Постанова від 05 жовтня 2026 р. у справі №240/22013/24 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 жовтня 2026 року

м. Київ

справа № 240/22013/24

адміністративне провадження № К/990/24848/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В., розглянувши у письмовому провадженні касаційну скаргу заступника керівника Житомирської обласної прокуратури на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2024 року, постановлену у складі судді Токарева М.С., та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2025 року, ухвалену у складі колегії суддів: Ватаманюка Р.В. (доповідач), Капустинського М.М., Сапальової Т.В., у справі за позовом керівника Звягельської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів, Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства, Державної екологічної інспекції Поліського округу до Барашівської сільської ради Звягельського району Житомирської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИВ:

I. ІСТОРІЯ СПРАВИ

I.І Короткий зміст позовних вимог

1. У листопаді 2024 року керівник Звягельської окружної прокуратури (далі - також прокурор) звернувся до суду в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів, Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства, Державної екологічної інспекції Поліського округу (далі - також Держлісагентство, Управління, Держекоінспекція відповідно) з позовом до Барашівської сільської ради Звягельського району Житомирської області (далі - також Сільрада, відповідач), у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Барашівської сільської ради Звягельського району Житомирської області щодо неприйняття рішень про віднесення земельних ділянок до самозалісених;

- зобов`язати Барашівську сільську раду Звягельського району Житомирської області розглянути на сесії ради повторне подання Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства Державного агентства лісових ресурсів від 09 вересня 2024 року за № 04-17/930 та прийняти за результатами розгляду рішення про віднесення земельних ділянок сільськогосподарського призначення з кадастровими номерами 1821780300:01:000:0041, 1821780800:11:000:0004, 1821781000:03:000:0568, 1821781400:01:000:0322, 1821788400:07:000:0176, 1821788400:01:000:0195, 1821782700:01:000:0453, 1821780800:11:000:0005, 1821782400:04:000:0570, 1821782400:04:000:0648, 1821785200:05:000:0590, 1821785200:02:000:0356, 1821756000:01:000:0217, 1821756000:01:000:0211, 1821785600:05:000:0057, 1821785600:03:000:0016, 1821785600:03:000:0041, 1821785200:05:000:0662, 1821782400:04:000:0561, 1821780800:02:000:0120, 1821780400:05:000:0032, 1821780400:07:000:0049, 1821781400:03:000:0104, 1821788400:01:000:0197, 1821788400:01:000:0196, 1821782700:01:000:0455, 1821780800:11:000:0007, 1821781400:03:000:0197, 1821782400:04:000:0569, 1821785200:05:000:0664, 1821756000:01:000:0221, 1821782400:04:000:0363, 1821785200:01:000:0486, 1821785200:01:000:0476, 1821785600:03:000:0025, 1821780300:01:000:0040, 1821780400:07:000:0048, 1821780300:01:000:0039, 1821788400:01:000:0192, 1821788400:01:000:0193, 1821782700:01:000:0454, 1821782700:05:000:0029, 1821782400:04:000:0571, 1821782400:04:000:0645, 1821785200:05:000:0667, 1821785200:05:000:0666, 1821756000:01:000:0220, 1821756000:01:000:0218, 1821785600:08:000:0377, 1821785600:03:000:0015, 1821785600:03:000:0014, 1821785600:03:000:0027 загальною площею 1166,5338 га до самозалісених земель, у порядку визначеному частинами другою, третьою, п`ятою статті 57-1 Земельного кодексу України.

I.II Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2024 року, яка залишена без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2025 року, позовна заява повернута прокуророві на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України.

3. Постановляючи таку ухвалу, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що прокурор, всупереч вимогам частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», не надав доказів бездіяльності, зокрема, Державного агентства лісових ресурсів, Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства щодо реагування на порушення інтересів держави, у тому числі шляхом подання позову, чи неспроможності таких органів самостійно звернутися до суду за захистом порушених інтересів.

I.IІІ Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, прокурор подав касаційну скаргу, в якій, покликаючись на порушення судами норм процесуального та неправильне застосування норм матеріального права, просить їх скасувати.

IІ. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ, ЯКІ СЛУГУВАЛИ ПІДСТАВОЮ ДЛЯ ВІДКРИТТЯ КАСАЦІЙНОГО ПРОВАДЖЕННЯ У СПРАВІ

5. На обґрунтування доводів касаційної скарги прокурор зазначає, що у поданій ним позовній заяві були наведені належні й достатні підстави для представництва інтересів держави у суді в особі зазначених у позові органів.

6. Скаржник наголошує, що прокурор вчинив усі визначені статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» заходи, що мають передувати зверненню до суду, зокрема, вважаючи, що визначені в позові органи мають право на звернення до суду з метою захисту інтересів держави, й установивши, що такі інтереси порушені але передбачених законом заходів реагування у вигляді звернення до суду з позовною заявою вказані органи не вживають, тобто не здійснюють захист інтересів держави і тому допускають бездіяльність, направив на їх адресу відповідні запити з вимогами повідомити про причини щодо такої бездіяльності та наміру стосовно звернення до суду.

7. Прокурор вказує, що у відповідь на зазначені запити ним отримана відповідь про те, що ці органи з відповідними позовами до суду не звертались і такого наміру не мають, у зв`язку з чим не заперечували проти подання позову прокурором з метою захисту інтересів держави у спірних правовідносинах.

8. За таких обставин прокурор вважає, що ним дотримана процедура звернення до суду з цим позовом, у якому, на його переконання, наведені належні підстави для представництва та захисту інтересів держави у суді в особі уповноважених на це органів.

9. За наявними у автоматизованій системі документообігу відомостями усі учасники цієї справи є зареєстрованими користувачами підсистеми «Електронний суд» за допомогою якої 02 липня 2025 року отримали у свої електронні кабінети ухвалу про відкриття касаційного провадження у справі й у такий же спосіб раніше отримали матеріали касаційної скарги у електронному вигляді.

10. У встановлений Судом строк відзив на касаційну скаргу не надійшов й такий, станом на момент закінчення підготовки справи до касаційного розгляду та ухвалення цієї постанови, відсутній, що згідно з частиною четвертою статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

ІІІ.I Оцінка доводів касаційної скарги та висновків судів першої і апеляційної інстанцій

11. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

12. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

13. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, та доводів касаційної скарги, які зумовили відкриття касаційного провадження у справі, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і дотримання ними норм процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам скаржника, Верховний Суд виходить з такого.

14. Відповідно до частин третьої - п`ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

15. Верховний Суд неодноразово, зокрема, у постановах від 03 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18, від 05 березня 2019 року у справі № 806/602/18, від 13 березня 2019 року у справі № 815/1139/18, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а, від 05 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18 та інших зазначав, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу верховенства права (правовладдя).

16. У цих же постановах Верховний Суд наголошував, що прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

17. Оскільки випадки, у яких прокурор може представляти інтереси держави у суді, визначені частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», то суд, в разі отримання позовної заяви прокурора, поданої ним самостійно чи в особі уповноваженого на захист таких інтересів органу, повинен перевірити наявність підстав для такого представництва, передбачених у нормах вказаної статті.

18. Викладаючи висновок щодо застосування вищенаведених норм, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, зазначала, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох виключних випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

19. Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу або відсутність у нього повноважень щодо звернення до суду з відповідним позовом. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

20. Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

21. Ураховуючи роль прокуратури в демократичному суспільстві та необхідність дотримання справедливого балансу в питанні рівноправності сторін судового провадження, Велика Палата Верховного Суду в постанові від 05 березня 2020 року у справі № 9901/511/19 та колегія суддів Касаційного адміністративного суду у Верховному Суді в постанові від 07 серпня 2025 року у справі № 520/27826/24 наголошували, що підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду з метою представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

22. З наведеного констатується, що обсяг адміністративної процесуальної правосуб`єктності у прокурора не повинен і не може перевищувати обсяг, наявний у самого суб`єкта владних повноважень, в особі якого прокурор звертається до суду як органу, уповноваженого здійснювати функції у спірних правовідносинах, в разі наявності у нього права на подання позову, прямо передбаченого законом, як способу реагування на стверджувальні порушення інтересів держави з метою їх представництва і захисту в суді.

23. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 28 вересня 2022 року у справі № 483/448/20 зауважувала, що у кожному випадку звернення до суду в інтересах держави, перед тим, як визначити коло відповідачів, прокурор має встановити, насамперед: (а) суб`єкта, якому належать повноваження звертатися до суду за захистом відповідного права або інтересу; (б) ефективний спосіб захисту такого права чи інтересу; (в) залежно від установленого - коло відповідачів.

24. При цьому, оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (пункт 69) та від 08 листопада 2023 року у справі № 607/15052/16-ц (пункт 8.11))

25. Велика Палата Верховного Суду у пункті 8.18 постанови від 08 листопада 2023 року у справі № 607/15052/16-ц звертала увагу й на те, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Тобто, суд самостійно перевіряє, чи справді відсутній орган, що мав би для захисту інтересів держави звернутися до суду з таким позовом як заявив прокурор.

26. Верховний Суд також враховує і те, що за змістом положень частини п`ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, може набути статусу позивача у справі лише у разі наявності у такого органу повноважень щодо звернення до суду на захист інтересів держави у відповідних правовідносинах. У випадку ж відсутності у вказаного органу повноважень на звернення до суду, прокурор, обґрунтовуючи наявність підстав для представництва інтересів держави у суді, повинен зазначити про це в позовній заяві й у такому разі саме він (прокурор) набуває статусу позивача.

27. Беручи до уваги такі положення норм матеріального та процесуального права, а також висновки Верховного Суду щодо їх застосування, колегія суддів вважає, що першочерговим питанням, яке належало з`ясувати суду першої інстанції після отримання позовної заяви прокурора у справі, яка розглядається, поданого в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, є питання про наявність або відсутність у такого органу повноважень щодо звернення до суду з відповідним позовом, а отже й можливість набуття ним статусу позивача у справі, адже вирішення спору по суті може бути здійснене судом лише за позовом належного позивача, який має право вимоги за законом.

28. Суди попередніх інстанцій в оскаржених судових рішеннях слушно зауважили, що за наведеного правового регулювання, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Визначаючи правовий статус прокурора у судовому процесі для представництва інтересів держави, законодавець зобов`язав останнього навести належне обґрунтування щодо наявності / відсутності таких повноважень. Суд повинен надати оцінку таким аргументам та, у випадку встановлення відсутності підстав для представництва, застосувати наслідки, передбачені процесуальним законом.

29. Проте суд першої інстанції, не виконавши у повному обсязі вимоги норм процесуального права та не врахувавши вищенаведену правозастосовчу практику Верховного Суду, самостійно не здійснив належну перевірку того, чи є вказані у позові прокурора ограни такими, що уповноважені здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, й чи мають вони повноваження звертатись до суду з таким позовом, який його заявив прокурор у цій справі, не з`ясували того, чи існують інші, аніж вказані прокурором, органи, уповноважені здійснювати представництво інтересів держави у таких відносинах.

30. Суд першої інстанції, не навівши у своєму судовому рішенні зазначених мотивів, обмежився лише констатацією фактів незазначення прокурором обставин, які перешкоджали вказаним у позовній заяві органам звернутися до суду з позовом на захист порушених інтересів держави, та висновками щодо недоведення прокурором наявності чи відсутності у вказаних органів відповідної адміністративної процесуальної дієздатності для самостійного захисту в суді таких інтересів, відсутності у позовній заяві належного нормативно-правового обґрунтування наявності законодавчо визначених підстав для звернення прокурора саме з таким предметом позову.

31. Апеляційний суд зазначених порушень норм процесуального права не усунув.

32. Задля виправлення таких помилок судів попередніх інстанцій, Верховний Суд під час розгляду цієї справі в касаційному порядку має визначити, чи є вказані прокурором органи, в особі яких він звернувся до суду з цим позовом, уповноваженими на здійснення функцій держави у спірних правовідносинах й чи мають вони право на звернення до суду з таким позовом, тобто здійснювати захист інтересів держави в обраний прокурором спосіб - в судовому порядку.

33. Верховний Суд погоджується з доводом прокурора про те, що Державне агентство лісових ресурсів та його територіальний орган - Центральне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства є органами, які уповноважені здійснювати функції держави у спірних правовідносинах.

34. З цього приводу Верховний Суд зауважує, що предмет спору у цій справі стосується оскарження бездіяльності Барашівської сільської ради Звягельського району Житомирської області щодо неприйняття рішень про віднесення земельних ділянок до самозалісених на підставі повторного подання Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства Державного агентства лісових ресурсів від 09 вересня 2024 року за № 04-17/930 про віднесення земельних ділянок сільськогосподарського призначення за відповідними кадастровими номерами загальною площею 1166,5338 га до самозалісених земель у порядку, визначеному частинами другою, третьою, п`ятою статті 57-1 Земельного кодексу України.

35. Так, за правилами абзаців першого, третього частини другої статті 57-1 Земельного кодексу України віднесення земельної ділянки приватної власності до самозалісеної ділянки здійснюється її власником, а щодо земельних ділянок державної та комунальної власності - органом, який здійснює розпорядження нею. Рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування щодо віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки приймається за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства.

36. Центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері, зокрема, лісового господарства, є Державне агентство лісових ресурсів України (Держлісагентство), діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів.

37. Такі приписи містить пункт 1 Положення про Державне агентство лісових ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 жовтня 2014 року № 521, у пункті 7 якого також визначено, що Держлісагентство здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.

38. Норми про те, що міжрегіональні управління лісового та мисливського господарства підпорядковуються Держлісагентству та є його територіальними органами викладені у пункті 1 Положення про міжрегіональні управління лісового та мисливського господарства Державного агентства лісових ресурсів України, затвердженого наказом Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 29 вересня 2022 року № 404, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 13 жовтня 2022 року за № 1231/38567.

39. Згідно з пунктом 3 зазначеного Положення завданням Управлінь є реалізація повноважень Держлісагентства у сфері лісового та мисливського господарства на території декількох адміністративно-територіальних одиниць, визначених Держлісагентством.

40. Отже Центральне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства діє у спірних правовідносинах як територіальний орган Держлісагентства і реалізовує його повноваження, передбачене частиною другою статті 57-1 Земельного кодексу України, щодо внесення подання про віднесення земельної ділянки комунальної власності до самозалісеної ділянки, а тому уповноважене здійснювати функції держави у спірних правовідносинах.

41. Проте для виникнення у прокурора підстав на подання позову в особі зазначених органів, останні повинні мати прямо передбачені законом повноваження на звернення до суду з вимогами, які заявлені у цій справі, що констатується з норм частин п`ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України.

42. У позовній заяві прокурор доводив, що у Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства наявні повноваження на звернення до адміністративного суду з позовом про визнання протиправною бездіяльності представницького органу місцевого самоврядування щодо нерозгляду подання територіального органу Держлісагентства про віднесення земельних ділянок до самозалісених ділянок, зобов`язання розглянути таке подання й прийняти відповідне рішення.

43. Водночас Верховний Суд визнає такі аргументи прокурора необґрунтованими, а також вважає помилковими твердження прокурора про те, що саме ці органи повинні бути позивачами у справі, що розглядається.

44. Надаючи оцінку вищевказаному, Верховний Суд акцентує увагу на тому, що Держлісагентство і його територіальний орган - Центральне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства за своїм правовим статусом належать до центральних органів виконавчої влади і виступають у спірних правовідносинах суб`єктами владних повноважень.

45. Правовий порядок діяльності органів державної влади в Україні визначений у нормах частини другої статті 19 Конституції України, якою встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

46. Верховний Суд неодноразово аналізував вказану норму Основного Закону України, зокрема, у постанові від 07 листопада 2024 року у справі № 990/184/24 (пункти 58, 59), у якій Велика Палата Верховного Суду зазначала, що вжите законодавцем формулювання «у спосіб» означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.

47. Тобто діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, що забезпечує введення владних функцій у законні рамки.

48. Зазначені правила поведінки, оформлені у нормах права, є застосовними й щодо процедури реалізації суб`єктами владних повноважень права на звернення до суду, якщо таке право передбачене у Конституції та законах України.

49. Частиною четвертою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено право суб`єктів владних повноважень звернутися до адміністративного суду, однак виключно у випадках, прямо визначених Конституцією та законами України.

50. З такими приписами процесуального закону перекликаються норми пункту 5 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, за змістом яких юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

51. У постанові Верховного Суду від 07 вересня 2018 року у справі № 824/2473/15-а зазначено, що з урахуванням специфіки адміністративного судочинства законодавець жорстко обмежив право суб`єктів владних повноважень звертатися до суду з адміністративним позовом, перерахувавши такі випадки, та зробив винятки про можливість звернення саме з адміністративним позовом у разі прямої вказівки на це у спеціальному законі.

52. У категорії справ, передбачених пунктом 5 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України можливі два випадки (види): 1) прямо передбачений Кодексом адміністративного судочинства України (наприклад частина п`ята статті 46); 2) прямо передбачено спеціальним законом (нормами матеріального права).

53. Щодо можливості звернення одного суб`єкта владних повноважень до іншого, як це має місце у справі, яка розглядається, то за загальним правилом, суб`єкти владних повноважень у некомпетенційних спорах мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України) та з метою реалізації покладених на них повноважень.

54. З огляду на вищезазначене, Велика Палата Верховного Суду, зокрема, у постановах від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 та від 04 грудня 2019 року у справі № 826/6228/17, дійшла висновку, що, за загальним правилом, якщо право державного органу на звернення з відповідним позовом прямо не передбачено законодавством, один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір.

55. Подібні за змістом висновки щодо застосування норм права Велика Палата Верховного Суду викладала й у постанові від 05 березня 2020 року у справі № 9901/511/19, у якій зазначала, що закон передбачає чітко визначені випадки, в яких органи державної влади можуть звертатися в адміністративному процесі з позовами один до одного. Такі органи по суті є представниками держави в адміністративних правовідносинах, і звернення одного органу державної влади до іншого фактично означало би вирішення судом спору держави самої з собою. Такі випадки, зокрема передбачені у статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, а саме спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спори, що виникають з приводу укладення, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів. В усіх інших випадках органи державної влади можуть вирішувати спори між собою в рамках існуючих адміністративних процедур.

56. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача (постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18, від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 та постанова Верховного Суду від 04 грудня 2019 року у справі № 826/6228/17).

57. В цьому випадку, як можна стверджувати з обставин цієї справи та предмету спору і змісту спірних правовідносин, спір не є компетенційним, а норми, які б прямо передбачали право на звернення до суду Держлісагентства та його територіальних органів з таким позовом, який його пред`явив прокурор у справі, що розглядається - відсутні.

58. Стосовно наявності у Державної екологічної інспекції Поліського округу повноважень на захист інтересів держави в суді у обраний прокурором спосіб - шляхом подання до суду позову з такими вимогами, які заявлені прокурором, Верховний Суд зазначає таке.

59. Предмет спору у справі, яка розглядається, виник у земельних правовідносинах щодо використання самозалісених земельних ділянок і стосується саме цих відносин.

60. Регулювання земельних відносин визначене у статті 3 Земельного кодексу України, за приписами частин першої, другої якої земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами. Земельні відносини, що виникають при використанні надр, лісів, вод, а також рослинного і тваринного світу, атмосферного повітря, регулюються цим Кодексом, нормативно-правовими актами про надра, ліси, води, рослинний і тваринний світ, атмосферне повітря, якщо вони не суперечать цьому Кодексу.

61. За правилами статті 14 Земельного кодексу України до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у галузі земельних відносин, належить здійснення державного контролю за додержанням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями всіх форм власності, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами, створеними та зареєстрованими відповідно до законодавства іноземної держави, вимог законодавства про використання та охорону земель щодо:

консервації деградованих і малопродуктивних земель;

збереження водно-болотних угідь;

виконання екологічних вимог при наданні у власність і користування, в тому числі в оренду, земельних ділянок;

здійснення заходів щодо запобігання забрудненню земель хімічними і радіоактивними речовинами, відходами, стічними водами;

додержання режиму використання земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення;

додержання екологічних нормативів з питань використання та охорони земель;

додержання правового режиму використання територій водоохоронних зон, прибережних захисних смуг та пляжних зон; вирішення інших питань, визначених законами України та покладених на нього актами Президента України.

62. Статтею 29-2 Лісового кодексу України визначено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері лісових відносин:

1) здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог природоохоронного законодавства у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів;

2) розглядає справи про адміністративні правопорушення;

3) обмежує чи зупиняє (тимчасово) в установленому порядку діяльність підприємств, установ та організацій незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо вона здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, вимог дозволів на використання природних ресурсів;

4) застосовує у випадках, передбачених законом, економічні санкції до підприємств, установ та організацій, їх посадових і службових осіб, громадян за порушення вимог законодавства, подає позови до суду про відшкодування збитків і втрат, завданих унаслідок такого порушення;

5) вирішує інші питання, визначені законом та покладені на нього актами Президента України.

63. За змістом статті 94 Лісового кодексу України державний контроль за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів здійснюється, зокрема, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства.

64. Вирішення спорів з питань охорони, захисту, використанні та відтворення лісів регламентоване главою 21 розділу VI Лісового кодексу України (статті 103, 104).

65. Зокрема, частиною першою статті 103 зазначеного Кодексу, передбачено, що спори з питань охорони, захисту, використання та відтворення лісів вирішуються в установленому порядку органами місцевого самоврядування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, судами.

66. Відповідно до частини третьої статті 16 Закону України від 25 червня 1991 року № 1264-XII «Про охорону навколишнього природного середовища» Державними органами управління в галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів є центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, а на території Автономної Республіки Крим - орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища та інші державні органи, до компетенції яких законами України віднесено здійснення зазначених функцій.

67. Компетенція центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища визначена статтею 202 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», за змістом пункту «й» частини першої якої вказаний орган уповноважений, з-поміж іншого, вживати в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступати позивачем та відповідачем у судах.

68. Центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, є Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція), про що вказано у пункті 1 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року № 275 (далі - Положення про Держекоінспекцію).

69. Основними завданнями Держекоінспекції є, зокрема, здійснення у межах повноважень, передбачених законом, державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства, зокрема, щодо: охорони земель, надр; охорони, захисту, використання і відтворення лісів (абзаци другий, п`ятий підпункту 2 пункту 3 Положення про Держекоінспекцію).

70. Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:

здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства про охорону, захист, використання та відтворення лісів;

проводить перевірки (у тому числі документальні) із застосуванням інструментально-лабораторного контролю, складає відповідно до законодавства акти за результатами здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства з питань, що належать до її компетенції, надає обов`язкові до виконання приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства, інформує дозвільні органи про надані приписи суб`єктам господарювання, що провадять діяльність на підставі дозволів у сфері охорони навколишнього природного середовища, та здійснює контроль за їх виконанням і здійснює лабораторні вимірювання (випробування);

звертається до суду із позовом щодо визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища;

вживає в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступає позивачем та відповідачем у судах;

(абзац перший підпункту 2, абзац перший підпункту «ґ» підпункту 2, підпункт 3, абзац третій підпункту 5, підпункт 9 пункту 4 Положення про Держекоінспекцію).

71. Пункт 7 вказаного Положення закріплює, що Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

72. Юридичний аналіз вищевикладених норм дає підстави для висновку, що Держекоінспекція та її територіальні органи уповноважені здійснювати функції держави у правовідносинах у сфері державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства, зокрема, щодо охорони, захисту, використання і відтворення лісів.

73. У цих правовідносинах зазначені органи наділені низкою повноважень у межах адміністративних процедур щодо здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства, зокрема, щодо охорони, захисту, використання і відтворення лісів, зокрема, але не виключно, уповноважені проводити відповідні (планові чи позапланові) заходи нагляду (контролю), складати за їх результатами акти та в разі виявлення порушень оформлювати обов`язкові до виконання усіма суб`єктами, у тому числі органами місцевого самоврядування та / або їх посадовими особами, приписи щодо їх усунення, контролювати виконання таких розпорядчих документів, а в разі необхідності, якщо шляхом застосовування адміністративних процедур неможливо досягнути відповідного результату, звертатись до суду з позовом, з-поміж іншого, про визнання протиправними дій, рішень чи бездіяльності, зокрема, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, що порушують вимоги законодавства у сфері охорони, захисту, використання і відтворення лісів.

74. При цьому, варто наголосити, що відповідно до частини першої статті 4 Лісового кодексу України до лісового фонду України належать усі ліси на території України незалежно від того, на землях яких категорій за основним цільовим призначенням вони зростають, та незалежно від права власності на них, у тому числі лісові ділянки, захисні насадження лінійного типу площею не менше 0,1 гектара, інші лісовкриті землі.

75. Іншими лісовкритими землями, у розумінні частини тринадцятої статті 1 Лісового кодексу України, є земельні ділянки, вкриті лісовою рослинністю, заростями багаторічних дерев`янистих кущових рослин, у тому числі самозалісені, та не надані для ведення лісового господарства.

76. Правовий статус земельної ділянки як самозалісеної набувається в порядку статті 57-1 Земельного кодексу України, зокрема, у спірних в цій справі правовідносинах - за рішенням місцевої ради.

77. Питання щодо віднесення земельних ділянок, зазначених у позові прокурора, до самозалісених станом на момент подання до суду цієї позовної заяви ще вирішувалось у встановленому законом порядку і жодного рішення з вказаного питання прийнято не було. Тобто такі земельні ділянки на момент звернення прокурора до суду ще не набули правового статусу самозалісених і не належали до лісового фонду України, у зв`язку з чим на них не поширювались вимоги законодавства про охорону, захист, використання та відтворення лісів й жодних заходів державного нагляду (контролю) за додержанням вимог вказаного законодавства Держекоінспекція або її територіальні органи не здійснювали. Відносин, пов`язаних із здійсненням такого нагляду (контролю), між сторонами цієї справи також не виникало.

78. Отже Держекоінспекція в особі її Поліського округу не є учасником правовідносин у яких у справі, що розглядається, виник спір (щодо віднесення земельних ділянок комунальної власності до самозалісених), й, відповідно, не набула повноважень на звернення до суду з позовом із заявленими прокурором вимогами.

79. З огляду на вищевикладене, Верховний Суд висновує, що у спірних правовідносинах відсутній суб`єкт владних повноважень, який уповноважений здійснювати захист інтересів держави у обраний прокурором спосіб, а саме - шляхом звернення до суду з вищевказаним позовом, у зв`язку з чим прокурор повинен був навести інші, аніж ним було вказано у позовній заяві, обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів держави у суді, визначити інший суб`єктний склад учасників справи та обрати інший спосіб реалізації своїх повноважень, які були передбачені у частині третій статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

80. Суд наголошує, що у випадку звернення прокурора до суду з позовом в особі відповідного органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах та наявності у нього повноважень щодо звернення до суду, статус позивача набуває саме такий орган, а не прокурор.

81. Оскільки жоден з указаних в позовній заяві прокурора органів не наділений повноваженням звертатись до суду з таким позовом, який у цій справі заявив прокурор, а тому не може вважатись належним позивачем й набути такого процесуального статусу, то це виключає участь й самого прокурора в особі хоча б одного з вказаних ним органів з метою представництва та захисту інтересів держави в суді.

82. За наведеного, Верховний Суд дійшов висновку, що поданий прокурором спір не підлягає розгляду судом, позаяк визначений прокурором орган державної влади не може виступати позивачем через відсутність у нього права (прямо визначених законом повноважень) на звернення до суду з пред`явленими у цьому випадку вимогами.

83. Визначаючи процесуальні наслідки подання позову прокурором в особі органу, який не уповноважений захищати інтереси держави та представляти їх у обраний прокурором спосіб - в суді, колегія суддів звертає увагу на висновки щодо застосування норм права, викладені Верховним Судом у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19, а саме:

« 69. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

70. Разом з тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.»

84. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц зазначено, що процесуальний закон передбачає вичерпний перелік підстав для залишення позовної заяви, провадження за якою відкрите, без розгляду через виникнення обставин, які перешкоджають розгляду справи, але можуть бути усунуті в майбутньому.

85. У цьому конкретному випадку прокурор подав позов в особі органів, які не мали права на звернення до суду з таким позовом, й тому жоден з цих органів не міг набути статусу позивача. За наявного у спірних правовідносинах правового регулювання, чинного на момент їх виникнення та станом на час розгляду справи у суді, такий недолік не може бути усунений, оскільки розгляд справи по суті спору може бути здійснений судом лише за позовом належного позивача та з наведенням передбачених законодавством підстав, які суттєво відрізняються у випадку звернення прокурора з самостійним позовом в разі відсутності органу, уповноваженого на представництво інтересів держави у відповідних правовідносинах, та в разі подання позову на захист інтересів державі в особі означеного суб`єкта.

86. Відповідно, якщо суб`єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з`ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з`ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів, він не належить до юрисдикції жодного іншого суду.

87. Вказана правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 22 серпня 2018 року у справі № 818/1735/17, від 07 вересня 2018 року у справі № 824/2473/15-а, від 24 вересня 2018 року у справі № 813/562/15, від 06 червня 2019 року у справі № 814/2764/16, від 23 квітня 2020 року у справі № 820/6416/16, від 18 листопада 2022 року у справі № 813/2243/17, від 01 лютого 2022 року у справі № 480/4055/18 та від 30 травня 2023 року у справі № 813/4992/17.

88. У вказаних вище постановах колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що у такому випадку провадження у справі належить закривати з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, а саме - якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

89. Такий підхід до застосування норм процесуального права продемонстровано й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 10 вересня 2024 року у справі № 560/177/23, в якій зазначено, що проте поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

90. Правова позиція такого змісту міститься й у постанові Верховного Суду від 08 вересня 2022 року у справі № 300/1263/22.

91. Враховуючи, що визначені прокурором органи не мають права на звернення до суду з таким позовом, який було подано у справі, яка розглядається, то таке право відсутнє й у прокурора в інтересах держави та в особі вказаних органів. Тобто цей спір у наявному суб`єктному складі не може бути вирішено судом взагалі.

92. З огляду на це, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення судів попередніх інстанцій необхідно скасувати та закрити провадження у справі відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки справу не належить розглядати як за правилами адміністративного судочинства, так і судами взагалі.

ІІІ.IІ Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

93. За правилами пункту 6 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право у визначених цим Кодексом випадках визнати нечинними судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі у відповідній частині.

94. Відповідно до абзацу першого частини першої статті 354 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

95. Провівши касаційний розгляд справи у межах доводів касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, та повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд дійшов висновку про те, що суди першої та апеляційної інстанцій правильно констатували відсутність підстав для прийняття до розгляду поданої прокурором позовної заяви, однак помилково застосували процесуальні наслідки у вигляді її повернення, тоді як мали б відмовити у відкритті провадження у справі за такою заявою.

Керуючись статтями 238, 340, 341, 345, 349, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу керівника Житомирської обласної прокуратури задовольнити частково.

Ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2025 року скасувати, а провадження у справі закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: А.І. Рибачук

Л.В. Тацій