміщення на ділянці, є обов`язковими для врахування під час зонування відповідної території.

127. При цьому генеральні плани міст підлягають обов`язковій експертизі містобудівної документації (абзац перший частини шістнадцятої статті 17 цього Закону), тоді як детальний план території експертизі не підлягає (частина дев`ята статті 19 цього Закону).

128. Отже, стала містобудівна ситуація враховується під час розроблення генерального плану та плану зонування, а детальний план відображає існуючу забудову та сформовані земельні ділянки як вихідні дані, зокрема на плані існуючого використання території, на який посилається скаржник, і враховує їх під час розміщення планувальних елементів.

129. Повноваження органу місцевого самоврядування щодо планування території мають здійснюватися в інтересах територіальної громади з урахуванням державних, громадських і приватних інтересів, як це передбачає, зокрема, частина третя статті 17 Закону № 3038-VI. Водночас урахування приватних інтересів власників і користувачів земельних ділянок не може виправдовувати відступу від установлених законом обмежень у використанні земель, зокрема екологічних, та від обов`язкових положень генерального плану. Інакше містобудівне планування перетворюється із засобу узгодження суспільних і приватних інтересів на спосіб надання переваги окремим приватним інтересам усупереч вимог закону.

130. Такий підхід узгоджується з висновком Європейського суду з прав людини у рішенні від 27 листопада 2007 року у справі «Амер проти Бельгії» (Hamer v. Belgium, заява № 21861/03, пункт 79), відповідно до якого економічні інтереси та право власності не мають переваги над охороною довкілля, особливо коли відповідні обмеження встановлені законом. ЄСПЛ також наголосив на відповідальності органів влади за своєчасне застосування природоохоронних норм, щоб вони не втрачали практичної ефективності.

131. Верховний Суд у постанові від 01 серпня 2024 року у справі № 640/25171/21 зазначив, що саме генеральний план гармонізує відносини між існуючими і новими територіями, і скасував рішення судів, які, пославшись на те, що генеральний план передбачає розвиток напрямів використання територій, а не її стале використання, не зіставили детальний план із чинним генеральним планом.

132. Тому проєктні рішення детального плану мають залишатися в межах функціонального призначення, визначеного генеральним планом. Інакше детальний план, який розробляється для частини території населеного пункту і не підлягає експертизі, підміняв би генеральний план, зміна якого можлива лише в порядку, встановленому для містобудівної документації вищого рівня.

133. Крім того, детальний план, який змінює функціональне призначення території, не лише відображає наявну містобудівну ситуацію, а й створює нову.

134. Частина четверта статті 24 Закону № 3038-VI встановлює, що зміна цільового призначення земельної ділянки допускається виключно за умови дотримання правил співвідношення між новим видом цільового призначення земельної ділянки та видом функціонального призначення території, визначеного відповідною містобудівною документацією на місцевому рівні, крім випадків, визначених частиною третьою статті 20 ЗК України.

135. Тому віднесення детальним планом озелененої території загального користування до території садибної забудови створює містобудівну підставу для зміни цільового призначення розташованих на ній земельних ділянок і для їх забудови всупереч генеральному плану.

136. Водночас закон не ставить набуті права власників і користувачів земельних ділянок у залежність від змісту детального плану.

137. Частина друга статті 24 Закону № 3038-VI встановлює, що зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення обмежень у використанні земель, а також припинення права власності або права користування земельними ділянками, які були передані (надані) у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення територій, а також не тягне за собою обов`язковості зміни виду цільового призначення земельної ділянки незалежно від того, чи належить цей вид до переліку видів цільового призначення, встановлення яких є можливим у межах такої зони; забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.

138. Частина п`ята статті 25 цього Закону передбачає, що встановлення режиму забудови територій, визначених для містобудівних потреб, не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, зміни адміністративно-територіальних меж до моменту вилучення (викупу) земельних ділянок.

139. Детальний план визначає планувальну організацію та розвиток території (пункт 3 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI), а не права на окремі земельні ділянки чи об`єкти нерухомого майна.

140. Отже, визнання протиправним рішення про затвердження детального плану не припиняє і не скасовує правомірно набутих прав, проте закон не покладає на орган місцевого самоврядування обов`язку пристосовувати детальний план до фактичного використання окремих земельних ділянок всупереч генеральному плану, вимоги якого є обов`язковими для всіх суб`єктів містобудування.

141. З огляду на наведене Верховний Суд формулює такий висновок щодо застосування частини першої та пункту 3 частини четвертої статті 19 Закону № 3038-VI:

детальний план території деталізує положення генерального плану населеного пункту лише в межах встановленого ним, зокрема планом зонування як його обов`язковою складовою, функціонального призначення території, з урахуванням особливостей застосування пункту 6-3 розділу V «Прикінцеві положення» Закону № 3038-VI та встановлених ним обмежень;

відведені на час розроблення детального плану, зокрема у власність, земельні ділянки та розміщені на них об`єкти нерухомого майна підлягають відображенню в детальному плані як існуюче використання території та врахуванню під час розміщення його планувальних елементів, проте їх наявність не надає органу місцевого самоврядування права встановити детальним планом інше функціональне призначення території, ніж визначене генеральним планом; змінити функціональне призначення території з метою врахування такої містобудівної ситуації можна шляхом внесення змін до генерального плану та, за потреби, плану зонування в установленому законом порядку, з урахуванням передбачених законом перехідних положень;

визнання рішення про затвердження детального плану території протиправним та нечинним не припиняє прав власності чи користування земельними ділянками та об`єктами нерухомого майна і не підтверджує правомірності їх набуття; правовим наслідком такого рішення суду є обов`язок органу місцевого самоврядування здійснювати планування відповідної території відповідно до генерального плану населеного пункту, зокрема, у разі потреби розробити й затвердити новий детальний план з дотриманням встановленої законом процедури.

142. Верховний Суд відхиляє доводи скаржника про те, що коригування лише відобразило сталу містобудівну ситуацію.

143. Суди попередніх інстанцій встановили, що коригування детального плану змінило визначене Генеральним планом міста Миколаєва функціональне призначення озелененої території загального користування, а не лише відобразило існуюче використання території. Пунктом 2 рішення від 17 травня 2018 року № 36/13 відповідач визначив, що містобудівні та земельні правовідносини щодо мікрорайону «Леваневців» регулюються виключно відповідно до генерального плану, а скаржник не стверджує, що до Генерального плану міста Миколаєва щодо цієї території вносилися зміни.

144. Отже, коригування змінило визначене генеральним планом функціональне призначення території в обхід порядку внесення змін до генерального плану, тому суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що «Коригування: детальний план території, обмеженої вулицями: Лазурна, Київська (60 років СРСР), Генерала Карпенка, Нікольська, Велика Морська та береговою лінією р. Південний Буг в м. Миколаєві» суперечить Генеральному плану міста Миколаєва, а рішення від 27 грудня 2022 року № 16/21 ухвалено з порушенням статей 17, 19 Закону № 3038-VI.

(ІІІ) Щодо прибережної захисної смуги, червоних ліній і функціональних зон

145. Частина перша статті 88 ВК України передбачає, що з метою охорони поверхневих водних об`єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм в межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги.

146. Зазначена стаття Кодексу також встановлює, що землі прибережних захисних смуг перебувають у державній та комунальній власності та можуть надаватися в користування лише для цілей, визначених цим Кодексом; у межах існуючих населених пунктів прибережна захисна смуга встановлюється з урахуванням містобудівної документації; прибережні захисні смуги в межах населених пунктів встановлюються згідно з комплексними планами просторового розвитку територій територіальних громад, генеральними планами населених пунктів, а в разі їх відсутності або якщо зазначеною містобудівною документацією межі таких смуг не встановлені, вони визначаються шириною 100 метрів від урізу води морів, морських заток і лиманів, а для інших водних об`єктів - згідно з частиною другою цієї статті; межі прибережних захисних смуг, пляжних зон зазначаються в документації із землеустрою, містобудівній документації. Аналогічні правила закріплює пункт 10 Порядку № 486, який, крім того, передбачає, що в разі потреби межі водоохоронних зон, прибережних захисних смуг та пляжних зон можуть визначатися шляхом внесення змін до генеральних планів населених пунктів.

147. Абзац сьомий частини другої статті 19 Закону № 3038-VI встановлює, що детальний план території повинен містити відомості про межі та правові режими всіх режимоутворюючих об`єктів та всіх обмежень у використанні земель (у тому числі обмежень у використанні земель у сфері забудови), встановлених до або під час розроблення проекту. Згідно з абзацом першим частини п`ятої статті 16 цього Закону обмеження у використанні земель (територій), визначені комплексним планом просторового розвитку території територіальної громади, генеральним планом населеного пункту, детальним планом території, підлягають внесенню до містобудівного кадастру, а також Державного земельного кадастру в порядку, встановленому Законом України «Про Державний земельний кадастр».

148. Отже, у межах населеного пункту межі прибережної захисної смуги визначає містобудівна документація, невід`ємною складовою якої стає детальний план, а якщо вона їх не встановила, ширина смуги вздовж лиману становить 100 метрів від урізу води в силу закону.

149. Верховний Суд у постанові від 25 червня 2024 року у справі № 420/18032/21 зазначив, що відсутність проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не може свідчити про відсутність самої прибережної захисної смуги, оскільки її розмір і межі встановлено законом.

150. Частина третя статті 60 ЗК України, на яку посилається скаржник, у редакції Закону № 711-IX, чинній на час ухвалення оскаржуваного рішення, містить аналогічні правила і не пов`язує встановлення прибережних захисних смуг у межах населених пунктів із проєктами землеустрою.

151. Положення про встановлення прибережних захисних смуг виключно окремими проєктами землеустрою стаття 88 ВК України в редакції, чинній на день ухвалення оскаржуваного рішення, не містить.

152. Не підтверджує позиції скаржника і пункт 5 Порядку № 486, який встановлює, що межі водоохоронних зон визначаються згідно з проектами землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів, крім випадків, встановлених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», та/або комплексними планами просторового розвитку територій територіальних громад, та/або генеральними планами населених пунктів, які розробляються в порядку, визначеному Земельним кодексом України, Законами України «Про землеустрій» і «Про регулювання містобудівної діяльності», зазначаються в документації із землеустрою, містобудівній документації на місцевому та регіональному рівні.

153. Зазначена норма стосується меж водоохоронних зон, а не прибережних захисних смуг, і навіть щодо водоохоронних зон не робить проєкт землеустрою єдиним документом, яким визначаються їх межі.

154. Більше того, частина одинадцята статті 19 Закону № 3038-VI встановлює, що у разі розроблення детального плану території відповідно до вимог цього Закону на цю територію не розробляється проект землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб, а також проект землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів (щодо обмежень у використанні земель, відомості про які підлягають внесенню до Державного земельного кадастру на підставі цього детального плану території).

155. Отже, відсилка коригування детального плану до майбутнього проєкту землеустрою, як і відхилення з цих мотивів пропозиції учасника громадського обговорення розробити проєкт прибережних захисних смуг, суперечать закону.

156. Суди попередніх інстанцій встановили, що коригування детального плану розроблялося, зокрема, для визначення розміру та меж прибережної захисної смуги, проте його текстові матеріали містять лише відсилку до проєкту землеустрою, а за графічними матеріалами межа прибережної захисної смуги збігається з урізом води Бузького лиману.

157. Скаржник визнає, що на кресленні «Схема проектних планувальних обмежень М 1:2000» прибережна захисна смуга в переважній частині збігається з урізом води. Суди попередніх інстанцій установили, що такий збіг свідчить про фактичну відсутність смуги.

158. Крім того, у коригуванні детального плану відповідач виходив з того, що територію обмежують річки Південний Буг та Інгул, тоді як за інформацією Регіонального офісу водних ресурсів у Миколаївській області від 18 серпня 2023 року її обмежує Бузький лиман, щодо якого закон встановлює інші параметри прибережної захисної смуги.

159. Посилання скаржника на врахування планувальних рішень генерального плану цього не спростовують, оскільки суди попередніх інстанцій не встановили, що Генеральний план міста Миколаєва визначив межі прибережної захисної смуги Бузького лиману.

160. Таке проєктне рішення суперечить статті 88 ВК України, пункту 10 Порядку № 486 та абзацу сьомому частини другої статті 19 Закону № 3038-VI і не є технічним недоліком.

161. Незалежно від розподілу повноважень щодо визначення меж прибережної захисної смуги між видами містобудівної документації, детальний план не може відображати її всупереч встановленим законом обмеженням.

162. Враховуючи, що детальний план території стає невід`ємною складовою генерального плану, а визначена законом ширина смуги застосовується лише тоді, коли її межі не встановлені містобудівною документацією, позначення смуги по урізу води створює видимість встановлення її меж і ризик незастосування визначеної законом ширини (100 м), та зумовлює правову невизначеність щодо застосування встановлених законом обмежень у використанні земель.

163. Крім того, оскільки землі прибережних захисних смуг перебувають у державній та комунальній власності та можуть надаватися лише в користування, смуга по урізу води створює ризик використання такої документації як формальної підстави для відведення у приватну власність і забудови земельних ділянок, які за законом належать до прибережної захисної смуги Бузького лиману.

164. Прибережні захисні смуги та озеленені території загального користування виконують природоохоронну функцію та забезпечують рівний доступ членів територіальної громади до природних і рекреаційних ресурсів. Тому містобудівне рішення, яке створює передумови для обмеження такого доступу на користь окремих землекористувачів, суд має ретельно перевіряти на відповідність обмеженням, встановленим законом.

165. Суди попередніх інстанцій обґрунтовано врахували зазначене порушення, визнаючи рішення Миколаївської міської ради від 27 грудня 2022 року № 16/21 протиправним.

166. Відповідно до пункту 2 частини четвертої статті 19 Закону № 3038-VI детальний план території визначає червоні лінії та лінії регулювання забудови.

167. Згідно з пунктом 14 частини першої статті 1 цього Закону червоні лінії - визначені в містобудівній документації щодо пунктів геодезичної мережі межі існуючих та запроектованих вулиць, доріг, майданів, які розділяють території забудови та території іншого призначення, а за пунктом 6 цієї частини лінії регулювання забудови - визначені в містобудівній документації межі розташування будинків і споруд відносно червоних ліній, меж окремих земельних ділянок, природних меж та інших територій.

168. Містобудівні умови та обмеження відповідно до пункту 8 частини першої цієї статті містять, зокрема, вимоги щодо відступів будинків і споруд від червоних ліній.

169. Отже, червоні лінії є обов`язковими складовими детального плану; вони відмежовують вулиці, дороги і майдани від територій забудови, від них визначаються лінії регулювання забудови та відступи будинків і споруд, тобто вони безпосередньо обмежують можливість забудови земельних ділянок.

170. Оскільки землі загального користування населених пунктів, зокрема вулиці та проїзди, згідно з частиною четвертою статті 83 ЗК України належать до земель комунальної власності, які не можуть передаватися у приватну власність, детальний план, який не визначає червоних ліній для частини вулично-дорожньої мережі, залишає невизначеними межі таких земель і не забезпечує їх охорони від відведення у приватну власність та забудови.

171. Подібні висновки Верховний Суд виклав у постанові від 18 травня 2022 року у справі № 640/7663/21.

172. Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що креслення «План червоних ліній» розділу III «Графічна частина» коригування не визначає червоних ліній для провулків Польотний, Авіаційний, а для вулиць Спортивна, Леваневців, Друга Проєктна визначає їх не на всю протяжність.

173. Доводи скаржника про використання департаментом демонстраційної версії креслення генерального плану цього висновку не стосуються, оскільки наявність чи відсутність червоних ліній встановлюється зі змісту самого коригування. Тому суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що коригування не відповідає пункту 2 частини четвертої статті 19 Закону № 3038-VI.

174. Пункти 3, 4 частини четвертої статті 19 Закону № 3038-VI зобов`язують детальний план визначати у межах визначеного комплексним планом, генеральним планом населеного пункту функціонального призначення режим та параметри забудови території, а також містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території.

175. Оскільки функціональну зону характеризує саме набір дозволених (переважних (основних) та супутніх) видів цільового призначення земельних ділянок відповідно до пункту 17 частини першої статті 1 цього Закону, переважні види використання функціональної зони визначають допустиму в її межах забудову незалежно від того, які об`єкти розміщено на території на час затвердження документа.

176. Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що коригування не визначає переліку допустимих видів використання зони громадської забудови та зони зв`язку і оборони, не в повному обсязі визначає зону інженерної інфраструктури і взагалі не визначає фактично існуючих комунально-складської зони та зони історико-культурного призначення, а серед переважних видів використання зони ТР-1в передбачає розміщення морського та річкового вантажного порту.

177. Твердження скаржника про зміст розділів 4 і 7 пояснювальної записки стосується переоцінки доказів. Сама Миколаївська міська рада наводить перелік переважних видів використання зони ТР-1в, до якого входять морський та річковий вантажний порт, а те, що проєктний план відображає на цій території лише існуючий річковий вокзал, не спростовує наведених мотивів висновку судів попередніх інстанцій.

178. Доводи скаржника щодо неправильного застосування статті 8 Закону № 3038-VI, статті 17 Закону № 2780-XII, частин першої, другої статті 11 Закону № 1704-VI, частини другої статті 58 ЗК України та пунктів 1.1, 1.2, 5.1.2 ДБН Б.1.1-14:2012, підпункту 6.1.5 пункту 6.1 ДБН Б.1.1-14:2021 і підпунктів 8.1.1, 8.1.2 пункту 8.2 ДБН Б.2.2-12:2019 є похідними від доводів про відповідність коригування Генеральному плану міста Миколаєва, прибережну захисну смугу та функціональні зони, які Верховний Суд відхилив, і не дають підстав для іншого висновку.

179. Суди першої та апеляційної інстанцій надали оцінку ключовим аргументам сторін щодо способу планування, стратегічної екологічної оцінки, відповідності коригування Генеральному плану міста Миколаєва, доказів, прибережної захисної смуги, червоних ліній та функціональних зон. Тому підстав вважати, що суди попередніх інстанцій порушили статтю 242 КАС України, немає.

180. Отже, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що рішення від 27 грудня 2022 року № 16/21 відповідач ухвалив з порушенням вимог закону. Під час розроблення коригування детального плану території замовник порушив порядок консультацій у процесі стратегічної екологічної оцінки, і це порушення вплинуло на зміст документа, а затверджене коригування змінило визначене Генеральним планом міста Миколаєва функціональне призначення озелененої території загального користування, не визначило прибережної захисної смуги Бузького лиману відповідно до закону, червоних ліній для частини вулиць і провулків та допустимих видів використання низки функціональних зон. Доводи касаційної скарги цих висновків не спростовують.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

181. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

182. Частина четверта цієї статті Кодексу передбачає, що зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

183. Суди попередніх інстанцій застосували норми матеріального права відповідно до висновків Верховного Суду, на які посилається скаржник, тому підстава касаційного оскарження, визначена пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, у частині висновку про протиправність оскаржуваного рішення не знайшла підтвердження.

184. Висновок щодо застосування статті 19 Закону № 3038-VI, який Верховний Суд сформулював у цій постанові з огляду на підставу касаційного оскарження, визначену пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, підтверджує правильність висновку судів першої та апеляційної інстанцій про протиправність рішення Миколаївської міської ради від 27 грудня 2022 року № 16/21.

185. Водночас суди попередніх інстанцій неправильно визначили правовий наслідок задоволення позову. Прокурор просив визнати протиправним та нечинним рішення Миколаївської міської ради від 27 грудня 2022 року № 16/21, проте суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, задовольнивши позов, визнав це рішення протиправним та скасував його.

186. Пункти 1, 2 частини другої статті 245 КАС України передбачають, що у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень або про визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

187. Отже, процесуальний закон розмежовує наслідки задоволення позову залежно від характеру оскаржуваного акта. Індивідуальний акт суд скасовує, а нормативно-правовий акт визнає нечинним, і такий акт згідно з частиною другою статті 265 КАС України втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

188. Оскільки рішення Миколаївської міської ради від 27 грудня 2022 року № 16/21 "Про затвердження містобудівної документації: "Коригування: детальний план території, обмеженої вулицями: Лазурна, Київська (60 років СРСР), Генерала Карпенка, Нікольська, Велика Морська та береговою лінією р. Південний Буг в м. Миколаєві" є нормативно-правовим актом, суди попередніх інстанцій, задовольняючи позов, мали визнати оскаржуване рішення протиправним та нечинним, а не скасовувати його.

189. Неправильне визначення наслідку задоволення позову не впливає на правильність висновку про протиправність оскаржуваного рішення, тому судові рішення слід змінити, виклавши пункт 2 резолютивної частини рішення суду першої інстанції в редакції, яка передбачає визнання рішення Миколаївської міської ради від 27 грудня 2022 року № 16/21 протиправним та нечинним.

190. Оскільки позовні вимоги стосувалися визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним, а касаційна скарга спрямована на оскарження задоволення цих вимог, правильне визначення передбаченого законом способу захисту потребує оцінки в межах касаційного перегляду.

191. Водночас визнання нормативно-правового акта нечинним тягне для відповідача і додатковий обов`язок, який процесуальний закон пов`язує саме з таким наслідком задоволення позову.

192. Частина перша статті 265 КАС України передбачає, що резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

193. Зазначений обов`язок забезпечує правову визначеність для невизначеного кола осіб, на яких поширювалася дія нормативно-правового акта, оскільки про втрату ним чинності вони повинні дізнатися в той самий спосіб, у який їм було доведено до відома його ухвалення.

194. Таке оприлюднення має особливе значення для детального плану території, оскільки на його підставі визначають умови забудови та використання земельних ділянок у межах території, на яку він поширюється.

195. З огляду на це касаційну скаргу Миколаївської міської ради слід задовольнити частково, рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2025 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2026 року - змінити в частині визначення правового наслідку задоволення позову, а в іншій частині - залишити без змін.

196. Оскільки суди попередніх інстанцій помилково скасували оскаржуване рішення відповідача, замість визнання нечинним, відповідно, не застосувавши частину першу статті 265 КАС України, Верховний Суд, змінюючи судові рішення, зобов`язує Миколаївську міську раду опублікувати резолютивну частину цієї постанови.

197. При цьому Верховний Суд змінює судові рішення лише в частині наслідку задоволення позову і не змінює результату вирішення спору, тому підстав для нового розподілу судових витрат немає.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Миколаївської міської ради задовольнити частково.

Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2025 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2026 року у справі № 400/2898/24 змінити, виклавши пункт 2 резолютивної частини рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2025 року в такій редакції:

«Визнати протиправним та нечинним рішення Миколаївської міської ради від 27 грудня 2022 року № 16/21 "Про затвердження містобудівної документації: "Коригування: детальний план території, обмеженої вулицями: Лазурна, Київська (60 років СРСР), Генерала Карпенка, Нікольська, Велика Морська та береговою лінією р. Південний Буг в м. Миколаєві"».

Зобов`язати Миколаївську міську раду невідкладно після набрання цією постановою законної сили опублікувати її резолютивну частину у виданні, в якому рішення Миколаївської міської ради від 27 грудня 2022 року № 16/21 «Про затвердження містобудівної документації: "Коригування: детальний план території, обмеженої вулицями: Лазурна, Київська (60 років СРСР), Генерала Карпенка, Нікольська, Велика Морська та береговою лінією р. Південний Буг в м. Миколаєві» було офіційно оприлюднено.

В іншій частині рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2025 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2026 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді С.М. Чиркін

В.М. Шарапа