Постанова від 23 вересня 2026 р. у справі №990/144/26 — Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 вересня 2026 року

м. Київ

справа № 990/144/26

провадження № 11-222заі26

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Гімона М. М.,

суддів Банаська О. О., Білоконь О. В., Булейко О. Л., Губської О. А., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кравченка С. І., Кривенди О. В., Пількова К. М., Погрібного С. О., Стрелець Т. Г., Ступак О. В., Тітова М. Ю., Ткача І. В., Уркевича В. Ю.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу № 990/144/26 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «МЕЖИРІЧЕНСЬКИЙ ГІРНИЧО-ЗБАГАЧУВАЛЬНИЙ КОМБІНАТ» до Президента України про визнання протиправним та скасування указу в частині, провадження в якій відкрито за апеляційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «МЕЖИРІЧЕНСЬКИЙ ГІРНИЧО-ЗБАГАЧУВАЛЬНИЙ КОМБІНАТ» на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 квітня 2026 року (судді Коваленко Н. В., Бевзенко В. М., Єзеров А. А., Стародуб О. П., Чиркін С. М.),

УСТАНОВИЛА:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. 27 квітня 2026 року Товариство з обмеженою відповідальністю «МЕЖИРІЧЕНСЬКИЙ ГІРНИЧО-ЗБАГАЧУВАЛЬНИЙ КОМБІНАТ» (далі - ТОВ «МГЗК», Товариство, позивач) звернулося до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) як до суду першої інстанції з позовом до Президента України (далі також - відповідач), у якому просило визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 02 лютого 2026 року № 94/2026 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 28 січня 2026 року "Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)"» (далі - Указ № 94/2026, рішення РНБО, санкції відповідно) в частині введення в дію пункту 7 позиції 1 додатка 1 до рішення РНБО щодо припинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 2694 від 03 червня 2002 року (далі також - дозвіл № 2694).

2. На обґрунтування позовних вимог Товариство з-поміж іншого зазначало, що під час застосування цього виду санкцій порушено принцип персоніфікації, адже власником дозволу № 2694 є не ОСОБА_1 (далі також - підсанкційна особа), до якого і застосовані санкції, а безпосередньо ТОВ «МГЗК», яке в рішенні РНБО не згадане.

Короткий зміст ухвали суду першої інстанції

3. Ухвалою від 30 квітня 2026 року Касаційний адміністративний суд відмовив у відкритті провадження на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

4. Судове рішення вмотивоване тим, що Указ № 94/2026 є актом індивідуальної дії і стосується прав або інтересів лише визначеної в такому акті особи або осіб. Суд вважав, що Президент України не здійснював відносно Товариства жодних публічно-владних управлінських функцій, в результаті яких ним як суб`єктом владних повноважень було б прийняте відповідне рішення про права та обов`язки ТОВ «МГЗК». Це, за висновком суду, вказує на відсутність між позивачем та відповідачем публічно-правового спору в розумінні наведеного у пункті 2 частини першої статті 4 КАС України визначення, який би охоплювався юрисдикцією адміністративного суду й міг би бути переданий на вирішення такого суду з урахуванням приписів статті 266 зазначеного Кодексу.

5. Суд першої інстанції зазначив, що доводи Товариства, наведені в позові, не свідчать про те, що видання оскаржуваного Указу № 94/2026 безпосередньо порушило індивідуально виражені права або інтереси позивача, а отже, зумовило виникнення в останнього права на звернення до суду з позовом про оскарження такого індивідуального акта.

6. Також суд звернув увагу на те, що припинення дії дозволу № 2694 відбулось на підставі наказу Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра) від 07 березня 2026 року № 103 «Про припинення дії спеціальних дозволів на користування надрами» (далі - наказ № 103). Як установив суд, юридичною підставою для видання згаданого вище наказу слугували конкретні норми Кодексу України про надра, а не охоплений предметом спору Указ № 94/2026, виданий Президентом України, який не віднесений законом до суб`єктів, які здійснюють державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр, і правовідносин у вказаній сфері не стосується.

7. За висновком суду, припинення дії виданого Товариству дозволу № 2694 безпосередньо пов`язане з виданням Держгеонадрами як суб`єктом владних повноважень відповідного наказу і є результатом дії саме цього акта, який адресований ТОВ «МГЗК» і є індивідуальним актом, що охоплюється юрисдикцією адміністративних судів та підлягає судовому контролю у визначеному законом порядку.

Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог

8. ТОВ «МГЗК» не погодилося з висновками Касаційного адміністративного суду і подало апеляційну скаргу, за змістом якої просить скасувати оскаржувану ухвалу суду, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

9. На обґрунтування вимог апеляційної скарги Товариство акцентує увагу, що за умови чинності Указу № 94/2026 Держгеонадра не наділені повноваженнями діяти інакше, аніж прийняти відповідне рішення на його виконання. Оскільки саме Указ № 94/2026 є підставою для припинення дозволу № 2694, то оскарження наказу № 103 не є ефективним способом захисту порушених прав. Тобто іншого способу захисту своїх прав у Товариства немає, чим порушується право на доступ до суду в цих умовах.

10. Наполягає на тому, що хоча Указ № 94/2026 за формою і змістом відповідає поняттю «акт індивідуальної дії», проте через порушення правил персоніфікації створює негативні наслідки безпосередньо для позивача - власника дозволу № 2694, адже припинення дії дозвільного документа становить втручання у право на мирне володіння майном. Тому Товариство вважає помилковим висновок суду про відсутність зв`язку між стверджуваним порушенням та способом захисту прав та інтересів.

11. На переконання позивача, суд першої інстанції послався на висновки Великої Палати Верховного Суду, сформовані у правовідносинах, які не є подібними до правовідносин у цій справі.

Позиція відповідача щодо апеляційної скарги позивача

12. Відповідач у відзиві на апеляційну скаргу просить залишити її без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін. Вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що оскільки Товариство не є учасником (суб`єктом) правовідносин щодо застосування обмежувальних заходів до певного кола фізичних та юридичних осіб, передбачених в Указі № 94/2026, то такий Указ не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення до суду із цим позовом.

Рух апеляційної скарги

13. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 03 червня 2026 року відкрила провадження за апеляційною скаргою ТОВ «МГЗК», а ухвалою від 27 липня 2026 року призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

14. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.

Обставини справи

15. Указом № 94/2026 введено в дію рішення РНБО і застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) до фізичних осіб згідно з додатком 1; юридичної особи згідно з додатком 2.

16. ТОВ «МГЗК» немає серед суб`єктів, щодо яких застосовані санкції. Водночас у пункті 7 позиції 1 додатка 1 до рішення РНБО зазначено про припинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 2694, власником якого є ТОВ «МГЗК».

17. Позиція 1 додатка 1 до рішення РНБО - це фізична (підсанкційна) особа ОСОБА_1 , який є кінцевим бенефіціарним власником позивача - ТОВ «МГЗК».

18. Держгеонадра наказом № 103 припинили дію дозволу № 2694.

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, ухвала якого переглядається, та аргументів учасників справи

19. Статтею 55 Конституції України визначено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

20. Відповідно до статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

21. Згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

22. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні та конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

23. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». У цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

24. У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» (заява № 377/02) Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства»).

25. Аналізуючи норми статей 4, 5, 19, 266 КАС України, Велика Палата Верховного Суду, зокрема, в постанові від 06 квітня 2023 року в справі № 990/152/22 сформулювала такі висновки.

21.1. На відміну від нормативно-правового акта, індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією.

21.2. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

21.3. Обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді суб`єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов`язки, при цьому такі обмеження є запобіжником для недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) осіб, яких такі індивідуальні акти стосуються.

26. У постанові від 06 жовтня 2021 року у справі № 9901/26/21 Велика Палата Верховного Суду також наголошувала на тому, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.

27. Подібні юридичні позиції щодо правової природи указу Президента України, у тому числі й щодо введення в дію рішення РНБО про застосування санкцій, неодноразово викладались Великою Палатою Верховного Суду, зокрема в постановах від 13 травня 2020 року у справі № 9901/491/19 та від 28 квітня 2022 року у справі № 9901/480/21.

28. Як правильно зазначив суд першої інстанції, Указ № 94/2026 в оскарженій Товариством частині стосується введення в дію рішення РНБО про застосування персональних економічних санкцій щодо конкретно визначеної фізичної особи. Видаючи такий Указ, Президент України діяв на виконання повноважень, передбачених статтями 102, 107 Конституції України та Законом України «Про санкції», як глава держави та гарант державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, у правовідносинах, пов`язаних з реалізацією суверенного права України на захист. Безпосереднім учасником цих правовідносин Товариство не було, а оскаржений Указ не був йому адресований, не врегульовував конкретну ситуацію за участю ТОВ «МГЗК», не встановлював для позивача жодних суб`єктивних прав та обов`язків і тому не зумовлював виникнення для нього прямих юридичних наслідків, які б мали безпосередній вплив на його права та охоронювані законом інтереси.

29. Відповідач - Президент України не здійснював відносно Товариства жодних публічно-владних управлінських функцій, в результаті яких ним як суб`єктом владних повноважень було б прийняте відповідне рішення про права та обов`язки ТОВ «МГЗК». Це вказує на відсутність між позивачем та відповідачем публічно-правового спору в розумінні наведеного у пункті 2 частини першої статті 4 КАС України визначення, який би охоплювався юрисдикцією адміністративного суду відповідно до положень пункту 1 частини першої статті 19, частини четвертої статті 22 цього Кодексу й міг би бути переданий на вирішення такого суду з урахуванням приписів статті 266 зазначеного Кодексу.

30. Практика Великої Палати Верховного Суду з питання визначення суб`єктів, які мають право на оскарження акта індивідуальної дії, є сформованою і усталеною, а наведені позивачем доводи не дають обґрунтованих підстав для відступу від неї.

31. Посилання позивача на те, що суд першої інстанції врахував висновки Великої Палати Верховного Суду, сформовані у правовідносинах, які не є подібними до правовідносин у цій справі, є власним суб`єктивним баченням позивача, який ототожнює подібність правовідносин з їх тотожністю.

32. Також виходять за межі спірного у цій справі питання доводи позивача щодо законності дій Держгеонадр, яке прийняло наказ № 103.

33. Оцінка Указу № 94/2026 в оскарженій позивачем частині не може здійснюватися окремо від оцінки наявності підстав для застосування санкцій до кінцевого бенефіціарного власника юридичної особи за позовом саме останнього. При цьому Велика Палата Верховного Суду встановила наявність на розгляді в Касаційному адміністративному суді відповідного позову ОСОБА_1 про визнання протиправним і скасування Указу № 94/2026 (справа № 990/123/26).

34. Такий висновок у контексті практики ЄСПЛ не завдає шкоди самій суті права на звернення до суду з цим позовом ТОВ «МГЗК» і переслідує легітимну мету - недопущення «розривання» одного спору (наявності підстав для застосування санкцій до ОСОБА_1 ) на декілька судових процесів (за позовами різних осіб, які опинилися під дією наслідків, встановлених законом, пов`язаних із застосуванням санкцій до ОСОБА_1 ). При цьому забезпеченою є умова розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута.

35. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

36. У контексті цих правовідносин поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підпадають не лише під юрисдикцію адміністративних судів, а й узагалі не підлягають судовому розгляду.

37. Оскільки за існуючих у цій справі обставин спір, за вирішенням якого звернувся позивач, не підлягає судовому розгляду, суд обґрунтовано не вказав, до юрисдикції якого суду віднесено його вирішення.

38. Інші доводи та міркування, висловлені учасниками справи, не впливають на наведені вище висновки Великої Палати Верховного Суду.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

39. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

40. Згідно зі статтею 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

41. Велика Палата Верховного Суду вважає, що ухвалу Касаційного адміністративного суду від 30 квітня 2026 року постановлено з дотриманням норм процесуального права, наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують правильності висновків суду, а тому підстав для скасування оскаржуваної ухвали немає.

Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «МЕЖИРІЧЕНСЬКИЙ ГІРНИЧО-ЗБАГАЧУВАЛЬНИЙ КОМБІНАТ» залишити без задоволення.

Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 квітня 2026 року у справі № 990/144/26 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач М. М. Гімон

Судді:О. О. Банасько О. В. Білоконь О. Л. Булейко О. А. Губська Л. Ю. Кишакевич В. В. Король С. І. КравченкоО. В. Кривенда К. М. Пільков С. О. Погрібний Т. Г. Стрелець О. В. Ступак М. Ю. Тітов І. В. Ткач В. Ю. Уркевич

Постанову на підставі частини третьої статті 321 КАС України оформила суддя Стрелець Т.Г.