Рішення від 11 жовтня 2026 р. у справі №580/3112/26 — Черкаський окружний адміністративний суд

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 жовтня 2026 рокусправа № 580/3112/26

м. Черкаси

Черкаський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Рідзеля О.А., розглянувши за правилами загального позовного провадження у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом заступника керівника Смілянської окружної прокуратури в інтересах держави до Черкаської районної державної адміністрації, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

27.03.2026 до Черкаського окружного адміністративного суду надійшов позов заступника керівника Смілянської окружної прокуратури в інтересах держави (далі – позивач) до Черкаської обласної державної адміністрації, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації (далі – відповідач 2), в якому позивач просить:

визнати протиправною бездіяльність Черкаської обласної державної адміністрації щодо невжиття заходів з розробки науково-проектної (науково-дослідної) документації з визначення меж і режимів використання території пам`ятки археології - “Межиріцька палеолітична стоянка мисливців на мамонтів”, охоронний №230017-Н, що розташоване за адресою: Р10, 15, вул. Канівська, 4/2, с. Межиріч, Черкаська область, 19035 як пам`ятки археології національного значення, зобов`язавши Черкаську обласну державну адміністрацію (код ЄДРПОУ: 00022668, бульвар Шевченка, 185, м. Черкаси, 18000) вжити заходів з розробки науково-проектної (науково-дослідної) документації з визначення меж і режимів використання території пам`ятки археології – “Межиріцька палеолітична стоянка мисливців на мамонтів”, охоронний № 230017-Н, що розташоване за адресою: Р10, 15, вул. Канівська, 4/2, с. Межиріч, Черкаська область, 19035 як пам`ятки археології національного значення;

визнати протиправною бездіяльність Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації щодо невиконання вимог чинного законодавства України із забезпечення складання облікової документації на пам`ятку археології національного значення – “Межиріцька палеолітична стоянка мисливців на мамонтів”, охоронний № 230017-Н, що занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2009 № 928, зобов`язавши Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації (код ЄДРПОУ: 40270297, бульвар Шевченка, 185, м. Черкаси, 18001) вчинити дії, спрямовані на забезпечення складання облікової документації на пам`ятку археології національного значення – “Межиріцька палеолітична стоянка мисливців на мамонтів”, охоронний №230017-Н, що занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2009 №928.

Позов мотивовано тим, що у ході моніторингу використання земельних ділянок на території Черкаського району встановлено, що у селі Межиріч Черкаського району Черкаської області розташована пам`ятка археології - «Межиріцька палеолітична стоянка мисливців на мамонтів», яка є пам`яткою культурної спадщини в силу ст. 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Згідно з інформацією Департаменту захисту та збереження культурної спадщини Міністерства культури України від 28.01.2026 № 05/113/469-26 «Стоянка» 1,5 млн – 10 тис років до н.е. у с. Межиріч Черкаської області, занесена до Державного реєстру нерухомих пам`яток України як пам`ятка археології національного значення постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2009 № 928 за категорію «національного значення», охоронний номер: 230017-Н.

Науково-проєктна (науково-дослідна) документації з визначення меж і режимів використання вказаної пам`ятки Міністерством не затверджувалась.

Згідно з інформацією Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації від 01.10.2025 №02/01-05.01-10/716/02/01-05.01-10/25867 облікова документація на пам`ятку не виготовлялась у зв`язку з відсутністю бюджетних асигнувань.

Згідно з інформацією Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області від 30.09.2025 №10-23-0.21-6125/2-25 у Відділі № 4 Управління забезпечення реалізації державної політики у сфері земельних відносин Головного управління відсутня інформація та відповідні документи (проектна та технічна документація) щодо земельної ділянки, на якій знаходиться пам`ятка культурної спадщини – «Межиріцька палеолітична стоянка мисливців на мамонтів».

Таким чином, межі вказаної пам`ятки археології національного значення не винесені (не встановлені), що призводить до порушення правового режиму її використання та, як наслідок, пошкодження, руйнування та знищення.

При цьому, відповідачами не вжито достатніх заходів для охорони та належного збереження пам`ятки археології національного значення – «Межиріцька палеолітична стоянка мисливців на мамонтів», на даний час межі пам`ятки не визначені, її територія до даних Державного земельного кадастру не внесена, облікова документація не складена.

Ухвалою суду від 31.03.2026 позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження у справі та вирішено розгляд справи здійснювати за правилами спрощеного позовного провадження.

Ухвалою від 14.05.2026 суд здійснив перехід із спрощеного провадження до загального, продовжив строк підготовчого провадження на 30 днів та призначив підготовче засідання.

Ухвалою від 27.05.2026 суд замінив первинного відповідача – Черкаську обласну державну адміністрацію на Черкаську районну державну адміністрацію (далі – відповідач 1).

Усною ухвалою від 01.07.2026, внесеною до протоколу судового засідання, суд закрив підготовче провадження та призначив судовий розгляд справи по суті

16.04.2026 Черкаська обласна державна адміністрація подала суду відзив на позовну заяву, в якому просить відмовити у задоволенні позову. Вказано, що згідно відомостей позовної заяви, пам`ятка археології національного значення «Межиріцька палеолітична стоянка мисливців на мамонтів» знаходиться за адресою: вул. Канівська, 4/2, с. Межиріч, Черкаська область, 19035, тобто пам`ятка археології знаходиться на земельній ділянці в адміністративного-територіальних межах селища Межиріч.

Статтею 122 Земельного кодексу України визначені повноваження органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування. Так, частиною п`ятою передбачено, що обласні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами третьою, четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах міст та за межами населених пунктів, а також земельні ділянки, що не входять до складу певного району, або у випадках, коли районна державна адміністрація не утворена, для всіх потреб.

Натомість, згідно частини третьої, саме районні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах сіл, селищ для всіх потреб.

Отже, з огляду на зазначене, правомірно буде вважати, що пам`ятка археології дійсно є державною власністю, як і земельна ділянка на якій вона розташована та які нерозривно пов`язані між собою, тому держава в особі органів, визначених саме статтею 122 Земельного кодексу України є власником земельних ділянок історико-культурного призначення та пам`яток археології розташованих на них.

20.04.2026 прокурор подав відповідь на відзив. Вказав, що діюче законодавство безальтернативно визначає для пам`яток археології та земель, на яких розташовані та не вилучені у передбаченому законом порядку пам`ятки археології, єдину форму власності – державну, а у випадку, якщо така земельна ділянка не перебуває у державній власності, – остання підлягає обов`язковому вилученню або викупу.

До відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначені Конституцією і законами України, належить вирішення питань використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля тощо.

Статтею 21 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» передбачено, що місцева державна адміністрація розпоряджається землями державної власності відповідно до закону.

Приписами ст. 17 ЗК України також визначено повноваження державних адміністрацій у розпорядженні землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом.

У відповідності до ч. 2 ст. 84 ЗК України право державної власності на землю набувається і реалізується державою через органи виконавчої влади відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.

Відповідно до ст. 26 Закону України «Про землеустрій» замовниками документації із землеустрою можуть бути органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, землевласники і землекористувачі, а також інші юридичні та фізичні особи.

Частиною 6 Закону України «Про землеустрій» передбачено, що проект землеустрою щодо організації і встановлення меж обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів, що розробляється з метою внесення до Державного земельного кадастру відомостей про межі та режими використання земель у межах територій пам`яток культурної спадщини, розробляється у складі науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини.

Черкаська обласна державна адміністрація наділена відповідними повноваженнями: як розпорядник земель державної форми власності за межами населених пунктів (ст. 122 Земельного кодексу України); як орган, уповноважений приймати рішення про проведення робіт із землеустрою (ст. 25 Закону України «Про землеустрій») та відносити до тієї чи іншої категорії земель земельні ділянки (ст. 20 Земельного кодексу України); як орган, що вправі бути замовником документації із землеустрою (ст. 26 Закону України «Про землеустрій»); як орган, уповноважений бути замовником науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини (власник пам`ятки) (ч. 4 ст. 334 Закону України «Про охорону культурної спадщини»).

У поданих суду 23.04.2026 запереченнях на відповідь на відзив Черкаська ОДА вказує, що статтею 122 Земельного кодексу України визначені повноваження органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування.

Так, частиною п`ятою передбачено, що обласні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами третьою, четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах міст та за межами населених пунктів, а також земельні ділянки, що не входять до складу певного району, або у випадках, коли районна державна адміністрація не утворена, для всіх потреб.

Натомість, згідно частини третьої, саме районні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах сіл, селищ для всіх потреб.

Предметом судового спору є територія пам`ятки археології національного значення «Межиріцька палеолітична стоянка мисливців на мамонтів», що знаходиться за адресою: вул. Канівська, 4/2, с. Межиріч, Черкаська область, 19035, тобто пам`ятка археології знаходиться на земельній ділянці в адміністративного-територіальних межах селища Межиріч.

Отже, з огляду на зазначене, правомірно буде вважати, що пам`ятка археології дійсно є державною власністю, як і земельна ділянка на якій вона розташована та які нерозривно пов`язані між собою, тому держава в особі органів, визначених саме статтею 122 Земельного кодексу України, а саме в особі районної державної адміністрації є власником земельних ділянок історико-культурного призначення та пам`яток археології розташованих на них.

Ухвалою від 14.05.2026 суд вирішив здійснити перехід із спрощеного провадження до загального та призначив підготовче засідання.

Ухвалою від 27.05.2026 суд замінив первинного відповідача – Черкаську обласну державну адміністрацію на Черкаську районну державну адміністрацію (далі – відповідач 1).

19.06.2026 Черкаська районна державна адміністрація подала суду відзив на позовну заяву, в якому просить відмовити у задоволенні позову. Вказано, що рішення про затвердження науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання зони охорони приймається: центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, - щодо зон охорони пам`яток національного значення, історико-культурних заповідників державного значення, історико-культурних заповідних територій.

Відповідно до листа Київського національного університету імені Тараса Шевченка від 02.03.2026 № 01/274-19, який надісланий на запит Смілянської окружної прокуратури Пам`ятка досліджується археологічною експедицією Київського національного університету імені Тараса Шевченка (керівник – доц. Шидловський П.С.) і є місцем проведення навчально-виробничих археологічних практик для студентів історичного факультету та польовою школою для стажування аспірантів та молодих вчених з різних наукових та освітніх установ України.

Отже із наявної інформації слідує висновок, що користувачем пам`ятки археології є Київський національний університет імені Тараса Шевченка, та відповідає за збереженість пам`ятки археології і зобов`язаний дотримувати вимог органів охорони культурної спадщини.

Центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини є Міністерство культури України.

Уповноваженим органом охорони культурної спадщини на місцевості є структурний підрозділ Черкаської обласної державної адміністрації - Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації.

В свою чергу статтею 5 Закону України „Про охорону культурної спадщини“, зазначено: до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, належить: затвердження науково - проектної (науково-дослідної) документації з визначення режиму використання пам`ятки національного значення, меж і режимів використання її території та зон охорони, історико-культурного заповідника державного значення, історико-культурної заповідної території, їхніх зон охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних ареалів населених місць.

Відповідно до положення про Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації основним завданням Управління є забезпечення: реалізації державної політики на території області у сфері культури та мистецтв, охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей, нематеріальної культурної спадщини, державної мовної політики, кіноматографії, відновлення та збереження національної пам`ятки, міжнаціональних відносин, релігії та захисту прав національних меншин. Забезпечує в межах своїх повноважень: контроль за збереженням та переміщенням культурних цінностей, а також тих, що включені до Державного реєстру національного культурного надбання, державно часини Музейного фонду України; виконання функцій замовника, укладення з цією метою контрактів та виявлення, дослідження, консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію, ремонт, пристосування об`єктів культурної спадщини та інші заходи щодо охорони культурної спадщини.

Відповідно до листа відділу культури виконавчого комітету Канівської міської ради від 09.01.2026 № 5 (наявний у матеріалах справи) користувачем земельної ділянки (землекористувач) в с. Межиріч, яка знаходиться в межах пам`ятки археології національного значення - „Стоянка“ 1, 5 млн. – 10 тис. років до н.е. є Канівська міська територіальна громада в особі Канівської міської ради Черкаської області.

Отже прокурор стверджуючи про протиправну бездіяльність Черкаської РДА, не визначає належну особу, наділену повноваженнями замовника та особи, яка дає дозвіл на розробку і затвердження науково-проектної (науково-дослідної) документації з визначення меж і режимів використання території пам`ятки археології – „Межиріцька палеолітична стоянка мисливців на мамонтів“, як пам`ятки археології національного значення.

У свою чергу прокурор у відповіді на вказаний відзив зазначив, що у даному випадку пам`ятка археології - «Межиріцька палеолітична стоянка мисливців на мамонтів» знаходиться за адресою: Р10, 15, вул. Канівська, 4/2, с. Межиріч, Черкаська область, 19035, тобто, в межах населеного пункту. Тобто, власниками земельних ділянок державної власності у межах сіл для всіх потреб є районні державні адміністрації.

01.07.2026 Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації подало суду відзив на позовну заяву, в якому просить відмовити у її задоволенні. Вказано, що занесенню об`єкта культурної спадщини місцевого та національного значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України передує певна робота спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини, до яких належить і виконавчий комітет Межиріцької сільської ради, та до повноважень якого віднесено виготовлення облікової документації на розміщені на території села об`єкти культурної спадщини місцевого та національного значення та подання пропозицій Управлінню культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації щодо занесення таких об`єктів до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, на підставі облікової документації.

Отже, законодавство не покладає на Управління обов`язку з виготовлення облікової документації на пам`ятки місцевого та національного значення, відтак, доводи позивача базуються на помилковому тлумаченні норм права.

Усною ухвалою від 01.07.2026, внесеною до протоколу судового засідання, закрито підготовче провадження та призначено судовий розгляд справи по суті.

Ухвалою від 15.09.2026 суд вирішив здійснювати у порядку письмового провадження подальший розгляд по суті справи №580/3112/26.

Оцінивши доводи сторін, дослідивши письмові докази, суд встановив таке.

Судом встановлено, що у відповідь на звернення прокурора від 23.01.2026 щодо надання інформації про пам`ятку археології «Межиріцька палеолітична стоянка мисливців на мамонтів» листом Київського національного університету імені Тараса Шевченка від 02.03.2026 №01/274-19 повідомлено таке.

Пам`ятка археології Межиріцьке поселення мисливців на мамонтів знаходиться на території с. Межиріч Канівської ОТГ Черкаського району Черкаської обл.

Об`єкт взято під охорону під назвою «Поселення доби пізнього палеоліту» рішенням виконкому Черкаської обласної Ради №116 від 26 червня 1990 року (Паспорт №1.2.2830-2.23.7).

Пам`ятці археології «Стоянка» (1,5 млн. - 10 тис. років до нашої ери) в с. Межиріч надано статусу пам`ятки національного значення Постанова Кабінету Міністрів України від 03.09.2009 №928 (охоронний номер 230017-Н).

Датування: пізній палеоліт (18-17 тис. рр. тому), доба бронзи (III - II тис. до н.е.), ранній залізний вік (І тис. до н.е.), пізнє середньовіччя - ранній модерний час (XVIII - поч. XIX ст.).

Орієнтовна площа земельної ділянки становить 1,54 га, розташована на території с. Межиріч Канівської ОТГ Черкаської області з обох сторін автодороги Канів - Черкаси і складається із двох частин. Перша частина, земельна ділянка площею 0,78 га, на якій безпосередньо знаходиться археологічний розкоп, призначена для проектування, реставрації, реконструкції об`єктів і Музею «Поселення мисливців на мамонтів».

Згідно з інформацією Департаменту захисту та збереження культурної спадщини Міністерства культури України від 28.01.2026 № 05/113/469-26 «Стоянка» 1,5 млн – 10 тис років до н.е. у с. Межиріч Черкаської області, занесена до Державного реєстру нерухомих пам`яток України як пам`ятка археології національного значення постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2009 № 928 за категорію «національного значення», охоронний номер: 230017-Н. Науково-проєктна (науково-дослідна) документації з визначення меж і режимів використання вказаної пам`ятки Міністерством не затверджувалась.

Згідно з інформацією Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області у листі від 30.09.2025 № 10-23-0.21-6125/2-25 у Відділі № 4 Управління забезпечення реалізації державної політики у сфері земельних відносин Головного управління відсутня інформація та відповідні документи щодо власника, площі, кадастрового номера, встановлення меж внатурі земельної ділянки, на якій знаходиться пам`ятка культурної спадщини – «Межиріцька палеолітична стоянка».

Згідно з інформацією Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації у листі від 01.10.2025 №02/01-05.01-10/716/02/01-05.01-10/25867 облікова документація на пам`ятку не виготовлялась у зв`язку з відсутністю бюджетних асигнувань.

Відповідно до інформації виконавчого комітету Канівської міської ради у листі від 09.01.2026 №5 користувачем земельної ділянки в с. Межиріч, яка знаходиться в межах пам`ятки археології національного значення – «Стоянка» 1,5 млн – 10 тис років до н.е. є Канівська міська територіальна громада в особі Канівської міської ради Черкаської області. Площа пам`ятки не визначена. Відповідно до даних Державного земельного кадастру – земельна ділянка не сформована, межі в натурі (на місцевості) території пам`ятки не виділені, проектна документація із землеустрою не виготовлена.

Вказане, зумовило звернення прокурора до суду з цим позовом.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи, суд врахував таке.

Згідно з ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Судом враховано приписи частини 4 статті 54 Конституції України відповідно до яких культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

Щодо повноважень прокурора на звернення в суд з цим позовом.

У Рішенні від 05.06.2019 №4-р(II)/2019 Конституційний Суд України зазначив, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Відповідно до ч.3 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, зазначила, що за змістом ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У справі, що розглядається, прокурор підставою для звернення до суду визначив відсутність повноваженого органу на звернення в суд з цим позовом.

Так, правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини регулює Закон України від 08.06.2000 №1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі – Закон №1805-III), преамбулою якого установлено, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

За визначенням, наведеним у статті 1 Закону №1805-III, охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини.

Отже, регулювання відносин у сфері охорони культурної спадщини спрямоване на її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.

Згідно зі статтею 3 Закону №1805-III державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України та спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать:

центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини;

орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації;

виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Частиною 1 ст.13 Закону № 1805-III передбачено, що об`єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України (далі - Реєстр) за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки. Порядок визначення категорій пам`яток встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до ст. 14 Закону № 1805-III занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру та внесення змін до нього (вилучення з Реєстру, зміна категорії пам`ятки) провадяться відповідно до категорії пам`ятки:

а) пам`ятки національного значення - постановою Кабінету Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини протягом одного року з дня одержання подання;

б) пам`ятки місцевого значення - рішенням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини за поданням відповідних органів охорони культурної спадщини або за поданням громадських об`єднань, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини, протягом одного місяця з дня одержання подання.

Об`єкт культурної спадщини до вирішення питання про його реєстрацію як пам`ятки вноситься до Переліку об`єктів культурної спадщини і набуває правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини, про що відповідний орган охорони культурної спадщини в письмовій формі повідомляє власника цього об`єкта або уповноважений ним орган (особу). Перелік щойно виявлених об`єктів культурної спадщини ведеться органами охорони культурної спадщини та публікується такими органами на своїх офіційних веб-сайтах. Включення об`єкта до такого переліку здійснюється одночасно з набуттям ним статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини.

Переліки об`єктів культурної спадщини затверджуються рішеннями відповідних органів охорони культурної спадщини.

Порядок обліку об`єктів культурної спадщини визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини видає власнику пам`ятки або уповноваженому ним органу свідоцтво про реєстрацію об`єкта культурної спадщини як пам`ятки.

Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини надає органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органам охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, відповідним виконавчим органам сільської, селищної, міської ради витяги з Реєстру щодо пам`яток, які розташовані на їхніх територіях.

У постанові від 29.01.2024 у справі № 260/2285/21 Верховний Суд зазначив: "занесення об`єкта культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України є комплексом заходів, що включає в себе, зокрема: подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, розроблення облікової документації, експертизу останньої та ухвалення відповідного рішення, за кожен з яких відповідає певний спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини."

П.2.1 Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України 11.03.2013 № 158, визначено, що виявлення нерухомих об`єктів культурної спадщини та складання на них відповідної облікової документації забезпечують уповноважені органи, а також районні державні адміністрації, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини, зокрема виконують функції Замовника та укладають з цією метою контракти на виявлення, дослідження нерухомих об`єктів культурної спадщини для їх взяття на облік та подальшої державної реєстрації.

У постанові від 01.02.2023 у справі № 260/2284/21 Верховний Суд сформував такий правний висновок: Зі змісту положень Закону України «Про охорону культурної спадщини» вбачається, що ним визначено такі підстави для звернення до суду органу охорони культурної спадщини: якщо власник пам`ятки не вживе заходів щодо її збереження, зокрема у зв`язку з неможливістю створення необхідних для цього умов, суд за позовом відповідного органу охорони культурної спадщини може постановити рішення про її викуп; викупна ціна пам`ятки визначається за згодою сторін, а в разі спору - судом (частини друга та четверта статті 21). Інших підстав для звернення органу державної влади з відповідним позовом Закон України «Про охорону культурної спадщини» не визначає.

Крім того, у постанові від 29 листопада 2022 року у справі №240/401/19 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду сформулював висновки про те, що положення статті 53 КАС України у системному зв`язку з положеннями статті 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави в особі територіальної громади необхідно розуміти так:

- прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;

- прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі, не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;

- у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено.

Правовий висновок про те, що прокурор має право звертатися до суду в інтересах держави у сфері охорони культурної спадщини, висловлений Верховним Судом, зокрема, у постановах від 2 грудня 2020 року у справі № 734/519/15-ц, від 17 березня 2021 року у справі № 925/3/20, від 9 листопада 2022 року у справі № 260/437/21 та від 17 листопада 2022 року у справі № 640/16767/21.»

Отже, Верховний Суд вже сформував висновок, відповідно до якого відсутній орган, до компетенції якого належить звернення до суду щодо виготовлення облікової документації, а тому підставою, що підтверджує право прокурора на звернення до суду, є саме відсутність уповноваженого органу, а не неналежне виконання органом своїх обов`язків.

На думку суду, у позовній заяві прокурор обґрунтував, в чому полягає порушення інтересів держави та необхідність їх захисту. Зокрема, звернення до суду з позовом у цьому випадку здійснено з метою захисту інтересів держави в сфері охорони культурної спадщини.

Щодо суті спору, суд зазначає таке.

У статті 1 Закону №1805-III наводяться визначення термінів:

об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;

пам`ятка культурної спадщини (далі - пам`ятка) - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України;

облікова документація - документація, що формується в порядку обліку об`єктів культурної спадщини та містить дані щодо цінності об`єкта культурної спадщини, характерних властивостей, що становлять його історико-культурну цінність (предмет охорони об`єкта культурної спадщини), етапів розвитку, просторових, функціональних характеристик, стану збереження, а також дані проведених досліджень.

Як визначено частинами 1, 2 статті 14 Закону №1805-III занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру та внесення змін до нього (вилучення з Реєстру, зміна категорії пам`ятки) провадяться відповідно до категорії пам`ятки:

а) пам`ятки національного значення - постановою Кабінету Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини протягом одного року з дня одержання подання;

б) пам`ятки місцевого значення - рішенням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини за поданням відповідних органів охорони культурної спадщини або за поданням громадських об`єднань, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини, протягом одного місяця з дня одержання подання

Окрім того, згідно ст. 1 Закону України «Про охорону археологічної спадщини» пам`ятка археології (далі - археологічна пам`ятка) - археологічний об`єкт національного або місцевого значення, занесений до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Відповідно до ст. 17 Закону №1805-III пам`ятка, крім пам`ятки археології, може перебувати у державній, комунальній або приватній власності. Суб`єкти права власності на пам`ятку визначаються згідно із законом.

Усі пам`ятки археології, в тому числі ті, що знаходяться під водою, включаючи пов`язані з ними рухомі предмети, є державною власністю. Такі рухомі предмети підлягають віднесенню до державної частини Музейного фонду України, обліку та збереженню у порядку, визначеному законодавством.

Землі, на яких розташовані пам`ятки археології, перебувають у державній власності або вилучаються (викуповуються) у державну власність в установленому законом порядку, за винятком земельних ділянок, на яких розташовуються пам`ятки археології - поля давніх битв.

Зазначені правові норми спрямовані на забезпечення належної охорони пам`яток археології, оскільки пам`ятки археології як нерухомі об`єкти культурної спадщини не можуть бути перенесені на інше місце без втрати їх цінності.

Відповідно до приписів статті 24 Закону №1805-III власник або уповноважений ним орган, користувач зобов`язані утримувати пам`ятку в належному стані, своєчасно провадити ремонт, захищати від пошкодження, руйнування або знищення відповідно до цього Закону та охоронного договору.

Використання пам`ятки має здійснюватися відповідно до визначених або встановлених режимів використання, у спосіб, що потребує якнайменших змін і доповнень пам`ятки та забезпечує збереження її матеріальної автентичності, просторової композиції, а також елементів обладнання, упорядження, оздоби тощо.

Режими використання пам`ятки визначаються науково-проектною (науково-дослідною) документацією, що складається за результатами проведених досліджень.

Одним з видів науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини є: науково-проектна (науково-дослідна) документація з визначення меж і режимів використання території пам`ятки (ст. 33-4 Закону України «Про охорону культурної спадщини»).

Статтею 24 Закону №1805-III визначено, що режими використання пам`ятки визначаються науково-проектною (науково-дослідною) документацією, що складається за результатами проведених досліджень.

Рішення про затвердження науково-проектної (науково-дослідної) документації з визначення режимів використання пам`ятки приймається:

центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, - щодо пам`яток національного значення;

органом охорони культурної спадщини Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями - щодо пам`яток місцевого значення.

До визначення у встановленому порядку режиму використання пам`ятки відповідно до частини другої цієї статті режим використання пам`ятки встановлюється відповідно до режимів використання, рекомендованих в обліковій документації або в охоронному договорі.

У разі невизначення режиму використання пам`ятки в обліковій документації, охоронному договорі на пам`ятці допускаються лише консервація, реставрація, музеєфікація, ремонт, пристосування.

Відомості про режими використання пам`ятки (у тому числі режими, встановлені відповідно до абзаців першого і другого цієї частини) вносяться до Державного земельного кадастру, містобудівного кадастру як обмеження у використанні земель.

На підставі ст.ст.53, 54 Земельного кодексу України до земель історико-культурного призначення належать земельні ділянки, призначені для збереження та обслуговування пам`яток культурної спадщини, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, охоронюваних археологічних територій, музеїв просто неба, меморіальних музеїв-садиб.

Землі історико-культурного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності.

Навколо історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, об`єктів культурної всесвітньої спадщини, музеїв просто неба, меморіальних музеїв-садиб, які надані та використовуються для потреб охорони культурної спадщини, пам`яток культурної спадщини, їх комплексів (ансамблів) встановлюються зони охорони пам`яток із забороною діяльності, що шкідливо впливає або може вплинути на додержання режиму використання таких земель.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 12.03.2024 №927/1206/21 вказала, що пам`ятки археології зазвичай знаходяться безпосередньо у глибині земної поверхні, в зв`язку з чим нерозривно пов`язані з земельними ділянками, на яких вони розташовані. Правовий режим земельної ділянки, на якій розташована пам`ятка археології, не має відрізнятися від правового режиму самої пам`ятки, яка згідно з Законом України «Про охорону культурної спадщини» не може перебувати в приватній чи комунальній власності.

Аналогічні висновки містяться у постановах КАС ВС від 31.07.2019 у справі №813/4701/16 та від 12.09.2022 у справі №826/23035/15.

Таким чином, земельна ділянка під пам`яткою археології місцевого значення належить до земель історико-культурного призначення та є виключно державною власністю.

Відповідно до ч. 1 ст. 13 Конституції України від імені Українського народу права власника землі здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Відповідно до ст. 118, ст. 119 Конституції України виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації.

Відповідно до ст. 16 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за збереженням і раціональним використанням державного майна; охороною пам`яток історії та культури.

За статтею 17 Земельного кодексу України до повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин належить розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом.

Стаття 13 Закону України «Про землеустрій» передбачає, що до повноважень місцевих державних адміністрацій у сфері землеустрою, крім іншого, належать: забезпечення реалізації державної політики у галузі використання та охорони земель; вирішення інших питань у сфері землеустрою відповідно до закону.

Відповідно до ст. 21 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцева державна адміністрація розпоряджається землями державної власності відповідно до закону.

Відповідно до ст. 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Отже, власником пам`ятки археології місцевого значення, а відтак і земельної ділянки історико-культурного призначення під нею, є держава в особі відповідної місцевої державної адміністрації.

Разом з тим, згідно з ч. 1 ст. 34 Закону України «Про охорону культурної спадщини» землі, на яких розташовані пам`ятки, історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, належать до земель історико-культурного призначення, включаються до державних земельних кадастрів, планів землекористування, проектів землеустрою, іншої проектно-планувальної та містобудівної документації.

Обов`язковість проведення землеустрою щодо встановлення в натурі (на місцевості) меж земель, обмежених у використанні передбачено також Законом України «Про землеустрій».

У відповідності до статті 1 Закону України «Про землеустрій» проект землеустрою - сукупність економічних, проектних і технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом.

Статтею 20 Закону України «Про землеустрій» визначено, що землеустрій проводиться в обов`язковому порядку на землях усіх категорій незалежно від форми власності в разі: б) встановлення та зміни меж об`єктів землеустрою; г) встановлення в натурі (на місцевості) меж земель, обмежених у використанні і обмежених (обтяжених) правами інших осіб (земельні сервітути).

Заходи, передбачені затвердженою в установленому порядку документацією із землеустрою, є обов`язковими для виконання органами державної влади та органами місцевого самоврядування, власниками землі, землекористувачами, у тому числі орендарями.

Частиною 1 ст. 25 Закону України «Про землеустрій» визначено, що документація із землеустрою розробляється в електронній та паперовій формах у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації.

Так, відповідно до ст. 25 Закону України «Про землеустрій» технічна документація із землеустрою щодо встановлення меж режим утворюючих об`єктів культурної спадщини є одним із видів документації із землеустрою.

Відповідно до ст. 26 Закону України «Про землеустрій» замовниками документації із землеустрою можуть бути органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, землевласники і землекористувачі, а також інші юридичні та фізичні особи.

Відповідно до ст. 30 Закону України «Про землеустрій» погодження і затвердження документації із землеустрою проводиться в порядку, встановленому Земельним кодексом України, цим Законом.

Відповідно до ст. 57-1 Закону України «Про землеустрій» технічна документація із землеустрою щодо встановлення меж режим утворюючих об`єктів культурної спадщини розробляється з метою внесення до Державного земельного кадастру відомостей про межі територій пам`яток культурної спадщини, зон охорони, об`єктів культурної всесвітньої спадщини, буферних зон, історичних ареалів населених місць, охоронюваних археологічних територій, історико-культурних заповідників та історико-культурних заповідних територій, а також пов`язаних з ними обмежень у використанні земель, що встановлені Законом України «Про охорону культурної спадщини» і діють до затвердження відповідної науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини.

Відповідно до ч. 1 ст. 14-1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» територія пам`ятки - це територія, історично і топографічно пов`язана з розпланувально-просторовою еволюцією пам`ятки, для якої визначається спеціальний охоронний режим її використання з метою збереження цілісності пам`ятки.

Межі та режими використання території пам`ятки визначаються науково-проектною документацією, що складається за результатами проведених досліджень.

Рішення про затвердження науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання території пам`ятки приймається:

центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, - щодо територій пам`яток національного значення;

органом охорони культурної спадщини Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями - щодо територій пам`яток місцевого значення.

Порядок визначення меж та режимів використання території пам`ятки та затвердження науково-проектної документації встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Наразі такий Порядок відсутній, і межі та режими пам`ятки визначаються відповідно до Закону.

Режим використання території пам`ятки встановлює обмеження діяльності у використанні відповідної території (земель). Будь-яка діяльність у межах території пам`ятки має здійснюватися з дотриманням режиму використання пам`ятки, у тому числі всіх обмежень у використанні земель, зокрема у сфері забудови (ч. 2 ст. 14-1 Закону України «Про охорону культурної спадщини»).

Так, відповідно до ч. 3 ст. 14-1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до затвердження науково-проектної (науково-дослідної) документації з визначення меж та режимів використання території пам`ятки відповідно до частини першої цієї статті межа території пам`ятки встановлюється: для пам`яток археології: для поселень: у межах населених пунктів - 100 метрів навколо орієнтовного географічного центру (центроїда) знахідки фрагмента ділянки археологічного культурного шару, визначеного в обліковій документації; за межами населених пунктів - 300 метрів навколо орієнтовного географічного центру (центроїда) знахідки фрагмента ділянки археологічного культурного шару, визначеного в обліковій документації.

Контур пам`ятки або орієнтовні координати географічного центру (центроїда) знахідки фрагмента ділянки археологічного культурного шару фіксуються в обліковій документації, складовою якої є технічна документація із землеустрою щодо встановлення меж території пам`ятки, що затверджується:

центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, - щодо пам`яток національного значення;

органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями - щодо пам`яток місцевого значення.

Протягом трьох робочих днів з дня затвердження технічної документації орган, що її затвердив, має забезпечити подання заяви про внесення встановлених документацією обмежень у використанні земель до Державного земельного кадастру.

У межах встановленої відповідно до цієї частини території пам`ятки (крім територій пам`яток археології) забороняється:

проведення робіт з нового будівництва, а також будівельних робіт на існуючих об`єктах, якщо наслідком виконання таких робіт стане збільшення висотності такого об`єкта або збільшення більш як на 15 відсотків зовнішніх геометричних розмірів його фундаменту, або зменшення відстані від такого об`єкта до пам`ятки, що охороняється;

розміщення пов`язаних фундаментом із землею (ґрунтом) тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, нових елементів благоустрою (крім засобів зовнішньої реклами, що розміщені з дотриманням правил, затверджених у межах повноважень органами місцевого самоврядування, щодо типів (видів) рекламних засобів з урахуванням зонування території та/або місць їх розміщення згідно з текстовими та графічними матеріалами).

Відповідно до ч. 4 тієї ж статті відомості про межі і режими використання території пам`ятки підлягають внесенню до Державного земельного кадастру, містобудівного кадастру як відомості про обмеження у використанні земель (у тому числі у сфері забудови).

Технічна документація із землеустрою щодо встановлення меж режимоутворюючих об`єктів культурної спадщини (щодо встановлення меж території пам`ятки, що є складовою облікової документації) затверджується:

центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, - щодо пам`яток національного значення;

органом охорони культурної спадщини Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями - щодо пам`яток місцевого значення.

Технічна документація не пізніше ніж за 30 календарних днів до її затвердження оприлюднюється на офіційному веб-сайті органу, уповноваженого на її затвердження.

Протягом трьох робочих днів з дня затвердження технічної документації орган, що її затвердив, має забезпечити подання заяви про внесення встановлених документацією обмежень у використанні земель до Державного земельного кадастру.

Аналогічні норми містить і Земельний кодекс України.

Відповідно до п. 3 ч. 3 ст. 186 Земельного кодексу України проекти землеустрою погоджуються та затверджуються в такому порядку: проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів погоджуються з власниками, користувачами земельних ділянок, що включаються до території природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів без їх вилучення, крім випадків, коли обмеження безпосередньо встановлені законом або прийнятими відповідно до нього нормативно-правовими актами, та крім випадків, якщо зазначені проекти землеустрою розроблені у складі науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини.

Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів погоджуються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища (у разі наявності територій чи об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, земель оздоровчого, рекреаційного призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон), органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері охорони навколишнього природного середовища, структурним підрозділом відповідної обласної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації у сфері охорони навколишнього природного середовища (у разі наявності територій чи об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення).

За приписами п. 4 ч. 5 ст. 186 Земельного кодексу України, технічна документація із землеустрою щодо встановлення меж режимоутворюючих об`єктів культурної спадщини затверджується центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, крім технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж території пам`ятки місцевого значення, її зони охорони, меж історико-культурного заповідника місцевого значення, що затверджується органом охорони культурної спадщини Автономної Республіки Крим, обласної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій. Технічна документація із землеустрою щодо встановлення меж режимоутворюючих об`єктів культурної спадщини не пізніше 30 календарних днів до її затвердження публікується на офіційному веб-сайті органу охорони культурної спадщини, уповноваженого здійснювати її затвердження.

Відповідно до пункту 5.14 розділу V Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 №158 (у редакції наказу Міністерства культури та інформаційної політики України від 01 березня 2024 року №158 та зі змінами, внесеними згідно з наказом від 28.03.2024 №244) (далі – Порядок №158) передбачено, що після занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру і набуття ним статусу пам`ятки, виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, на території якої розташована пам`ятка, власник пам`ятки чи уповноважені ним органи (особи) забезпечують розроблення технічної документації із землеустрою щодо визначення меж території пам`ятки, що є складовою облікової документації на пам`ятку і вноситься після її затвердження до складу облікової справи.

Вказаний пункт Порядку №158 набрав чинності з 01.03.2024.

Відповідно до п. 1.2 Порядку №158 уповноважений орган - орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні (військові) адміністрації.

Відповідно до п. 13.3 Порядку №158 формування та зберігання облікової справи забезпечує: уповноважений орган - щодо пам`яток місцевого значення.

Відповідно до ст. 7 Закону України «Про охорону археологічної спадщини» до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласної, районної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради належать, у тому числі: визначення меж територій археологічних пам`яток місцевого значення, затвердження зон їх охорони; здійснення відповідно до закону нагляду за станом схоронності археологічних пам`яток; здійснення інших повноважень відповідно до закону.

Статтею 5 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» визначено, що у межах бюджетних асигнувань, виділених на утримання відповідних місцевих державних адміністрацій, а також з урахуванням вимог статті 18 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», їх голови визначають структуру місцевих державних адміністрацій.

Структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій здійснюють керівництво галузями управління, несуть відповідальність за їх розвиток.

Структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій підзвітні та підконтрольні головам відповідних місцевих державних адміністрацій, а також органам виконавчої влади вищого рівня (стаття 42 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»).

Відповідно до частини 2 статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, зокрема:

забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території;

подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України;

забезпечення дотримання режиму використання пам`яток місцевого значення, їх територій, зон охорони;

забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження;

організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини;

надання висновків щодо відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках місцевого значення, історико-культурних заповідних територіях та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм та проектів, реалізація яких може позначитися на стані об`єктів культурної спадщини;

організація відповідних охоронних заходів щодо пам`яток місцевого значення та їх територій у разі виникнення загрози їх пошкодження або руйнування внаслідок дії природних факторів чи проведення будь-яких робіт;

видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток місцевого значення, припинення робіт на цих пам`ятках, їх територіях та в зонах охорони, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом дозволів або з відхиленням від них;

підготовка пропозицій та проектів розпоряджень щодо проведення робіт з консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту та пристосування об`єктів культурної спадщини, відповідного використання пам`яток та подання їх на розгляд відповідному органу виконавчої влади;

виконання функції замовника, укладення з цією метою контрактів на виявлення, дослідження, консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію, ремонт, пристосування об`єктів культурної спадщини та інші заходи щодо охорони культурної спадщини;

підготовка пропозицій до програм соціально-економічного розвитку відповідної території і проектів місцевого бюджету та подання їх на розгляд відповідному органу виконавчої влади;

здійснення інших повноважень відповідно до закону.

У постанові Верховного Суду від 14.10.2025 у справі № 140/4040/24 зазначено, що замовником науково-проектної (науково-дослідної) документації у сфері охорони культурної спадщини щодо меж і режимів використання території пам`яткиархеології місцевого значення є її власник (щодо пам`ятки археології) та землевласник (щодо земельної ділянки, на якій пам`ятка археології розташована), тобто держава, яка своє право державної власності реалізує через органи виконавчої влади, у тому числі місцеві державні адміністрації, чи інші уповноважені державою особи. Оскільки законодавство запроваджує особливий правовий режим пам`яток археології та відповідної підкатегорії земель історико-культурного призначення, на якій вони розташовані, передбачає щодо них особливу охорону з боку держави, то пам`ятка археології та земельна ділянка під нею є державною власністю.

Пам`ятка археології – “Межиріцька палеолітична стоянка мисливців на мамонтів”, як і земельна ділянка на якій вона розташована, пов`язані між собою, є державною власністю, та в силу ст. 122 Земельного кодексу України, їх власником є Черкаська районна державна адміністрація.

Отже, Черкаська районна державна адміністрація наділена відповідними повноваженнями: як розпорядник земель державної форми власності в межах населених пунктів (ст. 122 Земельного кодексу України); як орган, уповноважений приймати рішення про проведення робіт із землеустрою (ст. 25 Закону України “Про землеустрій”) та відносити до тієї чи іншої категорії земель земельні ділянки (ст. 20 Земельного кодексу України); як орган, що вправі бути замовником документації із землеустрою (ст. 26 Закону України “Про землеустрій”); як орган, уповноважений бути замовником науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини (власник пам`ятки) (ч. 4 ст. 334 Закону України “Про охорону культурної спадщини”).

З огляду на вищевикладене, правовий аналіз вказаних норм дає підстави для висновку, що у даному спорі саме на відповідача – Черкаську РДА покладається обов`язок вжиття заходів з розробки науково-проектної (науково-дослідної) документації з визначення меж і режимів використання території пам`ятки археології – “Межиріцька палеолітична стоянка мисливців на мамонтів”.

Посилання відповідача 2 на обов`язок органу місцевого самоврядування здійснити розробку земельної документації не ґрунтується на нормах законодавства, оскільки вимоги Порядку №158 стосуються новиявлених об`єктів культурної спадщини. Натомість, пам`ятка археології - “Межиріцька палеолітична стоянка мисливців на мамонтів” внесена до Переліку об`єктів культурної спадщини у 2009 році.

Таким чином, відповідач 2, як уповноважений орган, допустив у спірних правовідносинах протиправну бездіяльність.

Водночас, відсутність встановлених меж земельної ділянки, на якій розміщена пам`ятка археології, та обмежень у землекористуванні є передумовою її руйнування та знищення.

Отже, в цій частині позовні вимоги підлягають задоволенню.

Щодо вимог зобов`язати Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації вчинити дії, спрямовані на забезпечення складання облікової документації на пам`ятку археології національного значення – “Межиріцька палеолітична стоянка мисливців на мамонтів”, суд зазначає таке.

Згідно з п. 1.3. Порядку №158 система обліку об`єктів культурної спадщини включає комплекс заходів із виявлення нерухомих об`єктів культурної спадщини, складання облікової документації, взяття нерухомих об`єктів культурної спадщини на державний облік, занесення чи незанесення нерухомого об`єкта культурної спадщини до Реєстру, ведення Реєстру, порядок присвоєння охоронних номерів, включення до Реєстру об`єкта культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом, внесення змін до Реєстру (зміна категорії пам`ятки та вилучення пам`ятки з Реєстру), моніторинг та інвентаризацію нерухомих об`єктів культурної спадщини, формування облікових справ, порядок переміщення (перенесення) пам`яток.

Пунктами 2.1-2.5 розділу ІІ Порядку №158 установлено, що виявлення нерухомих об`єктів культурної спадщини та складання на них відповідної облікової документації забезпечують уповноважені органи, а також районні державні адміністрації, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини, зокрема виконують функції Замовника та укладають з цією метою контракти на виявлення, дослідження нерухомих об`єктів культурної спадщини для їх взяття на облік та подальшої державної реєстрації.

Виявленням і дослідженням нерухомих об`єктів культурної спадщини мають право займатись працівники органу охорони культурної спадщини, громадські інспектори з питань охорони культурної спадщини, кваліфіковані фахівці-практики відповідної спеціалізації (археологи, архітектори, історики, мистецтвознавці тощо), громадські об`єднання, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини, наукові установи, адміністрації історико-культурних заповідників та заклади культури у сфері охорони культурної спадщини.

Виявлення об`єктів культурної спадщини відбувається шляхом натурних досліджень та включає: обстеження з фотофіксацією (у разі необхідності - графічною фіксацією), визначення їх цінності з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду, встановлення ступеня збереженості нерухомого об`єкта культурної спадщини, його сучасного використання та інших відомостей.

Працівники органу охорону культурної спадщини, громадські об`єднання, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини, наукові установи та заклади культури у сфері охорони культурної спадщини, кваліфіковані фахівці-практики відповідної спеціалізації (археологи, архітектори, історики, мистецтвознавці тощо), громадські інспектори з питань охорони культурної спадщини мають право надати до відповідного органу охорони культурної спадщини пропозицію щодо виявлення об`єкта культурної спадщини шляхом оформлення і подання Картки виявлення об`єкта культурної спадщини (далі - Картка) за формою, наведеною в додатку 1 до цього Порядку.

Орган охорони культурної спадщини протягом 10 робочих днів з дня отримання Картки розглядає її, проводить перевірку щодо правого статусу поданого об`єкта. У випадку, якщо поданий об`єкт не має статусу пам`ятки або щойно виявленого об`єкта культурної спадщини, уповноважений орган приймає рішення щодо віднесення чи невіднесення об`єкта до нерухомих об`єктів культурної спадщини і необхідності складання на нього облікової картки. Обґрунтоване рішення за результатами розгляду протягом 5 робочих днів з дати його прийняття надається заявнику.

Згідно з п.п.3.1.-3.7. Порядку №158 на об`єкт, який виявлено в процесі досліджень і щодо якого подано Картку до органу охорони культурної спадщини, складається облікова документація у складі облікової картки за формою, наведеною в додатку 2 до цього Порядку, до якої додаються коротка історична довідка та фотофіксація.

Облікову картку підписує фахівець, що її склав, із зазначенням спеціальності, освітньо-кваліфікаційного рівня чи наукового ступеня.

Розробником облікової документації є наукові установи та громадські об`єднання, юридичні особи та суб`єкти господарювання, в тому числі заклади культури, одним із видів діяльності яких є проведення наукових досліджень у сфері охорони культурної спадщини, та які мають у своєму складі чи залучають для проведення досліджень фахівців, що мають вищу освіту за спеціальністю «Музеєзнавство, пам`яткознавство», та/або фахівця-архітектора (для пам`яток та об`єктів архітектури, містобудування, садово-паркового мистецтва), та/або дипломованого фахівця-археолога (для пам`яток та об`єктів археології), та/або фахівця, який має науковий ступінь кандидата наук (доктора філософії) або доктора наук за спеціальністю «Музеєзнавство, пам`яткознавство» або таких наук:

мистецтвознавство, культурологія, архітектура - для об`єктів монументального мистецтва;

архітектури - для об`єктів архітектури, містобудування, садово-паркового мистецтва, а також ландшафтних;

історії - для археологічних, історичних об`єктів та об`єктів науки і техніки.

Облікова документація складається у двох примірниках. Один примірник залишається у розробника, а другий разом з електронною версією передається для подальшого розгляду на Науково-методичній раді з питань охорони культурної спадщини органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, Консультативних рад органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних (військових) адміністрацій (далі - Консультативна рада) та/або Експертній комісії.

Облікова документація складається державною мовою. Текст облікової документації має бути написаний розбірливо машинописом, документи не мають містити підчищень або дописок, закреслених слів та інших виправлень, орфографічних та арифметичних помилок, заповнюватися олівцем, а також містити пошкодження, які не дають змоги однозначно тлумачити їх зміст. Достовірність інформації, що міститься в обліковій документації забезпечує її розробник.

Облікова документація у паперовій формі має бути скріплена, пронумерована згідно зі змістом та містити титульний аркуш. Облікову документацію підписує керівник органу охорони культурної спадщини. Титульний аркуш має містити назву об`єкта культурної спадщини, найменування замовника та розробника, ідентифікаційний код та підпис керівника розробника.

Електронна версія облікової картки підписується кваліфікованим електронним підписом уповноваженої особи та передається Замовнику. За відсутності Замовника процедура передачі йому облікової картки не виконується.

На підставі п.п.4.1. - 4.8. облікова картка на нерухомий об`єкт культурної спадщини разом із супровідним листом подається до органу охорони культурної спадщини, повноваження якого поширюються на територію розміщення нерухомого об`єкта культурної спадщини, для винесення її на розгляд Консультативної ради.

Подавати облікову картку до органу охорони культурної спадщини, повноваження якого поширюються на територію розміщення нерухомого об`єкта культурної спадщини, мають право представник Замовника, громадські об`єднання, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини, або розробник облікової картки, в разі відсутності Замовника або в разі делегування йому Замовником повноважень подання облікової картки.

Члени Консультативної ради оцінюють відповідність облікової картки затвердженій формі, повноту поданих в ній даних, наявності у нерухомого об`єкту культурної спадщини цінності з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду, та відповідність нерухомого об`єкта культурної спадщини критеріям.

Протокол засідання Консультативної ради є підставою для внесення (невнесення) об`єкта культурної спадщини до Журналу (Переліку) об`єктів культурної спадщини (далі - Перелік), який ведеться за формою, наведеною у додатку 3 до цього Порядку.

Орган охорони культурної спадщини, повноваження якого поширюються на територію розміщення нерухомого об`єкта культурної спадщини, протягом 30 календарних днів з дня прийняття Консультативною радою рішення щодо рекомендації подальшого занесення нерухомого об`єкту культурної спадщини до Реєстру, видає та оприлюднює рішення щодо внесення такого об`єкта до Переліку та набуття нерухомим об`єктом культурної спадщини статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини із занесенням відомостей про це до Переліку. Належним чином завірена копія такого рішення протягом 5 робочих днів з дня його прийняття направляється до МКСК (Міністерство культури та стратегічних комунікацій України).

Протягом 30 календарних днів з дня прийняття рішення про надання нерухомому об`єкту культурної спадщини статусу щойно виявленого, Ініціатор подає до МКСК разом із супровідним листом подання за формою, наведеною в додатку 6 до цього Порядку, облікову документацію згідно з розділом III цього Порядку, Акт візуального обстеження об`єкта культурної спадщини за формою, наведеною в додатку 7 до цього Порядку, рекомендації Українського інституту національної пам`яті (надалі - Інститут) щодо нерухомого об`єкта культурної спадщини, протокол Консультативної ради та належним чином завірену копію рішення про надання нерухомому об`єкту культурної спадщини статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини або копію зареєстрованої уповноваженим органом Картки.

Уповноважений орган зобов`язаний забезпечити складання облікової документації на щойно виявлений об`єкт культурної спадщини, внесений до Переліку до набрання чинності цим Порядком, у строк, що не перевищує 3 років з дати занесення об`єкта культурної спадщини до Переліку.

Отже, Порядком №158 визначено перелік уповноважених органів, які зобов`язані забезпечувати складання на об`єкт культурної спадщини відповідної облікової документації, якими відповідно до п.2.1 Порядку №158 зокрема є уповноважені органи (орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні (військові) адміністрації) відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини.

Вказане відповідає також основним завданням Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації відповідно до його положення, що затверджене розпорядженням Черкаської ОДА від 28.03.2017 №136.

Таким чином, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, незважаючи на наявність відповідних повноважень, заходів з метою складання облікової документації на пам`ятку археології національного значення – “Межиріцька палеолітична стоянка мисливців на мамонтів”, не вжив.

Оскільки відповідачем допущено бездіяльність, яка полягає у невиконанні вимог пам`яткоохоронного законодавства України, суд дійшов висновку про наявність підстав для визнання такої бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити відповідні дії.

З урахуванням встановлених обставин справи, наведених норм чинного законодавства України, суд дійшов висновку, що позовні вимоги є обґрунтованими, та враховуючи також, що у позовній заяві прокурор обґрунтував, в чому полягає порушення інтересів держави та необхідність їх судового захисту, то поданий в інтересах держави позов належить задовольнити.

Відповідно до ч. 2 ст. 139 КАС України при задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз.

Оскільки доказів понесення таких витрат суду не надано, відсутні підстави для розподілу судових витрат.

Керуючись ст. 6, 9, 14, 139-143, 241-246, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

1. Задовольнити повністю позов заступника керівника Смілянської окружної прокуратури.

Визнати протиправною бездіяльність Черкаської районної державної адміністрації щодо вжиття заходів з розробки науково-проектної (науково-дослідної) документації з визначення меж і режимів використання території пам`ятки археології - “Межиріцька палеолітична стоянка мисливців на мамонтів”, охоронний №230017-Н, що розташоване за адресою: вул. Канівська, 4/2, с. Межиріч, Черкаська область, як пам`ятки археології національного значення.

Зобов`язавши Черкаську районну державну адміністрацію (18003, м. Черкаси, вул. В. Чорновола, буд.157, код ЄДРПОУ 04061317) вжити заходів з розробки науково-проектної (науково-дослідної) документації з визначення меж і режимів використання території пам`ятки археології – “Межиріцька палеолітична стоянка мисливців на мамонтів” (охоронний №230017-Н), що розташоване за адресою: вул. Канівська, 4/2, с. Межиріч, Черкаська область, як пам`ятки археології національного значення.

Визнати протиправною бездіяльність Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації щодо виконання вимог чинного законодавства України із забезпечення складання облікової документації на пам`ятку археології національного значення – “Межиріцька палеолітична стоянка мисливців на мамонтів” (охоронний №230017-Н), що занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2009 №928.

Зобов`язати Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації (18001, м. Черкаси, б-р Шевченка, буд.185, код ЄДРПОУ 40270297) вчинити дії, спрямовані на забезпечення складання облікової документації на пам`ятку археології національного значення – “Межиріцька палеолітична стоянка мисливців на мамонтів” (охоронний №230017-Н), що занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2009 №928.

2. Судові витрати розподілу не підлягають.

3. Копію рішення направити учасникам справи.

4. Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. Апеляційна скарга може бути подана до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного його тексту.

СуддяОлексій РІДЗЕЛЬ