Окрема думка від 29 вересня 2026 р. у справі №420/28145/23 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ОКРЕМА ДУМКА

30 вересня 2026 року

м. Київ

справа №420/28145/23

адміністративне провадження №К/990/32891/24

судді Верховного Суду у Касаційному адміністративному суді Білак М.В. на постанову Верховного Суду від 30 вересня 2026 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Херсонської обласної прокуратури, Державної казначейської служби України, третя особа Головне управління Державної казначейської служби України у Херсонській області про відшкодування матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої частини заробітної плати, завданої неконституційним актом.

Короткий виклад історії справи

У жовтні 2023 року ОСОБА_1 звернулася до суду з цим позовом, у якому просила:

- стягнути з держави України в особі Херсонської обласної прокуратури на її користь матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру», завдану застосуванням положення другого речення абзацу 3 пункту 3 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон № 113-ІХ), що визнано неконституційним, за період з 01 жовтня 2019 року по 31 травня 2020 року у розмірі 247 074 грн;

- стягнути з держави України в особі Херсонської обласної прокуратури понесені витрати на професійну правничу допомогу у розмірі 5 000 грн.

В обґрунтування позову посилається на порушення її права власності щодо отримання заробітної плати у повному розмірі, гарантованого статтею 81 Закону України «Про прокуратуру», статтею 41 Конституції України та статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, оскільки Рішенням Конституційного Суду України від 13 вересня 2023 року у справі № 8-р(ІІ)/2023 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) друге речення абзацу 3 пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ, відповідно до якого в указаний у першому реченні цього абзацу період оплати праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюють відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.

На переконання позивача, застосуванням положення нормативно-правового акта, яке визнано неконституційним, завдано їй матеріальну шкоду в розмірі 247 074 грн (сума коштів, які були б їй нараховані та виплачені у разі відсутності неконституційного положення законодавчого акта).

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 20 березня 2024 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2024 року, позов задоволено частково.

Стягнуто з держави України за рахунок коштів Державного бюджету України, головним розпорядником яких є Офіс Генерального прокурора, шляхом безспірного списання Державною казначейською службою України на користь ОСОБА_1 матеріальну шкоду у вигляді недоотриманої заробітної плати за період з 01 жовтня 2019 року по 31 травня 2020 року у розмірі 238 488 грн.

У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

Стягнуто з держави України за рахунок коштів Державного бюджету України, головним розпорядником яких є Офіс Генерального прокурора, шляхом безспірного списання Державною казначейською службою України на користь ОСОБА_1 витрати на правничу допомогу у розмірі 5 000 грн.

Офіс Генерального прокурора не погодився з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій та подав касаційну скаргу.

Постановою Верховного Суду від 30 вересня 2026 року касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора задоволено частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 березня 2024 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2024 року скасовано, а справу № 420/28145/23 направлено на новий розгляд до Одеського окружного адміністративного суду.

Основні мотиви, викладені у постанові Верховного Суду

У цій справі судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 з 2007 по 2020 роки працювала в органах прокуратури Херсонської області, у тому числі з березня 2016 року на посаді прокурора регіональної прокуратури.

З 10 червня 2020 року її звільнено з посади прокурора та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».

Розмір посадового окладу позивача за час перебування на посадах в органах прокуратури у період роботи з 01 вересня 2019 року по 10 червня 2020 року розраховувався відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» (далі - Постанова № 505).

Не погоджуючись із розміром посадового окладу за час перебування на посадах в органах прокуратури з 01 вересня 2019 року, та вважаючи що внаслідок визнання неконституційним другого речення абзацу 3 пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX їй було завдано матеріальну шкоду у вигляді недоотриманої заробітної плати, позивач звернулась до суду.

Верховний Суд зазначив, що за своєю правовою природою визнання Конституційним Судом України неконституційності закону, інших актів або їх окремих положень вказує на те, що такі суперечили нормам Основного Закону з моменту їх прийняття. Ухвалення рішення Конституційного Суду України не створює юридичного факту неконституційності, таким рішенням лише визнається наявність чи відсутність такого факту, який виник в момент прийняття неконституційного акта. З дня прийняття рішення Конституційним Судом України, якщо іншого строку не зазначено у самому рішенні, неконституційні акти лише втрачають чинність.

У постанові від 24 лютого 2026 року у справі №160/6949/20 об`єднана палата Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду, досліджуючи правові аспекти відшкодування матеріальної шкоди, спричиненої дією акта, що надалі був визнаний неконституційним, вказала, що позивач як колишній прокурор, посадовий оклад якого в період дії пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України при нарахуванні заробітної плати визначався у розмірі меншому, ніж передбачено частиною третьою статті 81 Закону України «Про прокуратуру», має право ініціювати перед судом питання про відшкодування шкоди на підставі частини третьої статті 152 Конституції України, зокрема матеріальної, та, відповідно, на відшкодування такої шкоди за умови встановлення факту її завдання за результатом оцінки судом наслідків такого неконституційного регулювання.

З урахуванням речення першого абзацу третього пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» Верховний Суд виснував, що упродовж спірного періоду (а саме з 01 жовтня 2019 року по 31 травня 2020 року) ОСОБА_1 мала право на нарахування та виплату заробітної плати у розмірі, визначеному статтею 81 Закону України «Про прокуратуру».

Проте суди попередніх інстанцій, вирішуючи питання про розмір завданої матеріальної шкоди, не встановили фактичного розміру додаткових видів грошового забезпечення, які отримувала позивач у спірний період, зокрема, не з`ясували, які саме надбавки, доплати та премії були встановлені ОСОБА_1 у період з 01 жовтня 2019 року по 31 травня 2020 року, їх розміри, а також не визначили різницю між сумою фактично отриманої заробітної плати та тією сумою, яка підлягала б нарахуванню відповідно до вимог статті 81 Закону України «Про прокуратуру» за відповідний період; не врахували, що на фактичну суму отриманого (неотриманого) ОСОБА_1 доходу в спірний період, а відтак і на розмір можливих майнових втрат, яких вона зазнала, безпосередньо впливають періоди перебування її у щорічних та інших відпустках (оплачуваних та неоплачуваних), а також періоди її тимчасової непрацездатності, протягом яких виплата заробітної плати здійснюється в особливому порядку. Невстановлення зазначених обставин унеможливлює визначення реального розміру матеріальної шкоди, якої, за твердженням позивача, вона зазнала, що за висновками Верховного Суду, стало підставою для направлення справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Підстави і мотиви для висловлення окремої думки

Частиною другою статті 34 КАС України визначено, що при прийнятті рішення з кожного питання жоден із суддів не має права утримуватися від голосування та підписання судового рішення.

У той же час, відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, позивач не була переведена до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури, у зв`язку із чим і було пов`язано зменшення розміру її заробітної плати.

При цьому хочу звернути увагу на те, що Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 02 червня 2016 року №1401-VIII Конституцію України доповнено статтею 131-1, яка вказує зокрема на те, що за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя. Отже, Конституція України віднесла прокурорів у розділ правосуддя, змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання як суддів, так і прокурорів.

У Рішенні від 18 червня 2020 року № 5-р(ІІ)/2020 Конституційний Суд України зазначив, що не лише структурне положення статті 131-1 Конституції України визначає нове місце прокуратури в системі державної влади України. Те, що прокуратура належить до української системи правосуддя, опосередковано випливає також із того припису Конституції України, відповідно до якого саме в системі правосуддя згідно із законом утворюються та діють органи та установи, що провадять стосовно суддів і прокурорів рівнозначно - їх добір, професійну підготовку, оцінювання та розгляд справ щодо їх дисциплінарної відповідальності (частина десята статті 131).

У постановах від 26 травня 2022 року у справі №540/1268/21, від 14 липня 2022 року у справі №240/1984/21 Верховний Суд зазначив, що системний аналіз приписів Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», дозволяє зробити висновок, що на період до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури, оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури». Водночас, ті прокурори, які переведені на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора, отримують заробітну плату згідно зі статтею 81 Закону України «Про прокуратуру» зі змінами, внесеними Законом №113-ІХ.

Верховний Суд у вказаних справах також звернув увагу на те, що положеннями пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX запроваджено різні підходи до оплати праці прокурорів залежно від проходження чи непроходження атестації.

Об`єднана палата Касаційного адміністративного суду у постанові від 24 лютого 2026 року у справі №160/6949/20 сформувала такі правові висновки:

1) відсутність спеціального закону не може бути підставою для відмови у задоволенні позову, поданого на підставі частини третьої статті 152 Конституції України, про відшкодування шкоди, завданої неконституційним актом, оскільки норми Конституції України є нормами прямої дії і не допускають звуження змісту та обсягу конституційних прав особи внаслідок бездіяльності законодавця;

2) належне матеріальне забезпечення прокурорів є однією із законодавчо закріплених гарантій їх незалежності, визначених статтею 16 Закону України «Про прокуратуру», а застосування неконституційної норми, якою було звужено зміст цієї гарантії, може бути підставою для виникнення у прокурорів (як діючих, так і колишніх) права на відшкодування матеріальної шкоди, завданої дією положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, за умови встановлення в судовому порядку факту завдання такої шкоди;

3) належним відповідачем у спорах про відшкодування шкоди, завданої прокурору зазначеним неконституційним актом, є відповідний орган прокуратури, який здійснював нарахування та виплату заробітної плати і діями якого фактично було заподіяно таку шкоду, тоді як залучення Державної казначейської служби України не є необхідним, оскільки вона не є суб`єктом, який порушив права такого працівника прокуратури.

У справі № 420/28145/23 Верховний Суд урахував висновки Об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду та ухвалив постанову, вказуючи на подібність спірних правовідносин.

Проте, з огляду на встановлені у цій справі обставини та докази, висловлюю незгоду з прийнятою постановою від 30 вересня 2026 року за наслідками розгляду справи № 420/28145/23, виходячи з такого.

Статтею 6 Конституції України встановлено, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Верховна Рада України визначена в статті 75 Конституції України парламентом - єдиним органом законодавчої влади в Україні.

Відповідно до статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить, зокрема, прийняття законів.

У Рішенні від 13 вересня 2023 року № 7-р(І)/2023 Конституційний Суд України вказав, що зі змісту статті 8 Основного Закону України, заснованих на її приписах юридичних позицій Конституційного Суду України, а також міжнародних актів, у яких викладено розуміння юридичної визначеності, убачається, що принцип верховенства права вимагає від законодавця встановлювати чітке, зрозуміле, однозначне, прогнозоване правове регулювання суспільних відносин для забезпечення стабільного правового становища людини, не допускати довільної відмови від взятих державою на себе зобов`язань, гарантувати належний захист правомірних (легітимних) очікувань особи (абзац дев`ятий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини).

Невиконання державою такого обов`язку суперечить приписам пункту 9 частини другої статті 129, частин першої, другої статті 129-1 Конституції України та призводить до порушення права особи на судовий захист, нівелює дієвість судочинства, що є несумісним із принципом верховенства права, що його встановлено частиною першою статті 8 Конституції України (абзаци перший, четвертий підпункту 3.5 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 2024 року № 6-р(ІІ)/2024).

В Україні, згідно принципу поділу влади, повноваженням приймати закони наділений виключно парламент і, на моє переконання, суд не може підміняти його функції, оскільки це суперечить принципу поділу влади.

Законодавець, який у парламенті на демократичних засадах здійснює представництво народу України, тобто спирається на його волю, презюмує конституційність своїх намірів і ідей, для нього першочерговим завданням є правове оформлення життєвих умов. Закони повинні виникати з волі народу, а не нав`язуватися зверху. Тобто суди не мають оспорювати цей привілей законодавця, який діє відповідно до цілей його утворення, й у такий спосіб стримувати здійснення визначених конституційних повноважень єдиного органу законодавчої влади в країні.

З огляду на це Велика Палата Верховного Суду в постанові від 14 травня 2025 року у справі №440/14216/23 зазначила, що приписи частини четвертої статті 7 КАС України зобов`язують суд застосувати саме норми Конституції України як норми прямої дії, якщо суд вважає, що чинна норма закону суперечить Конституції України.

Тобто частина четверта статті 7 КАС України не дозволяє застосовувати норму закону, яка втратила чинність, а так само застосовувати будь-яку іншу норму права, крім припису Конституції України як норми прямої дії.

Такий підхід відповідає принципу поділу влади і забезпечує межі судового втручання.

Проте у спірних правовідносинах щодо стягнення матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати я переконана, що норми Конституції України не можуть застосовуватися як норми прямої дії.

Суди згідно із принципом поділу влади за допомогою конформного тлумачення мають здійснювати таке тлумачення змісту закону або іншого нормативно-правового акта, щоб воно не обмежувало чи, навпаки, понадміру не розширювало першочергового змісту закону чи іншого нормативно-правового акта, не говорячи вже про створення нових.

У протилежному випадку виникає ризик втручання суду в компетенцію законодавця.

Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 13 вересня 2023 року №8-р(II)/2023 визнаючи неконституційним друге речення абзацу третього пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року №113-IX, у абзаці третьому пункту 2.3 вказав на те, що гарантії незалежності прокурора визначено в частині першій статті 16 розділу III «Статус прокурора» Закону № 1697-VII, згідно з якою незалежність прокурора забезпечують у спосіб: заборони незаконного впливу, тиску або втручання у здійснення повноважень прокурора (пункт 3); установлення законом порядку фінансування та організаційного забезпечення діяльності прокуратури (пункт 4); належного матеріального, соціального й пенсійного забезпечення прокурора (пункт 5).

Відповідно до частини першої статті 81 Закону № 1697-VII винагороду («заробітну плату») прокурора регулює Закон № 1697-VII, її не можна визначати іншими нормативними актами.

Врегулювання законом, а не підзаконним актом питань матеріального, соціального, пенсійного забезпечення прокурорів становить гарантію забезпечення їх незалежності, унеможливлює втручання органів виконавчої влади в діяльність прокуратури, що інакше призведе до недодержання принципу поділу влади.

Конституційний Суд України вважає, що наділення Кабінету Міністрів України повноваженням урегульовувати питання винагороди прокурорів не можна визнати таким, що відповідає конституційній вимозі щодо здійснення органами державної влади своїх повноважень у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України (пункт 2.2 мотивувальної частини Рішення).

Хочу зазначити, що у цьому Рішенні відсутні будь-які вказівки парламенту, зокрема, щодо встановлення компенсації чи відшкодування шкоди у вигляді неотриманої прокурорами частини заробітної плати за період, упродовж якого діяла неконституційна норма.

Керуючись викладеним, маю переконання що згідно з принципом поділу державної влади нове розроблення позитивного змісту норми під час встановлення суперечності закону чи іншого правового акта Конституції України (правотворення) все ж має належати до повноважень законодавця.

У зв`язку з цим заслуговує на увагу точка зору судді Конституційного Суду України Водяннікова О.Ю., викладена у публікації доповіді на Міжнародному семінарі-практикумі (м. Київ, 22 листопада 2024 року) на тему «Неконституційні акти та відповідальність держав: між нормами Конституції та судовою практикою», в якій він вказав, що «приписи частини третьої статті 152 Конституції України поєднує характеристики як зобов`язуючого, так і компетенційного приписів, адже вилучаючи питання відшкодування з компетенції Конституційного Суду України, він зобов`язує Верховну Раду України вжити законодавчих заходів у відповідності до передбачених в ньому вимог. Конституція України не надає ані Конституційному Суду України, ані судам системи судоустрою повноважень для безпосереднього визначення порядку відшкодування, а залишає це на розсуд законодавця. Це означає, що хоча питання відшкодування шкоди є обов`язковим для вирішення, конкретні інструменти для реалізації цієї вимоги визначає Верховна Рада».

При цьому хочу звернути увагу на те, що стаття 152 Конституції України знаходиться в окремому спеціальному розділі Конституції України, який визначає місце, роль, функції і повноваження спеціального органу конституційної юрисдикції, юридичну природу його рішень - Розділ ХІІ. Саме тому, на відміну від статті 56 Конституції України, що міститься у Розділі II (Права, свободи та обов`язки людини і громадянина) та гарантує кожному право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю таких органів при здійсненні своїх повноважень, приписи частини третьої статті 152 Конституції України безпосередньо не зумовлюють право на звернення до суду з такими вимогами.

Конституція України закріпила принцип відповідальності держави перед людиною за свою діяльність, який проявляється передусім у конституційному визначенні обов`язків держави (статті 3, 16, 22). Така відповідальність не зводиться лише до політичної чи моральної відповідальності публічної влади перед суспільством, а має певні ознаки юридичної відповідальності як застосування заходів публічно-правового характеру до держави та її органів за невиконання чи неналежне виконання своїх обов`язків. Зокрема, стаття 55 Конституції України надає кожному право після використання всіх національних засобів правового захисту звертатись за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових установ чи відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна, а стаття 152 Конституції України зобов`язує державу відшкодовувати матеріальну чи моральну шкоду, завдану фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними (абзац четвертий пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України у справі про відповідальність юридичних осіб від 30 травня 2001 року № 7-рп/2001).

Конституційний Суд України у своїх рішеннях неодноразово наголошував на потребі забезпечення державою дієвості цього конституційного припису та практичної реалізації права фізичних та юридичних осіб приватного права на відшкодування завданої їм шкоди актами і діями, що визнані неконституційними (рішення від 07 жовтня 2009 року № 25-рп/2009, від 07 квітня 2021 року № 1-р(ІІ)/2021, від 21 липня 2021 року № 4-р(ІІ)/2021).

Згідно Конституції в Україні діє презумпція конституційності, на якій заснований конституційний порядок в державі. Тобто до моменту прийняття Конституційним Судом України рішення про визнання неконституційним актів, вони визнаються такими, що відповідають Конституції України та підлягають застосуванню.

Як свідчить практика, зокрема, ухвали ЄСПЛ про неприйнятність заяви, відсутність закону не породжує легітимних очікувань у особи права вимоги на отримання будь-яких конкретних сум від держави (ухвала ЄСПЛ від 30 вересня 2014 року у справі «Petlyovanyy v Ukraine» (заява 54904/08) і від 16 грудня 2014 року у справі «Zolotyuk v. Ukraine» (заява 3958/13), «Futornyak v Ukraine» (заява 41678/20) від 04 червня 2024 року). Вказані ухвали ЄСПЛ свідчать про те, що право вимоги на отримання відшкодування можливо за наявності певних умов та окремого закону.

Вказана практика ЄСПЛ, яка є джерелом права в Україні і фактично визначає стандарти застосування принципів верховенства права для правової системи України щодо захисту прав людини, фактично свідчить про те, що у особи в силу принципу правовладдя (верховенства права) не може бути легітимних очікувань щодо відшкодування будь-яких конкретних сум від держави.

Сама шкода є наслідком не тільки наявності неконституційної норми закону чи іншого нормативно-правового акта, а й акту їх застосування. У спірних правовідносинах повинно бути доведено, що на підставі закону (окремих положень), який був визнаний пізніше неконституційним, органом державної влади в силу частини п`ятої статті 21 КАС України було вжито конкретні дії/бездіяльність «проти» конкретної особи, в результаті чого вона зазнала шкоди, яку просить стягнути.

Втім ОСОБА_1 обґрунтовує свої позовні вимоги про стягнення матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої заробітної плати положеннями частини третьої статті 152 Конституції України у зв`язку з визнанням другого речення абзацу 3 пункту 3 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ неконституційним, покликаючись на те, що норми Конституції України є нормами прямої дії. При цьому ОСОБА_1 не оскаржувала ні дій органів державної влади, ні їх рішень, а лише просила стягнути матеріальну шкоду.

Розгляд таких позовних вимог адміністративним судом порушує не тільки принцип юридичної визначеності у перспективі, а й зумовлює невизначеність у зв`язку з поведінкою сторін у минулому, яка має певні наслідки у майбутньому, і в такий спосіб призводить до втручання у діяльність парламенту, який в силу демократичного представництва інтересів народу України з метою їх якнайбільш всебічного врахування, наділений функцією прийняття законів.

Стаття 56 Конституції України є нормою прямої дії, яка й зумовлює застосування механізму, визначеного приписами частини четвертої статті 6 КАС України, відповідно до яких забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні правовідносини.

Тобто вказані приписи засвідчують, що відсутність норми не може бути підставою для відмови у захисті права особи та відновленні у випадку порушення таких прав, але це не означає, що суд має створювати нову норму і не застосовувати при цьому вимоги статті 7 КАС України.

Незважаючи на те, що усі норми Конституції України діють системно і у їх взаємозв`язку, якраз зміст норми частини третьої статті 152 свідчить про те, що вона не може застосовуватися як норма прямої дії, приписи якої, на відміну від статті 56 Конституції України, могли б виступати самостійною підставою для звернення із позовною вимогою про відшкодування шкоди на підставі лише самого факту визнання неконституційними відповідних положень, оскільки зміст самої норми містить необхідну передумову реалізації цього конституційного припису, а саме необхідність прийняття закону, який би визначав відповідний механізм відшкодування шкоди.

Тим більше, визнання Конституційним Судом України неконституційними законів чи нормативно-правових актів за конституційним поданням відповідного суб`єкта не завжди супроводжується необхідністю відшкодування шкоди.

Сам факт встановлення відшкодування матеріальної і моральної шкоди, означає настання у такий спосіб відповідальності суб`єкта владних повноважень, який складно визначити без встановлення причинно-наслідкового зв`язку між неконституційністю норми закону (його окремих положень) і шкодою, заподіяною особі.

Тобто особа має довести у чому проявилася завдана їй матеріальна шкода. Встановлення факту недоотримання певної суми коштів недостатньо для констатування того, що особа зазнала шкоди з моменту прийняття неконституційного закону.

Наприклад у справі № 807/1444/17 Верховний Суд у постанові від 12 жовтня 2023 року вказав на статтю 1 Першого протоколу до конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, згідно якої кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.

У зв`язку з встановленою протиправною бездіяльністю Ужгородської місцевої прокуратури та Закарпатської обласної прокуратури щодо неповернення майна - будівельної опалубки «Дока» суди правомірно та обґрунтовано відшкодували позивачу заподіяну матеріальну шкоду на суму 450 000 грн, що становила вартість неповернутого майна, підтверджена договором купівлі-продажу.

Матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами, визнаними неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку. Проте закон, який би встановлював порядок відшкодування державою матеріальної чи моральної шкоди, завданої актами, визнаними Конституційним Судом України неконституційними, на сьогодні не прийнято.

Відповідно до частини п`ятої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.

В рамках спірних правовідносин позивачем вимога про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень заявлена не була. Натомість заявлено лише вимога про стягнення матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати, що за вказаного припису частини п`ятої статті 21 КАС України мало б вирішуватися судами в порядку цивільного або господарського судочинства.

При цьому відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони пропорційно, зокрема, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

Але з огляду на заявлені позивачем позовні вимоги, суд не перевіряв дотримання суб`єктом владних повноважень принципу пропорційності

У постановах від 06 червня 2023 року у справі № 640/5006/20 та від 19 квітня 2024 року у справі № 640/1207/20 Верховний Суд погодився з тим, що виплати суддівської винагороди у спірні періоди були здійснені відповідно до існуючого чинного законодавства, підстав для її виплати в іншому розмірі не було. Правове регулювання розміру посадового окладу судді Верховного Суду не може самостійно здійснюватися судом і спричиняти бюджетні витрати у спосіб, не передбачений Конституцією та законом України, що також ускладнює і застосування статті 7 КАС України у разі суперечності закону України Конституції України, а також у такому випадку умов, визначених частиною четвертою (застосування норми Конституції України як норми прямої дії) та частиною шостою (аналогії права, аналогії закону).

Таким чином, нарахування та виплата позивачу суддівської винагороди у розмірі, визначеному законодавством, чинним на момент її проведення, була визнана у судовому порядку обґрунтованою, а застосування до таких правовідносин законодавства у редакції, яка відновила свою дію відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 11 березня 2020 року у справі №4-р/2020 з дня ухвалення цього рішення, - визнано неможливим.

Статтею 46 КАС України чітко визначений склад учасників справи, якими є позивач та відповідач. Відповідачем у адміністративному процесі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Належним є відповідач, який є суб`єктом порушеного, оспорюваного чи невизнаного матеріального правовідношення. Належність відповідача визначається, перш за все, за нормами матеріального права. Відтак, неналежним відповідачем є особа, яка не повинна і не може відповідати за пред`явленим позовом. У разі якщо за змістом норми матеріального права, яка підлягає застосуванню за вимогою позивача, учасником спірних відносин та зобов`язаною особою є інша, ніж особа, до якої пред`явлено позов, підстави для задоволення позову відсутні. У такому випадку суд з метою забезпечення захисту порушеного (оспорюваного, невизнаного) права особи повинен замінити неналежного відповідача належним або залучити до участі у справі співвідповідача, однак на це потрібна згода позивача.

Відповідно до спірних правовідносин вимога ОСОБА_1 про стягнення з Держави України в особі Херсонської обласної прокуратури матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати пов`язана з вимогами до Держави України щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності, однак Держава Україна в особі Херсонської обласної прокуратури не є належним відповідачем у частині вимог про оскарження рішень, дій та бездіяльності Держави України.

Оцінивши суть спірних правовідносин суд має визначити особу (осіб), яка має відповідати за вимогами до Держави України щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності, залучити цю особу (осіб) до участі у справі, або, в окремих випадках, її правонаступника, тобто, визначити суб`єктний склад, а потім постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України. Тобто Держава як відповідач має бути виражена в особі конкретного органу.

У цьому зв`язку також виникає інше питання: як мала б діяти прокуратура до прийняття Конституційним Судом України відповідного рішення?

Всі суб`єкти владних повноважень дотримуються принципу законності, закріпленого у статті 19 Конституції України, оскільки повинні діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Іншими словами, суб`єктам владних повноважень на законодавчому рівні має бути надано дозвіл на вчинення відповідних дій.

Переконана в тому, що в спірних правовідносин у прокуратури не було дискреційних повноважень для встановлення та виплати позивачу спірних виплат.

А оскільки норми закону, конституційність яких презюмується в державі, діють до того моменту, допоки вони в законно визначеному порядку не будуть визнані неконституційними, або припинять свою дію унаслідок прийняття нового закону, або дія яких завершиться терміном їх прийняття, для суб`єкта владних повноважень виключень у його діяльності не існує.

У протилежному випадку такі дії суб`єкта владних повноважень можуть призвести до свавілля.

Також постає ще питання - непередбачені видатки у бюджеті у випадку виникнення таких спорів про відшкодування матеріальної шкоди, легітимізації такої практики, особливо у випадку визначення судом що «акт був неконституційним з моменту його прийняття» та відсутності легітимних очікувань у особи щодо такого відшкодування.

Чим тоді відрізняється можливість такого звернення у особи внаслідок прийняття змін у відповідний закон, який, скажімо, покращує фінансове становище особи через певний проміжок часу, наприклад, у зв`язку з економічними процесами чи відповідною економічною політикою у державі? Бо загальновідомо, що та чи інша правова норма, якщо вона не відповідає реальним потребам сьогодення, зазнає відповідних змін - шляхом вчинення реалізації повноважень парламентом або органом конституційної юрисдикції.

Переконана, що іншого легального способу не існує, інакше можна породити дестабілізацію правового порядку в державі.

Невже після внесення відповідних змін до законодавчих актів, особа може прийти в суд і сказати, що в минулому вона отримувала менше заробітну плату і їй потрібно у зв`язку з цим відшкодування, безвідносно до встановлення причинно-наслідкового зв`язку, тобто без перевірки чи було непропорційне втручання держави у приватну сферу особи?

Президент Конституційного суду та Вищого адміністративного суду землі Рейнланд-Пфальц (Німеччина) д-р Ларс Брокер у своїй доповіді на міжнародному семінарі-практикумі «Юридичні наслідки визнання нормативного акта неконституційним для захисту прав людини в адміністративному судочинстві» (31 липня 2020 року, м. Київ) звернув увагу на те, що відповідні правовідносини остаточно та з обов`язковою дією для всіх як правило з`ясовуються саме судом і звісно мають бути всіма акцептовані. Задля цього судові рішення мають набути законної сили (тобто більше не можуть бути оскаржені), а адміністративні акти мають набути остаточної чинності (оскільки не були своєчасно оскаржені). У такий спосіб забезпечується становище правової визначеності. Саме ця мета права може в окремих випадках вступити в конфлікт з матеріальною справедливістю. Але таке становище зазвичай толерується, оскільки в іншому випадку досягти настання правового миру неможливо ніколи.

Підтримуючи думку д-ра Ларса Брокера, хочу зазначити, що навіть помилкові рішення повинні толеруватися, і принцип збереження законної сили рішення може бути порушений лише у виключних випадках. Застосування ретроспективно юридичних наслідків рішень Конституційного Суду України, як скажімо, у спірному випадку, автоматично нівелює/перекреслює всі судові рішення, у яких підлягала правозастосуванню відповідна норма закону/акта, яка пізніше була визнана неконституційною.

Проте принцип збереження рішеннями законної сили може бути порушений лише у виключних випадках. З огляду на окремі акти (судові рішення та адміністративні акти) та їх законну силу чи силу чинності саме законодавець покликаний вирішувати питання виникнення напруженості між забезпеченням справедливості, в окремому випадку, з одного боку та забезпеченням правової визначеності з іншого боку (звісно із дотриманням вимог конституційного права).

На моє переконання ситуація яка виникла, може зруйнувати стабільність усієї правової системи і стати трагедією не тільки для бюджету країни, а й для самих осіб, які звертаються в суд за захистом своїх прав, оскільки правова визначеність втратить не тільки свою цінність, а й правовий вимір.

Відповідна окрема думка вже була мною викладена у адміністративній справі №520/4204/21 за позовом ОСОБА_2 до Держави Україна в особі Харківської обласної прокуратури, Держави Україна в особі Луганської обласної прокуратури про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, у зв`язку з незгодою із постановою Верховного Суду від 09 квітня 2026 року за наслідками розгляду цієї справи.

Таким чином, на моє переконання рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 березня 2024 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2024 року у справі № 420/28145/23 слід було скасувати, ухваливши нове рішення про відмову в задоволенні позову.

Суддя М.В. Білак