Постанова від 16 вересня 2026 р. у справі №990/383/25 — Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 вересня 2026 року

м. Київ

справа № 990/383/25

провадження № 11-233заі26

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Кривенди О. В.,

суддів Банаська О. О., Білоконь О. В., Булейко О. Л., Гімона М. М., Губської О. А., Ємця А. А., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кравченка С. І., Мазура М. В., Мартинюк Н. М., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ступак О. В., Тітова М. Ю., Ткача І. В., Уркевича В. Ю.

розглянула в порядку письмового провадженняапеляційну скаргу ОСОБА_1 , який діє через представницю - адвокатку Іващенко Ольгу Борисівну, на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 травня 2026 року (судді Юрченко В. П., Желтобрюх І. Л., Ханова Р. Ф., Хохуляк В. В., Яковенко М. М.) у справі № 990/383/25 за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Ради національної безпеки і оборони України (далі - РНБО), Кабінету Міністрів України, Державної казначейської служби України, про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 12 лютого 2025 року № 81/2025 та відшкодування моральної шкоди і

ВСТАНОВИЛА:

1. У серпні 2025 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України, в якому просив:

- визнати протиправним і скасувати Указ Президента України від 12 лютого 2025 року № 81/2025 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12 лютого 2025 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» у частині, яка стосується ОСОБА_1 ( ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 ), ІНФОРМАЦІЯ_1 , пункт 2 додатка до рішення РНБО від 12 лютого 2025 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)»;

- стягнути з Президента України на користь ОСОБА_1 ( ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 ), ІНФОРМАЦІЯ_1 , паспорт громадянина України: НОМЕР_1 , РНОКПП НОМЕР_2 , грошову суму в розмірі 400 000 гривень на відшкодування моральної шкоди.

2. 14 травня 2026 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) надійшла заява ОСОБА_1 про забезпечення позову, в якій заявник просив:

1) зупинити дію Указу Президента України від 12 лютого 2025 року № 81/2025 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12 лютого 2025 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» у частині, яка стосується ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , - пункт 2 додатка до рішення РНБО від 12 лютого 2025 «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», до набрання законної сили судовим рішенням у справі;

2) зупинити дію рішення РНБО від 12 лютого 2025 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (пункт 2 додатка) в частині застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) проти ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , до набрання законної сили судовим рішенням у цій справі.

3. Подання заяви про забезпечення позову шляхом зупинення дії Указу № 81/2025 та рішення РНБО в частині застосування санкцій щодо ОСОБА_1 (пункт 2 додатка) зумовлено, як твердить заявник, наявністю у матеріалах справи наданих позивачем належних та допустимих доказів, які свідчать про очевидність ознак протиправності ухваленого стосовно нього рішення про запровадження обмежувальних заходів.

4. На обґрунтування заяви ОСОБА_1 зазначав, що рішення про застосування санкцій щодо нього прийнято за відсутності будь-яких юридичних та фактичних підстав та містить наявність очевидних ознак протиправності рішення суб`єкта владних повноважень та порушення прав, свобод або інтересів позивача.

5. Крім того, в заяві йшлося про те, що відповідно до частини третьої статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) не допускається забезпечення позову шляхом зупинення актів Президента України. Водночас КАС України не містить застережень щодо можливості зупинення дії повністю або частково актів РНБО.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

6. Касаційний адміністративний суд ухвалою від 18 травня 2026 року в задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову відмовив.

7. Відмовляючи в задоволенні цієї заяви, суд першої інстанції констатував, що забезпечення позову у спосіб, який обрав позивач, фактично призведе до зупинення дії й Указу Президента України від 12 лютого 2025 року № 81/2025, яким уведено в дію рішення РНБО від 12 лютого 2025 року, що не допускається виходячи з вимог пункту 1 частини третьої статті 151 КАС України.

8. Суд першої інстанції також зазначив, що рішення РНБО не є самостійним предметом оскарження у цій справі, а його зупинення фактично призведе до заборони для невизначеного кола осіб учиняти дії, що випливають з Указу Президента України від 12 лютого 2025 року № 81/2025, що також не допускається відповідно до пункту 5 частини третьої статті 151 КАС України.

Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі

9. Не погодившись із таким судовим рішенням, ОСОБА_1 через свою представницю - адвокатку Іващенко О. Б. подав до Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата) апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що оскаржувана ухвала постановлена з порушенням норм процесуального права, що є підставою для її скасування і ухвалення нового рішення про задоволення заяви про забезпечення позову.

10. Зокрема, апелянт наголошує на тому, що наявність законодавчої заборони на зупинення актів Президента України не виключає необхідності її осмисленого та пропорційного застосування, оскільки у ситуаціях, коли така заборона фактично позбавляє особу ефективних засобів судового захисту, а наявні процесуальні механізми не забезпечують належних гарантій від свавільного втручання, суд зобов`язаний надати пріоритет змісту права над його формальним обмеженням і забезпечити реальне відновлення порушених прав.

11. Доводить, що до норми пункту 1 частини третьої статті 151 КАС України має застосовуватися правова гнучкість. Зазначає, що під час ухвалення цієї норми не було враховано, що указ Президента України може мати індивідуальний характер і водночас суттєво обмежувати права та свободи громадян. На думку скаржника, суди повинні зважати на те, що у випадку з указами Президента України, якими вводяться в дію рішення РНБО щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), з одного боку, постає норма прямої дії, а з іншого - державні гарантії забезпечення основоположних прав і свобод конкретної людини, закріплених Конституцією України та Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод.

12. Неможливість зупинки дії такого указу вказує на відсутність належного судового контролю, особливо з урахуванням тривалого судового розгляду. Особа, щодо якої державою застосовано обмежувальні заходи (санкції), втрачає важливий інструмент захисту своїх прав та убезпечення від завдання безповоротної шкоди.

13. З погляду апелянта, розглядаючи заяву про забезпечення позову в цій справі, суд мав взяти до уваги необхідність забезпечення прав ОСОБА_1 , які гарантовані йому статтями 6, 17, 18 та статтею 1 Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та Конституцією України.

Рух апеляційної скарги

14. Велика Палата ухвалою від 28 травня 2026 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокатка Іващенко О.Б., на ухвалу Касаційного адміністративного суду від 18 травня 2026 року, а ухвалою від 16 липня 2026 рокупризначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на 17 вересня 2026 року.

Короткий зміст викладених у відзивах на апеляційну скаргу доводів

15. У відзиві на апеляційну скаргу відповідач просить скаргу залишити без задоволення, а оскаржувану ухвалу суду першої інстанції - без змін.

16. Наголошує, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що забезпечення позову у спосіб, який обрав позивач, фактично призведе до зупинення дії і Указу № 81/2025, яким уведено в дію рішення РНБО від 12 лютого 2025 року, що не допускається відповідно до пункту 5 частини третьої статті 151 КАС України.

17. Погоджується з висновком суду першої інстанції, згідно з яким рішення РНБО не є самостійним предметом позову, а його зупинення повністю або частково неминуче матиме наслідком установлення заборони для невизначеного кола осіб учиняти дії, що випливають з Указу № 81/2025, що також не допускається відповідно до пункту 5 частини третьої статті 151 КАС України.

18. У відзиві на апеляційну скаргу представник Кабінету Міністрів України також просить залишити її без задоволення, а оскаржувану ухвалу суду першої інстанції - без змін.

19. Представник третьої особи зазначає, що суд першої інстанції постановив оскаржувану ухвалу з додержанням норм процесуального права, що відповідно до приписів статті 316 КАС України є підставою для залишення апеляційної скарги без задоволення.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

20. Відповідно до частини першої статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

21. Згідно із частиною другою статті 150 КАС України забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:

1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або

2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

22. Частиною першою статті 151 КАС України передбачено, що позов може бути забезпечено:

1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта;

2) забороною відповідачу вчиняти певні дії;

4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору;

5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

23. Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб (частина друга статті 151 КАС України).

24. Водночас частиною третьою статті 151 КАС України встановлено окремі винятки з указаних загальних правил щодо способів забезпечення позову.

25. Так, пунктом 1 частини третьої статті 151 КАС України установлено, що не допускається забезпечення позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Рахункової палати, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, та встановлення для них заборони або обов`язку вчиняти певні дії.

26. Пунктом 5 частини третьої цієї ж статті визначено, що не допускається забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов`язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення.

27. ОСОБА_1 через свою представницю - адвокатку Іващенко О. Б. подав до Касаційного адміністративного суду заяву про забезпечення позову, у якій просив суд: зупинити дію Указу Президента України від 12 лютого 2025 року № 81/2025 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12 лютого 2025 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» у частині, яка стосується ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , - пункт 2 додатка до рішення РНБО від 12 лютого 2025 «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» до набрання законної сили судовим рішенням у справі; зупинити дію рішення РНБО від 12 лютого 2025 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (пункт 2 додатка) в частині застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) проти ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , до набрання законної сили судовим рішенням у цій справі.

28. На обґрунтування заяви зазначив, що відповідно до частини третьої статті 151 КАС України не допускається забезпечення позову шляхом зупинення актів Президента України. Водночас КАС України не містить застережень щодо можливості зупинення дії повністю або частково актів РНБО.

29. Відповідно до статті 107 Конституції України РНБО координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою РНБО є Президент України. Рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України.

30. Згідно із частиною третьою статті 5 Закону України від 14 серпня 2014 року № 1644-VII «Про санкції» рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1, 2-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання.

31. Таким чином, Президент України є головою РНБО та вводить своїми указами в дію рішення, ухвалені РНБО. Формулювання «введення в дію» та, більш того, необхідність видання із цього приводу спеціального акта - указу Президента означає, по-перше, що без таких дій Президента України рішення РНБО саме собою чинності не набирає; по-друге, що Президент України має дискрецію у питанні введення чи невведення такого рішення в дію, видання чи невидання відповідного указу.

32. Уводячи в дію рішення РНБО про санкції, Президент України як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат та якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення санкцій. Тільки після введення в дію рішення РНБО указом Президента України воно стає обов`язковим до виконання.

33. Отже, настання передбачених рішенням РНБО наслідків у вигляді застосування санкцій нерозривно пов`язане з уведенням його в дію відповідним указом Президента України.

34. Ураховуючи викладене, Велика Палата погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що забезпечення позову у спосіб, який обрав ОСОБА_1 , фактично призведе до зупинення дії й Указу Президента України від 12 лютого 2025 року № 81/2025, яким уведено в дію рішення РНБО від 12 лютого 2025 року, що не допускається виходячи з вимог пункту 1 частини третьої статті 151 КАС України.

35. Також Велика Палата звертає увагу, що предметом позову є оскарження Указу Президента України від 12 лютого 2025 року № 81/2025. Разом з тим позивач просив суд забезпечити позов шляхом часткового зупинення дії рішення РНБО від 12 лютого 2025 року.

36. Пунктом 5 частини третьої статті 151 КАС України установлено, що не допускається забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов`язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення, а тому Касаційний адміністративний суд дійшов обґрунтованого висновку, що рішення РНБО не є самостійним предметом позову, а його зупинення повністю або частково неминуче матиме наслідком установлення заборони для невизначеного кола осіб учиняти дії, що випливають з Указу Президента України від 12 лютого 2025 року № 81/2025.

37. Інші доводи та міркування, викладені в апеляційній скарзі, відповіді на відзив також не впливають на правильність висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування оскаржуваного рішення.

38. Отже, висновок суду першої інстанції про те, що заява позивача про забезпечення позову задоволенню не підлягає, є правильним, оскільки обраний позивачем спосіб забезпечення позову фактично зводиться до зупинення акта Президента України та встановлення заборони вчиняти дії, що випливають з такого рішення, що як захід забезпечення позову не передбачений.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

39. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

40. Згідно з положеннями статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

41. Ураховуючи наведене, Велика Палата не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги, адже оскаржувану ухвалу від 18 травня 2026 року суд першої інстанції постановив з дотриманням норм процесуального права, викладені в апеляційній скарзі твердження представника позивача не спростовують правильності висновків суду.

Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 , який діє через представницю - адвокатку Іващенко Ольгу Борисівну, залишити без задоволення.

2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 травня 2026 року у справі № 990/383/25залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. В. Кривенда

Судді: О. О. Банасько М. В. Мазур

О. В. Білоконь Н. М. Мартинюк

О. Л. Булейко К. М. Пільков

М. М. Гімон С. О. Погрібний

О. А. Губська О. В. Ступак

А. А. Ємець М. Ю. Тітов

Л. Ю. Кишакевич І. В. Ткач

В. В. Король В. Ю. Уркевич

С. І. Кравченко