Постанова від 07 жовтня 2026 р. у справі №460/27300/23 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 жовтня 2026 року

м. Київ

справа № 460/27300/23

адміністративне провадження № К/990/15210/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стеценка С.Г.,

суддів: Єзерова А.А., Рибачука А.І.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №460/27300/23

за позовом ОСОБА_1

до Рівненської міської ради, виконавчого комітету Рівненської міської ради, Управління земельних відносин виконавчого комітету Рівненської міської ради,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Товариство з обмеженою відповідальністю «ХЛІБ-ПРОМ» (далі - ТОВ «ХЛІБ-ПРОМ»),

про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії,

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2025 року (колегія у складі: головуючого судді Шинкар Т.І., суддів: Іщук Л.П., Обрізка І.М.), -

В С Т А Н О В И В:

ВСТУП

Під час розгляду цієї справи постало питання допущення/недопущення органами місцевого самоврядування бездіяльності щодо реалізації власних (самоврядних) повноважень з організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирного житлового будинку, що споруджувався із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовника продовжувати таке будівництво.

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У листопаді 2023 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулась до суду з позовом, у якому просила:

- визнати незаконною (протиправною) бездіяльність Рівненської міської ради (далі - відповідач 1, Рада), яка проявилась у нездійсненні належного державного контролю за дотриманням договірних зобов`язань за договором оренди землі від 01 вересня 2015 року №90 забудовниками, діяльність яких пов`язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирних житлових будинків, та у нездійсненні роботи, пов`язаної із завершенням будівництва житлового будинку, що споруджувався залученням коштів фізичних осіб, у зв`язку з неспроможністю забудовника ТОВ «Хліб-Пром» продовжувати таке будівництво;

- визнати незаконною (протиправною) бездіяльність виконавчого комітету Рівненської міської ради (далі - відповідач 2, ВК Ради), яка проявилась у нездійсненні належного державного контролю за дотриманням договірних зобов`язань за договором оренди землі від 01 вересня 2015 року №90 забудовниками, діяльність яких пов`язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирних житлових будинків, та у нездійсненні роботи, пов`язаної із завершенням будівництва житлового будинку, що споруджувався із залученням коштів фізичних осіб, у зв`язку з неспроможністю забудовника ТОВ «Хліб-Пром» продовжувати таке будівництво;

- зобов`язати ВК Ради розробити та подати на розгляд Ради програму по організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1, що споруджувався із залученням коштів фізичних осіб, у зв`язку з неспроможністю забудовника ТОВ «Хліб-Пром» продовжувати таке будівництво;

- зобов`язати ВК Ради подати на розгляд Ради питання про відмову від договору оренди землі від 01 вересня 2015 року №90.

2. В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначила, що на підставі договору оренди землі від 01 вересня 2015 року №90 Радою передано ТОВ «Хліб-Пром» у платне строкове користування земельну ділянку для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку, яка знаходиться в АДРЕСА_1 . У 2019 році позивачкою як покупцем укладено із ТОВ «ХЛІБ-ПРОМ» як продавцем договір купівлі-продажу майнових прав на об`єкт нерухомості в ЖК «Ріверсайд», а саме квартири за будівельним номером НОМЕР_1 в об`єкті будівництва (багатоквартирному житловому будинку) по означеній вище адресі, й на виконання умов цієї угоди здійснено перший платіж вартості майнових прав в розмірі 429846,12 грн. Строк завершення будівництва та прийняття об`єкта в експлуатацію за умовами договору планувався на ІІ квартал 2020 року. Однак, ні в передбачений договором строк, ні станом на момент звернення до суду із цим позовом будівництво четвертої черги ЖК «Ріверсайд» завершено не було й взагалі зупинено, забудовником зведено лише фундамент.

Позивач стверджувала, що неодноразові звернення як ОСОБА_1 , так і інших покупців майнових прав (інвесторів) до посадових осіб органів місцевого самоврядування міста не дали жодного результату у вирішенні означеної ситуації. Тому, посилаючись на норми Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР), вважає, що відповідачами як органами місцевого самоврядування, наділеними відповідними повноваженнями контролю у галузі будівництва, було допущено протиправну бездіяльність, яка полягає у відсутності належного контролю за будівництвом ЖК «Ріверсайд» та нездійсненні дій, спрямованих на завершення будівництва цього житлового комплексу, в тому числі розробки та реалізації програми завершення будівництва, що споруджувався із залученням коштів фізичних осіб, у зв`язку з неспроможністю забудовника ТОВ «ХЛІБ-ПРОМ» продовжувати таке будівництво.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2024 року позов задоволено частково.

Визнано протиправною бездіяльність Ради, ВК Ради, Управління земельних відносин ВК Ради (далі - Управління), яка проявилася у нездійсненні належного державного контролю за дотриманням договірних зобов`язань забудовником ТОВ «ХЛІБ-ПРОМ», діяльність якого пов`язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирного житлового будинку на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1.

Зобов`язано ВК Ради, Управління розробити та подати на розгляд Ради програму по організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирного житлового будинку на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1, що споруджувався із залученням коштів фізичних осіб, у зв`язку з неспроможністю забудовника ТОВ «ХЛІБ-ПРОМ» продовжувати будівництво.

В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

4. Ухвалюючи таке рішення, вказаний суд виходив з того, що ні Радою, ні її уповноваженими виконавчими органами не було вжито жодних заходів, спрямованих на вирішення проблемного питання щодо незавершеного будівництва багатоквартирного житлового будинку, яке стосується прав та законних інтересів членів територіальної громади, що є покупцями майнових прав (інвесторами). Тобто всупереч вимогам статті 3 Конституції України, приписам статей 26, 31 Закону №280/97-ВР відповідачами допущено протиправну бездіяльність, яка полягає у нездійсненні жодних дій, реально спрямованих на захист гарантованого статтею 47 Конституції України права на житло як позивачки, так і інших фізичних осіб - інвесторів незавершеного будівництва. Як наслідок, належним способом захисту порушених прав позивачки у даному випадку, за висновком суду, буде зобов`язання ВК Ради та Управління розробити та подати на розгляд Ради програму по організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирного житлового будинку, що споруджувався із залученням коштів фізичних осіб, у зв`язку з неспроможністю забудовника продовжувати будівництво.

5. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 19 березня 2025 року скасував рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2024 року в частині задоволених позовних вимог; ухвалив у цій частині нове рішення, яким відмовив у задоволенні позову ОСОБА_1 .

6. Своє рішення апеляційний суд обґрунтував тим, що спосіб захисту порушених прав у цьому випадку обраний позивачкою помилково, адже має місце невиконання нею умов укладеного із ТОВ «ХЛІБ-ПРОМ» договору купівлі-продажу майнових прав на об`єкт нерухомості від 28 березня 2019 року №НСР.4.4.263-МП в частині сплати другого платежу вартості майнових прав на об`єкт нерухомості в розмірі 107461,53 грн., який вона не сплатила як у визначену угодою дату, так і на момент звернення з цим позовом до суду, а оплата першого платежу вартості майнових прав в розмірі 429846,12 грн. не може вважатися залученням коштів, сплачених для будівництва житла у багатоквартирному житловому будинку.

Як можна зрозуміти із змісту рішення суду апеляційної інстанції, на його переконання ОСОБА_1 не може вважатися особою, чиє право підлягає судовому захисту в контексті положень підпункту 11 пункт «а» частини першої статті 31 Закону №280/97, оскільки, як зауважив суд, ця норма зумовлює наявність в органів місцевого самоврядування власних (самоврядних) повноважень з організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, на нездійснення яких відповідачами посилається позивачка, за умови залучення коштів фізичними особами, яка в даному випадку позивачкою не була належним чином виконана.

Послався апеляційний суд і на відсутність відомостей перебування ТОВ «ХЛІБ-ПРОМ» в процесі банкрутства чи ліквідації, як на обставини, які могли б свідчити про його неспроможність як забудовника продовжувати означене будівництво. Врахував й запровадження у 2020 році на усій території України карантину з метою запобігання поширенню гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2», введення воєнного стану в Україні з 24 лютого 2022 року, а також зауважив, що кількість проданих майнових прав на об`єкт нерухомості у об`єкті будівництва багатоповерхового житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення по АДРЕСА_1 є значно меншою, ніж це заплановано проектно-кошторисною документацією.

За наведених мотивів, апеляційний суд підсумував, що у позивачки не виникло права, яке підлягає судовому захисту в площині вимог підпункту 11 пункт «а» частини першої статті 31 Закону №280/97.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та їх обґрунтування

7. Не погодившись із постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2025 року, ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить її скасувати та залишити в силі рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2024 року.

8. У доводах касаційної скарги ОСОБА_1 порушує питання неправильного застосування апеляційним судом положень законодавства, що врегульовують спірні правовідносини стосовно невиконання органами місцевого самоврядування повноважень по організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво, неврахування ним висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 31 липня 2020 року у справі №826/14682/16 та від 25 червня 2024 року у справі №420/7138/19 щодо застосування відповідних норм права у схожих правовідносинах, а також відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування підпункту 11 пункт «а» частини першої статті 31 Закону №280/97 у питаннях: чи є обов`язковою ліквідація юридичної особи або відкриття провадження у справі про банкрутство для визнання факту неспроможності такої юридичної особи завершити будівництво; чи може факт незавершеного будівництва та відсутність можливості його продовження розглядатися як достатня підстава для здійснення органом місцевого самоврядування повноважень у сфері будівництва.

На переконання скаржниці, оскільки нею значна сума коштів була вкладена у будівництво при здійсненні першого платежу вартості майнових прав в розмірі 429846,12 грн., висновок суду апеляційної інстанції про те, що ОСОБА_1 не може вважатися особою, чиє право підлягає судовому захисту в контексті положень підпункту 11 пункт «а» частини першої статті 31 Закону №280/97, є помилковим та не ґрунтується на правильному застосуванні вказаної норми права, а інші зазначені цим судом обставини не впливають на таке право, як і на обов`язок органу місцевого самоврядування організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирного житлового будинку.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

9. 11 квітня 2025 року в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.

10. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Стеценка С.Г., суддів: Рибачука А.І., Єзерова А.А.

11. Ухвалою Верховного Суду від 23 квітня 2025 року відкрито касаційне провадження за означеною касаційною скаргою.

12. ВК Ради та Управління у поданих до Суду відзивах на касаційну скаргу, а ТОВ «ХЛІБ-ПРОМ» у письмових поясненнях проти доводів та вимог останньої заперечили, вважаючи їх безпідставними й такими, що не підлягають задоволенню.

13. Ухвалою Верховного Суду від 07 жовтня 2026 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій

14. 01 вересня 2015 року між Радою та ТОВ «Хліб-Пром» укладено договір оренди землі №90, за умовами якого Рада (орендодавець) надає, а ТОВ «Хліб-Пром» (орендар) приймає в строкове платне користування земельну ділянку для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку, для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови (для реконструкції офісних приміщень під багатоквартирні житлові будинки з вбудованими приміщеннями громадського призначення), яка знаходиться в АДРЕСА_1 .

Договір укладено на 50 років.

Цільове призначення земельної ділянки - для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку, для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови (для реконструкції офісних приміщень під багатоквартирні житлові будинки з вбудованими приміщеннями громадського призначення).

Обов`язки орендаря включають, зокрема: використовувати земельну ділянку відповідно до її цільового призначення; своєчасно вносити орендну плату.

15. 28 березня 2019 року ОСОБА_1 уклала з ТОВ «ХЛІБ-ПРОМ» договір купівлі-продажу майнових прав на об`єкт нерухомості №НСР.4.4.263-МП в ЖК «Ріверсайд». Згідно з умовами договору продавець (ТОВ «Хліб-Пром») зобов`язувався передати у власність покупця ( ОСОБА_1 ) приміщення квартири за будівельним номером НОМЕР_1 в об`єкті будівництва (багатоквартирному житловому будинку).

Строк завершення будівництва - ІІ квартал 2020 року. Строк прийняття об`єкта в експлуатацію - ІІ квартал 2020 року. Продавець має право змінити строк будівництва, а також термін прийняття об`єкта в експлуатацію на строк до трьох місяців, і це не буде вважатися порушенням умов цього Договору.

16. На виконання умов договору ОСОБА_1 здійснено на користь ТОВ «ХЛІБ-ПРОМ» перший платіж вартості майнових прав в розмірі 429846,12 грн. Другий платіж вартості майнових прав на об`єкт нерухомості в розмірі 107461,53 грн. мав бути внесений покупцем не пізніше 30 червня 2020 року.

17. Згідно з висновком експерта від 23 травня 2022 року №8050, складеного Львівським науково-дослідним інститутом судових експертиз (Рівненське відділення) за результатами проведення судової будівельно-технічної експертизи, на об`єкті «Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення по АДРЕСА_1» виконані наступні роботи (розрахунки проводились на підставі обстеження об`єкта дослідження, проведених окремих обмірів та співставлення їх з даними проєктної документації та кошторисних розрахунків):

Земляні роботи - влаштовано котлован для проведення робіт нижче позначки +- 0,000, земляні роботи по зворотній засипці пазух котловану та ущільнення ґрунту не виконані - будівельна готовність 72%;

Фундаменти (пальове поле та ростверки) - палі наявні в повному обсязі, частково не виконане вирубування бетону з арматурного каркасу, не виконані ростверки в осях «Ж»-«И» - будівельна готовність 98%;

Фундаменти (стіни та техпідпілля): монолітний пояс на відмітці -2,750 - наявний тільки металевий каркас; фундаментні балки БФ-1 не змонтовані; вертикальна гідроізоляція ростверків не виконана - будівельна готовність 48%;

Інші роботи не виконані - будівельна готовність 0%.

Будівельна готовність незавершеного будівництва об`єкта «Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення по АДРЕСА_1» станом на дату огляду становить 6%.

Обсяги та види будівельних робіт, виконані на дату огляду на об`єкті, не є достатніми для введення об`єкта в експлуатацію.

18. У ході розгляду цієї справи її учасниками зафіксований експертизою стан виконання будівельних робіт на об`єкті незавершеного будівництва не заперечувався, а також визнавалося нездійснення будівництва четвертої черги об`єкту.

19. ОСОБА_1 та інші покупці майнових прав (інвестори) неодноразово зверталися до Ради, ВК Ради, Управління з метою вчинення дій, спрямованих на організацію роботи, пов`язаної із завершенням будівництва четвертої черги багатоквартирного житлового будинку по АДРЕСА_1, що споруджувався із залученням коштів фізичних осіб.

20. Рішенням Ради від 21 жовтня 2021 року №1516 утворено тимчасову контрольну комісію для вивчення питання будівництва четвертої черги багатоквартирного житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 (ЖК «Ріверсайд»).

21. Однак, відповідачами так і не було досягнуто конкретних результатів стосовно врегулювання ситуації із незавершеним будівництвом.

22. Вважаючи свої права порушеними внаслідок бездіяльності органів місцевого самоврядування в частині невчинення належних дій щодо організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва житлового будинку, що споруджувався із залученням коштів фізичних осіб, у зв`язку з неспроможністю забудовника ТОВ «Хліб-Пром» подовжувати таке будівництво, позивач звернулася до суду за захистом таких прав.

Позиція Верховного Суду

23. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального права у спірних правовідносинах й дотримання процесуальних норм, виходить з наступного.

24. Верховний Суд раніше вже вирішував питання щодо невиконання органами місцевого самоврядування повноважень, передбачених підпунктом 11 пункт «а» частини першої статті 31 Закону №280/97, по організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво, та наявності у зв`язку із цим протиправної бездіяльності.

25. Зокрема, у своїй постанові від 25 червня 2024 року у справі №420/7138/19 Верховний Суд виходив з того, що згідно з положеннями частини першої статті 140 Основного Закону України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

26. Частиною третьою цієї ж статті Конституції України встановлено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

27. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Конституції України визначає Закон №280/97-ВР.

28. Згідно із статтею 1 Закону №280/97-ВР районні та обласні ради - органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст; виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

29. Відповідно до статті 2 Закону №280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителі села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

30. Статтею 4 Закону №280/97-ВР регламентовано, що місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.

31. Згідно зі статтею 5 Закону №280/97-ВР система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

32. За правилами частин першої та другої статті 11 Закону №280/97-ВР виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

33. Делеговані повноваження - це повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад (стаття 1 Закону №280/97-ВР).

34. Статтею 31 Закону №280/97-ВР закріплено повноваження виконавчих органів сільської, селищної, міської ради у галузі будівництва.

35. Так, згідно з підпунктом 11 пункту «а» статті 31 Закону №280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження з організація роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво.

36. У свою чергу здійснення державного контролю за дотриманням договірних зобов`язань забудовниками, діяльність яких пов`язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирних житлових будинків належить до делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад (підпункт 7 пункту «б» статті 31 Закону №280/97-ВР).

37. Водночас відповідно до положень статті 18 Закону №280/97-ВР відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на договірній і податковій основі та на засадах підконтрольності у межах повноважень, наданих органам місцевого самоврядування законом.

З питань, віднесених до відання органів місцевого самоврядування, на їх вимогу підприємства, установи та організації, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, надають відповідну інформацію.

Органи місцевого самоврядування можуть виступати з ініціативою щодо здійснення заходів державного нагляду (контролю) на підприємствах, в установах та організаціях, що не перебувають у комунальній власності, а також стосовно фізичних осіб - підприємців, які використовують працю найманих працівників, шляхом подання посадовими особами органів місцевого самоврядування відповідного звернення з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади.

38. Зміст наведених норм права свідчить про те, що організація роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво відноситься до власних (самоврядних) повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.

39. Аналіз підпункту 11 пункту «а» частини першої статті 31 Закону №280/97-ВР дає підстави дійти висновку про наявність повноважень у виконавчих органів сільських, селищних, міських рад в частині організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво. При цьому вказаною нормою законодавства не визначено обов`язку та повноважень місцевих органів добудовувати об`єкти незавершеного будівництва за кошти місцевого бюджету, а передбачено обов`язок місцевих органів вчиняти дії щодо організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво.

40. У контексті спірних у даному спорі відносин Верховний Суд зазначає, що як протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень слід розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

41. У справі, яка розглядається, судами встановлено обставини передання Радою ТОВ «Хліб-Пром» у платне строкове користування земельної ділянки для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку, яка знаходиться в АДРЕСА_1 ; укладення ОСОБА_1 як покупцем із ТОВ «ХЛІБ-ПРОМ» як продавцем договору купівлі-продажу майнових прав на об`єкт нерухомості (квартири) в ЖК «Ріверсайд»; здійснення позивачкою першого платежу вартості майнових прав в розмірі 429846,12 грн.; незавершення будівництва четвертої черги багатоквартирного житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 (ЖК «Ріверсайд») ні в передбачений договором строк, ні станом на момент звернення позивачки до суду із цим позовом; неспроможності забудовника ТОВ «Хліб-Пром» продовжувати таке будівництво; неодноразових звернень як ОСОБА_1 , так і інших покупців майнових прав (інвесторів) до посадових осіб органів місцевого самоврядування міста з проханнями посприяти у вирішенні ситуації з незавершеним будівництвом.

42. За висновком суду першої інстанції, як вже зазначалося вище у цій постанові, у межах спірних правовідносин в частині організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва четвертої черги багатоквартирного житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 (ЖК «Ріверсайд»), відповідачами (Радою, ВК Ради та Управлінням) не було вчинено жодних конкретних, реальних та необхідних дій (заходів) з метою вирішення означеного питання й захисту прав та законних інтересів членів територіальної громади, що є покупцями майнових прав (інвесторами) на житло.

43. Апеляційний же суд, вказуючи на відсутність з боку означених відповідачів протиправної бездіяльності в частині організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирного житлового будинку, свій висновок побудував в основному на оцінці виконання договірних зобов`язань забудовника та покупця майнових прав на об`єкт нерухомості (квартири) в ЖК «Ріверсайд», кількості проданих майнових прав на цей об`єкт, обставин перебування/неперебування ТОВ «ХЛІБ-ПРОМ» в процесі банкрутства чи ліквідації, а також запровадження на території України карантину й введення воєнного стану.

44. Проте, ні судом першої, ні судом апеляційної інстанції не наведено обґрунтованих мотивів стосовно того, за якими фактичними ознаками (критеріями) вони дійшли висновку, що нерозроблення ВК Ради та Управлінням програми по організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирного житлового будинку, та неподання такої на розгляд Ради є проявом/не є проявом протиправної бездіяльності кожного відповідного (окремого) суб`єкта владних повноважень, які є відповідачами у цій справі, а також не зазначили конкретних норм законодавства, які надають/не надають їм повноваження діяти у такий спосіб (здійснення/нездійснення юридично значимих й обов`язкових дій у сфері будівництва на користь заінтересованих осіб).

45. Задля об`єктивності слід зазначити, що як в рішенні суду першої інстанції, так і в постанові апеляційного суду наводяться окремі певні міркування щодо незаконності/законності невчинення відповідачами будь-яких дій по відношенню до ситуації, пов`язаної із незавершеним будівництвом четвертої черги багатоквартирного житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 (ЖК «Ріверсайд»), в основу яких покладено власний аналіз та оцінку фактичних обставин у поєднанні із загальними нормами Закону №280/97-ВР, які власне регулюють діяльність органів місцевого самоврядування. Попри наведене, у судових рішеннях цих судів немає відповідей на зазначені вище питання, надання яких зумовлюється характером правовідносин, з яких виник спір, і вимагається законом.

46. З метою правильного вирішення спору у цій справі необхідно однозначно встановити та з`ясувати наявність у Ради, ВК Ради та Управління визначених законом та/або іншим нормативно-правовим актом повноважень (компетенції) на прийняття відповідних рішень, вчинення юридично значимих й обов`язкових дій, які б були об`єктивно необхідні, дієві і реально можливі для реалізації у межах спірної ситуації із незавершеним будівництвом багатоквартирного житлового будинку, але фактично не були прийняті (здійснені, вчинені). У разі наявності таких повноважень, то встановленню підлягають конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Лише надання оцінки таким обставинам дасть можливість з`ясувати юридичний зміст, значимість, тривалість та межі протиправної бездіяльності (якщо вона присутня), фактичні підстави її припинення, а також шкідливість такої для прав та інтересів позивачки.

47. Відтак, ні висновки суду першої інстанції, ні апеляційного суду в цілому не можна визнати повними, всебічними та обґрунтованими. Це також не дозволяє й погодитися/не погодитися ні з позицією суду першої інстанції, ні із апеляційним судом. Усунення таких недоліків можливе лише у разі відновлення судового розгляду справи судом першої інстанції.

48. Вимоги частини четвертої статті 9 КАС України зобов`язують суд до активної ролі в судовому процесі, в тому числі до офіційного з`ясування всіх обставин справи і у відповідних випадках до витребування тих доказів, яких, на думку суду, не вистачає для належного встановлення обставин у справі, що розглядається.

49. Як встановлено статтею 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

50. Установивши передчасність висновків судів першої та апеляційної інстанцій, касаційний суд позбавлений можливості прийняти нове судове рішення, оскільки відповідно до частини другої статті 341 КАС України не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним.

51. Враховуючи вказане, судові рішення підставі статті 353 КАС України підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції, в ході проведення якого необхідно врахувати викладене, всебічно і повно з`ясувати всі фактичні обставини справи з перевіркою їх належними та допустимими доказами та прийняти обґрунтоване і законне судове рішення.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 359 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2025 року скасувати.

Справу №460/27300/23 направити на новий розгляд до Рівненського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіС.Г. Стеценко А.А. Єзеров А.І. Рибачук