Постанова від 12 жовтня 2026 р. у справі №640/2911/20 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 жовтня 2026 року

м. Київ

справа № 640/2911/20

провадження № К/990/4374/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Кашпур О. В., Мацедонської В. Е.

розглянув у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції справу

за позовом Міністерства юстиції України до Політичної партії «Всеукраїнська партія духовності і патріотизму» про анулювання реєстраційного свідоцтва, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Політичної партії «Всеукраїнська партія духовності і патріотизму» на рішення Київського окружного адміністративного суду від 28 серпня 2024 року, ухваленого у складі головуючого судді Лапій С. М., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2025 року, прийнятої у складі колегії суддів: головуючого - Оксененка О. М., суддів: Ганечко О. М., Кузьменка В. В.,

І. Суть спору

1. У лютому 2020 року Міністерство юстиції України звернулося до суду з позовом до Політичної партії «Всеукраїнська партія духовності і патріотизму» (далі - ПП «Всеукраїнська партія духовності і патріотизму») про анулювання реєстраційного свідоцтва ПП «Всеукраїнська партія духовності і патріотизму» № 1610-п.п. від 30 березня 2001 року.

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що відповідно до Закону України "Про політичні партії в Україні" позивачем зареєстровано ПП «Всеукраїнська партія духовності і патріотизму» та видано свідоцтво № 1610-п.п. від 30 березня 2001 року. Діяльність відповідача здійснюється на підставі Статуту, затвердженому зі змінами та доповненнями позачерговим VI з`їздом ПП «Всеукраїнська партія духовності і патріотизму» згідно із протоколом № 1 від 31 березня 2006 року.

Позивач зазначає, що з метою перевірки дотримання відповідачем вимог статті 24 Закону України "Про політичні партії в Україні" Міністерством юстиції України 15 січня 2020 року направлено лист № 411/00019.4.1/6-20 до Центральної виборчої комісії для отримання інформації щодо висування відповідачем кандидатів на участь у виборах народних депутатів України та на виборах Президента України протягом останніх десяти років.

Позивач стверджує, що ПП «Всеукраїнська партія духовності і патріотизму» не висувала та не подавала до Центральної виборчої комісії документи на вищевказаних виборах.

На переконання позивача, він наділений правом звернення до суду з позовом про анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії у разі невисування політичною партією своїх кандидатів на виборах Президента України та виборах народних депутатів України протягом десяти років, про що зазначено у частині першій статті 24 Закону України «Про політичні партії в Україні».

Таким чином, Міністерство юстиції України звернулось до суду з цим позовом про анулювання реєстраційного свідоцтва ПП «Всеукраїнська партія духовності і патріотизму» № 1610-п.п. від 30 березня 2001 року.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. ПП «Всеукраїнська партія духовності і патріотизму» зареєстрована Міністерством юстиції України 30 березня 2001 року та отримала відповідне свідоцтво № 1610-п.п.

4. Діяльність вказаної політичної партії здійснюється на підставі Статуту ПП «Всеукраїнська партія духовності і патріотизму», затвердженому позачерговим VІ з`їздом ПП «Всеукраїнської партії духовності і патріотизму» на підставі протоколу № 1 від 31 березня 2006 року.

5. Пунктом 7.1 вказаного Статуту зазначено, що припинення діяльності ПП «Всеукраїнська партія духовності і патріотизму» може бути здійснене шляхом її реорганізації чи ліквідації (саморозпуску) або в разі заборони її діяльності чи анулювання реєстраційного свідоцтва в порядку, встановленому законами України.

6. З метою перевірки дотримання вимог статті 24 Закону України «Про політичні партії в України» Міністерством юстиції України 15 січня 2020 року направлено лист № 413/00019.4.1/6-20 до Центральної виборчої комісії для отримання інформації щодо висування ПП «Всеукраїнська партія духовності і патріотизму» кандидатів на участь у виборах народних депутатів України та на виборах Президента України протягом останніх десяти років.

7. Листом Центральна виборча комісія від 31 січня 2020 року № 21-41-211 надала інформацію стосовно партій, які висували та подавали до Комісії документи щодо реєстрації кандидатів на пост Президента України на виборах Президента України (чергових, позачергових) протягом 2010-2019 років та кандидатів у народні депутати України в загальнодержавному багатомандатному та одномандатних виборчих округах на виборах народних депутатів України (чергових, позачергових, повторних, проміжних) протягом 2005-2019 років.

При цьому інформація щодо висування кандидатів на вищевказаних виборах за останні десять років від ПП «Всеукраїнська партія духовності і патріотизму» відсутня.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

8. Постановою Київського окружного адміністративного суду від 28 серпня 2024 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2025 року, позов задоволено.

8.1. Анулювано реєстраційне свідоцтво ПП «Всеукраїнська партія духовності і патріотизму» № 1610-п.п. від 30 березня 2001 року (код ЄДРПОУ 21721873, місцезнаходження: вул. Мала Житомирська, 11, офіс 5-а, м. Київ, 01001).

9. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з відсутності доказів висування відповідачем кандидатів на пост Президента України на виборах Президента України (чергових, позачергових) протягом 2010-2019 років та кандидатів у народні депутати України в загальнодержавному багатомандатному та одномандатних виборчих округах на виборах народних депутатів України (чергових, позачергових, повторних, проміжних) протягом 2005-2019 років за останні 10 років, а тому суд дійшов висновку про наявність підстав для анулювання реєстраційного свідоцтва ПП «Всеукраїнська партія духовності і патріотизму» з огляду на порушення вимог статті 24 Закону України «Про політичні партії в Україні».

10. Зазначена позиція була підтримана і Шостим апеляційним адміністративним судом, який переглянув постанову суду першої інстанції та залишив її без змін.

IV. Касаційне оскарження

11. Відповідач подав касаційну скаргу на вказані судові рішення з підстав, передбачених пунктом 1 частини четвертої, підпункту «в» пункту 2 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення та прийняти нове, яким в позові відмовити.

12. Так, автор скарги зауважує на тому, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні не врахував висновків щодо застосування частини першої статті 24 Закону України «Про політичні партії в Україні» в частині анулювання реєстрації партії через невисування кандидатів на виборах протягом 10 років, а саме - ліквідація законно діючої партії примусово, попри волю членів працювати далі, без врахування висновків, викладених у постанові Верховного Суду у справі № 640/2933/20 від 19 грудня 2023 року, відповідно до яких суд не може примусово анулювати реєстрацію партії просто за не участь у виборах, а має пересвідчитись і встановити, що така бездіяльність свідчить про фактичне припинення її діяльності та зумовлена небажанням членів брати участь у політичному житті суспільства.

13. За наслідками автоматичного розподілу касаційну скаргу було передано на розгляд колегії суддів у складі: головуючий суддя Желєзний І.В., судді: Білак М. В., Мацедонська В. Е.

Верховний Суд ухвалою від 13 лютого 2025 року відкрив касаційне провадження за скаргою ПП «Всеукраїнська партія духовності і патріотизму» на рішення Київського окружного адміністративного суду від 28 серпня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2025 року у цій справі з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 328 КАС України.

У зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 29 травня 2026 року № 1056/0/15-26 "Про тимчасове відсторонення судді Верховного Суду Желєзного І. В. від здійснення правосуддя" призначено повторний автоматичний розподіл цієї справи, за результатами якого ця справа передана на розгляд колегії суддів у складі: головуючий суддя Смокович М. І., судді: Кашпур О. В., Мацедонська В. Е.

14. Представник Міністерства юстиції України подала відзив на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

15. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

16. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

17. Відповідно до статті 36 Конституції України громадяни України мають право на свободу об`єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів, за винятком обмежень, встановлених законом в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров`я населення або захисту прав і свобод інших людей (частина перша). Політичні партії в Україні сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян, беруть участь у виборах (частина друга).

18. В силу статті 69 Конституції України народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії.

19. З 28 квітня 2001 року правові та організаційні засади реалізації права громадян на об`єднання в політичні партії, порядок їх утворення і діяльності визначає Закон України «Про політичні партії в Україні» від 05 квітня 2001 року № 2365-III (далі - Закон № 2365-ІІІ).

20. Згідно із пунктами 1-3 розділу VI «Заключні положення» Закону № 2365-III цей Закон набирає чинності з дня його опублікування.

Прийняття цього Закону не тягне за собою перереєстрацію політичних партій.

Політичним партіям не пізніш як через один рік після проведення найближчих за часом після набуття чинності цим Законом виборів до Верховної Ради України здійснити необхідні заходи з метою забезпечення виконання вимог цього Закону, внести необхідні уточнення до статутних документів та подати їх до Міністерства юстиції України.

21. Приписами частини першої статті 1 Закону № 2365-III передбачено, що право громадян на свободу об`єднання у політичні партії для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів визначається і гарантується Конституцією України. Встановлення обмежень цього права допускається відповідно до Конституції України в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров`я населення або захисту прав і свобод інших людей, а також в інших випадках, передбачених Конституцією України.

22. Визначення політичної партії міститься у статті 2 Закону № 2365-ІІІ та означає зареєстроване згідно з законом добровільне об`єднання громадян - прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, що має своєю метою сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах.

23. Положеннями частин першою-другою статті 3 Закону № 2365-ІІІ обумовлено, що політичні партії провадять свою діяльність відповідно до Конституції України, цього Закону, а також інших законів України та згідно із партійним статутом, прийнятим у визначеному цим Законом порядку.

Політичні партії в Україні створюються і діють тільки із всеукраїнським статусом.

24. Відповідно до частини третьої статті 10 Закону № 2365-ІІІ (у первинній редакції цієї статті) і частини тринадцятої статті 10 Закону № 2365-ІІІ у редакції, яка викладена згідно із Законом України від 26 листопада 2015 року № 835-VIII «Про внесення змін до Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців» та деяких інших законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень з державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань» (далі - Закон № 835-VIII), яка діяла на дату звернення до суду з позовом, тобто у лютому 2020 року) діяльність політичної партії може здійснюватися лише після її реєстрації. Не допускається діяльність незареєстрованих політичних партій.

25. Згідно із частиною другою статті 11 Закону № 2365-ІІІ (у редакції, викладеній згідно із Законом № 835-VIII, яка діяла на час звернення з цим позовом до суду) з моменту реєстрації політичної партії у визначеному законом порядку вона набуває статусу юридичної особи. Аналогічні за змістом норми ця стаття містила й у первинній своїй редакції (за якими: «Після реєстрації політична партія набуває статусу юридичної особи»).

26. За змістом пункту 2 частини першої статті 12 Закону № 2365-ІІІ політичні партії мають право брати участь у виборах Президента України, до Верховної Ради України, до інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб у порядку, встановленому відповідними законами України.

27. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 18 Закону № 2365-ІІІ державний контроль за діяльністю політичних партій здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації (легалізації) об`єднань громадян, інших громадських формувань, - за додержанням політичною партією вимог Конституції та законів України, а також статуту політичної партії, крім випадків, коли здійснення такого контролю законом віднесено до повноважень інших органів державної влади.

28. Підпунктом 83-15 пункту 4 цього Положення про Міністерство юстиції України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 02 липня 2014 року № 228 (далі - Положення) визначено, що таким центральним органом виконавчої влади (в розумінні пункту 1 частини першої статті 18 Закону № 2365-ІІІ) є Міністерство юстиції України.

29. Приписами частини першої статті 23 Закону № 2365-ІІІ передбачено, що політичні партії припиняють свою діяльність шляхом реорганізації чи ліквідації (саморозпуску) або в разі заборони її діяльності чи анулювання реєстрації в порядку, встановленому цим та іншими законами України.

30. Згідно із частиною першою статті 24 Закону № 2365-ІІІ, зі змінами, внесеними відповідно до Закону № 835-VIII, у разі невиконання політичною партією вимоги частини сьомої статті 11 цього Закону, виявлення протягом трьох років з дня реєстрації політичної партії недостовірних відомостей у поданих на реєстрацію документах, невисування політичною партією своїх кандидатів по виборах Президента України та виборах народних депутатів України протягом десяти років орган, який зареєстрував політичну партію, має звернутися до суду з поданням про анулювання реєстраційного свідоцтва. Інші підстави для анулювання реєстраційного свідоцтва не допускаються.

31. Конституційний Суд України Рішенням від 12 червня 2007 року № 2-рп/2007 у справі за конституційним поданням 70 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини першої статті 10, пункту 3 частини другої, частин п`ятої, шостої статті 11, статті 15, частини першої статті 17, статті 24, пункту 3 розділу VI «Заключні положення» Закону України «Про політичні партії в Україні» (справа про утворення політичних партій в Україні) визнав конституційними положення, зокрема, статті 24 Закону № 2365-ІІІ.

У цьому зв`язку Конституційний Суд України зазначив, що згідно зі статтею 69 Основного Закону України народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії. Відповідно до частини другої статті 36 Конституції України та виборчого законодавства політичні партії сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян. Реалізацію зазначених конституційних приписів забезпечує положення статті 24 Закону № 2365-ІІІ щодо обов`язкової участі політичної партії у виборчому процесі. Наведені конституційні положення дають підстави для висновку, що участь у виборах на загальнодержавному рівні є правом політичної партії, яке кореспондується з обов`язком протягом встановленого законом десятирічного терміну хоча б один раз взяти участь у висуванні своїх кандидатів по виборах Президента України та народних депутатів України.

32. За змістом статті 2 Закону № 2365-ІІІ метою утворення політичної партії як об`єднання прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку є сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян. З цієї позиції утворення політичної партії розглядається як спосіб участі в управлінні державою, або, іншими словами, для боротьби (змагання) за здійснення влади у державі.

33. Статтею 5 Конституції України передбачено, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який реалізує її як безпосередньо, так і через представницькі органи. Реалізацію влади через представницькі органи забезпечує механізм виборів як форма народного волевиявлення, за допомогою якої формується склад представницьких органів держави.

VI. Позиція Верховного Суду

34. Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що основною метою створення політичної партії, яка за своєю суттю є як об`єднанням громадян як прихильників певної загальнонаціональної ідеї, є участь цієї політичної партії у загальнодержавних виборах шляхом партійного висування кандидатів.

При цьому участь такої політичної партії у виборах Президента України та виборах народних депутатів України є своєрідним індикатором її активності у суспільно-політичному житті держави, який визначає (проявляє) «життєздатність» політичної партії та її реальну (дійсну) спроможність бути виразником інтересів певної частини суспільства під час формування представницьких органів влади.

35. Спірні правовідносини, які склались у цій справі, зводяться до питання застосування частини першої статті 24 Закону України «Про політичні партії в Україні» стосовно анулювання реєстраційного свідоцтва ПП «Всеукраїнська партія духовності і патріотизму» з підстав невисування кандидатів на виборах протягом десяти років, з урахуванням підходу до аналізу процесу висування кандидатів, обчислення періоду десятирічного строку, установленого для висування політичною партією своїх кандидатів на виборах Президента України та виборах народних депутатів України.

36. У доводах касаційної скарги автор вказує на необхідності застосування висновків Верховного Суду у складі судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду, викладених у постанові від 19 грудня 2023 року у справі № 640/2933/20, в якій вирішувалось питання щодо відступу від сформованої Верховним Судом позиції стосовно застосування частини першої статті 24 Закону України «Про політичні партії в Україні» та правильності її розуміння.

37. Так, судова палата Верховного Суду у справі № 640/2933/20 звернула увагу на те, що Закон № 2365-ІІІ (стаття 23) розрізняє підстави припинення діяльності політичної партії шляхом заборони її діяльності та шляхом анулювання реєстрації політичної партії. Обидві ці підстави (окрім реорганізації чи ліквідації (саморозпуску), що також є однією з підстав припинення діяльності політичної партії) передбачають судовий порядок їх реалізації (застосування). Це має пояснення, адже свобода об`єднання у політичні партії гарантується Конституцією України, а припинення діяльності партії (окрім добровільного) вимагає встановлення обставин, з якими статті 21, 24 Закону № 2365-ІІІ пов`язують настання відповідних юридичних наслідків. Тож судовий контроль у цих правовідносинах призначений як для захисту конституційного права громадян на об`єднання у політичні партії, так і для превентивного контролю за діями державного органу, який реалізує свої повноваження у ввіреній йому сфері.

Якщо заборона діяльності політичної партії пов`язується головним чином з її діяльністю, яка суперечить легітимній меті її створення (стаття 21 Закону № 2365-ІІІ у редакції, яка діяла на дату звернення з цим позовом до суду), то анулювання реєстрації партії передбачає, по суті, юридичну констатацію (оформлення) фактичного припинення її діяльності. Щодо останнього, то не варто трактувати це так, наче судовий контроль тут має зводитися суто до формальної перевірки участі політичної партії у загальнодержавних виборах протягом певного періоду (десять років), адже припинення діяльності політичної партії з цієї підстави (частина перша статті 24 Закону № 2365-ІІІ), на думку судової палати, вимагає всебічного оцінювання усіх обставин (причин) такої «неучасті», як-от:

чи відбувалися протягом окресленого законом періоду загальнодержавні вибори (Президента України та/або народних депутатів України), яка їхня хронологічна послідовність;

чи висувала політична партія у цей період у встановленому законом порядку свого кандидата на виборах Президента України та/або народних депутатів України, відтак чи зверталася до ЦВК у встановленому законом порядку про реєстрацію свого/своїх кандидата/кандидатів на ці вибори, якщо ні, то чому;

чи зареєструвала ЦВК цього/цих кандидата/кандидатів від політичної партії для участі у виборах;

якщо відмовила, то з яких причин.

Судова палата вважала слушними зауваження суду апеляційної інстанції з приводу того, що виборче законодавство розрізняє такі етапи виборчого процесу як висування кандидатів та їх реєстрацію (частина п`ята статті 11 Закону № 4061-VI, частина четверта статті 11 Закону № 474-ХІV, частина перша статті 79 Виборчого кодексу України).

Зокрема, кандидата/кандидатів (на виборах Президента України та/або на виборах народних депутатів (народного депутата) України) від політичної партії реєструє ЦВК і цей етап може настати лише після того, як партія на своєму з`їзді (зборах, конференції) висунула цього/цих кандидата/кандидатів, відтак вони подали відповідні документи до ЦВК.

Зважаючи на це, в аспекті вирішення питання про наявність підстав для анулювання реєстрації політичної партії з підстави, передбаченої частиною першою статті 24 Закону № 2365-ІІІ, потрібно виходити з того, що «висування» політичною партією свого кандидата на загальнодержавних виборах не охоплюється (не обмежується) реєстрацією (як результатом) висунутого кандидата/кандидатів від цієї політичної партії, але пов`язується з нею.

Іншими словами, висування політичною партією кандидата/кандидатів на вибори передбачає обов`язок політичної партії «задекларувати» своє рішення шляхом подання відповідних документів до ЦВК для вирішення питання щодо реєстрації; водночас відмова ЦВК у реєстрації кандидата/кандидатів від політичної партії, що у підсумку спричинить «неучасть» висунутих нею кандидата/кандидатів на загальнодержавних виборах - якщо оцінювати це рішення ЦВК безвідносно до попереднього етапу - не може буди достатнім свідченням того, що політична партія не висувала кандидата/кандидатів на вибори й таким чином як політична сила була бездіяльна протягом виборчого процесу. Тому не менш важливо в цьому контексті оцінювати й дії самої політичної партії щодо висування кандидата/кандидатів на вибори через призму того, чи ця інтенція партії узгоджувалася з вимогами закону (щодо процедури висування) та переслідувала легітимну мету.

Підсумовуючи, судова палата у справі № 640/2933/20 зазначила, що з`ясування всіх цих обставин у контексті правовідносин, які розглядаються в цій справі, має за мету встановити (пересвідчитися), що політична партія справді більше не виконує (чи не може виконувати) свого призначення як виразника політичної волі громадян, а тому підлягає припиненню. У контексті обставин цієї справи зауважено також, що діяльність політичної партії загалом, та її участь у загальнодержавних виборах зокрема, передбачає, що політична партія як об`єднання громадян утворена і функціонує (власне як об`єднання) відповідно до закону. Це зауваження зумовлене обставинами цієї справи. А перед тим варто зупинитися на питанні про десятирічний строк, про який йде мова у частині першій статті 24 Закону № 2365-ІІІ.

Також у справі № 640/2933/20 судова палата наголошувала, що під десятирічним строком «неучасті» політичної партії у загальнодержавних виборах, з яким приписи частини першої статті 24 Закону № 2365-ІІІ пов`язують умови для анулювання її реєстрації, треба розуміти той строк, який передує зверненню МЮУ до суду з відповідним позовом. Іншими словами, в цій статті йдеться про останні десять років існування політичної партії, незалежно від того, якою була її участь у виборах Президента України та/або виборах народних депутатів України у минулі - поза десятирічним строком - роки її діяльності (за умови, що політична партія існує більше десяти років). Саме останні десять років, протягом яких зазвичай проводяться чергові загальнодержавні вибори як Президента України, так і народних депутатів України, можуть повністю вказати на те, чи політична партія є виразником політичної волі громадян та суб`єктом виборчого процесу, чи ні. З цієї позиції оцінювати діяльність політичної партії в аспекті її участі у загальнодержавних виборах за весь період її існування, зокрема з дати створення (реєстрації), який може сягати й двадцяти років - тобто більше, як за останні десять років (за умови, що період існування партії перевищує ці десять років) - немає сенсу, адже ніяк не вдасться встановити чи сьогоденне існування зареєстрованої політичної партії досі відповідає меті, з якою Закон № 2365-ІІІ пов`язує право громадян на свободу об`єднання в політичні партії, а чи насправді ця партія залишається структурованою одиницею, яка сприяє творенню політичної волі громадян і своєю активною (але не забороненою законом) поведінкою її виражає.

Саме такий зміст має вкладатися у положення частини першої статті 24 Закону № 2365-ІІІ, коли вирішується питання про анулювання реєстрації політичної партії з мотивів невисування нею кандидатів на загальнодержавні вибори, причому навіть тієї політичної партії, яка колись брала у них участь, але з будь-яких інших причин протягом останніх десяти років перед зверненням до суду цього більше не робила.

Також судова палата у справі № 640/2933/20 зазначила, що правозастосовним органом у спірних правовідносинах є суд, який реалізує цю функцію лише за відповідним зверненням (позовом) контролюючого органу. Отже, зверненню з позовом до суду передує аналітична робота контролюючого органу, основана на інформації щодо участі політичної партії у загальнодержавних виборах.

Тому, предмет доказування у справі за позовом МЮУ про анулювання реєстрації політичної партії охоплюватиме питання про те, чи ґрунтуються вимоги позивача на законі, а це передбачає з`ясування всіх обставин (через призму окресленого вище кола питань), які тягнуть настання юридичних наслідків у вигляді анулювання реєстрації політичної партії, зокрема й діяльності політичної партії протягом останніх десяти років перед зверненням МЮУ до суду.

Зважаючи на наведене судова палата у справі № 640/2933/20 відступила від правової позиції, яка висловлена у постановах Верховного суду від 20 квітня 2021 року у справі №640/2968/20, від 30 червня 2021 року у справі №640/2895/20, від 17 листопада 2021 року у справі №640/2919/20, від 15 грудня 2021 року у справі №640/2897/20, від 23 грудня 2021 року у справі № 640/2941/20, від 23 грудня 2021 року у справі №640/2887/20, від 23 грудня 2021 року у справі №640/2886/20, за якою обчислення десятирічного строку, встановленого частиною першою статті 24 Закону № 2365-ІІІ, має починатися з дати реєстрації політичної партії (чи то реєстрації, яка проводилася до 28 квітня 2001 року, чи після цієї дати, коли набрав чинності Закон № 2365-ІІІ) і охоплювати весь період її існування (діяльності).

З тих самих мотивів судова палата у справі № 640/2933/20 відступила від правової позиції, за якою для вирішення питання про наявність підстав для анулювання реєстрації політичної партії весь період її діяльності (з дати реєстрації) має ділитися на десять років і кожне таке десятиріччя має розглядатися як самостійний (окремий) період, протягом якого політична партія має можливість взяти участь у загальнодержавних виборах, та, відповідно, із закінченням кожної такої декади відлік «активності» політичної партії у політичному житті суспільства (у формі участі у загальнодержавних виборах) - як умова для настання юридичних наслідків, передбачених у частині першій статті 24 Закону № 2365-ІІІ - має починатися заново.

Водночас, відступаючи від зазначених висновків, судова палата у справі № 640/2933/20 відступила від правової позиції, сформованих у них, а не від судових рішень, тому наведений вище перелік судових рішень, які містили указані позиції, не є вичерпний.

Відступивши від наведених висновків судова палата сформувала висновок, який необхідно застосувати у наступних справах у подібних правовідносинах. Визначений приписами статті 24 Закону № 2365-ІІІ десятирічний строк необхідно розуміти як єдиний послідовний період діяльності політичної партії тривалістю у десять років, що передує зверненню контролюючого органу до суду з позовом щодо анулювання реєстраційного свідоцтва цієї політичної партії.

Ще одним аспектом припинення діяльності політичної партії, на який судова палата у справі № 640/2933/20 вважала за необхідне звернути увагу у контексті спірних правовідносин, є те, що анулювання реєстрації політичної партії як результат з`ясування усього спектру питань та обставин, які у значенні частини першої статі 24 Закону № 2365-ІІІ є умовою для настання відповідних юридичних наслідків, не має трансформуватися у спосіб ліквідації політичної партії.

На думку судової палати у справі № 640/2933/20, подібне застосування частини першої статі 24 Закону № 2365-ІІІ суперечитиме меті цього механізму, який призначений для констатації того, що політична партія фактично припинила свою діяльність, а не для (примусового) припинення її діяльності (в рамках процедури, яка для цього не передбачена).

38. Варто зазначити, що Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово підтверджував прямий взаємозв`язок між демократією, плюралізмом та свободою об`єднань та підкреслював, що спосіб, в який національне законодавство закріплює цю свободу та її практичне застосування органами влади, розкриває стан демократії у відповідній країні. ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що участь громадян у демократичному процесі значною мірою досягається приналежністю до об`єднань, в які вони можуть інтегруватися та разом переслідувати спільні цілі. Політичні партії є найважливішим інструментом демократичної участі у публічному управлінні. Насправді сама концепція політичної партії заснована на цілі участі "в управлінні публічними справами шляхом висунення кандидатів на вільних і демократичних виборах". Вільні вибори та свобода об`єднання у політичні партії тісно взаємопов`язані у будь-якій демократії, оскільки політичні партії існують з метою отримання політичної влади шляхом вільних і чесних виборів.

39. ЄСПЛ у багатьох випадках підтверджував, що при демократичному режимі ключову роль відіграють політичні партії, які користуються свободами і правами, проголошеними у статті 11 Конвенції, а також в статті 10 Конвенції. Політичні партії є формою об`єднання, що має істотне значення для належного функціонування демократії. З огляду на важливу роль політичних партій у забезпеченні плюралізму та належного функціонування демократії, будь-які заходи, що вживаються проти них, зачіпають як свободу об`єднання, так і, відповідно, демократію у такій державі (рішення ЄСПЛ від 13 лютого 2003 року у справі «Партія Рефах»(Партія благоденства) та інші проти Туреччини» (Refah Partisi (the Welfare Party) and Others v. Turkey) скарги №№ 41340/98, 41342/98, 41343/98 та 41344/98, § 87, рішення ЄСПЛ від 30 січня 1998 року справі «Об`єднана комуністична партія Туреччини та інші проти Туреччини», § 25, 46).

40. Ці свободи гарантовані Конституцією України й міжнародними документами з прав людини. Водночас ці свободи не є абсолютними. Обмеження указаних свобод можливе за умови, що вони ґрунтуються на законодавстві, «необхідному в демократичному суспільстві», і служать законним цілям.

Вимога стосовно того, що заходи, ужиті для досягнення законної мети, мають бути необхідними в демократичному суспільстві, означає, що державні органи повинні довести існування «нагальної соціальної потреби» та «відповідних і достатніх» причин у необхідності вжиття таких заходів.

41. Таким чином, суд при розгляді вказаної категорії спорів не повинен застосовувати суто формальний підхід, а повинен здійснювати сукупну оцінку, яка полягає у визначенні того, чи відповідає втручання державного органу об`єктивній соціальній потребі суспільства та чи є воно пропорційним із порушенням партією цього обов`язку з урахуванням причин, що призвели до такого порушення.

42. Так, норми частини першої статті 24 Закону № 2365-III містять вимогу до зареєстрованих у встановленому порядку політичних партій дотримуватися обов`язку висувати своїх кандидатів по виборах Президента України та виборах народних депутатів України протягом встановленого законом десятирічного терміну. Виконання цієї вимоги є обов`язковою умовою для збереження статусу зареєстрованої політичної партії.

43. Водночас, як уже зазначалось, Рішенням Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 70 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини першої статті 10, пункту 3 частини другої, частин п`ятої, шостої статті 11, статті 15, частини першої статті 17, статті 24, пункту 3 розділу VI «Заключні положення» Закону України «Про політичні партії в Україні» (справа про утворення політичних партій в Україні) від 12 червня 2007 року № 2-рп/2007 визнано конституційними, зокрема, положення статті 24 Закону № 2365-III, якою було встановлено: «У разі невиконання політичною партією вимоги частини шостої статті 11 цього Закону, виявлення протягом трьох років з дня реєстрації політичної партії недостовірних відомостей у поданих на реєстрацію документах, невисування політичною партією своїх кандидатів по виборах Президента України та виборах народних депутатів України протягом десяти років орган, який зареєстрував політичну партію, має звернутися до Верховного Суду України з поданням про анулювання реєстраційного свідоцтва. Інші підстави для анулювання реєстраційного свідоцтва не допускаються».

При цьому Конституційний Суд України у цій справі виходив з того, що згідно зі статтею 69 Основного Закону України народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії. Відповідно до частини другої статті 36 Конституції України та виборчого законодавства політичні партії сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян. Реалізацію зазначених конституційних приписів забезпечує положення статті 24 Закону щодо обов`язкової участі політичної партії у виборчому процесі. Наведені конституційні положення дають підстави для висновку, що участь у виборах на загальнодержавному рівні є правом політичної партії, яке кореспондується з обов`язком протягом встановленого законом десятирічного терміну хоча б один раз взяти участь у висуванні своїх кандидатів по виборах Президента України та народних депутатів України.

Конституційний Суд України у цитованому рішенні наголосив, що з впровадженням в Україні адміністративного судочинства положення статті 24 Закону, якими підсудність категорії справ, пов`язаних з порушенням політичними партіями вимог чинного законодавства, віднесено до повноважень Верховного Суду України вступили в колізію з частиною третьою статті 19 КАС України. Ця суперечність має бути усунута законодавчим шляхом і на загальний висновок щодо конституційності судового порядку розгляду справ про анулювання реєстраційного свідоцтва чи заборону політичної партії не впливає.

44. Таким чином, на виконання Рішення Конституційного Суду України від 12 червня 2007 року № 2-рп/2007 законодавець Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців» та деяких інших законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень з державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань» від 26 листопада 2015 року № 835-VIII вніс зміни до редакції статті 24 Закону № 2365-III та виклав її у редакції, чинній на момент виникнення правовідносин. При цьому «невисування політичною партією своїх кандидатів по виборах Президента України та виборах народних депутатів України протягом десяти років» залишилося підставою для анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії.

45. Наведене свідчить, що, враховуючи конструкцію статті 24 Закону № 2365-III, а також Рішення Конституційного Суду України від 12 червня 2007 року № 2-рп/2007, факт невисування політичною партією своїх кандидатів по виборах Президента України та виборах народних депутатів України протягом десяти років є обов`язковою підставою для звернення органу, який зареєстрував політичну партію, до суду з поданням про анулювання реєстраційного свідоцтва.

46. Повертаючись до обставин цієї справи, листом від 31 січня 2020 року № 21-41-211 Центральною виборчою комісією надано інформацію стосовно партій, які висували та подавали до комісії документи щодо реєстрації кандидатів на пост Президента України на виборах Президента України (чергових, позачергових) протягом 2010-2019 років та кандидатів у народні депутати України в загальнодержавному багатомандатному та одномандатних виборчих округах на виборах народних депутатів України (чергових, позачергових, повторних, проміжних) протягом 2005-2019 років. До листа додано перелік політичних партій (блоків політичних партій), які на вказаних виборах висували кандидатів на пост Президента України, в народні депутати України та які подавали до Центральної виборчої комісії для реєстрації відповідних кандидатів.

При цьому інформація щодо висування кандидатів на вищевказаних виборах за останні десять років від ПП «Всеукраїнська партія духовності і патріотизму» відсутня.

47. Водночас у матеріалах справи міститься рішення, оформлене протоколом № 1 від 28 серпня 2014 року, прийняте на позачерговому з`їзді ПП «Всеукраїнська партія духовності і патріотизму» про висування кандидата в народні депутати України в одномандатному виборчому окрузі № 223 на позачергових виборах народного депутата України 26 жовтня 2014 року члена партії ОСОБА_1 (т.1 а.с.189).

48. Крім того, одним з доводів автора касаційної скарги є факт висування у лютому 2021 року (після того, як Міністерство юстиції України звернулося із цим позовом до суду першої інстанції 07 лютого 2020 року) кандидата в народні депутати України на проміжних виборах народного депутата України в одномандатному виборчому окрузі № 50, яким суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки.

49. Варто зазначити, що в матеріалах справи міститься відповідне рішення, оформлене протоколом № 1 від 15 лютого 2021 року, прийняте на позачерговому з`їзді ПП «Всеукраїнська партія духовності і патріотизму» про висування кандидата в народні депутати України в одномандатному виборчому окрузі № 50 на проміжних виборах народного депутата України 28 березня 2021 року члена партії ОСОБА_2 (т.1 а.с.181).

Разом з цим в матеріалах справи міститься довідка, видана представнику партії 25 лютого 2021 року о 10:25 про реєстрацію кандидата, а також постанова Центральної виборчої комісії № 83 від 01 березня 2021 року (т.1 а.с.182-183), яким суди попередніх інстанцій не надали правової оцінки.

50. Верховний Суд зазначає, що висування відповідачем кандидата на проміжних виборах народного депутата України в одномандатному виборчому окрузі № 50 не вплине на факт висування політичною партією кандидатів на загальнодержавних виборах в означений позовом період.

Однак, на думку колегії суддів, сам факт висування політичною партією кандидата на загальнодержавних (але не місцевих) виборах після десяти років «неучасті» в них, є обставиною, яка зобов`язує суд щонайменше пересвідчитися у дійсності намірів політичної партії взяти участь у політичному житті держави. Для цього, як зазначалося, потрібно оцінити, з-поміж іншого, наскільки сам процес висування кандидата на вибори чи то народного депутата України (як-от в цій справі), чи то Президента України відповідав вимогам законодавства і чи було це висування проявом дійсних намірів (волі, бажання) і, головне, інституційної спроможності політичної партії взяти участь у виборчому процесі, а не імітувати її, вдавшись до цього способу суто для формального, а не реального виконання вимог закону.

51. Аналогічна правова позиція міститься у постановах Верховного Суду від 21 грудня 2023 року у справі № 640/2960/20.

52. Варто зауважити, що анулювання реєстрації політичної партії як одного зі способів її припинення має здійснюватися з дотриманням гарантій на свободу об`єднання громадян і не давати підстав для сумнів у пропорційності застосування з боку держави такого заходу реагування щодо політичної партії.

53. Беручи до уваги наведене, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що суди попередніх інстанцій висловили висновок про наявність підстав для анулювання реєстрації ПП «Всеукраїнська партія духовності і патріотизму» на підставі неповно встановлених обставин справи, адже для такого рішення суди під час розгляду справи мали більш детально перевірити та оцінити (з урахуванням наведених вище мотивів суду) обставини щодо висування відповідачем кандидатів на загальнодержавних виборах протягом останніх десяти років, які передували зверненню з цим позовом до суду, зокрема встановити, чи були протягом цього десятиліття факти висування відповідачем кандидата/кандидатів на загальнодержавних виборах (які проводилися у цей час), за наслідками яких Центральна виборча комісія відмовила у реєстрації останніх, та зіставити їх з даними, які надала Центральна виборча комісія у відповідь на звернення Міністерства юстиції України від 15 січня 2020 року № № 413/00019.4.1/6-20 про політичні партії, які брали участь у виборах починаючи з 2005 року.

У цьому зв`язку варто також встановити часові рамки десятирічного періоду неучасті відповідача у виборах, про який мовиться у цій справі. Через призму аспектів і завдань, які означені вище, встановленню підлягають також обставини висування відповідачем кандидата на позачергових виборах народних депутатів України у 2014 році та на проміжних виборах народного депутата України у лютому 2021 року, тобто після того, як Міністерство юстиції України звернулося з цим позовом до суду першої інстанції.

54. Аналогічна правова позиція міститься у постанові Верховного Суду від 26 січня 2024 року у справі № 640/8940/20.

55. На підставі вищевикладеного Верховний Суд констатує, що суди попередніх інстанцій не вжили усіх визначених законом заходів та не встановили усі фактичні обставини, що мають значення для правильного вирішення справи, у зв`язку з чим дійшли передчасних висновків по суті спору.

56. Оскільки вказані обставини та фактичні дані залишилися поза межами дослідження судів попередніх інстанцій, тому з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні) відсутня можливість перевірити правильність їхніх висновків в цілому по суті спору.

57. Враховуючи приписи статті 242 КАС України, обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами.

58. Це означає, що судове рішення має міститись пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.

59. Викладене в сукупності дає підстави для висновку про недотримання судами принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

60. Своєю чергою, суд касаційної інстанції в силу положень статті 341 КАС України обмежений у праві додаткової перевірки зібраних у справі доказів.

61. Таким чином, зважаючи на приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

62. Судам під час нового розгляду необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків і надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини другої статті 2 КАС України та з урахуванням установленого статтею 6 цього Кодексу принципу верховенства права.

ІV. Судові витрати

63. Оскільки справа повертається на новий судовий розгляд, питання про розподіл судових витрат у порядку статті 139 КАС України не вирішується.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Політичної партії «Всеукраїнська партія духовності і патріотизму» задовольнити частково.

2. Рішення Київського окружного адміністративного суду від 28 серпня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2025 року скасувати, а справу № 640/2911/20 направити на новий судовий розгляд до Київського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О. В. Кашпур

В. Е. Мацедонська