Суд: Касаційний адміністративний суд Верховного Суду
Інстанція: Касаційна
Юрисдикція: Адміністративне
Категорія: оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України, з них
Дата: 12 жовтня 2026 р.
Справа: №990/153/26
Суддя: Стародуб О.П.
РІШЕННЯ
Іменем України
13 жовтня 2026 року
м. Київ
справа №990/153/26
адміністративне провадження № П/990/153/26
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
суддя-доповідач - Стародуб О.П.,
судді: Бевзенко В.М., Кравчук В.М., Коваленко Н.В., Берназюк Я.О.,
за участі представників позивача - Гонтарєва Р.М., відповідача - ОСОБА_1 , третьої особи (СБ України) - Зарєчного Д.С., Проскурякової Н.А.
розглянувши у письмовому провадженні справу за позовом ОСОБА_2 до Президента України, за участі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Служби безпеки України та Ради національної безпеки і оборони України, про визнання протиправним та скасування указу в частині,
В С Т А Н О В И В:
ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
01.05.2026 ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до Верховного Суду як суду першої інстанції, в якому, з врахуванням заяви про зміну предмета позову, просить:
- визнати протиправним та скасувати указ Президента України від 31.10.2025 №810/2025 у частині введення в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 31.10.2025 щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ОСОБА_2 , передбачених пунктом 12 додатка до зазначеного рішення.
РУХ СПРАВИ
Ухвалою від 26.05.2026 відкрито провадження в адміністративній справі і призначено її до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження у судовому засіданні з викликом (повідомленням) сторін.
Протокольною ухвалою, постановленою у судовому засіданні 18.06.2026, задоволено клопотання позивача про зміну предмета позову.
Ухвалою від 18.06.2026 задоволено клопотання сторін та залучено до участі у справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Службу безпеки України та Раду національної безпеки і оборони України.
У зв`язку з долученням до справи матеріалів з обмеженим доступом ухвалою Верховного Суду, постановленою у судовому засіданні 30.07.2026 без оформлення окремого документа, ухвалено подальший розгляд справи здійснювати у закритому судовому засіданні.
15.09.2026 представник позивача подав заяву про розгляд справи без його участі та участі позивача на підставі наявних у справі доказів.
Протокольною ухвалою, постановленою у судовому засіданні 17.09.2026, вирішено подальший розгляд справи здійснювати у письмовому провадженні.
ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Листом від 22.10.2025 №4/1631дск Служба безпеки України звернулася до Ради національної безпеки і оборони України з пропозицією про застосування санкцій до низки фізичних осіб, серед яких був і громадянин України ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 .
Рада національної безпеки і оборони України рішенням від 31.10.2025 «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» вирішила
- підтримати внесені Службою безпеки України пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій);
- застосувати персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) до фізичних осіб згідно з додатком;
- Кабінету Міністрів України та Службі безпеки України разом з Національним банком України і Комісією державних нагород та геральдики забезпечити реалізацію і моніторинг ефективності персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), передбачених пунктом 2 цього рішення;
- Міністерству закордонних справ України поінформувати компетентні органи Європейського Союзу, Сполучених Штатів Америки та інших держав про застосування санкцій і порушити перед ними питання про запровадження аналогічних обмежувальних заходів.
Відповідно до пункту 12 додатку до вказаного вище рішення до ОСОБА_2 (( ОСОБА_2 ), ІНФОРМАЦІЯ_2 , громадянство - Україна, унікальний номер запису в Єдиному державному демографічному реєстрі - 1973040504939, відомості згідно з Державним реєстром фізичних осіб - платників податків України: реєстраційний номер облікової картки платника податків - НОМЕР_1 ), застосовано наступні види обмежувальних заходів:
- безстроково:
1) позбавлення державних нагород України, інших форм відзначення;
- строком на десять років:
2) блокування активів - тимчасове позбавлення права користуватися та розпоряджатися активами, що належать фізичній або юридичній особі, а також активами, щодо яких така особа може прямо чи опосередковано (через інших фізичних або юридичних осіб) вчиняти дії, тотожні за змістом здійсненню права розпорядження ними;
3) обмеження торговельних операцій (повне припинення);
4) обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України (повне припинення);
5) запобігання виведенню капіталів за межі України;
6) зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань;
7) заборона поширення медіа на території України;
8) припинення дії або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, припинення дії чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами;
9) заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах;
10) обмеження або припинення надання електронних комунікаційних послуг і використання електронних комунікаційних мереж (повне припинення);
11) заборона здійснення публічних та оборонних закупівель товарів, робіт і послуг у юридичних осіб - резидентів іноземної держави державної форми власності та юридичних осіб, частка статутного капіталу яких знаходиться у власності іноземної держави, а також публічних та оборонних закупівель у інших суб`єктів господарювання, що здійснюють продаж товарів, робіт, послуг походженням з іноземної держави, до якої застосовано санкції згідно з цим Законом;
12) заборона або обмеження заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, її внутрішніх вод, портів та повітряних суден до повітряного простору України або здійснення посадки на території України (повна заборона);
13) повна або часткова заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, емітентами яких є особи, до яких застосовано санкції згідно з цим Законом (повна заборона);
14) заборона збільшення розміру статутного капіталу господарських товариств, підприємств, у яких резидент іноземної держави, іноземна держава, юридична особа, учасником якої є нерезидент або іноземна держава, володіє 10 і більше відсотками статутного капіталу або має вплив на управління юридичною особою чи її діяльність;
15) припинення дії торговельних угод, спільних проектів та промислових програм у певних сферах, зокрема у сфері безпеки та оборони;
16) заборона передання технологій, прав на об`єкти права інтелектуальної власності;
17) припинення культурних обмінів, наукового співробітництва, освітніх та спортивних контактів, розважальних програм з іноземними державами та іноземними юридичними особами;
18) анулювання офіційних візитів, засідань, переговорів з питань укладення договорів чи угод;
19) заборона на набуття у власність земельних ділянок;
20) інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом (блокування інтернет-провайдерами доступу до вебресурсів/сервісів, розміщених на доменах та субдоменах https: //spzh.eu/ru/, інших вебресурсів/сервісів, які забезпечують доступ до інтернет-ресурсу підсанкційних суб`єктів (товарного знака, його графічного відтворення), вебресурсу/сервісу, аналогічного (ідентичного) за змістом, а також обмеження провайдерами електронних послуг (службами соціальних мереж) доступу з території України до контенту, розміщеного на вебсторінках/у каналах https://t.me/kozakTv1, https://t.me/cu_ua, https://t.me/orthodox, https://t.me/miryany, https://t.me/dozor_kozak1, https://t.me/pravoslavie, https://t.me/SPG_ukr, https://www.facebook.com/SPZH2015, http://facebook.com/unionoftheoj, https://www.facebook.com/1kozaktv, https://x.com/unionoftheoj, https://www.instagram.com/spzh_ua/, https://youtube.com/@spzh_news, https://youtube.com/@spzh_ukr, https://tiktok.com/@1kozakorthodox, https://tiktok.com/@spzh_2015).
31.10.2025 Президентом України видано указ №810/2025 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 31 жовтня 2025 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (санкцій)» (Указ №810/2025).
Із змісту вказаного Указу вбачається, що Президентом України, відповідно до статті 107 Конституції України, постановлено ввести в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 31.10.2025 «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», а також покладено контроль за виконанням вказаного рішення на Секретаря Ради національної безпеки і оборони України.
Не погоджуючись із Указом №810/2025 в частині введення в дію рішення РНБО України від 31.10.2025, а саме, пункту 12 додатку, позивач оскаржив його в судовому порядку.
УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Доводи позивача
В обґрунтування позовних вимог позивач покликається на те, що громадяни України не входять до переліку осіб, щодо яких можуть бути застосовані санкції (крім санкції у виді позбавлення державних нагород), а єдине виключення з цього відповідно до вказаної норми може бути в разі, якщо громадянин України належить до суб`єктів, як здійснюють терористичну діяльність
Оскільки, він є громадянином України і не здійснює терористичну діяльність, то підстави для застосування щодо нього санкцій відсутні.
Також покликаючись на висновок, викладений у рішенні Верховного Суду від 10.02.2025 у справі №990/176/23, зазначає про те, що не можуть бути підставою для застосування щодо позивача обмежувальних заходів у вигляді санкції щодо дій, які вчинялися (або могли вчинятися) позивачем у минулому і на час внесення пропозиції про застосування санкцій та прийняття рішення про їх застосування відповідним суб`єктом припинилися або не вчиняються.
Також покликається на те, що санкції застосовані до нього через нелегітимну мету - позасудове покарання за професійну діяльність та придушення свободи слова.
Доводи відповідача
Представник відповідача позов не визнав з підстав, викладених у відзиві на позовну заяву. Просить відмовити в задоволенні позову в повному обсязі.
Покликається на те, що чинне законодавство України не містить положень, які б встановлювали обов`язок вказувати підстави для застосування санкцій у відповідному рішенні Ради національної безпеки і оборони України або Указі Президента України про введення такого рішення в дію.
Також покликається на те, що Президент України, видаючи Указ № 810/25 в оскаржуваній частині, реалізовував свої конституційні повноваження у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів позивача і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно.
Крім того, покликається на те, що санкції не є видом відповідальності за вчинені порушення, а є спеціальними економічними та іншими обмежувальними заходами, які застосовуються з метою невідкладного та ефективного реагування не лише на наявні, але й на потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України.
Також покликається на висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 06.03.2025 у справі №990/36/23 щодо застосовності приписів Закону України «Про санкції» до громадян України, де вказано, що вирішальне значення для застосування санкцій має саме певна діяльність суб`єктів, а не перелік суб`єктів, зазначених у частині другій статті 1 Закону (захищатися потрібно від дій (чи запобігати діям), які шкодять (загрожують) суверенним правам Української держави, правам її громадян). Тобто основним критерієм визначення суб`єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, є його діяльність, указана в пункті 1 частини першої статті 3 цього Закону.
Також покликається на висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 13.01.2021 у справі №9901/405/19, де наголошено на тому, що наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону України «Про санкції», безумовно є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати існування такої реальної чи потенційної загрози передбачає певну межу дискреції.
При цьому відповідач покликається на те, що застосування санкцій до позивача рішенням РНБО України, введеним у дію оскаржуваним Указом Президента України, ґрунтується на принципах пропорційності, відповідності мети та ефективності, а також здійснено у зв`язку з наявністю достатніх підстав, визначених статтею 3 Закону України «Про санкції».
Доводи третіх осіб
Служба Безпеки України покликається на те, що Президент України діяв на реалізацію своїх конституційних повноважень, у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно.
Також покликається на те, що оцінка факторів, ризиків, які становлять загрозу державності, фокусувалася не на доведенні достеменно будь-чиєї вини, а на існуванні самої можливості (імовірності) причетності певної особи (чи осіб, інших суб`єктів) до дій, які в розумінні, зокрема, пункту 1 частини першої статті 3 Закону України «Про санкції» є підставою для застосування санкцій.
Таким чином, враховуючи потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози, СБ України покликається на те, що Президент України, РНБО України та СБ України використали свої повноваження з належною метою, що відповідає Закону України «Про санкції», -захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидія терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.
Наголошує, що спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) не є видом юридичної відповідальності, а тому запровадження спеціальних обмежувальних заходів (санкцій) до позивача не ставить за провину діяння, визначене законом як правопорушення, зокрема такого, яке вимагає кримінальної відповідальності.
З огляду на зазначене, покликається на те, що оскаржуваний Указ Президента України від 31.10.2025 № 810/2025 видано на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією і законами України, відтак підстави для задоволення позову відсутні.
З метою недопущення заподіяння позивачем своїми діями (які зазначені в пропозиціях СБУ до РНБО України та довідці СБУ щодо підстав застосування санкцій до позивача) шкоди національним інтересам та національній безпеці СБУ внесено до РНБО України відповідні пропозиції щодо розгляду питання про застосування відносно нього санкцій.
Рада національної безпеки і оборони України покликається на те, що рішення Ради, у тому числі про застосування персональних санкцій, само собою, без уведення його в дію відповідним указом Президента України чинності не набирає та не є обов`язковим до виконання органами виконавчої влади, а тому не спричиняє виникнення будь-яких прав і обов`язків осіб чи суб`єктів владних повноважень.
Також покликається на те, що ані секретар РНБО України чи його заступники, ані Апарат РНБО України не наділені повноваженнями представляти Раду в судових інстанціях.
ВИСНОВКИ СУДУ
1.
Під час розгляду цієї справи суд враховує висновки Європейського суду з прав людини у рішенні від 16.10.2025 у справі MSL, ТОВ проти України (Заява № 18049/18) про необхідність забезпечення позивачу достатньої можливості представити свою справу національним судам з метою ефективного оскарження відповідних заходів у справах такої категорії.
Так у цій справі Європейський суд з прав людини з покликанням на практику Суду Європейського союзу постановив:
«…Ефективність судового перегляду ... також вимагає, щоб у рамках перегляду законності підстав, які є основою рішення про включення до списку або збереження списку певної особи ... суди Європейського Союзу забезпечували, щоб це рішення, яке стосується цієї особи індивідуально ... було прийнято на достатньо міцній фактичній основі (див., з цього приводу, Al-Aqsa v Council та Netherlands v Al-Aqsa , пункт 68). Це передбачає перевірку фактичних тверджень у викладі причин, що лежать в основі цього рішення ... з наслідком того, що судовий перегляд не може обмежуватися оцінкою абстрактної переконливості причин, на які посилаються, а повинен стосуватися того, чи є ці причини, або, принаймні, одна з цих причин, яка вважається достатньою сама по собі для підтвердження цього рішення, обґрунтованими…
…незважаючи на дискреційні повноваження, надані РНБОУ та Президенту у питаннях національної безпеки та оборони, судовий перегляд, проведений Верховним Судом, не міг розглядатися як достатня процесуальна гарантія від свавілля. Це пояснюється тим, що він не передбачав жодної перевірки того, чи ґрунтувався перший президентський Указ на достатньо міцній фактичній основі, чи були фактичні звинувачення проти компанії-заявника обґрунтованими.).»
Головним висновком ЄСПЛ у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України» стало те, що, незважаючи на дискреційні повноваження РНБО та Президента України в питаннях національної безпеки, судовий перегляд не може обмежуватися винятково перевіркою дотримання процедури та формальних вимог законодавства.
Також ЄСПЛ наголосив, що суди зобов`язані перевіряти, чи базується рішення про санкції на достатньому фактичному підґрунті, та оцінювати достовірність і достатність доказів, наданих органами безпеки (пункти 102- 108 рішення).
Застосовуючи висновки ЄСПЛ у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України» Велика Палата Верховного Суду у постанові від 28.04.2026 у справі № 990/224/23 сформулювала правову позицію щодо обсягу судового перегляду у справах про оскарження рішень щодо застосування санкцій згідно із Законом № 1644-VII, яка базується на тому, що судовий перегляд у справах про санкції має включати перевірку таких аспектів:
1) процедурний аспект - чи дотримано процедуру ухвалення рішення про застосування санкцій, встановлену Конституцією України та Законом № 1644-VII; чи мали відповідні органи повноваження на ухвалення такого рішення; чи введено рішення РНБО в дію відповідним указом Президента України;
2) фактична основа - чи базується рішення про застосування санкцій на достатньому фактичному підґрунті; чи є докази, які з достатнім ступенем переконливості здатні підтримати висновок про наявність обставин, що становлять підстави для застосування санкцій відповідно до статті 3 Закону № 1644-VII;
3) правова кваліфікація - чи підпадають встановлені фактичні обставини під підстави для застосування санкцій, визначені статтею 3 Закону № 1644-VII; чи правильно застосовано норми матеріального права;
4) пропорційність - чи є застосовані санкції пропорційними меті, на досягнення якої вони спрямовані; чи дотримано належного балансу між несприятливими наслідками для прав особи та легітимною метою застосування санкцій з урахуванням повноважень РНБО та Президента України;
5) відсутність свавілля - чи не є рішення про застосування санкцій явно необґрунтованим, дискримінаційним або таким, що ухвалене з іншою метою, аніж встановлена законом.
При цьому, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що наявність інформації з обмеженим доступом не звільняє суд від обов`язку перевірити, чи містять ці матеріали достатню фактичну інформацію, яка з відповідним ступенем переконливості обґрунтовує застосування санкцій, а також чи відповідає ступінь такого втручання у права особи вимогам необхідності в демократичному суспільстві.
Також Велика Палата Верховного Суду наголосила, що кожна справа оцінюється з урахуванням конкретних обставин, наявних у ній матеріалів та ступеня обґрунтованості застосованих обмежень.
Враховуючи зазначені висновки ЄСПЛ та правові позиції Великої Палати Верховного Суду, під час розгляду цієї справи необхідно з`ясувати чи містять надані суду матеріали достатню фактичну інформацію, яка з відповідним ступенем переконливості обґрунтовує застосування щодо позивача санкцій.
2.
В обґрунтування доводів позовної заяви позивач покликається на те, що санкції до нього не могли бути застосовані позаяк він є громадянином України і не здійснює терористичну діяльність.
Надаючи оцінку таким доводам суд виходить з наступного.
Постановою від 04.02.2015 № 145-VIII Верховна Рада України схвалила заяву "Про визнання Україною юрисдикції Міжнародного кримінального суду щодо скоєння злочинів проти людяності та воєнних злочинів вищими посадовими особами Російської Федерації та керівниками терористичних організацій "ДНР" та "ЛНР", які призвели до особливо тяжких наслідків та масового вбивства українських громадян".
Цією постановою констатовано, що з 20 лютого 2014 року проти України триває збройна агресія Російської Федерації та підтримуваних нею бойовиків-терористів, під час якої було анексовано Автономну Республіку Крим та місто Севастополь, які є частиною території незалежної та суверенної держави Україна, окуповано частину Донецької та Луганської областей України, загинуло тисячі громадян України, серед яких діти, поранено тисячі осіб, зруйновано інфраструктуру цілого регіону, сотні тисяч громадян вимушені були покинути свої домівки.
Відповідно до статті 1 Закону України «Про національну безпеку України» (Закон №2469-VIII):
- загрози національній безпеці України - явища, тенденції і чинники, що унеможливлюють чи ускладнюють або можуть унеможливити чи ускладнити реалізацію національних інтересів та збереження національних цінностей України;
- національна безпека України - захищеність державного суверенітету, територіальної цілісності, демократичного конституційного ладу та інших національних інтересів України від реальних та потенційних загроз (п. 9);
- національні інтереси України - життєво важливі інтереси людини, суспільства і держави, реалізація яких забезпечує державний суверенітет України, її прогресивний демократичний розвиток, а також безпечні умови життєдіяльності і добробут її громадян (п. 10).
Відповідно до статті 3 Закону №2469-VIII державна політика у сферах національної безпеки і оборони спрямована на захист: людини і громадянина - їхніх життя і гідності, конституційних прав і свобод, безпечних умов життєдіяльності; суспільства - його демократичних цінностей, добробуту та умов для сталого розвитку; держави - її конституційного ладу, суверенітету, територіальної цілісності та недоторканності; території, навколишнього природного середовища - від надзвичайних ситуацій.
Відповідно до частини третьої статті 3 Закону №2469-VIII фундаментальними національними інтересами України є:
1) державний суверенітет і територіальна цілісність, демократичний конституційний лад, недопущення втручання у внутрішні справи України;
2) сталий розвиток національної економіки, громадянського суспільства і держави для забезпечення зростання рівня та якості життя населення;
3) інтеграція України в європейський політичний, економічний, безпековий, правовий простір, набуття членства в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору, розвиток рівноправних взаємовигідних відносин з іншими державами.
14.08.2014 Верховна Рада України ухвалила Закон України «Про санкції» (Закон № 1644-VII).
Відповідно до його преамбули ухвалення цього Закону зумовлено потребою невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України, включаючи ворожі дії, збройний напад інших держав чи недержавних утворень, завдання шкоди життю та здоров`ю населення, захоплення заручників, експропріацію власності держави, фізичних та юридичних осіб, завдання майнових втрат та створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод,
Відповідно до статті 1 Закону №1644-VII з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції).
Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, до іноземців, осіб без громадянства, суден, повітряних суден, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність, а санкції у виді позбавлення державних нагород - проти будь-яких нагороджених осіб, зазначених у частині четвертій статті 3 цього Закону.
Застосування санкцій не виключає застосування інших заходів захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, її економічної самостійності, прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.
Відповідно до статті 3 Закону №1644-VII підставами для застосування санкцій є:
1) дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод;
2) резолюції Генеральної Асамблеї та Ради Безпеки Організації Об`єднаних Націй;
3) рішення та регламенти Ради Європейського Союзу щодо забезпечення національних інтересів та національної безпеки України;
4) факти порушень Загальної декларації прав людини, Статуту Організації Об`єднаних Націй.
Застосування санкцій ґрунтується на принципах законності, прозорості, об`єктивності, відповідності меті та ефективності.
Підставою для застосування санкцій також є вчинення іноземною державою, іноземною юридичною особою, юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземцем, особою без громадянства, а також суб`єктами, які здійснюють терористичну діяльність, дій, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, стосовно іншої іноземної держави, громадян чи юридичних осіб останньої.
Досліджуючи питання кола суб`єктів, до яких можуть застосовуватись економічні та інші санкційні обмеження, передбачені Законом № 1644-VII, Велика Палата Верховного Суду у постановах від 24.06.2025 у справі №9901/142/21 та від 23.06.2026 у справі №9901/130/21 сформувала наступний висновок:
«…125. З огляду на завдання і призначення Закону № 1644-VII, визначені в преамбулі, зважаючи на політичний контекст причин, що зумовили необхідність його прийняття, аналізуючи його через призму цілей його запровадження, сформульованих у частині першій його статті 1, - захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави - можна і треба розуміти, що поняття «суб`єкт, до якого можуть бути застосовані санкції» базується на змістовній (функціональній) характеристиці. Тобто визначальним чинником визнання суб`єкта «підсанкційним» є поведінка особи (юридичної чи фізичної особи), іноземної держави, міжнародної організації тощо - вчинення дій (діяльність) характерного спрямування, про які йдеться у статті 3 Закону № 1644-VII і подолання яких є завданням цього Закону.
126. Зміст норм Закону № 1644-VII стосовно того, до кого можуть бути застосовані санкції, дає підстави утвердитися в думці, що перелік таких осіб є критеріальним, орієнтувальним, поосібним, але не вичерпним. Вони не містять правил (велінь) (зокрема, на кшталт застережень «виключно», «тільки»), згідно з якими до «підсанкційних» суб`єктів не можна відносити інших осіб, крім зазначених у частині другій статті 1 цього Закону, або ж за іншими критеріями (ознаками), ніж створення реальних та/або потенційних загроз об`єктам захисту, визначеним у частині першій статті 3 цього ж Закону.
127. З конституційних ознак норми частини першої статті 1 Закону № 1644-VII про суверенне право на захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України та інших передбачених цією нормою об`єктів захисту від реальних та/або потенційних загроз можна визначити, що форми захисту цих цінностей з боку України можуть бути спрямовані не тільки щодо іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців чи осіб без громадянства, інших суб`єктів, перелічених у частині другій зазначеної статті 1, але й щодо кожного, хто чинить так само стосовно об`єктів, які перебувають під охоронною дією цього Закону. Якщо серед таких осіб будуть юридичні особи, зареєстровані за українським законодавством, або громадяни України, то вони можуть бути суб`єктами застосування санкцій…».
Інформація для службового користування
Частину судового рішення виключено, оскільки така містить інформацію для службового користування.
Кінець інформації для службового користування
Відповідно до статті 1 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» (Закон № 638-IV) терористична діяльність - це діяльність, яка охоплює, серед іншого, сприяння тероризму.
Таким чином, в силу приписів частини другої статті 1 та пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII в разі здійснення особою терористичної діяльності чи сприяння такій дійльності, санкції можуть бути застосовані безвідносно до громадянства якої країни належить така особа.
3.
В обґрунтування своїх доводів позивач також покликається на те, що підстави для застосування щодо нього як громадянина України санкцій були відсутні, оскільки терористичну діяльність він не здійснював.
12.06.2022 набрав чинності Закон України «Про заборону пропаганди російського нацистського тоталітарного режиму, збройної агресії Російської Федерації як держави-терориста проти України, символіки воєнного вторгнення російського нацистського тоталітарного режиму в Україну» (Закон № 2265-IX).
Відповідно до статті 1 Закону № 2265-IX пропаганда російського нацистського тоталітарного режиму, збройної агресії Російської Федерації як держави-терориста проти України - поширення інформації, спрямованої на підтримку або виправдання злочинного характеру діяльності Російської Федерації, органів держави-терориста (держави-агресора), їх посадових осіб, працівників, службовців (у тому числі військовослужбовців) та/або представників, які відкрито або приховано діють від імені Російської Федерації на території України або з територій інших держав проти України; популяризація та глорифікація діяльності органів держави-терориста (держави-агресора), дій їх посадових осіб, працівників, службовців (у тому числі військовослужбовців) та/або представників; публічне заперечення, у тому числі через медіа або з використанням мережі Інтернет, злочинного характеру збройної агресії Російської Федерації проти України; публічне використання символіки воєнного вторгнення російського нацистського тоталітарного режиму в Україну, використання, створення, поширення продукції, що містить таку символіку, в Україні та/або за кордоном, популяризація ідеології "русского міра" у будь-який спосіб та/або будь-якими засобами
Відповідно до частини першої статті 2 Закон № 2265-IX Російська Федерація є державою-терористом, однією з цілей політичного режиму якої є геноцид Українського народу, фізичне знищення, масові вбивства громадян України, вчинення міжнародних злочинів проти цивільного населення, використання заборонених методів війни, руйнування цивільних об`єктів та об`єктів критичної інфраструктури, штучне створення гуманітарної катастрофи в Україні або окремих її регіонах.
На підтвердження обґрунтованості підстав застосування щодо позивача санкцій представником СБУ надано лист СБ України щодо внесення пропозицій про застосування санкцій від 22.10.2025 №4/1631дск, витяг із Списку фізичних осіб, стосовно яких пропонується застосувати санкції в порядку, передбаченому Законом України «Про санкції», Довідку щодо внесення пропозицій про застосування спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) від 03.07.2025 № 5/3/3-9594дск.
Зазначені матеріали містять інформацію з обмеженим доступом.
Інформація для службового користування
Частину судового рішення виключено, оскільки така містить інформацію для службового користування.
Кінець інформації для службового користування
На підтвердження інформації зазначеної в ДСК представником СБУ надано суду копії матеріалів кримінальних провадження №22023101110000608 від 21.07.2023 та №22024101110000560 від 26.07.2024, в яких міститься інформація щодо діяльності позивача, яка слугувала в подальшому підставою для застосування санкцій.
В рамках кримінального провадження №22023101110000608 позивач та ряд інших осіб обвинувачується у вчиненні кримінальних правопорушень передбачених статтями 111 (державна зрада), 161 (порушення рівноправності громадян залежно від їх расової, національної, регіональної належності, релігійних переконань, інвалідності та за іншими ознаками) та 436-2 (виправдовування, визнання правомірною, заперечення збройної агресії Російської Федерації проти України, глорифікація її учасників) Кримінального кодексу України.
Відповідно до повідомлення Київської обласної прокуратури від 07.07.2026 за результатами досудового розслідування 22.10.2024 обвинувальний акт у кримінальному провадженні №22023101110000608 за обвинуваченням позивача, скеровано до Солом`янського районного суду м. Києва для розгляду по суті. Ухвалою Київського апеляційного суду від 31.10.2024 у справі №760/26711/24 кримінальне провадження №22023101110000608 направлено на розгляд до Шевченківського районного суду м. Києва.
За даними Єдиного державного реєстру судових рішень розгляд Шевченківським районним судом м. Києва кримінального провадження №22023101110000608 у справі №760/26711/24 триває. За наслідками розгляду кримінального провадження компетентним судом буде надано оцінку зібраним доказам, натомість у цій справі суд враховує їх як докази наявності у ініціатора санкцій підстав для їх застосування.
За таких обставин та сформованих висновків Великої Палати Верховного Суду у постановах від 24.06.2025 у справі №9901/142/21 та від 23.06.2026 у справі №9901/130/21 доводи позивача про відсутність підстав для застосування щодо нього санкцій та доказів вчинення ним дій, за які їх було застосовано, є безпідставними.
4.
В обґрунтування своїх доводів позивач також покликається на те, що згідно висновків Верховного Суду у рішенні від 10.02.2025 у справі № 990/176/23 не можуть бути підставою для застосування обмежувальних заходів у вигляді санкції щодо дій, які вчинялися (або могли вчинятися) позивачем у минулому і на час внесення пропозиції про застосування санкцій та прийняття рішення про їх застосування припинилися або не вчиняються.
Водночас, зазначених висновків Верховний Суд дійшов виходячи з конкретних обставин справи № 990/176/23, позивач у якій добровільно, задовго до застосування щодо нього санкцій припинив діяльність, яка слугувала підставою для застосування щодо нього санкцій, про що надав суду відповідні докази.
У справі, яка розглядається, на відміну від справи № 990/176/23, позивач надану представником СБУ інформацію з обмеженим доступом, яка слугувала підставою для застосування щодо нього санкцій, не спростував, доказів на її спростування не надав.
За таких обставин покликання позивача в обґрунтування своїх доводів на висновки Верховного Суду у рішенні від 10.02.2025 у справі № 990/176/23 також є безпідставним.
5.
В обґрунтування своїх доводів позивач також покликається на те, що санкції застосовані до нього через нелегітимну мету - позасудове покарання за професійну діяльність та придушення свободи слова також є безпідставними.
Законом України 17.07.1997 № 475/97-ВР Україна ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (Конвенція).
Відповідно до статті 10 Конвенції кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Ця стаття не перешкоджає державам вимагати ліцензування діяльності радіомовних, телевізійних або кінематографічних підприємств.
Здійснення цих свобод, оскільки воно пов`язане з обов`язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду.
Відповідно до статті 34 Конституції України кожному гарантується право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань.
Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.
Отже, як міжнародними договорами, так і Конституцією України гарантовані права на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань.
Водночас, такі права не є абсолютними і підлягають обмеженню на рівні закону задля забезпечення, зокрема, національної безпеки.
Професійна діяльність журналістів також підпадає під зазначені обмеження.
Під час розгляду справи судом встановлено, що обмежувальні заходи (санкції) щодо позивача застосовано на підставі закону, задля невідкладного запобігання реальним та потенційним загрозам національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України та терористичної діяльності, відтак їх застосування відповідає критеріям легальності, легітимності та необхідності в демократичному суспільстві.
В цілому, доводи позивача в цій частині складаються з цитат міжнародних договорів та законодаства України, однак носять загальний, декларативний характер без зазначення конкретних прикладів такого обмеження його прав, яке б не відповідало критеріям легальності, легітимності та необхідності, відтак не спростовують ті обставини, з якими ініціатор пов`язував підстави застосування щодо позивача санкцій.
За таких обставин, доводи позивача про те, що санкції застосовані до нього через нелегітимну мету - позасудове покарання за професійну діяльність та придушення свободи слова також є безпідставними.
Інших доводів щодо протиправності оскаржуваного указу позовна заява не містить.
За таких обставин колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення позову.
Керуючись статтями 2, 22, 139, 241-246, 250, 255, 266, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
В И Р І Ш И В:
У задоволенні позову ОСОБА_2 до Президента України, за участі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Служби безпеки України та Ради національної безпеки і оборони України, про визнання протиправним та скасування указу в частині - відмовити.
Рішення Верховного Суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Судді:
О.П. Стародуб
В.М. Бевзенко
В.М. Кравчук
Н.В. Коваленко
Я.О. Берназюк
Оригінал: reyestr.court.gov.ua