Постанова від 07 жовтня 2026 р. у справі №560/12068/25 — Сьомий апеляційний адміністративний суд

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 560/12068/25

Головуючий у 1-й інстанції: Козачок І.С.

Суддя-доповідач: Ватаманюк Р.В.

08 жовтня 2026 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Ватаманюка Р.В.

суддів: Боровицького О. А. Курка О. П.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 26 грудня 2025 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Хмельницькій області, Державної служби України з надзвичайних ситуацій про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Хмельницькій області та Державної служби України з надзвичайних ситуацій, у якому, з урахуванням змісту заявлених вимог, просив визнати протиправними дії відповідачів щодо розгляду його звернень з питання прийняття на службу цивільного захисту, зокрема на вакантну посаду начальника 3 державного пожежно-рятувального загону Головного управління ДСНС України у Хмельницькій області з охорони об`єктів, та зобов`язати відповідачів вчинити дії, спрямовані на прийняття його на службу і укладення контракту про проходження служби цивільного захисту.

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 26 грудня 2025 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неповне з`ясування обставин справи та неправильне застосування норм матеріального права, просить рішення суду скасувати та задовольнити позовні вимоги.

Апелянт, зокрема, зазначає, що Головне управління без належних правових підстав відмовило у подальшому розгляді його кандидатури на вакантну посаду начальника 3 ДПРЗ, не провівши передбаченої законодавством процедури відбору кандидата, а суд першої інстанції не перевірив правомірності застосованих відповідачем критеріїв.

Головне управління ДСНС України у Хмельницькій області та Державна служба України з надзвичайних ситуацій у відзивах на апеляційну скаргу заперечують проти її задоволення та зазначають, що прийняття на службу цивільного захисту і укладення контракту належать до дискреційних повноважень відповідних посадових осіб, позивач не має переважного права на повторне прийняття на службу після припинення попереднього контракту, а його звернення були належним чином розглянуті відповідно до Закону України «Про звернення громадян».

ДСНС також подала заперечення на відповідь позивача на відзив, у яких, серед іншого, навела доводи щодо належності повноважень ОСОБА_2 представляти інтереси ДСНС.

Оцінюючи відповідні заперечення позивача, колегія суддів враховує, що повноваження Жукової О.М. підтверджені наданими до суду довіреністю, відомостями Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань та наказом ДСНС від 24 січня 2020 року №75.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 20 листопада 2024 року у справі №910/16580/23 зазначила, що внесені до Єдиного державного реєстру відомості про особу, яка має право діяти від імені юридичної особи на засадах самопредставництва, є офіційним та достатнім підтвердженням відповідних повноважень з урахуванням установлених щодо них обмежень.

Отже, доводи апелянта в цій частині не впливають на вирішення спору по суті.

Перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги відповідно до статті 308 КАС України, колегія суддів дійшла таких висновків.

Судом першої інстанції встановлено, що позивач раніше проходив службу цивільного захисту в органах та підрозділах ДСНС.

Наказом Головного управління ДСНС України у Хмельницькій області від 23 травня 2018 року №259 ОСОБА_1 звільнено зі служби цивільного захисту у зв`язку із закінченням строку контракту.

У 2025 році позивач звернувся до органів ДСНС з питання укладення нового контракту про проходження служби цивільного захисту.

Зокрема, у зверненні позивач порушував питання щодо можливості його прийняття на вакантну посаду начальника 3 державного пожежно-рятувального загону Головного управління ДСНС України у Хмельницькій області з охорони об`єктів.

Листом від 09 квітня 2025 року №6702-2181/6708 Головне управління повідомило позивача, що посада начальника 3 державного пожежно-рятувального загону є вакантною, однак у зв`язку з відсутністю у нього досвіду роботи у державних пожежно-рятувальних загонах та специфікою проходження служби на атомних електростанціях призначити його на зазначену посаду немає можливості.

Щодо інших вакантних посад Головне управління зазначило, зокрема, що для зайняття посад у піротехнічному підрозділі Довідником кваліфікаційних характеристик професій працівників у сфері цивільного захисту України, затвердженим наказом ДСНС України від 05 грудня 2018 року №707, передбачена відповідна освіта за спеціальністю 263 «Цивільна безпека» та відповідною освітньою програмою, якої позивач не має.

Таким чином, матеріалами справи підтверджується, що на час розгляду звернення ОСОБА_1 посада начальника 3 ДПРЗ була вакантною, а причиною припинення подальшого розгляду його кандидатури на цю посаду Головне управління визначило саме відсутність досвіду роботи у державних пожежно-рятувальних загонах та специфіку проходження служби на атомних електростанціях.

Вирішуючи спір, суд першої інстанції виходив із того, що прийняття на службу цивільного захисту має конкурсний та контрактний характер, рішення щодо доцільності прийняття конкретного кандидата належить до дискреційних повноважень відповідного керівника, а суд не вправі підміняти відповідний орган у вирішенні кадрового питання.

З таким висновком колегія суддів погоджується лише частково.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Служба цивільного захисту відповідно до Кодексу цивільного захисту України та Положення про порядок проходження служби цивільного захисту особами рядового і начальницького складу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 липня 2013 року №593, є державною службою особливого характеру.

Частиною першою статті 102 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що прийняття на службу цивільного захисту здійснюється на конкурсній та контрактній основі з урахуванням установлених законом вимог до кандидатів.

Аналогічні положення містяться у пункті 33 Положення №593.

Згідно з пунктом 34 Положення №593 прийняття на службу цивільного захисту здійснюється з урахуванням кваліфікаційних вимог, критеріїв професійної придатності та фахової підготовленості.

Пунктом 41 Положення №593 передбачено, що для забезпечення комплектування посад, які заміщуються особами рядового і начальницького складу в органах чи підрозділах цивільного захисту, їх керівники (начальники) забезпечують організацію роботи з відбору кандидатів для прийняття на службу цивільного захисту.

Відбір передбачає вивчення особистих і ділових якостей кандидатів, документів, поданих ними для прийняття на службу, установлення відповідності кандидатів кваліфікаційним вимогам, критеріям професійної придатності та фахової підготовленості.

Пунктами 42 та 43 Положення №593 урегульовані наступні складові вивчення кандидатів, зокрема професійно-психологічний та соціально-правовий відбір, оцінювання фізичної підготовленості, стану здоров`я, а також прийняття відповідним керівником за результатами вивчення матеріалів кандидата рішення щодо доцільності його прийняття на службу.

Отже, наведені норми розмежовують, з одного боку, встановлену законодавством процедуру відбору та перевірки кандидата, а з іншого - прийняття уповноваженою посадовою особою кадрового рішення за результатами такої процедури.

Саме останнє рішення може передбачати відповідну свободу адміністративного розсуду.

Водночас дискреційний характер кінцевого кадрового рішення не означає, що суб`єкт владних повноважень наділений необмеженим розсудом при визначенні умов допуску особи до відповідної процедури або вправі застосовувати до кандидата критерії, нормативне походження та обов`язковість яких не встановлені.

Дискреційними є повноваження, за яких суб`єкт владних повноважень може обирати між кількома юридично допустимими варіантами рішення. Натомість вибір між правомірним та неправомірним варіантом поведінки дискрецією не охоплюється.

Тому судовий контроль за тим, чи діяла посадова особа на підставі закону, чи застосувала передбачені законодавством критерії та чи навела належні мотиви свого рішення, не є підміною суб`єкта владних повноважень.

Такий підхід узгоджується з висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 01 лютого 2021 року у справі №826/5931/16, у якій Верховний Суд, перевіряючи правомірність недопуску кандидата до наступного етапу конкурсної процедури, відхилив посилання на неможливість судової перевірки відповідного рішення з огляду на дискреційність повноважень конкурсного органу та визнав рішення про недопуск кандидата протиправним.

Повертаючись до обставин цієї справи, колегія суддів звертає увагу, що, повідомляючи ОСОБА_1 про неможливість його призначення на вакантну посаду начальника 3 державного пожежно-рятувального загону Головного управління ДСНС України у Хмельницькій області з охорони об`єктів, відповідач послався на дві обставини: відсутність у позивача досвіду роботи у державних пожежно-рятувальних загонах та специфіку проходження служби на атомних електростанціях.

Колегія суддів не ставить під сумнів особливий характер завдань підрозділу, який забезпечує охорону об`єкта атомної енергетики, а також право відповідного керівника враховувати характер і складність завдань конкретного підрозділу під час оцінювання професійної придатності кандидата.

Однак сама по собі специфіка діяльності підрозділу не може без належного нормативного обґрунтування бути прирівняна до самостійної обов`язкової кваліфікаційної вимоги, невідповідність якій виключає подальший розгляд кандидатури особи.

Зі змісту листа Головного управління від 09 квітня 2025 року №6702-2181/6708 не вбачається, яким положенням Кодексу цивільного захисту України, Положення №593, Довідника кваліфікаційних характеристик професій працівників у сфері цивільного захисту України, затвердженого наказом ДСНС України від 05 грудня 2018 року №707, або іншого нормативного чи обов`язкового кваліфікаційного акта передбачено попередній досвід роботи саме у державному пожежно-рятувальному загоні або досвід проходження служби саме на атомній електростанції як необхідну умову для зайняття спірної посади.

Матеріали справи також не містять належного підтвердження того, що зазначені обставини були встановлені як обов`язкові кваліфікаційні умови до цієї посади, невідповідність яким давала підстави припинити подальше вивчення кандидатури позивача.

Показовим у цьому аспекті є зміст того самого листа Головного управління щодо інших посад.

Так, відмовляючи у можливості зайняття позивачем вакантних посад у піротехнічному підрозділі, Головне управління безпосередньо послалося на Довідник №707, визначило передбачену ним конкретну вимогу до освіти, зіставило її з наданими ОСОБА_1 дипломами та встановило невідповідність його освіти такій вимозі.

Натомість щодо вакантної посади начальника 3 ДПРЗ аналогічного нормативного обґрунтування застосованих критеріїв відповідач не навів.

За частиною другою статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Отже, саме Головне управління мало довести, що застосовані ним критерії становили встановлені законодавством або належним чином визначені обов`язкові вимоги до кандидата на спірну посаду або що за результатами проведеної відповідно до Положення №593 процедури вони були належним чином оцінені як критерії професійної придатності кандидата.

Таких обставин відповідачем не доведено.

Не спростовує цього висновку посилання відповідачів на те, що позивач не надав усіх документів та матеріалів, передбачених пунктами 42, 43 Положення №593.

Зі змісту пунктів 41–43 Положення №593 вбачається, що йдеться не лише про документи, які кандидат повинен самостійно подати разом із заявою, а про комплекс заходів з відбору та вивчення кандидата, організація якого покладена саме на відповідних керівників органів та підрозділів цивільного захисту.

Водночас колегія суддів не вважає встановленим, що саме звернення будь-якої особи щодо будь-якої вакантної посади безумовно породжує обов`язок органу провести щодо неї всі без винятку заходи, передбачні пунктом 42 Положення №593.

Якщо вже на початковому етапі встановлена невідповідність кандидата нормативно визначеній обов`язковій кваліфікаційній вимозі, проведення подальших етапів відбору може не мати правового сенсу.

Однак саме на суб`єкта владних повноважень покладається обов`язок належно обґрунтувати існування такої перешкоди.

У цій справі щодо посади начальника 3 ДПРЗ такого обґрунтування відповідачем не наведено.

За цих обставин висновок суду першої інстанції про правомірність дій Головного управління лише з огляду на дискреційний характер кадрових повноважень є передчасним.

Дискреційним є рішення про доцільність прийняття кандидата на службу після оцінювання визначених законодавством обставин, однак дискреційним не є питання дотримання встановленої законом процедури та застосування передбачених правом критеріїв, у межах яких відповідне рішення має бути прийняте.

Колегія суддів також не погоджується з тим, що спірне звернення позивача могло бути вичерпно розглянуте лише як звичайне звернення громадянина відповідно до Закону України «Про звернення громадян».

Закон України «Про звернення громадян» регулює загальні питання прийняття, розгляду звернення та надання відповіді.

Водночас зміст звернення ОСОБА_1 стосувався реалізації права на вступ на службу цивільного захисту на конкретну вакантну посаду, а тому матеріально-правова оцінка порушеного ним питання повинна здійснюватися насамперед відповідно до спеціальних норм Кодексу цивільного захисту України та Положення №593.

Надання відповіді у строки, встановлені Законом України «Про звернення громадян», саме по собі не свідчить про правомірність вирішення по суті кадрового питання, порушеного у відповідному зверненні.

Разом із тим колегія суддів не погоджується і з доводами апелянта про наявність підстав для безпосереднього зобов`язання Головного управління прийняти його на службу, призначити на посаду начальника 3 ДПРЗ або укласти з ним контракт строком на п`ять років.

Судом не встановлено і матеріалами справи не підтверджено проходження позивачем усіх передбачених законодавством етапів відбору, відповідність усім кваліфікаційним вимогам, критеріям професійної придатності, фахової підготовленості та стану здоров`я.

Установлення цих обставин потребує здійснення компетентним органом відповідної процедури та оцінювання, які суд не вправі здійснювати замість такого органу.

Крім того, відповідно до пункту 45 Положення №593 контракт про проходження служби цивільного захисту є письмовою угодою, що укладається на добровільній основі між громадянином та державою.

Сам факт попереднього проходження ОСОБА_1 служби цивільного захисту не породжує його безумовного або переважного права на укладення нового контракту після припинення попередніх службових правовідносин.

Не дає таких підстав і закінчення строку попереднього контракту.

Питання конкретного строку нового контракту також не може бути наперед вирішене судом, оскільки строк контракту визначається у передбачених Положенням №593 межах з урахуванням установленої процедури та волевиявлення сторін.

У цьому контексті посилання позивача на статтю 22 Кодексу законів про працю України саме по собі не визначає порядок прийняття на службу цивільного захисту, оскільки відповідні правовідносини врегульовані спеціальними нормами Кодексу цивільного захисту України та Положення №593.

Разом із тим помилкове або неповне визначення позивачем норм матеріального права, якими він обґрунтовує свої вимоги, не звільняє суд від обов`язку надати спірним правовідносинам правильну юридичну кваліфікацію та застосувати норми права, які їх регулюють.

Посилання апелянта на незаконність його звільнення зі служби цивільного захисту у 2018 році, обставини укладення попереднього контракту, висновок експерта щодо реквізитів цього контракту та матеріали відповідного кримінального провадження не впливають на вирішення цього спору.

Предметом цієї справи є правомірність дій відповідачів під час розгляду питання про нове прийняття позивача на службу у 2025 році, а не законність наказу про його звільнення у 2018 році.

При цьому у справі №560/20682/23 позов ОСОБА_1 щодо скасування наказу про звільнення був залишений без розгляду через пропуск строку звернення до адміністративного суду. Постановою Верховного Суду від 27 листопада 2024 року відповідні судові рішення залишено без змін.

Отже, у зазначеній справі суди не вирішували по суті питання законності чи незаконності наказу про звільнення позивача, а тому ці судові рішення не створюють преюдиційного висновку щодо правомірності самого звільнення.

Водночас наказ про звільнення не скасований та залишається чинним, у зв`язку з чим станом на час виникнення спірних правовідносин ОСОБА_1 не перебував на службі цивільного захисту і питання мало вирішуватися саме як питання нового прийняття на службу.

Щодо вимог, заявлених до Державної служби України з надзвичайних ситуацій, колегія суддів виходить з такого.

Матеріалами справи підтверджується, що ДСНС у відповідях позивачу роз`яснила порядок прийняття на службу цивільного захисту, необхідність проходження відповідної процедури та звернення до територіального органу, в якому позивач бажає проходити службу.

Зокрема, ДСНС звертала увагу на положення пунктів 42, 43 Положення №593 та на необхідність формування матеріалів кандидата відповідним органом.

Водночас матеріали, необхідні для вирішення питання щодо прийняття позивача на конкретну посаду, Головним управлінням до центрального апарату ДСНС не направлялися.

За таких обставин відсутні підстави вважати, що ДСНС України допустила протиправну бездіяльність щодо прийняття ОСОБА_1 на службу або була зобов`язана самостійно провести замість Головного управління процедуру відбору кандидата на конкретну посаду територіального підрозділу.

Не ґрунтується на законі й вимога позивача про покладення на центральний апарат ДСНС обов`язку здійснювати судом визначений «контроль» за розглядом його кандидатури, оскільки такий спосіб судового захисту в заявленому позивачем вигляді не випливає з положень статті 245 КАС України та не є необхідним для ефективного поновлення порушеного права.

Отже, рішення суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог до Державної служби України з надзвичайних ситуацій є правильним по суті.

Визначаючи належний спосіб захисту порушеного права позивача у правовідносинах із Головним управлінням, колегія суддів враховує положення статті 245 КАС України.

Верховний Суд у постанові від 16 травня 2019 року у справі №821/925/18 зазначив, що якщо суб`єкт владних повноважень під час прийняття рішення не перевірив дотримання особою всіх визначених законом умов або при прийнятті рішення дійсно має дискреційні повноваження, належним способом захисту є зобов`язання суб`єкта владних повноважень вирішити відповідне питання з урахуванням правової оцінки суду.

У цій справі суд не встановив усіх обставин, необхідних для прийняття остаточного кадрового рішення на користь позивача, а тому відсутні підстави для зобов`язання Головного управління прийняти ОСОБА_1 на службу, призначити його на конкретну посаду чи укласти контракт.

Ефективним та водночас таким, що не підміняє компетентний орган, способом захисту є визнання протиправними дій Головного управління щодо розгляду кандидатури позивача на вакантну посаду начальника 3 ДПРЗ, результати якого оформлені листом від 09 квітня 2025 року №6702-2181/6708, та зобов`язання повторно розглянути питання щодо його кандидатури відповідно до статті 102 Кодексу цивільного захисту України і пунктів 33, 34, 41–44 Положення №593 з урахуванням правової оцінки, викладеної в цій постанові.

Під час такого повторного розгляду Головне управління повинно, зокрема, встановити застосовні до спірної посади кваліфікаційні вимоги та критерії професійної придатності, перевірити відповідність їм позивача та, за відсутності нормативно визначених перешкод для подальшого відбору, діяти відповідно до процедури, передбаченої Положенням №593.

Водночас суд не визначає наперед результат такого розгляду та не зобов`язує відповідача прийняти рішення про прийняття позивача на службу.

З огляду на викладене колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції неповно з`ясував обставини, які мають значення для справи, та неправильно застосував норми матеріального права в частині оцінки правомірності дій Головного управління ДСНС України у Хмельницькій області, що відповідно до статті 317 КАС України є підставою для часткового скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення в цій частині нового рішення.

В іншій частині висновки суду першої інстанції є правильними, а тому рішення підлягає залишенню без змін.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 26 грудня 2025 року скасувати в частині відмови у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Хмельницькій області щодо розгляду його кандидатури на вакантну посаду начальника 3 державного пожежно-рятувального загону Головного управління ДСНС України у Хмельницькій області з охорони об`єктів та ухвалити в цій частині нове рішення.

Визнати протиправними дії Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Хмельницькій області щодо розгляду кандидатури ОСОБА_1 для прийняття на службу цивільного захисту на вакантну посаду начальника 3 державного пожежно-рятувального загону Головного управління ДСНС України у Хмельницькій області з охорони об`єктів, результати якого оформлені листом від 09 квітня 2025 року №6702-2181/6708.

Зобов`язати Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Хмельницькій області повторно розглянути питання щодо кандидатури ОСОБА_1 для прийняття на службу цивільного захисту на вакантну посаду начальника 3 державного пожежно-рятувального загону Головного управління ДСНС України у Хмельницькій області з охорони об`єктів відповідно до статті 102 Кодексу цивільного захисту України та пунктів 33, 34, 41– 44 Положення про порядок проходження служби цивільного захисту особами рядового і начальницького складу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 липня 2013 року №593, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у цій постанові.

У задоволенні решти позовних вимог ОСОБА_1 до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Хмельницькій області відмовити.

В іншій частині рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 26 грудня 2025 року у справі №560/12068/25 залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає.

ГоловуючийВатаманюк Р.В.

СуддіБоровицький О. А. Курко О. П.