Рішення від 12 жовтня 2026 р. у справі №500/3330/26 — Тернопільський окружний адміністративний суд

ТЕРНОПІЛЬСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 500/3330/26

13 жовтня 2026 рокум.Тернопіль

Тернопільський окружний адміністративний суд, у складі головуючого судді Юзьківа М.І., розглянувши у порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Великоберезовицької селищної ради до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області про визнання протиправною та скасування вимоги, -

ВСТАНОВИВ:

Описова частина

Короткий виклад позиції позивача та заперечень відповідача

Великоберезовицька селищна рада (далі – позивач, або Рада) звернулася до суду з позовом до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області (далі - відповідач, Держаудитслужба), в якому просить ухвалити рішення яким визнати протиправною та скасувати вимогу Західного офісу Державної аудиторської служби України в Тернопільській області, яка викладена в листі від 26.03.2026 № 131920-13/852-2026 «Про усунення порушень законодавства».

Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач вказує, що за висновками Держаудитслужби, які зазначені в акті ревізії від 06.03.2026 № 131920-22/5., селищному голові Галайку А. В. в порушення норм пункту 3 Постанови №268 встановлено надбавку за присвоєне почесне звання «Заслужений працівник культури України» в розмірі 5% від посадового окладу, внаслідок чого йому зайво нараховано та виплачено 126 718,41 грн заробітної плати чим завдано збитків на таку суму. Крім того, в порушення вимог Особливостей №1178 проведено закупівлю робіт з будівництва 1-ї черги «Нове будівництво місцевої автоматизованої системи централізованого оповіщення (МАСЦО)» у Великоберезовицькій територіальній громаді Тернопільського району Тернопільської області (1 черга)" ідентифікатор закупівлі UA-2025-08-12-010999-a без застосування електронної системи закупівель.

У зв`язку із виявленими порушеннями спірними вимогами раду зобов`язано: вжити заходів у межах чинного законодавства, щодо відшкодування шкоди (збитків) на суму 169 275,39 грн заподіяної внаслідок допущених порушень законодавство з оплати праці у тому числі з врахуванням ст. ст. 130-136 КЗпП; забезпечити застосування правових наслідків недійсності (нікчемності) правочину - договору від 12.08.2025 року №118/25; розглянути матеріали проведеної ревізії про притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників, що допустили порушення.

Позивач вважає вказані вимоги протиправними, оскільки на його думку діяльність за профілем селищного голови збігається із наявним почесним званням, процедура закупівлі робіт проведена в межах виділених бюджетних асигнувань та з урахуванням затверджених проектних рішень, а самі вимоги не конкретизовані та непропорційними.

З урахуванням викладеного просить позов задовольнити.

Відповідач у встановлений строк подав відзив на позовну заяву, у якому позовні вимоги не визнає та просить відмовити у їх задоволенні. В обґрунтування заперечень зазначає, що рішенням Великоберезовицької селищної ради від 27.11.2020 №17 створено відділ культури Великоберезовицької селищної ради, основним завданням якого є реалізація державної політики у сфері культури, державних та цільових Програм розвитку культури. Крім того, відповідно до Розподілу обов`язків між селищним головою, заступниками селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради, секретарем селищної ради та секретарем виконавчого комітету селищної ради, затвердженого розпорядженням селищного голови від 11.10.2021 №419, вжиття заходів в частині реалізації повноважень органів місцевого самоврядування у галузі освіти і науки, охорони здоров`я, культури та охорони культурної спадщини, фізичної культури і спорту, соціального захисту населення, материнства і дитинства, сім`ї та молоді належить до компетенції заступника селищного голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_1 . Таким чином, діяльність сільського голови не є діяльністю у сфері культури, а тому не збігається за профілем із почесним званням «Заслужений працівник культури України». Сам факт наявності такого звання не створює безумовного права на отримання надбавки за посадою сільського голови.

Також зазначає, що місцева автоматизована система централізованого оповіщення (МАСЦО) - це єдиний комплексний об`єкт будівництва, який має одне технічне завдання, одну експерту оцінку та один експертний звіт (позитивний) щодо розгляду кошторисної частини проектної документації, а отже є єдиним предметом закупівлі. Таким чином на порушення п.5, п.6 та п.10 Особливостей №1178, Позивачем здійснено поділ предмета закупівлі «Нове будівництво місцевої автоматизованої системи централізованого оповіщення у Великоберезовицькій територіальній громаді Тернопільського району Тернопільської області» кошторисною вартістю 5 164 794,0 грн з метою уникнення проведення процедури закупівлі «Відкриті торги» та укладено договір від 12.08.2025 №118/25 на суму 1 250 412,83 без застосування електронної системи закупівель. Згідно пункту 21 Особливостей №1178, договір про закупівлю є нікчемним у разі коли замовник уклав договір про закупівлю з порушенням вимог, визначених пунктом 5 цих особливостей. Таким чином, пункт 6 вимоги управління щодо забезпечення застосування наслідків недійсності договору від 12.08.2025 №118/25 відповідно до статті 216 Цивільного кодексу України є законною, обґрунтованою та пропорційною виявленому порушенню, оскільки спрямована на усунення наслідків укладення договору з порушенням законодавства у сфері публічних закупівель, а саме - шляхом штучного поділу предмета закупівлі з метою уникнення проведення процедури відкритих торгів.

Рух справи у суді

Ухвалою суду від 01.06.2026 відкрито провадження у справі та вирішено розглядати її за правилами спрощеного позовного провадження без проведення судового засідання та виклику учасників адміністративної справи.

Відповідно до статей 162-164 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) встановлено відповідачам 15-денний строк з дня вручення ухвали про відкриття провадження у справі для подання відзиву на позовну заяву.

Копію ухвали суду від 01.06.2026 про відкриття провадження у справі відповідач отримав 01.06.2026, що підтверджується довідкою про доставку електронного листа в системі "Електронний суд", які міститься в матеріалах справи.

Відповідно до частини п`ятої статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України), суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше. За клопотанням однієї із сторін або з власної ініціативи суду розгляд справи проводиться в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.

Учасники справи з клопотанням про розгляд справи з повідомленням сторін до суду не звертались.

З урахуванням викладеного, розгляд справи судом здійснено у порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами та доказами.

Фактичні обставини справи, встановлені судом

Дослідивши письмові докази та перевіривши доводи сторін, викладені у заявах по суті справи, суд встановив такі обставини.

Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Великоберезовицької селищної ради за період з 01.01.2022 по 30.11.2025, якою, встановлено ряд порушень та недоліків, що відображено в акті ревізії від 06.03.2026 №131920-22/5 (далі - акт ревізії).

За висновками акта ревізії Держаудитслужбою встановлено, що надбавку за присвоєне почесне звання «Заслужений працівник культури України» в розмірі 5% від посадового окладу селищному голові ОСОБА_2 встановлено на порушення норм пункту 3 Постанови № 268 (із змінами).

Отже, протягом 2022-2024 та січня-листопада 2025 селищному голові ОСОБА_2 нараховано та виплачено вказаної надбавки на загальну суму 42 042,09 гривень. В тому числі, в 2022 - 8 248,97грн., в 2023 - 8 416, 78грн., в 2024 - 11 509,78грн., в січні-листопаді 2025 - 13 866,56 грн. та, відповідно, зайво перераховано єдиний соціальний внесок на суму 9 249,26грн., чим завдано збитків Великоберезовицькій селищній раді на загальну суму 51 291,35 грн. На дату закінчення ревізії порушення не відшкодовано.

Врахування при обчисленні розміру заробітної плати селищного голови надбавки за присвоєне почесне звання «Заслужений працівник культури України» в розмірі 5% від посадового окладу, призвело до нарахування та виплати у завищеному розмірі: премій на суму - 44 247,97 грн. (2022 рік - 18 560,18грн, 2023 рік - 18 937,79грн, 2024 рік - 6 750,00грн); відпускних на суму 4 636,36грн (2022 рік - 437,66 грн, 2023 рік - 2 272,09 грн, 2024 - 1726,34, 2025 рік - 200,27); матеріальних допомог на оздоровлення на суму 5822,40грн (2022 рік - 2 812,47грн, 2023 рік - 3009,93грн); матеріальних допомог на вирішення соціально-побутових питань на суму 7 118,73 грн (2022 рік - 614,69 грн, 2023 рік - 3 654,61 грн, 2024 рік - 1 560,16 грн. 2025 рік - 1 289,27 грн), та, як наслідок, зайвого нарахування та сплати єдиного соціального внеску на суму 13 601,60 грн, чим завдано збитків Великоберезовицькій селищній раді загалом на суму 75 427,06 гривень.

Як слідує з акта ревізії, перевіркою дотримання замовником порядку вибору процедури закупівлі по ДК 021:2015: 45310000-3 - Електромонтажні роботи за номером UA-2025-08-12-010999-а встановлено, встановлено, що згідно з інформацією оприлюдненою Великоберезовицькою селищною радою (Замовником) в електронній системі закупівель, Замовником оприлюднено звіт про договір про закупівлю без використання електронної системи закупівель по ДК 021:2015: 45310000-3 - Електромонтажні роботи за номером UA-2025-08-12-010999-а очікуваною вартістю 1 250 412,83 гривень.

Експертною оцінкою від 19.05.2025 №138/05-25 щодо розгляду проектної документації будівництва автоматизованої системи централізованого оповіщення по робочому проекту: «Нове будівництво місцевої автоматизованої системи централізованого оповіщення у Великоберезовицькій територіальній громаді Тернопільської області Тернопільського району (шифр 138/5-25 - Місцева автоматизована система цивільного захисту (МАСЦО), затверджена директором приватного підприємства «Тернобудтехексперт» вказано, що робочий проект відповідає діючим нормативним документам щодо цивільного захисту населення.

Загальна кошторисна вартість, передбачена кошторисною документацією, нового будівництва у поточних цінах станом на 19 травня 2025 року складає 5164,794 тис.грн., в тому числі:

- 1 черга (с.Верезовиця, с.Петриків (адмінбудівля), с.Петриків (житловий будинок) - 1419,849 тис.грн.;

- 2 черга (с.Буцнів, с.Острів, с.Мишковичі, с.Велика Лука, с.Миролюбівка, с.Лучка) - 2061,990 тис.грн.;

- 3 черга (с. Настасів, с.Марянівка, с.Йосипівка, с.Серединки, с.Хатки) - 1 682,955 тис.грн.

Рішенням виконавчого комітету Великоберезовицької селищної ради від 25.06.2025 №282, «...враховуючи зведений кошторисний розрахунок вартості об`єкта будівництва» вирішено затвердити:

кошторисну документацію «Нове будівництво місцевої автоматизованої системи централізованого оповіщення у Великоберезовицькій ТГ (1 черга)», загальна кошторисна вартість будівництва складає - 1 419 849 грн;

кошторисну документацію «Нове будівництво місцевої автоматизованої системи централізованого оповіщення у Великоберезовицькій ТГ (2 черга)», загальна кошторисна вартість будівництва складає - 2 061 990 грн;

кошторисну документацію «Нове будівництво місцевої автоматизованої системи централізованого оповіщення у Великоберезовицькій ТГ» (3 черга)», загальна кошторисна вартість будівництва складає - 1 682 955 грн.

За висновками Держаудитслужби, місцева автоматизована система централізованого оповіщення (МАСЦО) - це єдиний комплексний об`єкт будівництва, який має одне технічне завдання, одну експертну оцінку та один експертний звіт (позитивний) щодо розгляду кошторисної частини проектної документації, а отже є одним предметом закупівлі.

Таким чином на порушення п.5, п.6 та п.10 Особливостей №1178 Замовником здійснено поділ предмета закупівлі «Нове будівництво місцевої автоматизованої системи централізованого оповіщення у Великоберезовицькій територіальній громаді Тернопільського району Тернопільської області» кошторисною вартістю 5 164 794,0 грн з метою уникнення проведення процедури закупівлі «відкриті торги» та укладено договір від 12.08.2025 №118/25 на суму 1 250 412,83 грн без застосування електронної системи закупівель.

З огляду на зазначене вище, договір від 12.08.2025 №118/25 є нікчемним на підставі пункту 21 Особливостей №1178, оскільки він був укладений з порушенням вимог, визначених пунктом 5 цих особливостей.

На підставі висновків акта ревізії, Держаудитслужба звернулась до позивача з вимогами, які оформлені листом від 26.03.2026 № 131920-13/852-2026 «Про усунення порушень законодавства», згідно з якими Великоберезовицьку селищну раду, серед іншого, зобов`язано:

- забезпечити відшкодування на користь Великоберезовицької селищної ради збитків в сумі 169 275,39 грн (заробітна плата - 127 264,03 грн, нарахування на заробітну плату - 42 011,36 грн), заподіяних внаслідок допущених порушень законодавства з оплати праці, в тому числі з врахуванням статей 130-136 Кодексу законів про працю України; проведення перерахунку, відповідних взаємозвірок щодо зайво сплаченої суми ЄСВ та повернення коштів селищній раді (зарахування в рахунок майбутніх платежів відповідно до норм Порядку зарахування у рахунок майбутніх платежів єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування або повернення надміру та/або помилково сплачених коштів, затвердженого наказом Міністерства України від 23.07.2021 №417;

- забезпечити застосування правових наслідків недійсності (нікчемності) правочину - договору від 12.08.2025 №118/25 (стаття 216 Цивільного кодексу України);

- розглянути питання про притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників, що допустили порушення.

Позивач не погодився з такими вимогами відповідача та звернувся до адміністративного суду з цим позовом.

Мотивувальна частина

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає таке.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-ХІІ (далі - Закон 2939-ХІІ в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин).

Згідно статті 2 Закону №2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належить суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні. Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

За приписами частини першої статті 4 вказаного Закону інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Статтею 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» визначено право органу державного фінансового контролю, зокрема, перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо) (пункт 1); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства (пункт 7); звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10); при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (пункт 13).

Відповідно до частини другої статті 15 вказаного Закону законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Суд встановив, що за результатами ревізії однією з вимог відповідача до позивача є забезпечити відшкодування на користь Великоберезовицької селищної ради збитків в сумі 169 275,39 грн (заробітна плата - 127 264,03 грн, нарахування на заробітну плату - 42 011,36 грн), заподіяних внаслідок допущених порушень законодавства з оплати праці, в тому числі з врахуванням статей 130-136 Кодексу законів про працю України; проведення перерахунку, відповідних взаємозвірок щодо зайво сплаченої суми ЄСВ та повернення коштів селищній раді (зарахування в рахунок майбутніх платежів відповідно до норм Порядку зарахування у рахунок майбутніх платежів єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування або повернення надміру та/або помилково сплачених коштів, затвердженого наказом Міністерства України від 23.07.2021 №417).

Верховний Суд у постанові від 08.05.2018 у справі № 826/3350/17 дійшов висновків, що законна вимога контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб`єкта (об`єкта контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім. Під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

Аналогічні висновки Верховним Судом було висловлено в постановах від 14.12.2023 у справі №1.380.2019.004998, від 06.07.2023 у справі № 1740/2398/18, від 21.03.2023 у справі № 560/4370/22.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема, обов`язки для свого адресата, внаслідок чого, наділена ознаками правового акта індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом. Тому, з метою дотримання завдань і основних засад адміністративного судочинства, судам належить перевіряти обґрунтованість доводів позивача щодо дотримання органом фінансового контролю законності при прийнятті спірної вимоги.

У постановах від 25.07.2024 у справі № 160/12986/21, від 14.11.2024 у справі №380/12264/20 Верховний Суд указав на те, що задля вирішення питання порядку оскарження вимоги, яка спрямована на відшкодування збитків, першочергово необхідно дослідити чи була дотримана контролюючим органом процедура проведення перевірки, підстави її проведення (якщо цим мотивовано підстави позову) і, як наслідок, правову природу встановлених порушень. Без належного дослідження цих питань і встановлення вини підконтрольної установи (доведеність факту наявності порушення під час здійснення фінансово-господарської діяльності) неможливо надати оцінку правомірності вимоги у частині законності і правильності обчислення розміру збитків.

Отже, право підконтрольної установи на оскарження вимоги, яка містить зобов`язання щодо повернення збитків, слід розуміти в контексті права на оскарження вимоги, як акта індивідуальної дії, в частині дотримання процедури проведення перевірки контролюючим органом (шляхом проведення ревізії, моніторингу та ін.) у співвідношенні з суттю встановлених порушень.

Водночас, правомірність вимоги у частині законності і правильності обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю про їхнє стягнення. Такий порядок оскарження слід застосовувати, якщо підконтрольною установою не було попередньо оскаржено таку вимогу по суті встановлених порушень під час проведення відповідної перевірки і таким порушенням судом не було надано оцінку (відсутня будь-яка реакція з боку підконтрольної установи після отримання вимоги), або дотримання процедури проведення перевірки (ревізії, моніторингу, тощо) та факт порушення з боку підконтрольної установи під час здійснення господарської діяльності встановлено у судовому рішенні.

Таким чином, Верховний Суд неодноразово зазначав про можливість оскарження вимоги органу державного фінансового контролю за позовом підконтрольної особи, у тому числі у випадку вказівки у вимозі на суму збитків, завданих фінансовими порушеннями, й необхідність їх відшкодування (повернення / стягнення).

У справі, що розглядається, зміст спірної вимоги, яка є індивідуально-правовим актом і породжує права та обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає у тому, щоб забезпечити відшкодування збитків, заподіяних внаслідок допущення порушень законодавства про оплату праці, зокрема під час оплати праці Великоберезовицького селищного голови, у зв`язку із встановленням йому надбавки за присвоєне почесне звання «Заслужений працівник культури України» в розмірі 5% від посадового окладу.

Згідно з частиною третьою статті 21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» умови оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до абзацу другого пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів» від 9 березня 2006 р. № 268 (далі – Постанова 268) умови оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування визначаються органом місцевого самоврядування виходячи з умов оплати праці, встановлених цією постановою, і схем посадових окладів згідно з додатками 48-53 і 57.

Пунктом 3 цієї постанови вирішено виплачувати працівникам органів, зазначених у пункті 1 цієї постанови надбавку за почесне звання "заслужений" - у розмірі 5 відсотків посадового окладу. Доплата за науковий ступінь та надбавка за почесне звання виплачуються працівникам, якщо їх діяльність збігається за профілем з науковим ступенем або почесним званням.

Водночас, як слідує з акта ревізії, Держаудитслужбою встановлено, що селищному голові ОСОБА_2 встановлено надбавку за присвоєне почесне звання «Заслужений працівник культури України» в розмірі 5% від посадового окладу підпунктом 1.3 рішень Великоберезовицької селищної ради від 22.12.2021 № 1289, від 20.12.2022 № 1846, від 14.12.2023 № 2465, від 20.12.2024 № 2970.

Згідно з частиною першою статті 144 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Аналогічні положення містяться і в статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 7 червня 2001 року № 2493-III (далі – Закон № 2493-III).

Статтею 144 Конституції України визначено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території. Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.

Відповідно до частин першої, десятої статті 59 Закону № 2493-III рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Отже рішення сільської, селищної, міської ради є обов`язковими до виконання посадовими особами місцевого самоврядування. У разі їх невідповідності актам законодавства, що мають вищу юридичну силу, рішення ради визнаються незаконними в судовому порядку.

Матеріали справи не містять доказів того, що рішення Великоберезовицької селищної ради від 22.12.2021 № 1289, від 20.12.2022 № 1846, від 14.12.2023 № 2465, від 20.12.2024 № 2970, в частині встановлення надбавки селищному голові ОСОБА_2 за присвоєне почесне звання «Заслужений працівник культури України» визнані незаконними в судовому порядку.

Таким чином, висновки Держаудитслужби в акті ревізії щодо порушення законодавства з оплати праці в частині нарахування та виплати заробітної плати селищному голові ОСОБА_2 з урахуванням встановленої йому надбавки за присвоєне почесне звання «Заслужений працівник культури України» і, як наслідок, завдання збитків територіальній громаді на суму 126 718,41 грн. є безпідставними, оскільки не відповідають положенням статті 144 Конституції України та частини десятої статті 59 Закону № 2493-III.

Відтак вимога відповідача в цій частині є протиправною та підлягає скасуванню.

В іншій частині висновки відповідача в акті ревізії щодо завдання збитків внаслідок порушення законодавства з оплату праці позивач не заперечує, однак вказує на не конкретизованість вимоги.

З даними доводами позивача суд не погоджується з огляду на таке.

Так, Держаудитслужба вимагає забезпечити відшкодування на користь Великоберезовицької селищної ради збитків, заподіяних внаслідок допущених порушень законодавства з оплати праці, в тому числі з врахуванням статей 130-136 Кодексу законів про працю України; проведення перерахунку, відповідних взаємозвірок щодо зайво сплаченої суми ЄСВ та повернення коштів селищній раді (зарахування в рахунок майбутніх платежів відповідно до норм Порядку зарахування у рахунок майбутніх платежів єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування або повернення надміру та/або помилково сплачених коштів, затвердженого наказом Міністерства України від 23.07.2021 №417).

За приписами частини першої статті 1215 Цивільного кодексу України не підлягає поверненню безпідставно набуті: заробітна плата і платежі, що прирівнюються до неї, пенсії, допомоги, стипендії, відшкодування шкоди, завданої каліцтвом, іншим ушкодженням здоров`я або смертю, аліменти та інші грошові суми, надані фізичній особі як засіб до існування, якщо їх виплата проведена фізичною або юридичною особою добровільно, за відсутності рахункової помилки з її боку і недобросовісності з боку набувача.

Отже, за загальним правилом безпідставно набуті працівником суми коштів, що виплачені йому в якості заробітної плати поверненню не підлягають.

Відповідно до пункту 15 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.

Водночас, статтею 130 КЗпП України передбачено, що працівники несуть матеріальну відповідальність за шкоду, заподіяну підприємству, установі, організації внаслідок порушення покладених на них трудових обов`язків. При покладенні матеріальної відповідальності права і законні інтереси працівників гарантуються шляхом встановлення відповідальності тільки за пряму дійсну шкоду, лише в межах і порядку, передбачених законодавством, і за умови, коли така шкода заподіяна підприємству, установі, організації винними протиправними діями (бездіяльністю) працівника. Ця відповідальність, як правило, обмежується певною частиною заробітку працівника і не повинна перевищувати повного розміру заподіяної шкоди, за винятком випадків, передбачених законодавством.

Згідно статті 136 КЗпП України покриття шкоди працівниками в розмірі, що не перевищує середнього місячного заробітку, провадиться за розпорядженням роботодавця, керівниками підприємств, установ, організацій та їх заступниками - за розпорядженням вищестоящого в порядку підлеглості органу шляхом відрахування із заробітної плати працівника. Розпорядження роботодавця, або вищестоящого в порядку підлеглості органу має бути зроблено не пізніше двох тижнів з дня виявлення заподіяної працівником шкоди і звернено до виконання не раніше семи днів з дня повідомлення про це працівникові. Якщо працівник не згоден з відрахуванням або його розміром, трудовий спір за його заявою розглядається в порядку, передбаченому законодавством. У решті випадків покриття шкоди провадиться шляхом подання роботодавцем позову до місцевого загального суду. Стягнення з керівників підприємств, установ, організацій та їх заступників матеріальної шкоди в судовому порядку провадиться за позовом вищестоящого в порядку підлеглості органу.

Отже, уразі відсутності згоди працівника повернути зайво виплачені йому в якості заробітної плати кошти, керівник підприємства (установи) може вжити заходів щодо відшкодування збитків шляхом притягнення до матеріальної відповідальності працівника, з вини якого здійснено такі виплати у порядку і в спосіб, що визначені трудовим законодавством.

Разом з тим, суд зазначає, що така обставина як відсутність у вимозі конкретного способу її виконання не свідчить про її протиправність та не може бути підставою для скасування.

Ба більше, якщо існує декілька способів усунення виявлених у ході ревізії порушень, правом вибору певного конкретного способу наділений саме керівник. Одночасно, вказана обставина не позбавляє підконтрольного об`єкта права звернутися до контролюючого органу з метою отримання певних роз`яснень.

Суд наголошує, що наділяючи органи державного фінансового контролю правом пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, Закон України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" не встановлює за необхідне зазначення будь-яких застережень щодо способу виконання підконтрольною особою вимоги, також таких застережень не встановлюють інші чинні правові акти, які регулюють спірні правовідносини.

Виявлення винних осіб у порушеннях, зазначених у спірній вимозі (акті ревізії) та притягнення їх до встановленої законом відповідальності, що є предметом спірної вимоги, є правом керівника підконтрольної установи, який обирає спосіб усунення виявлених порушень та має обов`язок виконання вимоги та інформування органу контролю про усунення виявлених порушень.

Подібна правова позиція наведена і у постановах Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16 та у постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 02.04.2020 у справі № 820/3534/16та від 03 червня 2020 року у справі №826/18894/16.

З аналогічних підстав суд відхиляє і доводи позивача про протиправність пункту 7 вимоги щодо розгляду питання про притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників, що допустили порушення.

Щодо вимоги Держаудитслужби забезпечити застосування правових наслідків недійсності (нікчемності) правочину - договору від 12.08.2025 №118/25 (стаття 216 Цивільного кодексу України) суд зазначає таке.

Як стверджує позивач закупівля робіт з будівництва об`єкта «Нове будівництво місцевої автоматизованої системи центрального оповіщення у Великоберезовицькій територіальній громаді Тернопільського району Тернопільської області» проводилася чергами, на кожну з яких була розроблена окрема проектно-кошторисна документація із зазначенням індивідуальної кошторисної вартості будівництва, що надавало можливості замовнику здійснити закупівлю по першій черзі шляхом укладення прямого договору з підрядником без використання електронної системи відповідно до ЗУ «Про публічні закупівлі» та постанови КМУ №1178, так як очікувана вартість робіт по першій черзі становила 1 419 849 гривень, тобто не перевищувала встановлену законодавством допорогову суму в розмірі 1 500 000 гривень, і кошти в бюджеті територіальної громади були виділені лише на першу чергу будівництва.

Також вважає, що оскільки експертним звітом та проектно-кошторисною документацією передбачено поділ об`єкта «Нове будівництво місцевої автоматизованої системи центрального оповіщення у Великоберезовицькій територіальній громаді Тернопільського району Тернопільської області» на три черги будівництва, кожна з яких може розглядатися як окрема частина загального об`єкта, що має власну кошторисну вартість, а відтак не є цілісним об`єктом закупівлі в розумінні ЗУ «Про публічні закупівлі».

Згідно з абз. 7 п. 3 Положення про організацію оповіщення про загрозу виникнення або виникнення надзвичайних ситуацій та організації зв`язку у сфері цивільного захисту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.09.2017 №733, місцева автоматизована система централізованого оповіщення - автоматизована система оповіщення, призначена для оповіщення населення, осіб керівного складу місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, а також чергових (диспетчерських) служб підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці (району, територіальної громади).

Відповідно до п. 39 ст. 2 Кодексу цивільного захисту України система оповіщення - комплекс організаційно-технічних заходів, апаратури і технічних засобів оповіщення, апаратури, засобів та каналів зв`язку, призначених для своєчасного доведення сигналів та інформації про виникнення надзвичайних ситуацій до центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій та населення.

Відповідно до абз.2 п.3 Положення №733, автоматизована система оповіщення про загрозу виникнення або виникнення надзвичайних ситуацій (далі - автоматизована система оповіщення) - сукупність алгоритмів дій, процесів (заходів), технологій, а також організаційно і технічно поєднаних програмних і технічних засобів електронних комунікацій, засобів обробки та передачі (відображення) інформації, що забезпечують своєчасне доведення сигналів та інформації з питань цивільного захисту до органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, органів управління і сил цивільного захисту, підприємств, установ, організацій та населення в разі загрози виникнення або під час виникнення надзвичайних ситуацій.

Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад врегульовано Законом України «Про публічні закупівлі» № 922-VIII від 25.12.2015 (далі – Закон № 922-VIII).

Згідно з пунктом 22 частини першої статті 1 предмет закупівлі - товари, роботи чи послуги, що закуповуються замовником у межах єдиної процедури закупівлі або в межах проведення спрощеної закупівлі, щодо яких учасникам дозволяється подавати тендерні пропозиції/пропозиції або пропозиції на переговорах (у разі застосування переговорної процедури закупівлі). Предмет закупівлі визначається замовником у порядку, встановленому Уповноваженим органом, із застосуванням Єдиного закупівельного словника, затвердженого у встановленому законодавством порядку;

Відповідно до п. 4 р. І Порядку визначення предмета закупівлі, затвердженого наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 15.04.2020 №708 (далі – Порядок №708), визначення предмета закупівлі робіт здійснюється замовником згідно з пунктом 27 частини першої статті 1 Закону за об`єктами будівництва.

Таким чином, враховуючи вищевказане, місцева автоматизована система централізованого оповіщення (МАСЦО) є єдиним комплексним об`єктом будівництва, який має єдине технічне завдання, одну експертну оцінку та один експертний звіт щодо розгляду кошторисної частини проектної документації, а відтак є одним цілісним предметом закупівлі в розумінні ЗУ «Про публічні закупівлі».

Статтею 5 Закону № 922-VIII закріплено принципи здійснення публічних закупівель, якими є: 1) добросовісна конкуренція серед учасників; 2) максимальна економія, ефективність та пропорційність; 3) відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель; 4) недискримінація учасників та рівне ставлення до них; 5) об`єктивне та неупереджене визначення переможця процедури закупівлі / спрощеної закупівлі; 6) запобігання корупційним діям і зловживанням.

Порядок та умови здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», із забезпеченням захищеності таких замовників від воєнних загроз на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасуванням встановлені Особливостями здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 №1178 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 12.05.2023 №471) (далі по тексту Особливості).

Згідно з абз. 1 п. 10 вказаних Особливостей замовники, у тому числі централізовані закупівельні організації, здійснюють закупівлі товарів і послуг (крім послуг з поточного ремонту, предмет закупівлі яких визначається відповідно до пункту 2 розділу II Порядку визначення предмета закупівлі, затвердженого наказом Мінекономіки від 15 квітня 2020 р. № 708 (далі - послуги з поточного ремонту), вартість яких становить або перевищує 100 тис. гривень, послуг з поточного ремонту, вартість яких становить або перевищує 200 тис. гривень, робіт, вартість яких становить або перевищує 1,5 млн. гривень, шляхом застосування відкритих торгів у порядку, визначеному пунктом 12-1 цих особливостей або розділом Порядок проведення відкритих торгів цих особливостей, та/або шляхом використання електронного каталогу для закупівлі товару відповідно до порядку, встановленого постановою Кабінету Міністрів України від 14 вересня 2020 р. № 822 Про затвердження Порядку формування та використання електронного каталогу, з урахуванням положень, визначених цими особливостями, та/або в порядку, передбаченому пунктом 8 цих особливостей.

Приписами п. 5 цих Особливостей забороняється придбання замовниками товарів, робіт і послуг до/без проведення процедури закупівлі відкриті торги/використання електронного каталогу (у разі закупівлі товару), визначеної цими особливостями, та укладення договорів про закупівлю, які передбачають оплату замовником товарів, робіт і послуг до/без проведення процедури закупівлі відкриті торги/використання електронного каталогу (у разі закупівлі товару), визначеної цими особливостями (крім випадків, передбачених пунктами 9 і 13 цих особливостей).

Відповідно до вимог п. 6 зазначених Особливостей замовник не має права ділити предмет закупівлі на частини з метою уникнення проведення процедури закупівлі відкриті торги/використання електронного каталогу (у разі закупівлі товару), визначеної цими особливостями.

Таким чином, ні Особливості, ні Порядок №708 не передбачають підстав для визначення чи поділу предмета закупівлі відповідно до черговості будівництва об`єкта залежно від передбаченого фінансування таких робіт у бюджеті територіальної громади на відповідний рік.

Враховуючи вищезазначене, суд погоджується із доводами відповідача, що на порушення п.5, п.6 та п.10 Особливостей №1178, Позивачем здійснено поділ предмета закупівлі «Нове будівництво місцевої автоматизованої системи централізованого оповіщення у Великоберезовицькій територіальній громаді Тернопільського району Тернопільської області» кошторисною вартістю 5 164 794,0 грн з метою уникнення проведення процедури закупівлі «Відкриті торги» та укладено договір від 12.08.2025 №118/25 на суму 1250412,83 без застосування електронної системи закупівель.

Згідно з частинами першою та другою статті 215 Цивільного кодексу України (далі – ЦК України) підставою недійсності правочину є недодержання в момент вчинення правочину стороною (сторонами) вимог, які встановлені частинами першою - третьою, п`ятою та шостою статті 203 цього Кодексу.

Недійсним є правочин, якщо його недійсність встановлена законом (нікчемний правочин). У цьому разі визнання такого правочину недійсним судом не вимагається.

За приписом пункту 1 частини першої статті 43 Закону № 922-VIII договір про закупівлю є нікчемним у разі якщо замовник уклав договір про закупівлю до/без проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі згідно з вимогами цього Закону

Згідно з пунктом 21 Особливостей №1178, договір про закупівлю є нікчемним у разі коли замовник уклав договір про закупівлю з порушенням вимог, визначених пунктом 5 цих особливостей.

Отже договір про закупівлю від 12.08.2025 №118/25 є нікчемним в силу Закону № 922-VIII так як укладений без проведення процедури закупівлі.

Згідно з частиною першою, п`ятою статті 216 ЦК України недійсний правочин не створює юридичних наслідків, крім тих, що пов`язані з його недійсністю. У разі недійсності правочину кожна із сторін зобов`язана повернути другій стороні у натурі все, що вона одержала на виконання цього правочину, а в разі неможливості такого повернення, зокрема тоді, коли одержане полягає у користуванні майном, виконаній роботі, наданій послузі, - відшкодувати вартість того, що одержано, за цінами, які існують на момент відшкодування. Вимога про застосування наслідків недійсності нікчемного правочину може бути пред`явлена будь-якою заінтересованою особою.

Верховний Суд у постанові від 23 вересня 2021 року у справі № № 904/1907/15 зазначив, що тлумачення змісту частини першої статті 216 ЦК України свідчить, що недійсний правочин не створює для сторін тих прав і обов`язків, які він мав створювати, а породжує лише передбачені законом наслідки, пов`язані з його недійсністю. Такі юридичні наслідки під час виконання сторонами недійсного правочину поєднуються з реституційними, які полягають у поверненні в натурі кожною стороною одна одній, одержаного ними на виконання цього правочину. Двостороння реституція є обов`язковим наслідком визнаного судом недійсним правочину та не може бути проігнорована сторонами.

У постанові від 26.05.2023 у справі №905/77/21 Верховний Суд вказав, що при недійсності правочину повернення отриманого сторонами за своєю правовою природою становить юридичний обов`язок, що виникає із закону та юридичного факту недійсності правочину. Проте згідно з частиною 5 статті 216 ЦК України вимога про застосування наслідків недійсності нікчемного правочину може бути пред`явлена будь-якою заінтересованою особою.

З огляду на зазначене, суд погоджується з доводами відповідача, що вимога щодо застосування наслідків недійсності договору є безпосередньо спрямованою на відновлення законності у сфері публічних закупівель, повернення сторін у первісний стан та усунення наслідків порушення, допущеного шляхом штучного поділу предмета закупівлі. Така вимога є пропорційною оскільки, не передбачає покладення на позивача додаткових санкцій поза межами закону, спрямована виключно на усунення наслідків незаконного укладення договору, відповідає принципам ефективного та цільового використання бюджетних коштів, забезпечує відновлення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель.

Відтак, доводи позивача щодо протиправності вимоги відповідача щодо застосування правових наслідків недійсності (нікчемності) правочину - договору від 12.08.2025 №118/25 не знайшли свого підтвердження, а тому в цій частині позовні вимоги до задоволення не підлягають.

Висновки за результатами розгляду справи

Відповідно до частини першої статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Згідно з частиною першою та частиною другою статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Зважаючи на встановлені судом обставини та нормативно-правове регулювання спірних правовідносин, суд дійшов висновку, що позовні вимоги підлягають до часкового задоволення шляхом визнання протиправною та скасування пункту 3 вимоги Держаудитслужби, яка викладена в листі від 26.03.2026 № 131920-13/852-2026 «Про усунення порушень законодавства», в частині забезпечити відшкодування на користь Великоберезовицької селищної ради збитків в сумі 126 718,41 грн. (заробітна плата та нарахування на заробітну плату), заподіяних внаслідок допущених порушень законодавства з оплати праці при нарахуванні та виплаті заробітної плати селищному голові.

Судові витрати

Згідно частини 1 статті 143 КАС України суд вирішує питання щодо судових витрат у рішенні, постанові або ухвалі. Статтею 139 КАС України визначені правила розподілу судових витрат.

Відповідно до частини першої, третьої статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа. При частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог.

З матеріалів справи встановлено, що при зверненні до суду з даним позовом позивачем сплачено судовий збір у розмірі 3 328,00 грн, що підтверджується платіжною інструкцією №264 від 19.05.2026. Оскільки, позовні вимоги задоволено частково, суд стягує на користь позивача судові витрати (судовий збір) у сумі 1 109,33 грн. пропорційно до задоволених позовних вимог за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.

На підставі викладеного та керуючись статтями 6, 9, 14, 72, 73, 77, 90, 241, 250, 257 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

Адміністративний позов Великоберезовицької селищної ради до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області задовольнити частково.

Визнати протиправною та скасувати пункт 3 вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області, яка викладена в листі від 26.03.2026 № 131920-13/852-2026 «Про усунення порушень законодавства», в частині забезпечення відшкодування на користь Великоберезовицької селищної ради збитків в сумі 126 718,41 грн. (заробітна плата та нарахування на заробітну плату), заподіяних внаслідок допущених порушень законодавства з оплати праці при нарахуванні та виплаті заробітної плати селищному голові.

В задоволенні іншої частини позовних вимог – відмовити.

Стягнути на користь Великоберезовицької селищної ради судовий збір у розмірі 1 109 (тисячу сто дев`ять) гривень 33 копійки за рахунок бюджетних асигнувань Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Відповідно до частини першої статті 295 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Згідно із статтею 297 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційна скарга подається безпосередньо до Восьмого апеляційного адміністративного суду.

Повне судове рішення складено 13 жовтня 2026 року.

Реквізити учасників справи:

позивач:

- Великоберезовицька селищна рада (місцезнаходження: вул. Микулинецька, 42, с-ще Велика Березовиця, Тернопільський р-н, Тернопільська обл., 47724 код ЄДРПОУ 04393462);

відповідач:

- Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області (місцезнаходження: вул. Грушевського, 8, м. Тернопіль, Тернопільський р-н, Тернопільська обл., 46021 код ЄДРПОУ 40913637).

Головуючий суддя Юзьків М.І.