Окрема думка від 23 вересня 2026 р. у справі №990/144/26 — Велика Палата Верховного Суду

ОКРЕМА ДУМКА

судді Великої Палати Верховного Суду Гімона М. М.

щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 24 вересня 2026 року у справі № 990/144/26 (провадження № 11-222заі26) за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «МЕЖИРІЧЕНСЬКИЙ ГІРНИЧО-ЗБАГАЧУВАЛЬНИЙ КОМБІНАТ» до Президента України про визнання протиправним та скасування указу в частині

Історія справи

1. 27 квітня 2026 року Товариство з обмеженою відповідальністю «МЕЖИРІЧЕНСЬКИЙ ГІРНИЧО-ЗБАГАЧУВАЛЬНИЙ КОМБІНАТ» (далі - ТОВ «МГЗК», Товариство, позивач) звернулося до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) як до суду першої інстанції з позовом до Президента України (далі також - відповідач), у якому просило визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 02 лютого 2026 року № 94/2026 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 28 січня 2026 року "Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)"» (далі - Указ № 94/2026, РНБО, рішення РНБО, санкції відповідно) в частині введення в дію пункту 7 позиції 1 додатка 1 до рішення РНБО щодо припинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 2694 від 03 червня 2002 року (далі також - дозвіл № 2694).

2. За встановленими у цій справі обставинами, санкції введено щодо ОСОБА_1 , який є кінцевим бенефіціарним власником позивача - ТОВ «МГЗК». ТОВ «МГЗК» відсутнє серед суб`єктів, щодо яких застосовані санкції, але є власником дозволу № 2694, про припинення дії якого йдеться в пункті 7 позиції 1 додатка 1 до рішення РНБО.

3. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) ухвалою від 30 квітня 2026 року відмовив у відкритті провадження на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

4. Судове рішення вмотивоване тим, що: 1) Указ № 94/2026 є актом індивідуальної дії і стосується прав або інтересів лише визначеної в такому акті особи, а тому правом на його оскарження наділена саме така особа, а не ТОВ «МГЗК», щодо якого Президент України не здійснював жодних публічно-владних управлінських функцій; 2) припинення дії дозволу № 2694 відбулось на підставі наказу Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра) від 07 березня 2026 року № 103 «Про припинення дії спеціальних дозволів на користування надрами» (далі - наказ № 103), юридичною підставою для видання якого слугували конкретні норми Кодексу України про надра, а не охоплений предметом спору Указ № 94/2026. За висновком суду, саме наказ № 103 є індивідуальним актом, охоплюється юрисдикцією адміністративних судів та підлягає судовому контролю у визначеному законом порядку.

Ключове питання в цій справі

5. Суд вирішував питання можливості оскарження Указу Президента України, яким введено в дію рішення РНБО, в частині застосування санкцій у виді припинення дії конкретного спеціального дозволу на користування надрами, особою, якій такий дозвіл виданий, але яка не є підсанкційною особою за таким указом.

Короткий зміст постанови Великої Палати Верховного Суду

6. Велика Палата Верховного Суду постановою від 24 вересня 2026 року апеляційну скаргу ТОВ «МГЗК» залишила без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду від 30 квітня 2026 року - без змін.

7. Велика Палата Верховного Суду врахувала свої висновки, викладені, зокрема, в постановах від 06 квітня 2023 року у справі № 990/152/22, від 06 жовтня 2021 року у справі № 9901/26/21, а також від 13 травня 2020 року у справі № 9901/491/19 та від 28 квітня 2022 року у справі № 9901/480/21, і виснувала, що практика з питання визначення суб`єктів, які мають право на оскарження акта індивідуальної дії є сформованою й усталеною, а наведені позивачем доводи не дають обґрунтованих підстав для відступу від неї.

8. Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновками Касаційного адміністративного суду про те, що ТОВ «МГЗК» не має права на судове оскарження Указу № 94/2026, оскільки не є підсанкційною особою за цим Указом.

Підстави і мотиви для висловлення окремої думки

9. Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.

10. На моє переконання, наведений вище висновок Великої Палати Верховного Суду є помилковим з таких міркувань.

Щодо наявних висновків Великої Палати Верховного Суду

11. Усталеними є висновки Великої Палати Верховного Суду (зокрема, але не виключно, постанова від 28 квітня 2022 року у справі № 9901/480/21) про те, що указ Президента України, який стосується застосування персональних економічних санкцій щодо визначених в них осіб, є актом індивідуальної дії, який не містить загальнообов`язкових правил поведінки, передбачає індивідуалізовані приписи щодо обмеження здійснення господарської діяльності визначеного суб`єкта господарювання, не регулює певного виду суспільних відносин і вичерпує свою дію після його реалізації. Велика Палата Верховного Суду неодноразово наголошувала, що в спорах цієї категорії положення частини третьої статті 264 КАС України щодо можливості оскарження нормативно-правового акта протягом усього строку його дії застосуванню не підлягають.

12. У справі № 9901/491/19 (постанова від 13 травня 2020 року) фізична особа оскаржила Указ Президента України від 29 грудня 2017 року № 452/2017 «Про ліквідацію апеляційних судів та утворення апеляційних судів в апеляційних округах» в частині, що стосується ліквідації Апеляційного суду Луганської області та утворення Луганського апеляційного суду, у зв`язку із внесенням у нього завідомо неправдивої інформації про розташування частини суду в місті Луганську, яке є непідконтрольним Уряду України, та просила скасувати його в цій же частині. У своїй апеляційній скарзі скаржник зазначав, що причиною подання позову у цій справі є факт звільнення його з роботи. Так, на думку скаржника, видання оскаржуваного Указу № 452/2017 мало для нього негативні наслідки - порушення його права на працю. Велика Палата Верховного Суду, залишаючи без змін ухвалу Касаційного адміністративного суду про відмову у відкритті провадження, зазначила, що звільнення скаржника відбулося у зв`язку з його відмовою від переведення на іншу роботу та неможливістю забезпечення його роботою згідно з його спеціальністю. Між позивачем і Президентом України відсутній юридичний спір, що, своєю чергою, не породжує для позивача й права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.

13. У постанові від 06 квітня 2023 року у справі № 990/152/22 Велика Палата Верховного Суду зазначала, що обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді суб`єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов`язки, при цьому такі обмеження є запобіжником для недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) осіб, яких такі індивідуальні акти стосуються.

14. У постанові від 06 жовтня 2021 року у справі № 9901/26/21 Велика Палата Верховного Суду також наголошувала на тому, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.

15. Прикметно, що в обох цих справах (№ 990/152/22 і № 9901/26/21) Велика Палата Верховного Суду звертала увагу як на те, що укази Президента України, якими введено в дію відповідні рішення РНБО, прийняті не відносно тих осіб, які звернулися до суду з позовами, так і на те, що такі укази не створюють конкретно для позивачів жодних юридичних прав та/чи обов`язків, не зумовлюють прийняття відносно них рішень. Саме тому Велика Палата Верховного Суду доходила висновку, що видання оскаржених у наведених справах указів Президента України не призводило до виникнення публічно-правових відносин у цій справі.

16. Однак особливістю справи № 990/144/26, яка є предметом цього апеляційного перегляду, є те, що безпосередньо в рішенні РНБО в контексті припинення дії дозволів зазначений конкретний номер дозвільного документа - № 2694, власником якого є позивач. Тобто в цій справі неможливо однозначно стверджувати про те, що Указ № 94/2026 не стосується прав позивача, адже в одному акті індивідуальної дії (рішенні РНБО, введеного в дію Указом № 94/2026), який видано не відносно позивача, водночас конкретно зазначено про припинення дії іншого акта індивідуальної дії (дозволу № 2694), який виданий конкретно (персоніфіковано) позивачеві.

17. Тому, на моє переконання, існує істотна відмінність спірних правовідносин від правовідносин, які були предметом розгляду Великою Палатою Верховного Суду у справах № 990/152/22 і № 9901/26/21, а так само в тих справах, на постанови Великої Палати Верховного Суду в яких послався суд першої інстанції.

18. Відсутність позивача серед суб`єктів, щодо яких застосовані санкції, і одночасна наявність належного йому дозволу серед об`єктів, на які спрямовані Указ № 94/2026 і рішення РНБО, об`єктивно створює фактуальні підстави для виникнення впливу на права та інтереси позивача.

19. Оскільки за висновком Великої Палати Верховного Суду право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано не тільки особі, щодо якої цей акт прийнятий, але й тим особам, прав, свобод та інтересів яких він безпосередньо стосується, то висновок суду першої інстанції, підтриманий Великою Палатою Верховного Суду, про те, що видання оскарженого Указу № 94/2026 безпосередньо не порушило індивідуально виражені права або інтереси позивача, вважаю помилковим.

20. Водночас, на моє переконання, в цій справі застосовними є висновки Верховного Суду як суду касаційної інстанції, викладені в постановах від 26 листопада 2025 року у справі № 460/18562/23 і від 02 червня 2025 року у справі № 400/5306/24, відповідно до яких можливість оскарження та скасування акта індивідуальної дії залежить від того, чи може скасування акта усунути правові наслідки його виконання та відновити порушене право. Якщо акт індивідуальної дії вже виконано, а його наслідки є незворотними, оскарження такого акта не вважатиметься ефективним способом захисту, оскільки скасування не призведе до відновлення прав скаржника.

21. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 08 вересня 2021 року у справі № 816/228/17 зазначено, що оскарження акта індивідуальної дії не є належним та ефективним способом захисту, якщо його скасування саме собою не відновить порушене право.

22. У постанові від 25 січня 2022 року у справі № 143/591/20 Велика Палата Верховного Суду також звертала увагу, що в кінцевому результаті ефективний спосіб захисту прав повинен забезпечити поновлення порушеного права, а в разі неможливості такого поновлення - гарантувати особі можливість отримання нею відповідного відшкодування, тобто такий захист повинен бути повним та забезпечувати таким чином мету здійснення правосуддя та принцип процесуальної економії.

23. Як встановив суд першої інстанції і на чому наполягає позивач, оскаржений останнім припис Указу № 94/2026 реалізовано Держгеонадрами шляхом видачі наказу № 103 про припинення дозволу № 2694.

24. За змістом частини сьомої статті 13, пункту 8 частини другої статті 26 Кодексу України про надра як самостійне позначення у відповідному рішенні РНБО, введеному в дію указом Президента України, номера спеціального дозволу, який держава в порядку застосування санкцій припинила, так і сам факт запровадження санкцій у виді припинення дозволів до кінцевого бенефіціарного власника юридичної особи - фактичного користувача надр зумовлюють виникнення у спеціально уповноважених органів підстав для вчинення відповідних дій на виконання таких рішень держави.

25. Не спірним у межах цієї справи є те, що підсанкційна особа за Указом № 94/2026 ОСОБА_1 є кінцевим бенефіціарним власником позивача - ТОВ «МГЗК», а тому самостійне оскарження позивачем спірного Указу № 94/2026 не призведе до поновлення тих прав, на захист яких позивач подав цей позов (позивач доводить необхідність відмежування дій бенефеціарного власника юридичної особи від власної діяльності останньої, як наслідок - відсутність підстав для припинення дозволу № 2694, власником якого є саме юридична особа, а не її кінцевий бенефіціарний власник).

26. У цій конкретній справі № 990/144/26 має місце саме той випадок, коли скасування Указу № 94/2026 у визначеній позивачем частині саме собою не призведе до відновлення дії дозволу № 2694, на що, власне, і направлений цей позов.

27. Тому вважаю, що Велика Палата Верховного Суду за наслідками розгляду апеляційної скарги мала погодитися з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для відмови у відкритті провадження у справі, але з мотивів того, що в цьому випадку оскарження позивачем Указу № 94/2026 не є належним та ефективним способом захисту порушеного права, оскільки скасування цього припису Указу саме собою не призведе до відновлення порушеного права - відновлення дії дозвільного документа.

Суддя М. М. Гімон