Окрема думка від 06 жовтня 2026 р. у справі №280/9659/25 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ОКРЕМА ДУМКА

07 жовтня 2026 року

м. Київ

справа №280/9659/25

адміністративне провадження №К/990/23058/26

Окрема думка судді Верховного Суду Бевзенка Володимира

щодо постанови Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 06.10.2026 , ухваленої у справі № 280/9659/25, адміністративне провадження № К/990/23058/26

Відповідно до приписів частини 3 статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України, висловлюю свою рішучу незгоду із постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд) від 06.10.2026, ухваленою у справі № 280/9659/25, з таких міркувань.

1. Запорізьким окружним адміністративним судом у рішенні від 26.01.2026 в адміністративній справі № 280/9659/25 законно й обґрунтовано встановлено та матеріалами адміністративної справи підтверджується, що у Додатку 2 до рішення Запорізької міської ради від 30.06.2015 № 7 (яке є чинним на цей час) затверджено значення коефіцієнтів впливу локальних факторів Км3 (а. с. 9, 10):

- « 16. Земельна ділянка розташована в зоні небезпечних геологічних процесів (зсуви, карст, яружна ерозія яри понад 10м, штучні підземні виробки катакомби, підроблені території, провали та значні тріщини у земній корі, у тому числі з виходом метану на поверхню) 0,75»;

- « 25. Земельна ділянка розташована в санітарно-захисній зоні 0,80».

«Рішенням Запорізької міської ради від 30.06.2015 № 7 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя затверджено технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя, виконану Державним підприємством Українського державного науково-дослідного інституту проектування міст «Діпромісто» ім. Ю.М. Білоконя, до складу якої входить, зокрема, «Схема прояву локальних факторів оцінки. Інженерно-геологічні фактори» та «Схема прояву локальних факторів оцінки. Санітарно -гігієнічні фактори». При дослідженні «Схеми прояву локальних факторів оцінки. Інженерно-геологічні фактори» та «Схеми прояву локальних факторів оцінки. Санітарно-гігієнічні фактори», з`ясовано, що в межах 216 економіко-планувальної зони знаходиться зона небезпечних геологічних процесів, для якої встановлений локальний коефіцієнт із значенням 0,75 та санітарно-захисна зона, для якої встановлений локальний коефіцієнт із значенням 0,80» (а.с. 11).

2. Третім апеляційним адміністративним судом у постанові від 16.04.2026 в адміністративній справі № 280/9659/25 законно й обґрунтовано зроблено висновки:

- «Під час дослідження «Схеми прояву локальних факторів оцінки інженерно геологічні фактори» з`ясовано, що в межах 216 економіко планувальної зони розташована зона небезпечних геологічних процесів, для якої встановлений коефіцієнт із значенням 0,75., і відповідач підтверджує, що економіко планувальна зона, входить до складу технічної документації з НГО земель м. Запоріжжя, але не зазначив, чому не застосував локальний коефіцієнт до спірної земельної ділянки. Таким чином, судом встановлено, що під час формування спірних витягів з НГО № НВ-2300010602024 від 25.01.2024 та № НВ-2300339782025 від 06.05.2025 відповідач протиправно не врахував коефіцієнт локальних інженерно геологічних факторів, а саме, що земельна ділянка розташована в зоні небезпечних геологічних процесів 0,75.

Крім того, відповідно до Методики нормативної грошової оцінки земельних ділянок, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2021 № 1147, коефіцієнт, який характеризує зональні фактори місця розташування земельної ділянки (Км4), диференціюється за оціночними районами, що встановлюються на основі економічної оцінки території з урахуванням, зокрема, складності фізико-географічних та геоморфологічних умов (наявності ярів, крутосхилів, підтоплення тощо). У цьому випадку наявність ярів та крутосхилів не суперечить Додатку 2 до рішення Запорізької міської ради від 30.06.2015 № 7, яким затверджено коефіцієнти впливу локальних факторів.

Таким чином, відповідач протиправно не застосував локальний фактор, зазначений у Генеральному плані м. Запоріжжя, який впливає на земельну ділянку, має локальний коефіцієнт із від`ємним значенням та знижує вартість нормативної грошової оцінки, а незастосування цього локального фактора призвело до завищення орендної плати.

Як слідує з матеріалів справи, при дослідженні «Схеми проекту локальних факторів оцінки, Санітарно гігієнічні фактори» встановлено, що в межах 216 економічно планувальної зони розташована санітарно захисна зона, для якої встановлений локальний коефіцієнт із значенням 0,80.

Крім того, відповідно Методики нормативної грошової оцінки земельних ділянок, затвердженої постановою КМ України № 1147 від 03.11.2021 коефіцієнт, який характеризує зональні фактори місця розташування земельної ділянки (Км4), диференціюється за оціночними районами, які встановлюються на основі економічної оцінки території, з урахуванням таких груп факторів: зокрема, екологічна якість території (рівень забруднення повітря, ґрунтів, акустичне та електромагнітне забруднення, площа санітарно-захисних зон, а також площа зелених насаджень загального користування, водних акваторій і місць відпочинку); що не суперечить Додатку 2 до рішення Запорізької міської ради від 30.06.2015 р. № 7, яким затверджені значення коефіцієнтів впливу локальних факторів.

Таким чином встановлено, що відповідач на момент формування спірних витягів протиправно не застосував локальний фактор, що має вплив на земельну ділянку та має локальний коефіцієнт з від`ємним значенням, а тому знижує вартість нормативної грошової оцінки, та незастосування його призвело до завищення орендної плати.

Враховуючи вищевикладене, судом встановлено, що земельна ділянка з кадастровим № 2310100000:06:009:0004 розташована в зоні небезпечних геологічних процесів та в санітарно захисній зоні і відповідач даний факт не спростував».

3. У пункті 70 рішення Европейського суду з прав людини у справі «Рисовський проти України» Суд підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування». Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи зобов`язані діяти вчасно, належно і якомога послідовніше (див. рішення у справах «Беєлер проти Італії» [ВП] (Beyeler v. Italy [GC]), заява № 33202/96, п. 120, ECHR 2000-I, «Онер`їлдіз проти Туреччини» [ВП] (Oneryildiz v. Turkey [GC]), заява № 48939/99, п. 128, ECHR 2004-XII, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), заява № 21151/04, п. 72, від 8.04.2008 , і «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, п. 51, від 15.09.2009 ). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, п. 74, від 20.05.2010, і «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, п. 37, від 25.11.2008 ) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), п. 128, та «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), п. 119).

Принцип «належного урядування», як правило, не має перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), n. 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (див. там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не має непропорційним чином втручатися у нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (див., mutatis mutandis, рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, п. 58, ECHR 2002-VIII). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не мають мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), п. 74). Ризик будь-якої помилки державного органу слід покладати на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (див., серед інших джерел, mutatis mutandis, зазначене вище рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), n. 58, а також рішення у справі «Ґаші проти Хорватії» (Gashi v. Croatia), заява № 32457/05, п. 40, від 13.12.2007 , та у справі «Трґо проти Хорватії» (Trgo v. Croatia), заява № 35298/04, п. 67, від 11.06.2009 ) (п. 71 рішення Европейського суду з прав людини у справі «Рисовський проти України»).

4. Згідно зі статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

5. Правові засади проведення оцінки земель і професійної оціночної діяльності у сфері оцінки земель в Україні, а також регулювання відносин, пов`язаних із процесом оцінки земель, забезпеченням її проведення з метою захисту законних інтересів держави та інших суб`єктів правовідносин у питаннях оцінки земель, інформаційного забезпечення оподаткування та ринку земель визначені Законом України «Про оцінку земель».

5.1. За результатами бонітування ґрунтів та нормативної грошової оцінки земельних ділянок складається технічна документація, а за результатами проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок складається звіт. Дані про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки оформляються як витяг з технічної документації з нормативної грошової оцінки земель (ст. 20 Закону України «Про оцінку земель»).

5.2. Технічна документація з бонітування ґрунтів та нормативної грошової оцінки земельних ділянок затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою. Протягом місяця з дня надходження технічної документації з бонітування ґрунтів, нормативної грошової оцінки відповідна сільська, селищна, міська рада розглядає та приймає рішення про затвердження або відмову в затвердженні такої технічної документації (крім випадків, визначених частиною третьою цієї статті) (ст. 23 Закону України «Про оцінку земель»).

Витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки видається органами, що здійснюють ведення Державного земельного кадастру (ст. 23 Закону України «Про оцінку земель»).

6. Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (ст. 144 Конституції України).

7. Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень (ч. 1 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

7.1. Акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов`язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території (ч. 1 ст. 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

7.2. Місцеві органи виконавчої влади, підприємства, установи та організації, а також громадяни несуть встановлену законом відповідальність перед органами місцевого самоврядування за заподіяну місцевому самоврядуванню шкоду їх діями або бездіяльністю, а також у результаті невиконання рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень (ч. 3 ст. 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

8. Щодо заперечень відповідача Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області, висловлених в адміністративній справі № 280/9659/25 слід вказати на такі приписи національного законодавства, якими передбачені повноваження відповідача щодо нормативної грошової оцінки земельних ділянок:

- Державний земельний кадастр - єдина державна геоінформаційна система відомостей про землі, розташовані в межах державного кордону України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами, про меліоративні системи, меліоративні мережі та інші складові частини меліоративної системи, складові частини меліоративних мереж (ч. 1 ст. 1 Закону України «Про Державний земельний кадастр»);

- до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, належать організація здійснення на відповідній території робіт із землеустрою та оцінки земель, що проводяться з метою внесення відомостей до Державного земельного кадастру (ч. 2 ст. 7 Закону України «Про Державний земельний кадастр»);

- до Державного земельного кадастру включаються такі відомості про земельні ділянки: нормативна грошова оцінка (ч. 1 ст. 15 Закону України «Про Державний земельний кадастр»);

- відомості Державного земельного кадастру є офіційними. Внесення до Державного земельного кадастру передбачених Законом України «Про Державний земельний кадастр» відомостей про об`єкти Державного земельного кадастру є обов`язковим (ст. 20 Закону України «Про Державний земельний кадастр»);

- відомості про нормативну грошову оцінку земель вносяться до Державного земельного кадастру на підставі технічної документації з такої оцінки (ч. 7 ст. 21 Закону України «Про Державний земельний кадастр»);

- органи державної влади (крім Верховної Ради України) та органи місцевого самоврядування у строк не пізніше п`яти робочих днів після прийняття рішень про затвердження документації із землеустрою і технічної документації з оцінки земель, яка згідно з цією статтею є підставою для внесення відомостей до Державного земельного кадастру, надають центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, відповідно до їх компетенції засвідчені копії вказаних рішень для внесення відповідної інформації до Державного земельного кадастру (ч. 15 ст. 21 Закону України «Про Державний земельний кадастр»);

- відомості про віднесення земельної ділянки до земель іншої адміністративно-територіальної одиниці, про зміну нормативної грошової оцінки земельної ділянки, яка відбулася внаслідок проведення нормативної грошової оцінки земель адміністративно-територіальних одиниць, про обмеження у використанні земель, встановлені законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами, вносяться до Поземельної книги без подання заяв, зазначених у частині третій статті 26, на підставі документації, яка є підставою для внесення таких відомостей, а також рішень про її затвердження (якщо згідно із законом документація підлягає затвердженню), поданої органом, що прийняв рішення про таке затвердження (ч. 2 ст. 26 Закону України «Про Державний земельний кадастр»);

- центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, веде Державний реєстр оцінювачів з експертної грошової оцінки земельних ділянок, які отримали кваліфікаційне свідоцтво (ст. 8 Закону України «Про оцінку земель»);

- діяльність у сфері оцінки земель включає розробку документації з оцінки земель та внесення даних з оцінки земель до державного земельного кадастру (ст. 11 Закону України «Про оцінку земель»);

- витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки видається органами, що здійснюють ведення Державного земельного кадастру (ст. 23 Закону України «Про оцінку земель»);

- до Державного земельного кадастру вносяться такі відомості про землі у межах державного кордону, як відомості про землі в межах територій адміністративно-територіальних одиниць (Автономної Республіки Крим, областей, мм. Києва та Севастополя, районів, міст, селищ, сіл, районів у містах) та за їх межами (у частині, що характеризують такі землі з урахуванням їх місцезнаходження): відомості про нормативну грошову оцінку земель у межах території адміністративно-територіальної одиниці (п. 8 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 № 1051):

розподіл земель за економіко-планувальними зонами та оціночними одиницями (районами), а саме: код оціночної економіко-планувальної зони згідно з додатком 2, номер економіко-планувальної зони та оціночної одиниці (району); межі економіко-планувальних зон та оціночних одиниць (районів) з координатами їх поворотних точок; площа економіко-планувальних зон та оціночних одиниць (районів); значення зональних коефіцієнтів;

значення нормативної грошової оцінки земель у межах адміністративно-територіальної одиниці (середньої вартості одного кв. метра земель населеного пункту, одиниці площі земель за межами населеного пункту);

інформація про локальні фактори і зони їх дії (назви локальних факторів; межі зон дії локальних факторів (за видами) з координатами їх поворотних точок; значення коефіцієнта локального фактора в межах зони його дії);

- документація із землеустрою та оцінки земель, яка є підставою для внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру, подається Державному кадастровому реєстраторові, що здійснює внесення таких відомостей у електронній формі відповідно до вимог Закону України «Про землеустрій» та у формі електронного документа відповідно до вимог Закону України «Про Державний земельний кадастр» (п. 15 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 № 1051);

- до Державного земельного кадастру вносяться такі відомості про земельні ділянки (п. 24 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 № 1051):

14) нормативна грошова оцінка:

значення нормативної грошової оцінки земельної ділянки, яке розраховується за допомогою програмного забезпечення Державного земельного кадастру на підставі відомостей про земельну ділянку, зазначених у цьому пункті, та відомостей про нормативну грошову оцінку земель у межах території адміністративно-територіальної одиниці згідно з підпунктом 8 пункту 22 цього Порядку;

дата проведення нормативної грошової оцінки земель.

9. У пунктах 45 і 47 постанови Суду від 06.10.2026, ухваленої у справі № 280/9659/25, зроблено висновок, що «витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки відповідає ознакам адміністративного акта в розумінні Закону № 2073-IX». Слід наголосити, що витяг із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки за змістом, формою та ознаками не є адміністративним актом, які передбачені ст.ст. 2, 70, 71, 72, 74 Закону України «Про адміністративну процедуру».

10. Відповідно до приписів національного законодавства про нормативну грошову оцінку земель в адміністративній справі № 280/9659/25 ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області зобов`язане сформувати та надати ТОВ «В.І.Д.» в установленому чинним законодавством порядку витяг із технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок щодо земельної ділянки з кадастровим номером 2310100000:06:009:0004 із застосуванням сукупних локальних коефіцієнтів Км3 з урахуванням, у тому числі, локальних коефіцієнтів за локальними факторами: земельна ділянка розташована в зоні небезпечних геологічних процесів (зсуви, карст, яружна ерозія, яри понад 10 м, штучні підземні виробки, катакомби, підроблені території, провали та значні тріщини у земній корі, у тому числі з виходом метану на поверхню) 0,75; земельна ділянка розташована в санітарно-захисній зоні 0,80.

11. Тому висновки Суду, зроблені у пунктах 47- 152 постанови від 06.10.2026, ухваленої у справі № 280/9659/25, - всупереч статті 19 Конституції України:

- не ґрунтуються на приписах статті 144 Конституції України, законів України «Про оцінку земель», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про Державний земельний кадастр», «Про адміністративну процедуру», не враховують практику Европейського суду з прав людини;

- спонукають органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхніх посадових осіб під час видачі витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки діяти не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

12. Запорізький окружний адміністративний суд і Третій апеляційний адміністративний суд в адміністративній справі № 280/9659/25 ухвалили законні й обґрунтовані рішення, які слід залишити без змін, а касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області - залишити без задоволення.

Суддя Верховного Суду В. М. Бевзенко