Постанова від 11 жовтня 2026 р. у справі №420/480/25 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 жовтня 2026 року

м. Київ

справа № 420/480/25

адміністративне провадження № К/990/38153/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів: Стародуба О.П., Чиркіна С.М.,

розглянув у порядку письмового провадження

касаційну скаргу Іванівської селищної військової адміністрації Генічеського району Херсонської області

на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 березня 2025 року (головуючий суддя Бжассо Н.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2025 року (головуючий суддя Шляхтицький О.І., судді Федусик А.Г., Семенюк Г.В.)

у справі №420/480/25

за позовом прокурора - керівника Генічеської окружної прокуратури Херсонської області

до Іванівської селищної ради Генічеського району Херсонської області

про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії,

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. У січні 2025 року прокурор - керівник Генічеської окружної прокуратури Херсонської області звернувся до суду з позовом, у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Іванівської селищної ради Генічеського району Херсонської області, яка полягає у невжитті заходів щодо незабезпечення проведення робіт із встановлення меж об`єкту природно-заповідного фонду - заповідне урочище місцевого значення «Агайманське», загальною площею 25 га, розташованого на землях Іванівської селищної ради Генічеського району Херсонської області;

- зобов`язати Іванівську селищну раду Генічеського району Херсонської області вжити заходів щодо проведення робіт із встановлення меж об`єкту природно-заповідного фонду - заповідне урочище місцевого значення «Агайманське», загальною площею 25 га, розташованого на землях Іванівської селищної ради Генічеського району Херсонської області.

1.1. В обґрунтування позовних вимог зазначено, що заповідне урочище місцевого значення «Агайманське» входить до складу природно-заповідного фонду України та відповідач бере під охорону вказаний об`єкт і зобов`язується зберігати його та дотримуватись екологічних норм при використанні природних ресурсів. Однак, за інформацією Департаменту захисту довкілля та природних ресурсів Херсонської ОДА встановлено, що Положення про вказаний об`єкт природно-заповідного фонду у встановленому порядку не розроблялось. Землевпорядна документація щодо організації і встановлення меж території Заповідного урочища не надходила. Згідно з інформацією Іванівської селищної ради Генічеського району Херсонської області, документація із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки на вказаний об`єкт природно-заповідного фонду не розроблялась та не затверджувалась.

2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 14 березня 2025 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2025 року, позов прокурора - керівника Генічеської окружної прокуратури Херсонської області в інтересах держави до Іванівської селищної ради про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії задоволено.

Визнано протиправною бездіяльність Іванівської селищної ради Генічеського району Херсонської області, яка полягає у невжитті заходів щодо незабезпечення проведення робіт із встановлення меж об`єкту природно-заповідного фонду - заповідне урочище місцевого значення «Агайманське», загальною площею 25 га, розташованого на землях Іванівської селищної ради Генічеського району Херсонської області;

Зобов`язано Іванівську селищну раду Генічеського району Херсонської області вжити заходів щодо проведення робіт із встановлення меж об`єкту природно-заповідного фонду - заповідне урочище місцевого значення «Агайманське», загальною площею 25 га, розташованого на землях Іванівської селищної ради Генічеського району Херсонської області.

3. Під час розгляду справи суди попередніх інстанцій встановили, що:

3.1. На території Генічеського району Херсонської області знаходиться об`єкт природно-заповідного фонду - Заповідне урочище місцевого значення «Агайманське».

3.2. Згідно з охоронним зобов`язанням від 27 серпня 2008 року № 38 охорону території Заповідного урочища покладено на Фрунзенську сільську раду (Агайманську сільську раду).

3.3. На підставі рішення третьої сесії Іванівської селищної ради VIII скликання від 15 грудня 2020 року № 11, Агайманську сільську раду реорганізовано шляхом приєднання до Іванівської селищної ради Генічеського району Херсонської області. Визнано, що Іванівська селищна рада є правонаступником всього майна, прав та обов`язків Агайманської сільської ради.

3.4. Разом з тим, з 2008 року ані Агайманською сільською радою, ані її правонаступником не вжито заходів щодо розроблення землевпорядної документації щодо організації і встановлення меж території заповідного урочища місцевого значення «Агайманське».

3.5. При цьому, 09 липня 2021 року за Іванівською селищною радою зареєстровано право комунальної власності на земельну ділянку комунальної власності з кадастровим номером 6522987000:02:001:0844, площею 25,8651 га з цільовим призначенням: для сінокосіння та випасання худоби, що є порушенням законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, оскільки вказана земельна ділянка частково увійшла в межі Заповідного урочища місцевого значення "Агайманське".

3.6. Вважаючи бездіяльність щодо проведення робіт із встановлення меж об`єкту природно-заповідного фонду - заповідне урочище місцевого значення «Агайманське», загальною площею 25 га, розташованого на землях Іванівської селищної ради Генічеського району Херсонської області протиправною, позивач звернувся до суду з позовом.

4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що на Іванівську селищну раду, як орган місцевого самоврядування, покладено обов`язок із організації робіт із встановлення меж об`єкту природно-заповідного фонду - заповідне урочище місцевого значення «Агайманське», загальною площею 25 га, розташованого на землях Іванівської селищної ради Генічеського району Херсонської області.

При цьому, судом було враховано, що у відзиві на адміністративний позов Іванівська селищна рада позовні вимоги визнала.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

5. Іванівська селищна військова адміністрація Генічеського району Херсонської області подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 березня 2025 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2025 року, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

5.1. Обґрунтовуючи підстави для відкриття касаційного провадження у справі, скаржник зазначає про порушення судом першої інстанції норм процесуального права. Зокрема вказує, що суд першої інстанції не здійснив заміну Іванівської селищної ради Генічеського району Херсонської області на Іванівську селищну військову адміністрацію Генічеського району Херсонської області, тим самим не дотримався вимог статті 52 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Указане, на переконання скаржника, є обов`язковою підставою (пункт 4 частини третьої статті 353 КАС України) для скасування судових рішень.

5.2. Також відповідач вказує на неправильне застосування судом норм матеріального права, порушення норм процесуального права у випадку, якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах (пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України).

Зокрема скаржник стверджує, що відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування частин 1, 4 статті 7, статті 30 Закону України «Про природно-заповідний фонд» та статті 47 Закону України «Про землеустрій» щодо встановлення меж територій природно-заповідного фонду, які з 24 лютого 2022 року знаходяться на тимчасово окупованій російською федерацією території України, відповідно до Переліку територій, на яких ведуться (велися) бойові дії або тимчасово окупованих Російською Федерацією, затвердженого наказом Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України від 28 лютого 2025 року №376.

На думку відповідача, заходи зі встановлення меж територій природно-заповідного фонду не можуть бути реалізованими, оскільки заповідне урочище місцевого значення «Агайманське» з 24 лютого 2022 року перебуває під тимчасовою окупацією російською федерацією.

5.3. Крім цього скаржник зазначає про невиконання прокурором вимог законодавства щодо обґрунтованості підстав для представництва інтересів держави та недотримання встановленого процесуальним законодавством порядку звернення до суду.

6. Відзив від позивача не надходив, хоча був належним чином повідомлений про відкриття касаційного провадження у справі (27 листопада 2025 року о 20 год 40 хв).

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

7. Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

8. Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 введено в Україні воєнний стан з 05 год 30 хв 24 лютого 2022 року, який наразі триває відповідно до Указів Президента України.

9. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 4 Закону України від 12 травня 2015 року № 389-VIII «Про правовий режим воєнного стану» (далі - Закон № 389-VIII) на територіях, на яких введено воєнний стан, для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення разом із військовим командуванням запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян можуть утворюватися тимчасові державні органи - військові адміністрації.

Рішення про утворення військових адміністрацій приймається Президентом України за поданням обласних державних адміністрацій або військового командування.

Військові адміністрації населених пунктів утворюються в межах територій територіальних громад, у яких сільські, селищні, міські ради та/або їхні виконавчі органи, та/або сільські, селищні, міські голови не здійснюють покладені на них Конституцією та законами України повноваження, а також в інших випадках, передбачених цим Законом.

Військову адміністрацію населеного пункту (населених пунктів) очолює начальник, який призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України за пропозицією Генерального штабу Збройних Сил України або відповідної обласної державної адміністрації.

Начальником військової адміністрації населеного пункту (населених пунктів) може бути призначений відповідний сільський, селищний, міський голова.

10. Частиною восьмою статті 4 Закону № 389-VIII військові адміністрації населених пунктів, районні, обласні військові адміністрації здійснюють свої повноваження протягом дії воєнного стану та 30 днів після його припинення чи скасування.

11. Відповідно до частини першої статті 78 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР ) повноваження сільської, селищної, міської, районної в місті, районної, обласної ради можуть бути достроково припинені, зокрема у випадках, передбачених законами України «Про військово-цивільні адміністрації», «Про правовий режим воєнного стану».

12. Повноваження сільської, селищної, міської, районної в місті, районної, обласної ради за наявності підстав, передбачених пунктом 3 частини першої цієї статті, достроково припиняються з дня набрання чинності актом Президента України про утворення відповідної військово-цивільної, військової адміністрації (частина п`ята статті 78 Закону № 280/97-ВР).

13. Указом Президента України від 27 жовтня 2022 року № 738/2022 «Про утворення військових адміністрацій населених пунктів у Херсонській області» утворено, серед іншого, Іванівську селищну військову адміністрацію Генічеського району Херсонської області.

14. Частиною другою статті 10 Закону № 389-VIII передбачено, що у разі утворення військової адміністрації населеного пункту (населених пунктів) Верховна Рада України за поданням Президента України може прийняти рішення про те, що у період дії воєнного стану та 30 днів після його припинення чи скасування:

1) начальник військової адміністрації:

крім повноважень, віднесених до його компетенції цим Законом, здійснює повноваження сільської, селищної, міської ради, її виконавчого комітету, сільського, селищного, міського голови;

може затвердити тимчасову структуру виконавчих органів сільської, селищної, міської ради (для працівників, посади яких не включені до тимчасових штатних розписів, оголошується простій або здійснюється їх переведення на рівнозначну чи нижчу посаду);

2) апарат сільської, селищної, міської ради та її виконавчого комітету, інші виконавчі органи (з урахуванням абзацу третього пункту 1 цієї частини), комунальні підприємства, установи та організації відповідної територіальної громади підпорядковуються начальнику відповідної військової адміністрації.

15. На виконання вимог вказаної вище норми Верховна Рада України прийняла постанову «Про здійснення начальниками військових адміністрацій населених пунктів у Херсонській області повноважень, передбачених частиною другою статті 10 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», якою визначила повноваження, зокрема Іванівської селищної військової адміністрації Генічеського району, у період дії воєнного стану в Україні та 30 днів після його припинення чи скасування.

16. Вся територія Генічеського району Херсонської області входить до Переліку територій, на яких ведуться (велися) бойові дії або тимчасово окупованих Російською Федерацією, що затверджений наказом Міністерство з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України від 22 грудня 2022 року № 309.

17. Зважаючи на зазначене правове регулювання, повноваження Іванівської селищної ради Генічеського району Херсонської області тимчасово перейшли до Іванівської селищної військової адміністрації Генічеського району Херсонської області.

18. За матеріалами цієї справи у січні 2025 року керівник Генічеської окружної прокуратури Херсонської області звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправною бездіяльність Іванівської селищної ради Генічеського району Херсонської області та зобов`язати її вчинити певні дії. При цьому, предметом спору є бездіяльність Іванівської селищної ради Генічеського району Херсонської області щодо забезпечення проведення робіт із встановлення меж об`єкту природно-заповідного фонду - заповідне урочище місцевого значення «Агайманське», розташованого на землях Іванівської селищної ради Генічеського району Херсонської області.

19. Суди попередніх інстанцій задовольнили позовні вимоги прокурора у повному обсязі, виходячи з того, що саме на Іванівську селищну раду Генічеського району Херсонської області, як орган місцевого самоврядування, покладено обов`язок із організації робіт із встановлення меж об`єкту природно-заповідного фонду.

20. Верховний Суд вважає такі висновки судів передчасними з огляду на таке.

21. Частиною четвертою статті 46 КАС України визначено, що відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

22. Визначення суб`єкта владних повноважень міститься у статті 4 КАС України, відповідно до якої суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, орган військового управління, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

23. Статтею 43 КАС України передбачено, що здатність мати процесуальні права та обов`язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами), адміністратором за випуском облігацій.

24. Отже, головною ознакою суб`єкта владних повноважень як відповідача в адміністративній справі є не наявність або відсутність у нього статусу юридичної особи, а здійснення цим суб`єктом (у тому числі без статуту юридичної особи) владних управлінських функцій у відносинах, у яких виник спір.

25. Стосовно терміну «владні управлінські функції», то зміст поняття «владні» полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин, а «управлінські функції» - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта. Аналогічні висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 19 лютого 2020 року у справі № 520/5442/18 (пункти 18-20), від 26 лютого 2020 року у справі № 1240/1981/18 (пункти 16-17), від 01 квітня 2020 року у справі № 520/13067/17 (пункти 19-21).

26. З огляду на наведене, суди попередніх інстанцій, вирішуючи спір по суті, не встановили належного відповідача у спірних правовідносинах та, відповідно, ухвалили судове рішення щодо Іванівської селищної ради Генічеського району Херсонської області, яка на момент звернення прокурора до суду не була наділена владно-управлінськими функціями. У випадку ухвалення судового рішення відносно неналежного відповідача виконання такого рішення буде неможливим.

27. Подібний підхід щодо наявності владно-управлінських функцій у військових адміністраціях на період дії воєнного стану викладений у постанові Верховного Суду від 22 травня 2025 року у справі № 320/2093/23.

28. Приписами частини третьої статті 48 КАС України визначено, що у разі якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача.

29. Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави (частина четверта статті 48 КАС України).

30. Належним є відповідач, який є суб`єктом порушеного, оспорюваного чи невизнаного матеріального правовідношення. Належність відповідача визначається, перш за все, за нормами матеріального права. Відтак, неналежним відповідачем є особа, яка не повинна і не може відповідати за пред`явленим позовом. У разі якщо за змістом норми матеріального права, яка підлягає застосуванню за вимогою позивача, учасником спірних відносин та зобов`язаною особою є інша, ніж особа, до якої пред`явлено позов, підстави для задоволення позову відсутні. У такому випадку суд з метою забезпечення захисту порушеного (оспорюваного, невизнаного) права особи повинен замінити неналежного відповідача належним або залучити до участі у справі співвідповідача, однак на це потрібна згода позивача.

31. Водночас колегія суддів зазначає, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. У такому випадку суд з метою забезпечення захисту порушеного (оспорюваного, невизнаного) права особи повинен замінити неналежного відповідача належним або залучити до участі у справі співвідповідача, однак на це потрібна згода позивача. При цьому, заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду. Після заміни сторони, залучення другого відповідача розгляд адміністративної справи починається спочатку. Заміна відповідача допускається до ухвалення рішення судом першої інстанції.

32. Отже, визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - є обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. При цьому обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності, або залучення співвідповідачів.

33. Проте суд першої інстанції наведених вище вимог процесуального закону не дотримався і, вирішуючи спір по суті визнав протиправною бездіяльність Іванівської селищної ради Генічеського району Херсонської області та зобов`язав її вчинити певні дії, однак не залучив Іванівську селищну військову адміністрацію Генічеського району Херсонської області до участі у справі як суб`єкта владних повноважень, який тимчасово утворений на період введення воєнного стану та є належним відповідачем у цій справі.

34. Враховуючи викладене, колегія суддів констатує, що суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, не з`ясував суть спірних правовідносин та не визначив належного відповідача у справі щодо пред`явлених позовних вимог, до якого має бути пред`явлений позивачем позов, тобто не встановив суб`єктний склад цієї справи.

35. Наведені обставини позбавляють суд касаційної інстанції можливості здійснити касаційний перегляд судових рішень, оскільки суди попередніх інстанцій не з`ясували хто є належним відповідачем у справі та не вирішили питання про залучення до участі у справі належного відповідача, що є першочерговим.

36. При цьому, колегія суддів не надає оцінки по суті спору у цій справі, оскільки така оцінка є можливою лише після встановлення суб`єктного складу, предмету, підстав та суті спірних правовідносин, всебічного, повного та об`єктивного дослідження усіх обставин, що мають значення для правильного вирішення спору. Це також має значення у контексті надання оцінки предмету цього позову та іншим доводам касаційної скарги.

37. Таким чином, колегія суддів констатує, що висновки судів попередніх інстанцій є передчасними, та такими, що зроблені без повного з`ясування обставин, що мають значення для вирішення справи, а відтак оскаржувані судові рішення не є такими, що відповідають вимогам законності та обґрунтованості, встановленим статтею 242 КАС України.

38. Згідно з пунктом 4 частини третьої статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

39. Відповідно до частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

40. Під час нового розгляду цієї справи необхідно врахувати висновки, зроблені у цій постанові та на основі закріплених у КАС України принципів, забезпечити вивчення всіх обставин справи, необхідних для прийняття законного й обґрунтованого судового рішення.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд, -

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Іванівської селищної військової адміністрації Генічеського району Херсонської області задовольнити.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 березня 2025 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2025 року скасувати, а справу №420/480/25 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її ухвалення і оскарженню не підлягає.

Суддя - доповідач В.М. Шарапа

Судді О.П. Стародуб

С.М. Чиркін