Постанова від 06 жовтня 2026 р. у справі №580/3167/25 — Шостий апеляційний адміністративний суд

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 580/3167/25 Суддя (судді) першої інстанції: Бабич А.М.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 жовтня 2026 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Компанієць І.Д.,

суддів: Карпушової О.В., Кобаля М.І.,

за участі секретаря судового засідання Бабіча Є.О.,

представника позивача Бондарчук І.П.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Черкаської обласної прокуратури на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 25 червня 2025 року у справі №580/3167/25 (головуючий суддя в І-й інстанції - Бабич А.М.) за позовом Смілянської окружної прокуратури, третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача Управління освіти, молоді та спорту Смілянської міської ради Черкаського району Черкаської області до Смілянської міської ради про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИВ:

Смілянська окружна прокуратура звернулася до суду з позовом, в якому просила:

- визнати протиправним і скасувати рішення відповідача VIII скликання від 24.04.2024 №79-10 «Про реорганізацію Дошкільного навчального закладу №26 «Сонечко» (ясла-садок загального типу) шляхом приєднання до Дошкільного навчального закладу №57 «Берізка» (комбінованого типу)»;

-зобов`язати відповідача відновити освітню діяльність Дошкільного навчального закладу №26 «Сонечко» (ясла-садок загального типу) Смілянської ради Черкаської області (далі ДНЗ №26 «Сонечко»).

В обґрунтування позову позивач зазначив, що відповідач не дотримався вимог законодавства у сфері освіти, зокрема щодо дотримання прав дітей при організації навчального та виховного процесу в дошкільних та загальноосвітніх закладах на відповідність вимогам чинного законодавства рішень органів місцевого самоврядування.

Спірним рішенням порушено принцип доступності дошкільної освіти та штучно зменшена кількість дітей, які відвідують ДНЗ. На засіданні Черкаської обласної державної адміністрації наголошено на актуальності питання забезпечення закладів освіти захисними спорудами до початку навчального року та в Державному бюджеті на 2023 рік сформовано субвенцію розміром 1,5 млрд грн для їх облаштування. Правонаступник ліквідованого ДНЗ не має спроможності влаштувати збільшену кількість дітей. Спірне рішення ухвалене без громадського обговорення та безальтернативно.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 25 червня 2025 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погодившись з рішенням, Черкаська обласна прокуратура звернулася з апеляційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, неправильним застосуванням норм матеріального права, просила скасувати рішення суду першої інстанції, ухвалити постанову, якою задовольнити позов в повному обсязі.

Обґрунтування апеляційної скарги.

Внаслідок проведення реорганізації ДНЗ №26 «Сонечко» фактично припинив свою освітню діяльність та надання освітніх послуг, тобто за юридичною адресою навчання не здійснюється, частина працівників вивільнена, майно закладу не використовується за призначенням, а лише закріплене за навчальним закладом-правонаступником.

Отже, наявний факт припинення функціонування ДНЗ №26 «Сонечко» як надавача освітніх послуг та порушення прав вихованців вказаного навчального закладу та жителів територіальної громади, які планували відвідати цей заклад.

Тому спірне рішення суперечить інтересам суспільства - територіальній громаді міста Сміла.

Обов`язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні в межах повноважень умов для комфортного та безпечного життя дитини, отримання освіти тощо. Відтак, обов`язок цих органів полягає у створенні умов для належного функціонування мережі навчальних закладів.

Тому належним способом захисту порушеного права територіальної громади міста Сміла є зобов`язання Смілянську міську раду відновити освітню діяльність ДНЗ №26 «Сонечко».

Крім того, відповідач не дотримався процедури прийняття спірного рішення: ухвалив рішення без громадського обговорення та безальтернативно.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2025 року витребувано матеріали справи з суду першої інстанції, які надійшли 07 травня 2026 року.

Рішенням Вищої ради правосуддя від 25 червня 2026 року № 1291/0/15-26 ОСОБА_1 звільнено з посади судді Шостого апеляційного адміністративного суду у зв`язку з поданням заяви про відставку.

Рішенням зборів суддів Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2026 року вирішено здійснити повторний автоматизований розподіл судових справ, які перебувають у провадженні судді Штульмана І.В.

10 вересня 2026 року справу передано судді-доповідачу.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2026 року справу №580/3167/24 прийнято до провадження, відкрито апеляційне провадження у справі та призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні на 07 жовтня 2026 року, строк розгляду справи продовжено.

Відповідачем та третьою особою подано відзиви на апеляційну скаргу, в яких просять залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін та зазначають про безпідставність доводів, викладених в апеляційній скарзі.

В судовому засіданні представник позивача підтримав доводи апеляційної скарги.

Представник відповідача у судове засідання не з`явився, надав заяву про розгляд справи у його відсутності, заперечував проти задоволення апеляційної скарги, просив залишити рішення суду першої інстанції без змін.

Також, у судове засідання третя особа не з`явилася та явку уповноваженого представника до суду не забезпечила. Про дату, час та місце апеляційного розгляду справи була повідомлена належним чином.

Керуючись приписами ч. 2 ст. 313 КАС України, суд вирішив здійснити апеляційний розгляд справи за даною явкою.

Суд, заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення учасників судового процесу, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги, розглядаючи апеляційну скаргу в межах викладених доводів, встановив наступне.

Встановлені обставини справи.

Відповідно до відомостей ЄДРПОУ відповідач був засновником ДНЗ №26 «Сонечко», який створений 07.06.1996, станом на час судового розгляду справи діяльність навчального закладу припинена.

Рішенням від 29.03.2023 №59-37/VIII відповідач затвердив Програму розвитку дошкільної освіти на 2023-2027роки.

За 2022-2023 навчальний рік завідувач вказаного ДНЗ склала Звіт перед громадськістю про його діяльність, результат якого оцінено задовільно. У звіті, серед іншого, вказано про тенденцію зменшення кількості наповнюваності дітьми.

28.03.2024 міський голова м.Сміла видав розпорядження №60-р про скликання чергової сесії на 24.04.2024 та затвердження плану підготовки її роботи. У Плані зазначено про підготовку звітів, проекти рішень, обов`язок оприлюднити їх на офіційному сайті, провести засідання постійних комісій для їх розгляду, депутатські слухання, оприлюднити оголошення про скликання сесії та інші заходи.

Зазначене оголошення опубліковане на офіційному сайті 29.03.2024: Проект спірного рішення №79-10 12.04.2024. Згідно з Пояснювальною запискою до нього його мета це оптимізація та раціональне використання наявних ресурсів закладів дошкільної освіти, підвищення їх ефективності. У графі щодо громадського обговорення вказано про публікацію проекту, проведені зустрічі з педагогічним колективом і батьками про необхідність такої реорганізації, інформаційно-роз`яснювальну роботу щодо його важливості.

Протоколом за 02.04.2024 загальних зборів колективу ДНЗ №26, протоколами за 05.04.2024 зборів батьківських колективів підтверджується обговорення вказаного проекту.

На засіданні постійної комісії Смілянської міської ради з питань освіти, молоді та спорту, культури, охорони здоров`я, соціального захисту, засобів масової інформації від 18.04.2024 згідно з протоколом №82 обговорено питання реорганізації вказаного вище ДНЗ №26 шляхом приєднання до ДНЗ №57 та одноголосно погоджено проект спірного рішення.

На засіданні сесії Смілянської міської ради від 24.04.2024 згідно з протоколом №79 обговорено питання реорганізації ДНЗ №26 «Сонечко» шляхом приєднання до ДНЗ №57. За проголосувала більшість кількістю 26 голосів.

24.04.2024 на сесії ухвалено рішення №79-10 «Про реорганізацію Дошкільного навчального закладу №26 «Сонечко» (ясла-садок загального типу) шляхом приєднання до Дошкільного навчального закладу №57 «Берізка» (комбінованого типу)», яким вирішено реорганізувати ДНЗ №26 «Сонечко» шляхом приєднання до ДНЗ №57 «Берізка» (комбінованого типу), припинити з 01.09.2024 юридичну особу ДНЗ №26 «Сонечко». Додатком №1 затверджено склад комісії з припинення, а №2 - порядок такого припинення.

21.08.2024 на сесії Смілянської міської ради рішенням №85-37/VIII затверджено передавальний акт ДНЗ №26 «Сонечко» та передачу його майна на баланс ДНЗ №57.

20.08.2024 прокуратура звернулася до ради з запитом про надання документів про підстави ухвалення рішення про реорганізацію ДНЗ №26 «Сонечко», інформації про комплексний аналіз діяльності вказаних закладів освіти за 2021-2024 роки.

02.09.2024 Виконавчий комітет Смілянської міської ради ухвалив рішення №469 про затвердження мережі закладів освіти, класів, груп на 2024-2025 навчальний рік, в якому діяльність ДНЗ №26 не передбачена. Повідомлення про закриття вказаного садка опубліковано в статтях на сайті міста в грудні 2024року. Коментування відбувалося у мережі Фейсбук у лютому 2025 року різнотипно.

Прокуратура звернулася листом від 19.09.2024 до Голови Черкаської районної державної адміністрації, в якому просила надати документи з приводу підстав, які передували ухваленню рішення про реорганізацію, інформації про комплексний аналіз діяльності вказаних закладів освіти за 2021-2024 роки, чи обговорювалися рішення тощо.

Виконавчий комітет ради листом від 04.10.2024 повідомив Черкаську районну військову адміністрацію про відсутність підстав для задоволення вказаного запиту прокуратури.

У грудні 2024 року Смілянська окружна прокуратура звернулася до Смілянської міської ради з запитом про надання документів, на підставі яких ухвалено рішення про реорганізацію ДНЗ №26 «Сонечко».

Листом від 10.12.2024 відповідач повідомив про відсутність підстав для виконання запиту прокуратури через відсутність порушення інтересів держави у вказаному питанні.

Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позовних вимог, виходив з того, що Смілянська міська рада, приймаючи рішення від 24.04.2024 №79-10 «Про реорганізацію Дошкільного навчального закладу №26 «Сонечко» (ясла-садок загального типу) шляхом приєднання до Дошкільного навчального закладу №57 «Берізка» (комбінованого типу)» діяла на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені чинним законодавством.

Оцінка суду.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

Предметом даного спору є скорочення мережі закладів дошкільної освіти міста Сміла, внаслідок прийняття Смілянською міською радою рішення №79-10 від 24.04.2024 року «Про реорганізацію Дошкільного навчального закладу №26 «Сонечко» (ясла-садок загального типу) шляхом приєднання до Дошкільного навчального закладу №57 «Берізка» (комбінованого типу)», яким визначено з 01.09.2024 року припинити юридичну особу ДНЗ №26 «Сонечко» (ясла-садок загального типу).

Як спосіб поновлення порушених прав дітей на здобуття освіти у кращих умовах та із зручною територіальною доступністю для дітей територіальної громади прокурором визначено зобов`язання відновити освітню діяльність закладу ДНЗ №26 «Сонечко».

Позивач посилається на порушення спірним рішенням інтересів територіальної громади міста Сміла та на недотримання відповідачем процедури прийняття спірного рішення.

Прокурор у цій справі звернувся до суду з позовом в інтересах держави як самостійний позивач.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Верховний Суд неодноразово, зокрема у постановах від 01.09.2022 у справі №440/7210/21 та від 12.10.2023 у справі №440/7208/21, викладав висновки щодо застосування норм ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" у справах, предметом спору в яких як і у справі, яка розглядається, є оскарження рішень органів місцевого самоврядування, підкреслював, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.

Отже позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99).

Тому прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

Отже, суд повинен перевірити наявність підстав, визначених ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді у справі.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25.04.2018 року у справі № 806/1000/17, зазначила, що за змістом ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

У постанові Верховного Суду від 01.09.2022 у справі №440/7210/21 зверталася увага на правові позиції, викладені у постанові цього ж суду від 31.03.2021 у справі №922/3272/18, згідно з якими захист інтересів держави в особі територіальної громади міста має здійснювати відповідна місцева рада, проте у разі, коли саме цей орган місцевого самоврядування прийняв рішення, яке є незаконним та порушує інтереси держави в особі територіальної громади міста, правомірним є звернення до суду прокурора та визначення міської ради відповідачем; іншого органу місцевого самоврядування, який би міг здійснити захист інтересів держави в особі територіальної громади міста, не існує.

Висновок про відсутність органу, уповноваженого здійснювати контроль за діяльністю органу місцевого самоврядування, зокрема шляхом звернення до суду з позовом до такого органу про оскарження його рішень, дій або бездіяльності у разі порушення останнім інтересів територіальної громади, висловлено й у постанові Верховного Суду від 01.06.2022 у справі №260/1815/21.

У даному спорі Смілянська окружна прокуратура звернулася до суду з позовом в інтересах держави до Смілянської міської ради, посилаючись на порушення відповідачем при прийнятті рішення про реорганізацію ДНЗ №26 «Сонечко» положень Законів України «Про освіту», «Про дошкільну освіту» щодо створення умов для формування і розвитку мережі закладів дошкільної освіти, сприяння їх діяльності.

Згідно з частиною першою статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Відповідно до підпункту «а» пункту 1 частини першої статті 32 Закону №280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження: управління закладами освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, молодіжними центрами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення.

На час виникнення спірних правовідносин суспільні відносини, що виникають у процесі реалізації конституційного права людини на освіту, прав та обов`язків фізичних і юридичних осіб, які беруть участь у реалізації цього права, а також визначає компетенцію державних органів та органів місцевого самоврядування у сфері освіти визначав Закон України «Про освіту» (далі - Закон №2145 в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до пунктів 29,30 частини першої статті 1 Закону №2145 якість освіти - відповідність результатів навчання вимогам, встановленим законодавством, відповідним стандартом освіти та/або договором про надання освітніх послуг;

якість освітньої діяльності - рівень організації, забезпечення та реалізації освітнього процесу, що забезпечує здобуття особами якісної освіти та відповідає вимогам, встановленим законодавством та/або договором про надання освітніх послуг.

Згідно зі статтею 11 Закону №2145 метою дошкільної освіти є забезпечення цілісного розвитку дитини, її фізичних, інтелектуальних і творчих здібностей шляхом виховання, навчання, соціалізації та формування необхідних життєвих навичок.

Діти старшого дошкільного віку обов`язково охоплюються дошкільною освітою відповідно до стандарту дошкільної освіти.

Відповідальність за здобуття дітьми дошкільної освіти несуть батьки.

Батьки самостійно обирають способи та форми, якими забезпечують реалізацію права дітей на дошкільну освіту.

Органи місцевого самоврядування створюють умови для здобуття дошкільної освіти шляхом:

формування і розвитку мережі закладів освіти;

замовлення підготовки педагогічних працівників;

реалізації освітніх програм неформальної освіти для батьків;

проведення інших заходів.

Порядок, умови, форми та особливості здобуття дошкільної освіти визначаються спеціальним законом.

За правилами частини другої статті 66 Закону №2145 районні, міські ради відповідають за реалізацію державної політики у сфері освіти та забезпечення якості освіти на відповідній території, забезпечення доступності дошкільної, загальної середньої освіти, позашкільної освіти; планують та забезпечують розвиток мережі закладів дошкільної, загальної середньої освіти, позашкільної освіти; засновують заклади освіти, а також реорганізовують, перепрофільовують (змінюють тип) та ліквідовують їх з урахуванням спеціальних законів; забезпечують доступність дошкільної та середньої освіти для всіх громадян, які проживають на відповідній території, та вживають заходів для забезпечення потреби у дошкільній та позашкільній освіті; у випадках, визначених спеціальними законами, забезпечують та фінансують підвезення здобувачів освіти і педагогічних працівників до закладу освіти і в зворотному напрямку (у разі потреби - транспортними засобами, пристосованими для перевезення осіб, які пересуваються на кріслах колісних).

Правові, організаційні та фінансові засади функціонування і розвитку системи дошкільної освіти, яка забезпечує розвиток, виховання і навчання дитини, ґрунтується на поєднанні сімейного та суспільного виховання, досягненнях вітчизняної науки, надбаннях світового педагогічного досвіду, сприяє формуванню цінностей демократичного правового суспільства в Україні визначав Закон України «Про дошкільну освіту» від 11.07.2001 року №2628 (далі - Закон №2628 в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до статті 3 Закону №2628 держава визнає пріоритетну роль дошкільної освіти та створює належні умови для її здобуття.

Державна політика у сфері дошкільної освіти визначається Конституцією України та іншими нормативно-правовими актами і втілюється центральними і місцевими органами виконавчої влади, органами виконавчої влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.

На підставі статті 16 Закону №2628 рішення про утворення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу дошкільної освіти незалежно від підпорядкування, типів і форми власності приймає його засновник (засновники).

Засновником закладу дошкільної освіти може бути орган державної влади від імені держави, відповідна рада від імені територіальної громади (громад), фізична та/або юридична особа (зокрема релігійна організація, статут (положення) якої зареєстровано у встановленому законодавством порядку), рішенням та за рахунок майна яких засновано заклад дошкільної освіти або які в інший спосіб відповідно до законодавства набули прав і обов`язків засновника.

Заклади дошкільної освіти утворюються з урахуванням соціально-економічних, національних, культурно-освітніх, духовних і мовних потреб за наявності дітей відповідного віку, необхідної навчально-методичної та матеріально-технічної бази, педагогічних кадрів, а також з дотриманням вимог санітарного законодавства.

Відповідно до статті 17 Закону №2628 управління системою дошкільної освіти здійснюють:

центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері освіти;

центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері освіти;

інші центральні органи виконавчої влади, яким підпорядковані заклади дошкільної освіти;

Рада міністрів Автономної Республіки Крим;

обласні, Київська та Севастопольська міські, районні державні адміністрації;

органи місцевого самоврядування.

Згідно зі статтею 19 Закону №2628 Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері освіти:

розробляє та затверджує державні нормативи фінансового, матеріального забезпечення дітей та матеріально-технічного оснащення закладів дошкільної освіти;

визначає перспективи і пріоритетні напрями розвитку системи дошкільної освіти;

розробляє та затверджує Базовий компонент дошкільної освіти;

визначає порядок атестації педагогічних працівників системи дошкільної освіти;

приймає рішення щодо організації інноваційної діяльності у системі дошкільної освіти, координує та контролює її проведення;

розробляє та затверджує примірні переліки матеріально-технічного оснащення закладів дошкільної освіти, ігрового, навчально-дидактичного обладнання;

здійснює в установленому законодавством порядку міжнародне співробітництво у системі дошкільної освіти.

Акти центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері освіти, прийняті у межах його повноважень, є обов`язковими для інших центральних органів виконавчої влади, яким підпорядковані заклади дошкільної освіти, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, районних державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, закладів дошкільної освіти незалежно від підпорядкування, типів і форми власності.

Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері освіти, інші центральні органи виконавчої влади, яким підпорядковані заклади дошкільної освіти, здійснюють інші повноваження, передбачені законами України та положеннями про них.

Між тим, 06.06.2024 року було прийнято Закон України «Про дошкільну освіту» (далі - Закон №3788), відповідно до абзацу четвертого частини першої статті 47 якого встановлено, що до органів управління у сфері дошкільної освіти належать, зокрема, центральний орган виконавчої влади із забезпечення якості освіти.

Згідно з частиною третьою статті 48 Закону №3788 Центральний орган виконавчої влади із забезпечення якості освіти та його територіальні органи:

проводять інституційний аудит закладів дошкільної освіти;

надають рекомендації закладам дошкільної освіти щодо організації та функціонування внутрішньої системи забезпечення якості дошкільної освіти;

проводять моніторинг якості дошкільної освіти та якості освітньої діяльності у сфері дошкільної освіти у порядку, визначеному законодавством;

здійснюють у межах повноважень, передбачених законом, державний нагляд (контроль) за діяльністю закладів дошкільної освіти щодо дотримання ними вимог законодавства про освіту та видають обов`язкові до виконання ними розпорядження щодо усунення виявлених порушень у визначені строки;

у порядку, визначеному центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки, аналізують діяльність місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх структурних підрозділів з питань освіти (за наявності) в частині дотримання вимог законодавства з питань освіти і забезпечення якості освіти на відповідній території та надають їм відповідні висновки і рекомендації, що протягом п`яти робочих днів з дня їх надання оприлюднюються на офіційних веб-сайтах центрального органу виконавчої влади із забезпечення якості освіти, його територіального органу та відповідного органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування;

беруть участь у розробленні державного стандарту;

звертаються до суду з позовами до місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо усунення порушень та виконання вимог законодавства у сфері дошкільної освіти;

складають у випадках, передбачених законом, протоколи про адміністративні правопорушення;

здійснюють інші повноваження, передбачені законом.

На підставі статті 49 Закону №3788 державний нагляд (контроль) за провадженням освітньої діяльності суб`єктами освітньої діяльності здійснюється центральним органом виконавчої влади із забезпечення якості освіти та його територіальними органами, що діють на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені цим Законом, законами України "Про освіту", "Про адміністративну процедуру" та іншими законами України.

2. Формами заходів державного нагляду (контролю) у сфері дошкільної освіти є:

інституційний аудит;

позапланова перевірка.

Центральний орган виконавчої влади із забезпечення якості освіти та його територіальні органи проводять інституційний аудит, позапланові перевірки відповідно до цього Закону, Закону України "Про освіту" та порядків, затверджених центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки.

Механізм же здійснення аналізу діяльності місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх структурних підрозділів з питань освіти (за наявності) (далі - місцеві органи) в частині, що стосується дотримання законодавства з питань освіти (у сферах дошкільної, загальної середньої, позашкільної, спеціалізованої, професійної (професійно-технічної), фахової передвищої, вищої, післядипломної освіти) і забезпечення якості освіти на відповідній території визначав Порядок здійснення аналізу діяльності місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх структурних підрозділів з питань освіти, затверджений наказом Міністерства освіти і науки України від 07 грудня 2021 року №1313 (далі - Порядок №1313 в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Згідно з положеннями пунктів 3 - 4 Порядку №1313 органами, які здійснюють аналіз діяльності місцевих органів (далі - аналіз), є Державна служба якості освіти України (далі - Служба), її територіальні органи в межах своїх повноважень.

Аналіз здійснюється, з метою, зокрема, вивчення стану дотримання місцевими органами вимог законодавства з питань освіти і забезпечення якості освіти на відповідній території; надання місцевим органам методичної та консультативної підтримки з питань запобігання випадкам недотримання вимог законодавства з питань освіти, підвищення ефективності діяльності місцевих органів щодо забезпечення якості освіти на відповідній території; забезпечення інтересів територіальних громад щодо належної якості освіти на відповідній території.

Предметом аналізу є:

реалізація місцевими органами (у межах делегованих повноважень) державної політики у сфері освіти, зокрема з питань забезпечення якості освіти;

реалізація місцевими органами визначених Законом України «Про освіту» і спеціальними законами прав та обов`язків засновників або уповноважених ними органів (далі - засновники) закладів освіти.

Зміст наведених законодавчих положень у їх системному зв`язку дає суду підстави для висновку, що відносини в галузі забезпечення інтересів територіальних громад щодо належної якості освіти на відповідній території регламентуються як нормами спеціальних законів, так й іншими актами законодавства.

Як наслідок, слід констатувати, що дотримання органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами законодавства у сфері освіти, у тому числі забезпечення доступності дошкільної, середньої, позашкільної освіти для всіх громадян, які проживають на відповідній території, є об`єктом державного нагляду (контролю) у сфері освіти і такий контроль уповноважені здійснювати Державна служба якості освіти України, яка є центральним органом виконавчої влади із забезпечення якості освіти, та її територіальні органи.

Це підтверджує наявність у них права на звернення до суду, зокрема, з позовами до органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо усунення порушень та виконання вимог законодавства у сфері освіти.

Такий державний нагляд (контроль) у сфері освіти реалізується Державною службою якості освіти України та її територіальними органами шляхом проведення планового (позапланового) інституційного аудиту, позапланової перевірки та аналізу реалізація місцевими органами (у межах делегованих повноважень) державної політики у сфері освіти, зокрема з питань забезпечення якості освіти, реалізація ними визначених Законом №2145 і спеціальними законами прав та обов`язків як засновників або уповноважених ними органів закладів освіти.

Отже, за наведеного нормативно-правового регулювання, питання повноважень Державної служби якості освіти України (її територіальних органів) звертатися до суду в якості позивача вирішено законодавцем через наділення указаного центрального органу виконавчої влади із забезпечення якості освіти контролюючими функціями у вигляді здійснення державного нагляду (контролю), які реалізуються шляхом застосування відповідних заходів реагування, зокрема до органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо усунення порушень та виконання вимог законодавства у сфері освіти.

Саме у такий спосіб законодавець вирішив питання визначення суб`єкта державно-правового примусу у правовідносинах, пов`язаних із забезпеченням інтересів територіальних громад щодо належної якості освіти на відповідній території, а тому аргументи прокурора про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, не відповідають означеним вище законодавчим положенням, оскільки центральний орган виконавчої влади із забезпечення якості освіти (його територіальні органи) наділені функцією впливу на засновників або уповноважених ними органів закладів освіти.

Повертаючись до обставин цієї справи, слід зазначити, що предметом даного спору є рішення органу місцевого самоврядування - Смілянської міської ради як засновника дошкільного навчального закладу №26 «Сонечко», а підставами звернення прокурора до суду є, на його переконання, порушення органом місцевого самоврядування внаслідок прийняття такого рішення інтересів держави у сфері охорони дитинства, забезпечення прав дітей на дошкільну освіту, а також відсутність органу, який наділений повноваженнями щодо звернення до суду з позовом про визнання протиправним та скасування рішення органу місцевого самоврядування про реорганізацію діяльності закладу освіти, прийнятого як його засновником.

Водночас варто зауважити, що відсутність чіткої конкретизації в законодавстві, зокрема у статті 48 Закону №3788, права центрального органу виконавчої влади із забезпечення якості освіти та його територіальних органів звертатися до суду саме із таким предметом позову, з яким звернувся прокурор у цій справі, не свідчить про відсутність у нього такого права та не є тотожним поняттю відсутності органу, що уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, як наслідок, не наділяє прокурора правом на звернення до суду в інтересах держави як самостійним позивачем у даному конкретному випадку.

Як вже зазначалося судом вище, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах і, визначаючи правовий статус прокурора у судовому процесі для представництва інтересів держави, законодавець зобов`язав останнього навести належне обґрунтування щодо наявності/відсутності таких повноважень. Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор, який може виконувати лише субсидіарну роль. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Таким чином, враховуючи встановлені вище обставини щодо наявності уповноваженого державного органу на здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами законодавства у сфері освіти, у тому числі забезпечення доступності дошкільної, середньої, позашкільної освіти для всіх громадян, які проживають на відповідній території, тобто органу, покликаного захищати інтереси держави у сфері освіти, правильним є висновок у цій справі про те, що прокурор не довів у даному конкретному випадку наявності правових підстав для самостійного звернення до суду з цим позовом, що є наслідком залишення такого позову без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 240 КАС України, як такого, що поданий особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Аналогічний висновок викладено Верховним Судом у постанові від 22.09.2026 року у справі №580/49/25 у побідних правовідносинах.

Суд також враховує, що у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Втім, як зазначила Смілянська окружна прокуратура у судовому засіданні, попередньо, тобто до звернення до суду з позовом в порядку ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», до Управління Державної служби якості освіти у Черкаській області позивач не звертався.

Крім того, переглядаючи рішення суду першої інстанції, суд також враховує правові висновки Конституційного Суду України, викладені в рішенні від 3 грудня 2025 року № 6-р(ІІ)/2025, який констатував, що словосполучення "у виключних випадках", яке міститься в пункті 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, вказує на обмежувальний характер останнього. Він не наділяє прокуратуру універсальними повноваженнями щодо представництва інтересів держави в суді та не встановлює для неї загальної чи альтернативної компетенції, а стосується представництва інтересів держави в суді лише у виняткових, нетипових за своєю юридичною природою обставинах.

Отже, враховуючи наявність уповноваженого органу та невиконання позивачем вимог ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», суд дійшов висновку про відсутність у Смілянської окружної прокуратури адміністративної процесуальної дієздатності на цій стадії правовідносин, що є підставою для скасування рішення суду та залишення позовної заяви без розгляду.

При цьому, залишення позову без розгляду це форма закінчення розгляду адміністративним судом справи без прийняття рішення суду по суті спору, а тому у цьому випадку оцінка судом спірним правовідносинам не надається.

Аналізуючи всі доводи учасників справи, суд також враховує висновки ЄСПЛ, викладені в рішенні по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, в якому Суд зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід.

Відповідно до ст. 6 КАС України та ст. 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» висновки ЄСПЛ є джерелом права.

Відповідно до частини першої статті 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 240 КАС України, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

З огляду на викладене, апеляційна скарга Черкаської обласної прокуратури підлягає задоволенню частково, рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 25 червня 2025 року - скасуванню, а позовні вимоги - залишенню без розгляду.

Відповідно до ч. 1 ст. 139 КАС України, судові витрати перерозподілу не підлягають.

Керуючись ст.ст. 240, 242-244, 250, 308, 310, 315, 319, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Черкаської обласної прокуратури на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 25 червня 2025 року у справі №580/3167/25 - задовольнити частково.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 25 червня 2025 року у справі №580/3167/25 - скасувати.

Адміністративний позов Смілянської окружної прокуратури до Смілянської міської ради про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання вчинити дії - залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення 07 жовтня 2026 року та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду в порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Повний текст судового рішення виготовлено 07 жовтня 2026 року.

Головуючий суддя І.Д. Компанієць

Судді О.В. Карпушова

М.І. Кобаль