Рішення від 06 жовтня 2026 р. у справі №320/21150/24 — Київський окружний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

07 жовтня 2026 року м. Київ справа №320/21150/24

Київський окружний адміністративний суд у складі головуючої судді Колеснікової І.С., розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом державного підприємства «Медичні закупівлі України» до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування рішення,

В С Т А Н О В И В:

До Київського окружного адміністративного суду надійшов позов державного підприємства «Медичні закупівлі України» до Державної аудиторської служби України, в якому позивач просить суд визнати протиправним та скасувати висновок про результати моніторингу процедури закупівлі від 18.12.2023 № UA-2023-10-16-014586-a.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 20.05.2024 відкрито провадження у справі та вирішено здійснювати її розгляд за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).

В обґрунтування позовних вимог позивач наголошує на порушенні вимог закону в частині змісту оскаржуваного висновку як акта індивідуальної дії та стверджує про безпідставність висновків відповідача про наявність порушень Закону України «Про публічні закупівлі» у діях позивача.

Заперечуючи проти заявлених позовних вимог відповідач, у наданому суду відзиві наголошує, що оскаржуваний висновок прийнятий ним відповідно до вимог чинного законодавства, посилаючись на обставини, викладені у наданому суду відзиві.

Розглянувши подані учасниками справи документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено таке.

Як вбачається з матеріалів справи, Держаудитслужба відповідно до положень статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» (далі також - Закон № 922) та на підставі наказу Держаудитслужби від 30.11.2023 № 345 здійснила моніторинг процедури закупівлі ДК 021:2015 - 33140000-3 Медичні матеріали (Контейнер зчетверений пластикатний з інтегрованим лейкофільтром) очікуваною вартістю 12 713 274, 00 гривень, яка здійснювалась ДП «Медичні закупівлі України».

За результатами моніторингу встановлено порушення законодавства у сфері публічних закупівель, що відображені у висновку про його результати, який оприлюднено в електронній системі закупівель.

Під час проведення моніторингу закупівлі установлено порушення позивачем частини 8 статті 12 Закону № 922 - Замовник установив вимогу щодо надання документів, визначених у пункті 4 розділу 3 тендерної документації у паперовому вигляді.

Держаудитслужба зобов`язала Замовника (позивач) здійснити заходи, направлені на недопущення встановленого порушення у подальшому, зокрема, шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущено порушення, та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Не погоджуючись з таким рішенням відповідача, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Оцінюючи подані сторонами докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, суд дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог виходячи з такого.

Відповідно до статті 19 Конституції України (тут і далі нормативно-правові акти наведені у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» Держаудитслужба здійснює контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель через проведення моніторингу закупівлі у порядку, установленому статтею 8 Закону України «Про публічні закупівлі».

Моніторинг процедури закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії для запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель (пункт 4 частини 1 статті 1 Закону № 922).

Згідно із частиною 6 статті 8 Закону № 922 за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі, що затверджує керівник органу державного фінансового контролю або його заступник. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів із дня його складання.

Позивач зазначає, що: «...Встановлення Замовником у складі тендерної документації вимоги щодо документів, які можуть бути надані на вимогу Замовника стосовно продовження строку дії тендерних пропозицій, жодним чином не порушує норм частини восьмої статті 12 Закону, оскільки Замовник під час проведення Процедури закупівлі не використовував норми пункту 31 Особливостей, тобто не вимагав від учасників процедури закупівлі продовження строку дії їх тендерних пропозицій, а отже учасники під час проведення Процедури закупівлі не подавали Замовнику інформації стосовно подовження або відмови від подовження строку дії тендерних пропозицій.

.... Враховуючи зазначене, а також відсутність в електронному майданчику можливості подання продовження строку дії тендерної пропозиції, Замовником дотримано всіх принципів здійснення закупівель, визначених Законом, при цьому висновок Держаудитслужби щодо наявності порушення є невірним, ймовірно, через помилкове тлумачення законодавства та умов тендерної документації».

Суд зазначає, що правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад визначено Законом № 922.

Статтею 5 Закону № 922 визначені принципи здійснення публічних закупівель та недискримінація учасників, а саме: добросовісна конкуренція серед учасників, максимальна економія, ефективність та пропорційність, відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель, недискримінація учасників та рівне ставлення до них, об`єктивне та неупереджене визначення переможця процедури закупівлі/спрощеної закупівлі, запобігання корупційним діям і зловживанням.

Тендерна документація згідно із Законом № 922 є документація щодо умов проведення тендеру, що розробляється та затверджується замовником і оприлюднюється для вільного доступу в електронній системі закупівель.

Відповідно до абзацу 1 частини 3 статті 22 Закону № 922 тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації.

Поряд з цим Законом № 922 не визначено чіткого переліку документів, які повинен вимагати Замовник від учасників процедури закупівлі.

А отже, обов`язок надання того чи іншого документа учасниками процедури закупівлі (у тому числі й в частині складання відповідних документів та відображення інформації в них) установлюється Замовником самостійно.

Відповідно до статті 12 Закону № 922 електронна система закупівель повинна бути загальнодоступною та гарантувати недискримінацію, рівні права під час реєстрації всім заінтересованим особам та рівний доступ до інформації всім особам.

Обмін і збереження інформації та документів має відбуватися з гарантуванням цілісності даних про учасників і їхніх тендерних пропозицій під час проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі та їх конфіденційність до моменту розкриття тендерних пропозицій/пропозицій.

Електронна система закупівель забезпечує збереження та належний захист усієї інформації щодо закупівель відповідно до вимог Закону України «Про захист інформації в інформаційно-телекомунікаційних системах», можливість взаємодії з іншими інформаційними системами та мережами, що становлять інформаційний ресурс держави, та можливість доступу до цієї інформації замовникам, учасникам, органам, уповноваженим здійснювати контроль у сфері закупівель, органу оскарження Уповноваженому органу та іншим особам відповідно до цього Закону.

У разі розкриття та оцінки тендерних пропозицій/пропозицій електронна система закупівель повинна забезпечувати введення/виведення даних, приймання команд та відображення результатів їх виконання в інтерактивному режимі реального часу.

Під час проведення електронного аукціону авторизовані електронні майданчики повинні забезпечувати дотримання вимог, установлених цією статтею, рівний і вільний доступ до таких майданчиків усім учасникам та можливість стежити за ходом проведення електронного аукціону в інтерактивному режимі реального часу всім заінтересованим особам.

Частиною 8 статті 12 Закону № 922 визначено, що подання інформації під час проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі здійснюється в електронному вигляді через електронну систему закупівель. Замовникам забороняється вимагати від учасників подання у паперовому вигляді інформації, поданої ними під час проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі.

Законодавець встановив заборону вимагати від учасників подання інформації у паперовому вигляді враховуючи, що одним із принципів здійснення публічних закупівель, відповідно до статті 5 Закону № 922, є відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівлі.

Суть відкритості процедури закупівлі зумовлена саме встановленим правилом використання електронної системи закупівель.

Процедура закупівлі повинна бути прозорою, відкритою та забезпечувати можливість стежити за ходом проведення електронного аукціону в інтерактивному режимі реального часу всім заінтересованим особам.

Норма щодо заборони вимагати від учасників подання у паперовому вигляді інформації, поданої ними під час проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі є імперативною та не містить винятків та альтернатив.

Із аналізу правових норм Закону № 922 вбачається, що публічні закупівлі здійснюються поетапно, завершальним етапом якого є укладення та виконання договору.

Враховуючи, що принцип прозорості повинен застосовуватись на усіх етапах закупівель, електронна система закупівель забезпечує, зокрема обмін інформацією і документами саме в електронному вигляді, норма частини восьмої статті 12 Закону № 922 стосується як учасника, так і переможця торгів.

Аналогічний правовий висновок зробив Верховний Суд у постанові від 02.03.2023 у справі № 640/26603/21.

Отже усі документи, які подаються учасником та переможцем процедури закупівлі, повинні подаватися через електронну систему закупівель.

Проте, відповідно до умов пункту 4 «Строк, протягом якого тендерні пропозиції є дійсними» розділу ІІІ тендерної документації Замовник зазначив, що Учасник має право, зокрема: «погодитися з вимогою та продовжити строк дії поданої ним тендерної пропозиції та наданого забезпечення тендерної пропозиції (у разі якщо таке забезпечення вимагається замовником), шляхом надання такого погодження у вигляді відповідного документа в письмовому (на адресу замовника) та/або електронному (через ЕСЗ або на електронну пошту, зазначену в п.1 зведеної інформації) вигляді».

Таким чином, у тендерній документації Замовник установив вимогу щодо надання документів, визначених у пункті 4 розділу III, додатку 3 тендерної документації у паперовому вигляді, чим порушив вимоги частини восьмої статті 12 Закону № 922, якою визначено, що подання інформації під час проведення процедури закупівлі здійснюється в електронному вигляді через електронну систему закупівель. Замовникам забороняється вимагати від учасників подання у паперовому вигляді інформації, поданої ними під час проведення процедури закупівлі.

З огляду на викладене, вимога Замовника, зазначена у тендерній документації щодо подання учасником та переможцем закупівлі документів в паперовому вигляді суперечить принципам проведення публічних закупівель, наведеним у статті 5 Закону № 922, а тому Держаудитслужбою, на думку суду, правомірно зазначено в оскаржуваному висновку про порушення вимог частини 8 статті 12 Закону № 922.

Позивач зазначає, що: «...на сьогодні електронна система закупівель взагалі не містить технічного функціоналу для замовника, що дозволяє йому із застосуванням електронного майданчика направити учасникам вимогу про продовження строку дії тендерних пропозицій. Тому така вимога може бути направлена або у паперовому вигляді (поштою), або у вигляді електронного документа (електронною поштою) тощо. На етапі кваліфікації в учасників процедури закупівлі також відсутня технічна можливість завантажувати будь-які документи, крім виправлення невідповідностей протягом 24 годин на відповідну вимогу замовника, тому учасники мають можливість на власний розсуд направляти відповідь на вимогу замовника на електронну пошту чи на адресу замовника.».

Однак суд зазначає, що Замовник на стадії розроблення та затвердження тендерної документації не обмежений у своєму праві стосовно зазначення у тендерній документації усіх необхідних на його погляд умов, що дадуть змогу максимально ефективно оцінити подані учасниками тендерні пропозиції щодо їх відповідності предмету закупівлі.

Отже, зазначення позивачем інформації щодо відсутності технічної можливості розміщення на веб-порталі Уповноваженого органу певної інформації не звільняє його від відповідальності за розроблення та складання тендерної документації з порушенням норм Закону № 922.

Крім того, Замовник відповідно до частини 2 статті 24 Закону № 922 та пункту 51 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом № 922, на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178, не позбавлений права щодо внесення змін до тендерної документації, однак Замовник не скористався зазначеним правом.

Позивач в позовній заяві зазначає, що: «Вважаємо, що зміст зобов`язання щодо усунення порушення є неконкретизованим, неоднозначним та недостатньо чітким для того, щоб виконати його належним чином, позаяк останнє фактично покладає на замовника обов`язок самостійно обрати спосіб усунення порушення, незважаючи на відсутність необхідного для того механізму».

Так, відповідно до пункту 5 частини 7 статті 8 Закону № 922 Держаудитслужба обов`язково у висновку про результати моніторингу закупівлі зазначає зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

Крім того, пункт 3 розділу ІІІ Порядку заповнення форми висновку про результати моніторингу закупівлі, затвердженого наказом Міністерства фінансів України 08 вересня 2020 року № 552 (далі - Порядок № 552), передбачає, що у разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель пункт 3 висновку про результати моніторингу процедури закупівлі має містити посилання на структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якої орган державного фінансового контролю зобов`язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку такі порушення, а також зобов`язання щодо їх усунення.

Отже, заявляючи вимогу про усунення виявлених порушень у сфері публічних закупівель, Держаудитслужба зобов`язала Замовника здійснити заходи, направлені на недопущення встановленого порушення у подальшому, зокрема, шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущено порушення, та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Частиною 7 статті 8 Закону № 922 передбачено, що у висновку обов`язкового зазначаються:

1) найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, щодо якого здійснювався моніторинг процедури закупівлі;

2) назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості мають зазначатися щодо кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності) та його очікувана вартість;

3) унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі;

4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі;

5) зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

Також у висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю, а саме: Порядком № 552 затверджено форму такого висновку, який складається із вступної частини, в якій зазначається інформація про закупівлі, предмет закупівлі, інформація про оприлюднення та застосовану процедуру закупівлі, підстави здійснення моніторингу та дата початку моніторингу, та констатуючої частини, де зазначається дата закінчення моніторингу та інформація про результати моніторингу, висновок про наявність чи відсутність порушення та зобов`язання щодо його усунення у разі виявлення.

Отже, відповідно до положень частини сьомої статті 8 Закону № 922 та положень Порядку № 552 Держаудитслужба склала оскаржуваний висновок з описом тієї інформації, яку вимагають зазначені норми законодавства. Держаудитслужба, керуючись статтями 2 та 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», зобов`язала здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку.

Як вже зазначалось, відповідно до пункту 5 частини сьомої статті 8 Закону № 922 Держаудитслужба обов`язково у висновку про результати моніторингу закупівлі зазначає зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

Наказом № 552 затверджено форму такого висновку, який складається зі вступної частини, в якій зазначається інформація про закупівлі, предмет закупівлі, інформація про оприлюднення та застосовану процедуру закупівлі, підстави здійснення моніторингу та дата початку моніторингу, та констатуючої частини, де зазначається дата закінчення моніторингу та інформація про результати моніторингу, висновок про наявність чи відсутність порушення та зобов`язання щодо його усунення у разі виявлення.

Зазначені норми надають Держаудитслужбі повноваження щодо зазначення у висновку зобов`язання про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель і не встановлюють конкретного переліку заходів (варіантів поведінки), спрямованих на усунення таких порушень.

Конкретний захід (варіант поведінки), спрямований на усунення порушень законодавства у сфері публічних закупівель, Держаудитслужба визначає самостійно відповідно до наданих їй повноважень.

З викладеного випливає, що Держаудитслужба зазначила один із способів, шляхів усунення виявленого порушення, який є чітким і зрозумілим, та є тим «конкретним способом усунення виявлених під час моніторингу порушень».

Вимога здійснити заходи щодо усунення порушень відповідає Закону № 992, спрямована на попередження і запобігання можливим порушенням законодавства у сфері закупівель надалі відповідно до мети моніторингу процедури закупівлі, що зазначена у пункті 14 частини 1 статті 1 Закону № 922.

Зазначене кореспондується із висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 30.03.2023 у справі № 420/11945/21: « 80. Із встановлених судами обставин вбачається, що суб`єкт владних повноважень, встановивши наявність порушень під час проведення спірної закупівлі, дійшов висновку про застосування до Замовника превентивного заходу, що не вимагає розірвання договірних відносин, однак така вимога відповідача була скерована на дотримання в подальшому вказаних правових норм під час проведення закупівель.».

Отже, Держаудитслужба у своєму Висновку від 18.12.2023 № 1411 дотрималася вимог щодо змісту висновку, передбачених Законом № 922 та Наказом № 552, та вимог, які висуваються до акта індивідуальної дії зобов`язального характеру.

Підсумовуючи викладене, суд вважає, що відповідачем, за час розгляду справи, на виконання вимог частини 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також – КАС України) було доведено правомірність прийнятого ним оскаржуваного рішення, а тому відсутні правові підстави для задоволення заявлених позовних вимог.

Відповідно до статті 244 КАС України під час ухвалення рішення суд вирішує, зокрема:

1) чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються;

2) чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження.

Відповідно до положень частин 1 та 2 статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: письмовими, речовими і електронними доказами; висновками експертів; показаннями свідків.

Згідно положень статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Відповідно до частини 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

За наслідком здійснення аналізу оскаржуваного рішення на відповідність наведеним вище критеріям, суд, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень наведеного законодавства України, матеріалів справи, приходить до висновку про те, що заявлені позовні вимоги не підлягають задоволенню.

На підставі викладеного, керуючись статтями 2, 5-11, 19, 72-77, 90, 241-246, 250, 263 КАС України суд,

В И Р І Ш И В:

У задоволенні адміністративного позову державного підприємства «Медичні закупівлі України» до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування рішення – відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Суддя Колеснікова І.С.