Рішення від 30 вересня 2026 р. у справі №640/19291/19 — Київський окружний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

01 жовтня 2026 року м. Київ № 640/19291/19

Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Панової Г.В., при секретарі судового засідання Любенко Д.І.,

за участю представників сторін:

від позивача – Жогіна О.О.

від відповідача – Кожушко В.Е.

розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1

до Генеральної прокуратури України,

про визнання протиправним та скасування наказу,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Генеральної прокуратури України, найменування якої змінено на Офіс Генерального прокурора, про визнання протиправним та скасування наказу Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 «Про затвердження Порядку проходження прокурорами атестації».

Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначив, що працює в органах прокуратури України з 2002 року та на час звернення до суду обіймає посаду прокурора відділу прийому громадян управління організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів Генеральної прокуратури України. На його переконання, оскаржуваним наказом на нього покладено обов`язок вчинити дії, які суперечать законодавству та порушують конституційне право на працю. Позивач вказав, що наказ № 221 не пройшов державної реєстрації у Міністерстві юстиції України, хоча затверджений ним Порядок містить норми, які зачіпають права та законні інтереси прокурорів. Посилаючись на Указ Президента України від 03 жовтня 1992 року № 493/92, постанову Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731 та наказ Генеральної прокуратури України від 08 серпня 2017 року № 233, позивач вважав недодержаною процедуру прийняття та введення цього акта в дію.

В уточненій позовній заяві від 06 листопада 2019 року позивач додатково зазначив, що Порядок не забезпечує правової визначеності щодо конкретних посад, на які прокурорів може бути переведено після успішного проходження атестації, не враховує їхню спеціалізацію та суперечить установленим трудовим законодавством гарантіям. На думку позивача, форма заяви, наведена в додатку 2 до Порядку, фактично зобов`язує прокурора наперед погодитися зі звільненням, а також із використанням кадровою комісією анонімної та офіційно не підтвердженої інформації. Таке регулювання він вважав несумісним зі статтями 8, 19, 22, 43, 62 Конституції України, Законом України «Про звернення громадян», Законом України «Про професійний розвиток працівників» та положеннями Кодексу законів про працю України.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.10.2019 відкрито провадження в адміністративній справі за правилами спрощеного позовного провадження без проведення судового засідання та виклику осіб, які беруть участь у справі.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.03.2021 у задоволенні заяви ОСОБА_2 про вступ до участі в справі № 640/19291/19 в якості третьої особи відмовлено.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва про перехід до загального провадження від 09.02.2022 р. Призначити розгляд справи №640/19291/19 у порядку загального позовного провадження, призначити підготовче засідання на 22.02.2022 о 12 год. 00 хв. в приміщенні Окружного адміністративного суду міста Києва за адресою: м. Київ, вул. Велика Васильківська, 81-А, 1-й поверх, зал судових засідань № 133.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.02.2022 суд закрив підготовче провадження у справі та призначив розгляд справи по суті.

Законом України від 13.12.2022 № 2825-IX «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду», який набрав чинності 15.12.2022 (далі по тексту - Закон № 2825-IX) Окружний адміністративний суд міста Києва ліквідовано, утворено Київський міський окружний адміністративний суд із місцезнаходженням у місті Києві.

Відповідно до п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 2825-IX, з дня набрання чинності цим Законом Окружний адміністративний суд міста Києва припиняє здійснення правосуддя; до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду справи, підсудні окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, розглядаються та вирішуються Київським окружним адміністративним судом.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 24.02.2026 справу № 640/19291/19 прийнято до провадження судді Панової Г.В. та справу призначено до розгляду в порядку загального позовного провадження, з проведенням підготовчого засідання.

Відповідач проти задоволення позову заперечив. У відзиві від 06 листопада 2019 року зазначив, що затвердження Порядку проходження прокурорами атестації прямо передбачене Законом України від 19 вересня 2019 року № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», який набрав чинності 25 вересня 2019 року. Цим самим Законом змінено статтю 9 Закону України «Про прокуратуру» та виключено положення щодо обов`язкової державної реєстрації нормативно-правових актів Генерального прокурора. Оскаржуваний наказ оприлюднено 04 жовтня 2019 року на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України.

У відзиві, сформованому в системі «Електронний суд» 12 березня 2026 року, Офіс Генерального прокурора підтримав раніше наведені заперечення та зазначив, що наказ № 221 видано в межах повноважень, визначених законом. Відповідач також наголосив на відсутності підстав вважати, що прийняттям цього наказу порушено права чи охоронювані законом інтереси позивача.

У запереченнях на відзив, позивач підтримав заявлені вимоги та повторно наголосив на необхідності державної реєстрації Порядку, порушенні права на працю, невизначеності майбутнього працевлаштування і неприпустимості використання анонімних відомостей при оцінюванні прокурора.

Протокольною ухвалою від 01.06.2026 суд на місці ухвалив закрити підготовче судове засідання та призначити справу по суті заявлених позовних вимог.

У судовому засіданні представник позивача підтримав доводи позовної заяви та просив суд позов задовольнити. Представник відповідача проти позову заперечував та просив суд відмовити у його задоволенні.

Заслухавши пояснення представників сторін, розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд виходить з такого.

Наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації, який визначає процедуру оцінювання професійної компетентності, професійної етики та доброчесності прокурорів у межах заходів із реформування органів прокуратури, запроваджених Законом № 113-IX.

На час прийняття оскаржуваного наказу та подання позову ОСОБА_1 перебував на посаді прокурора відділу прийому громадян управління організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів Генеральної прокуратури України. 15 жовтня 2019 року він подав заяву встановленого зразка про переведення на посаду в Офісі Генерального прокурора та про намір пройти атестацію.

Наказом від 20 червня 2022 року № 878ц позивача звільнено з 24 червня 2022 року за пунктом 7 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» у зв`язку з поданням заяви про звільнення за власним бажанням у зв`язку з виходом на пенсію.

Вважаючи спірний наказ таким, що порушує права позивача, позивач звернувся до суду з позовом.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам та доводам учасників справи, суд виходить із такого.

Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За змістом частини першої статті 5 КАС України особа має право звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушено її права, свободи або законні інтереси. Водночас задоволення позову передбачає встановлення обставин, які підтверджують неправомірне втручання у відповідне право чи охоронюваний законом інтерес, та наявність підстав для застосування обраного способу судового захисту.

Таким чином, при вирішенні спору суд з`ясовує не лише відповідність оскаржуваного рішення вимогам законодавства, а й характер його впливу на правове становище позивача.

Право на звернення до суду та обґрунтованість заявленої вимоги не є тотожними: наявність у особи інтересу до скасування акта не звільняє суд від перевірки того, чи є цей інтерес охоронюваним законом і чи порушено його саме оспорюваним рішенням.

Відповідно до частини другої статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи за позовною заявою та в межах позовних вимог, а вийти за ці межі може, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод та інтересів особи. При цьому зміст заявленої вимоги встановлюється з урахуванням як прохальної частини позовної заяви, так і обставин, якими позивач обґрунтовує необхідність судового захисту.

У цій справі позивач просить скасувати наказ Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221.

За змістом розпорядчої частини наказ № 221 оформлює рішення Генерального прокурора про затвердження Порядку, визначає момент набрання наказом чинності та організацію контролю за його виконанням.

Отже, призначення наказу полягає у наданні затвердженому Порядку обов`язкового характеру та забезпеченні його запровадження на виконання закону.

Водночас, приписи щодо конкретних етапів атестації, форми заяви, оцінювання професійної компетентності та дослідження відомостей про прокурора викладено у Порядку та додатках до нього.

У розпорядчій частині наказу ці правила окремо не сформульовані.

Сам наказ № 221 не містить персонального припису щодо ОСОБА_1 , не визначає результату його атестації, не встановлює оцінки його професійної компетентності, професійної етики чи доброчесності.

Видаючи цей наказ, Генеральний прокурор вирішував питання затвердження процедури, передбаченої законом, а не питання відповідності конкретного прокурора встановленим критеріям.

Таким чином судом встановлено, що за своїм змістом спірний наказ є розпорядчим документом, яким було затверджено Порядок та який не стосується безпосередньо прав та/або обов`язків позивача. Отже, формулювання позовних вимог таким чином є неналежним способом захисту порушеного права позивача.

Разом із тим, зв`язок наказу із затвердженим ним Порядком не дозволяє залишити поза оцінкою доводи позивача щодо змісту цього документа лише з тієї причини, що у прохальній частині зазначено реквізити наказу.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України. За частиною другою статті 131-1 Конституції України організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Правові засади організації та діяльності прокуратури визначено Законом України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII).

Частина друга статті 9 цього Закону передбачає видання Генеральним прокурором наказів з питань, що належать до його адміністративних повноважень, на основі та на виконання Конституції і законів України.

Пунктом 9 розділу II Закону № 113-IX прямо передбачено здійснення атестації згідно з Порядком, який затверджується Генеральним прокурором.

Пунктом 10 цього розділу до предмета регулювання Порядку віднесено визначення форми та порядку подання відповідної заяви, а пунктом 13 допущено встановлення інших етапів атестації поряд із визначеними законом іспитом та співбесідою.

Таким чином, прийняття наказу про затвердження Порядку становило реалізацію прямо визначеного законом повноваження.

Законодавець не лише передбачив проведення атестації, а й визначив посадову особу, уповноважену затвердити процедуру її проходження. Наказ № 221 видано саме цією посадовою особою з метою виконання зазначених законодавчих приписів.

З наведеного вбачається, що необхідність проведення атестації була обумовлена Законом № 113-IX.

Саме по собі виконання Генеральним прокурором покладеного на нього законом повноваження щодо затвердження Порядку не свідчить про протиправне втручання у права позивача.

Для такого висновку необхідно встановити порушення меж наданого повноваження, встановленого порядку його реалізації або затвердження положень, які суперечать актам вищої юридичної сили та порушують права чи охоронювані законом інтереси позивача.

Оцінюючи доводи позивача про необхідність державної реєстрації наказу № 221 у Міністерстві юстиції України, суд враховує зміну законодавчого регулювання порядку видання наказів Генерального прокурора, яка відбулася до прийняття оскаржуваного акта.

Так, підпунктом 5 пункту 21 розділу I Закону № 113-IX із частини другої статті 9 Закону № 1697-VII виключено абзаци другий і третій, якими передбачалася державна реєстрація наказів Генерального прокурора нормативно-правового змісту.

Відповідні зміни набрали чинності 25.09.2019, тоді як оскаржуваний наказ прийнято 03.10.2019.

Таким чином, на дату його прийняття спеціальний закон уже не встановлював вимоги щодо державної реєстрації такого наказу в Міністерстві юстиції України.

Натомість частина друга статті 9 Закону № 1697-VII у відповідній редакції передбачала оприлюднення наказів Генерального прокурора на офіційному вебсайті та набрання наказами нормативно-правового змісту чинності з дня їх оприлюднення, якщо інше не передбачено самим актом, але не раніше дня оприлюднення.

Саме з виконанням встановленої законом вимоги щодо оприлюднення пов`язувалося набрання такими актами чинності.

Посилання позивача на Указ Президента України від 03.10.1992 № 493/92 та постанову Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 № 731 цього висновку не спростовують.

Зазначені акти регламентують державну реєстрацію нормативно-правових актів визначеного ними кола органів, зокрема міністерств та інших органів виконавчої влади.

Генеральна прокуратура України до системи органів виконавчої влади не належить, а повноваження Генерального прокурора щодо видання наказів і порядок набрання ними чинності врегульовано спеціальним законом.

Наказ Генеральної прокуратури України від 08.08.2017 № 233, на який також посилається позивач, прийнято на виконання положень частини другої статті 9 Закону № 1697-VII у попередній редакції.

Відомче регулювання порядку підготовки та подання актів на державну реєстрацію не може змінювати встановлений законом порядок набрання чинності наказами Генерального прокурора після виключення із закону відповідної вимоги, а тому сам факт існування наказу № 233 не є достатньою підставою для висновку про обов`язковість державної реєстрації наказу № 221.

За доводами відповідача, оскаржуваний наказ оприлюднено 04.10.2019 на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України.

Позивач обґрунтовує недодержання порядку введення наказу в дію відсутністю його державної реєстрації.

Оскільки на час прийняття наказу така вимога вже була виключена зі спеціального закону, наведена позивачем обставина не свідчить про порушення відповідачем встановленої процедури та не є підставою для визнання наказу протиправним.

Щодо доводів позивача, які стосуються змісту затвердженого Порядку, суд враховує, що форма заяви та порядок її подання прямо віднесені пунктом 10 розділу II Закону № 113-IX до питань, які мають бути врегульовані Генеральним прокурором.

Наявність у Генерального прокурора повноваження визначити форму заяви не виключає перевірки відповідності її змісту закону.

Оцінюючи заперечення позивача, суд виходить із того, що підписання такої заяви не може самостійно створювати правові наслідки, не передбачені законом, або усувати встановлені законом гарантії.

Зміст передбаченого формою заяви погодження з умовами атестації суд оцінює у взаємозв`язку із законодавчими підставами настання відповідних правових наслідків.

Таке погодження не становить самостійної підстави для прийняття рішення щодо прокурора та не замінює встановлення обставин, з якими закон пов`язує можливість його прийняття.

Воно також не звільняє кадрову комісію від обов`язку дотримуватися процедури атестації, досліджувати відповідні матеріали та обґрунтовувати свої висновки.

Отже, зазначене положення форми заяви не може тлумачитися як попередня згода прокурора з будь-яким рішенням кадрової комісії незалежно від його законності та обґрунтованості.

За такого змісту відповідного припису доводи позивача про відмову від установлених законом гарантій внаслідок самого підписання заяви суд вважає необґрунтованими.

Посилання на невизначеність конкретної посади після завершення атестації також не свідчить про незаконність видання оскаржуваного наказу.

Наказом затверджено процедуру оцінювання, тоді як умови подальшого переведення визначено пунктом 18 розділу II Закону № 113-IX.

Обов`язку визначити для кожного прокурора конкретну посаду до початку атестації закон не встановлював.

Відповідно, відсутність такого визначення в наказі не свідчить про невиконання Генеральним прокурором покладеного на нього повноваження.

Щодо неврахування спеціалізації позивача суд зазначає, що пункт 12 розділу II Закону № 113-IX визначав предметом атестації професійну компетентність, професійну етику та доброчесність прокурора.

Закон не обмежував оцінювання знаннями, необхідними виключно для виконання поточних завдань у певному структурному підрозділі.

Та обставина, що позивач здійснював повноваження прокурора у підрозділі з питань прийому громадян та розгляду звернень, не виключала поширення на нього загальних вимог до рівня професійної компетентності прокурорів незалежно від напряму їхньої службової діяльності.

Такий підхід відповідає висновку Верховного Суду, викладеному в постанові від 22.09.2022 у справі № 200/5792/20-а, який суд враховує відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС України.

Доводи позивача щодо можливості врахування анонімних відомостей стосуються пункту 10 розділу IV Порядку № 221 та відповідного положення форми заяви.

Водночас суд перевіряє ці заперечення в аспекті правомірності затвердження відповідної процедури.

Пунктом 15 розділу II Закону № 113-IX передбачено отримання кадровими комісіями інформації, необхідної для атестації, та право фізичних і юридичних осіб подавати відомості, які можуть свідчити про невідповідність прокурора встановленим критеріям.

Отже, отримання та дослідження інформації про прокурора мають законодавчу підставу.

Пункт 10 розділу IV Порядку № 221 слід застосовувати у взаємозв`язку з положеннями про дослідження матеріалів атестації та їх обговорення з прокурором під час співбесіди.

Можливість врахування відомостей без додаткового офіційного підтвердження не встановлює їх наперед визначеної достовірності та не звільняє кадрову комісію від обов`язку дослідити їх зміст, зіставити з іншими матеріалами, оцінити пояснення прокурора й обґрунтувати своє рішення.

Отже, можливість одержання інформації кадровою комісією та достатність цієї інформації для висновку про невідповідність прокурора встановленим критеріям є різними питаннями. Сам факт надходження повідомлення не надає викладеним у ньому відомостям наперед установленого значення для результатів атестації.

Посилання позивача на статтю 8 Закону України «Про звернення громадян» цього висновку не спростовує, оскільки одержання відомостей у межах спеціальної процедури атестації не є тотожним вирішенню звернення за правилами зазначеного Закону.

Так само оцінювання професійної етики та доброчесності не наділяє кадрову комісію повноваженнями встановлювати винуватість особи у вчиненні кримінального правопорушення.

Отже, можливість одержання відповідних відомостей не означає надання кадровій комісії повноваження робити несприятливі для прокурора висновки без належного обґрунтування.

Вирішуючи питання про наявність підстав для судового захисту, суд враховує, що на час звернення з позовом позивач належав до кола прокурорів, на яких поширювалася процедура атестації. Тому його заінтересованість у перевірці правомірності наказу № 221 має особистий характер та пов`язана з умовами оцінювання його професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Водночас наявність такої заінтересованості сама собою не свідчить про порушення права чи охоронюваного законом інтересу.

Для вирішення заявленої вимоги суд має встановити, у чому саме полягає стверджуване позивачем порушення та чи зумовлене воно прийняттям оскаржуваного наказу.

При цьому правове значення має не лише покладення на особу певного обов`язку, а й відповідність такого обов`язку закону, межам повноважень відповідача та встановленим законом гарантіям його реалізації.

Вирішальним у цій справі є встановлення того, чи запроваджено оспорюваним регулюванням обов`язки або обмеження, які суперечать закону та неправомірно впливають на права чи охоронювані законом інтереси позивача.

У цій справі позивач пов`язує необхідність скасування наказу з відсутністю його державної реєстрації та запереченнями щодо окремих умов атестації.

Доводи позивача про державну реєстрацію спростовуються змінами до частини другої статті 9 Закону № 1697-VII, які набрали чинності до видання наказу.

Також суд не встановив, що оспорюваним рішенням про затвердження Порядку запроваджено незаконні обмеження прав позивача з наведених ним підстав.

Так само припущення про можливість неналежного застосування окремих положень Порядку не підтверджує незаконності рішення про його затвердження, якщо зміст цих положень не зумовлює такого застосування.

Позивач просить визнати протиправним та скасувати наказ № 221 у повному обсязі.

Вирішуючи цю вимогу, суд оцінив наведені позивачем доводи щодо повноважень відповідача, порядку прийняття наказу та змісту затвердженої ним процедури.

За результатами такої оцінки суд не встановив порушень, які з наведених у позові підстав зумовлювали б задоволення заявленої вимоги.

Згідно з частинами першою та другою статті 77 КАС України кожна сторона доводить обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а в адміністративній справі про протиправність рішення суб`єкта владних повноважень обов`язок доказування правомірності такого рішення покладається на відповідача. Зазначений розподіл обов`язку доказування враховано судом при оцінці як правових підстав прийняття наказу, так і доводів про його вплив на права позивача.

Оцінивши відповідно до статті 90 КАС України наявні докази та доводи учасників справи в їх сукупності, суд дійшов висновку, що наказ № 221 видано на виконання прямо визначеного законом повноваження, а наведені позивачем заперечення не підтверджують недодержання вимог законодавства при його реалізації. Порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача, яке давало б підстави для задоволення заявленої вимоги про скасування наказу, судом не встановлено.

З огляду на викладене адміністративний позов задоволенню не підлягає.

Оскільки в задоволенні позову відмовлено, підстави для стягнення на користь позивача понесених ним судових витрат за рахунок бюджетних асигнувань відповідача відповідно до статті 139 КАС України відсутні.

Керуючись статтями 77, 90, 139, 241-247, 255, 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ВИРІШИВ:

У задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення .

У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Суддя Панова Г. В.

Дата виготовлення і підписання повного тексту рішення - 09 жовтня 2026 р.