Рішення від 05 жовтня 2026 р. у справі №990/442/25 — Касаційний адміністративний суд Верховного Суду

РІШЕННЯ

Іменем України

06 жовтня 2026 року

м. Київ

справа №990/442/25

адміністративне провадження № П/990/442/25

Верховний Суд у складі колегії суддів касаційного адміністративного суду:

головуючої судді - Ханової Р. Ф.,

суддів: Бившевої Л.І., Гончарової І. А., Олендера І. Я., Хохуляка В.В.,

за участі:

секретаря судового засідання Сірак І.М.

представника позивача - Горкуші В.В.

представника відповідача - Саввіна С.С.

представника Ради національної безпеки та оборони України - не з`явилися

представника Служби безпеки України - Скрипніков В.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Рада національної безпеки та оборони України, Служба безпеки України про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 12 квітня 2025 року №231/2025 в частині введення в дію пункту 3 додатку до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12 квітня 2025 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», -

УСТАНОВИВ:

І. ПРОЦЕДУРА

1. 24 вересня 2025 року до Верховного Суду як суду першої інстанції надійшла позовна заява ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач у справі), подана його представником - адвокатом Горкушею Вікторією Василівною, до Президента України Зеленського Володимира Олександровича (далі також - Президент України, відповідач у справі), у якій позивач просить Суд визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 12 квітня 2025 року № 231/2025 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12 квітня 2025 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)»» у частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) стосовно ОСОБА_1 (( ОСОБА_1 ), ІНФОРМАЦІЯ_1 . Громадянство - Україна. Паспорт громадянина України - НОМЕР_1 . Унікальний номер запису в Єдиному державному демографічному реєстрі - 1976081508618. Відомості згідно з Державним реєстром фізичних осіб - платників податків України: реєстраційний номер облікової картки платника податків - НОМЕР_2 ) (пункт 3 додатка до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12 квітня 2025 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)»).

2. Відповідно до частин першої та другої статті 266 Кодексу адміністративного судочинства України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності (крім конституційності) указів і розпоряджень Президента України.

3. Адміністративні справи, зазначені у пунктах 1-3 частини першої цієї статті, розглядаються у порядку спрощеного позовного провадження Верховним Судом у складі колегії Касаційного адміністративного суду не менше ніж з п`яти суддів.

4. Відповідно до частини п`ятої статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше. За клопотанням однієї із сторін або з власної ініціативи суду розгляд справи проводиться в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.

5. Верховний Суд ухвалою від 29 вересня 2025 року відкрив провадження в цій справі та призначив її до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження з викликом сторін. Цією ж ухвалою Суд залучив до участі у справі Раду національної безпеки і оборони України (далі також - РНБО) та Службу безпеки України (далі також - СБУ) як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача. Крім того, Суд витребував у відповідача належним чином засвідчені копії оригіналу паперового Указу Президента України від 12 квітня 2025 року № 231/2025 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12 квітня 2025 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)»» та всіх документів, що стали підставою для застосування до ОСОБА_1 персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій).

6. Також відповідні документи витребувано Судом у Ради національної безпеки і оборони України та Служби безпеки України.

7. 17 жовтня 2025 року від Ради національної безпеки і оборони України надійшли пояснення, до яких додано документи, яким присвоєно гриф «Для службового користування».

8. 27 жовтня 2025 року на адресу Верховного Суду від Служби безпеки України надійшли письмові пояснення, в яких третя особа просить врахувати ці пояснення та відмовити у задоволенні позову, оскільки оскаржуваний Указ Президента України видано на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України.

9. 27 жовтня 2025 року на адресу Суду від Президента України надійшов відзив на позовну заяву, в якому відповідач просить відмовити у задоволенні позову.

10. 03 листопада 2025 року до Суду від позивача надійшла відповідь на відзив, у якій позивач просить Суд задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

11. 01 грудня 2025 року на адресу Верховного Суду від Ради національної безпеки і оборони України надійшли додаткові документи, яким присвоєно гриф «Для службового користування».

12. 05 грудня 2025 року до Суду від Служби безпеки України надійшли документи, яким також присвоєно гриф «Для службового користування».

13. 27 січня 2026 року представником позивача подано додаткові пояснення, в яких наведено аргументацію щодо інформації, викладеної у матеріалах, яким присвоєно гриф «Для службового користування».

14. 20 квітня 2026 року до Суду від Служби безпеки України надійшли додаткові документи, яким також присвоєно гриф «Для службового користування».

1. ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

15. ОСОБА_1 ІНФОРМАЦІЯ_2 є громадянином України, що підтверджується паспортом серії НОМЕР_1 . Унікальний номер запису в Єдиному державному демографічному реєстрі - 1976081508618, відомості згідно з Державним реєстром фізичних осіб - платників податків України: реєстраційний номер облікової картки платника податків - НОМЕР_2 .

16. Указом Президента України від 12 квітня 2025 року №231/2025 введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12 квітня 2025 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».

17. Указ Президента України набрав чинності 15 квітня 2025 року з дня опублікування в офіційному виданні - «Урядовий кур`єр», № 77.

18. Рада національної безпеки і оборони відповідно до статті 5 Закону України «Про санкції» вирішила підтримати внесені Службою безпеки України пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій).

19. Відповідно до пункту 3 додатка до рішення РНБО від 12 квітня 2025 року до ОСОБА_1 строком на 10 років застосовано обмежувальні заходи відповідно до Закону України «Про санкції» у вигляді: 2) блокування активів - тимчасове позбавлення права користуватися та розпоряджатися активами, що належать фізичній або юридичній особі, а також активами, щодо яких така особа може прямо чи опосередковано (через інших фізичних або юридичних осіб) вчиняти дії, тотожні за змістом здійсненню права розпорядження ними; 3) обмеження торговельних операцій (повне припинення); 4) обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України (повне припинення); 5) запобігання виведенню капіталів за межі України; 6) зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань; 7) припинення дії або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, припинення дії чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами; 8) заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах; 9) заборона здійснення публічних та оборонних закупівель товарів, робіт і послуг у юридичних осіб - резидентів іноземної держави державної форми власності та юридичних осіб, частка статутного капіталу яких знаходиться у власності іноземної держави, а також публічних та оборонних закупівель у інших суб`єктів господарювання, що здійснюють продаж товарів, робіт, послуг походженням з іноземної держави, до якої застосовано санкції згідно з цим Законом; 10) заборона або обмеження заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, її внутрішніх вод, портів та повітряних суден до повітряного простору України або здійснення посадки на території України (повна заборона); 11) повна або часткова заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, емітентами яких є особи, до яких застосовано санкції згідно з цим Законом (повна заборона); 12) заборона збільшення розміру статутного капіталу господарських товариств, підприємств, у яких резидент іноземної держави, іноземна держава, юридична особа, учасником якої є нерезидент або іноземна держава, володіє 10 і більше відсотками статутного капіталу або має вплив на управління юридичною особою чи її діяльність; 13) припинення дії торговельних угод, спільних проектів та промислових програм у певних сферах, зокрема у сфері безпеки та оборони; 14) заборона передання технологій, прав на об`єкти права інтелектуальної власності; 15) анулювання офіційних візитів, засідань, переговорів з питань укладення договорів чи угод; 16) заборона на набуття у власність земельних ділянок; 17) інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом (заборона укладання договорів та вчинення правочинів; заборона виплати дивідендів або інших платежів, пов`язаних із корпоративними правами (правом власності на частку, акції, паї) на користь санкційної особи та осіб, що діють від її імені). Крім того, до позивача безстроково застосовано санкцію у вигляді позбавлення державних нагород України, інших форм відзначення.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

20. Обґрунтовуючи позов, представник позивача звертає увагу на те, що Указ Президента України № 231/2025 щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) стосовно ОСОБА_1 є незаконним та підлягає скасуванню, оскільки прийнятий із порушенням процедури прийняття рішення РНБО, не ґрунтується на принципах законності, прозорості, об`єктивності, відповідності меті та ефективності та прийнятий за відсутності підстав, визначених статтею 3 Закону України «Про санкції».

21. Крім того, представник позивача зазначає, що під час прийняття оскаржуваного Указу не враховано практику Європейського суду з прав людини щодо критеріїв обмеження прав, гарантованих Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод. На переконання позивача, застосовані до нього санкції призводять до порушення його основоположних прав, зокрема права на повагу до приватного та сімейного життя, права мирно володіти майном та права на ефективний засіб юридичного захисту.

22. Стверджуючи про протиправність Указу Президента України № 231/2025, яким введено в дію рішення РНБО, прийняте, на думку позивача, з порушенням вимог законодавства України, та про відсутність належної перевірки Президентом України підстав і законності цього рішення, позивач звертає увагу на таке.

23. З урахуванням положень чинного законодавства України позивач зазначає, що:

- формою діяльності Ради національної безпеки і оборони України є виключно засідання, а жодних альтернатив законом не передбачено;

- прийняття рішень Радою національної безпеки і оборони України можливе виключно під час засідань, а рішення приймаються членами Ради національної безпеки і оборони за їх особистої присутності на засіданні та шляхом голосування. Делегування повноважень та/або письмове, електронне, таємне чи анонімне голосування членами РНБО законодавством не передбачено. Тому, на переконання позивача, рішення РНБО може бути законним виключно за умови його прийняття на засіданні РНБО за особистої присутності та голосування членів РНБО, а отже, не може бути прийняте раніше дати проведення відповідного засідання РНБО;

- після прийняття рішення РНБО Секретар РНБО подає на розгляд Президента України проєкти актів Президента України про введення в дію прийнятих рішень РНБО;

- прийняті рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України.

24. Представник позивача наголошує на тому, що рішення РНБО щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) стосовно ОСОБА_1 , яке введено в дію Указом Президента України № 231/2025, було прийнято шляхом письмового голосування станом на 11 квітня 2025 року без проведення засідання РНБО. На підтвердження цього представник позивача посилається на документи, отримані від Офісу Президента України та Апарату РНБО, які стали підставою для видання оскаржуваного Указу про введення в дію рішення РНБО від 12 квітня 2025 року.

25. При цьому позивач звертає увагу на те, що діяльність Ради національної безпеки і оборони України здійснюється виключно у формі засідань за обов`язкової особистої присутності та особистого голосування членів РНБО на засіданні, а іншого порядку прийняття рішень законодавством, на його переконання, не передбачено. З огляду на це позивач вважає, що прийняття рішення членами РНБО поза межами засідання РНБО є незаконним.

26. Також позивач звертає увагу на те, що зі змісту рішення РНБО, введеного в дію оскаржуваним Указом, вбачається, що воно прийнято на підставі пропозицій Служби безпеки України, які відповідно до отриманих від Апарату РНБО та СБУ відповідей були направлені Службою безпеки України до Апарату РНБО 10 квітня 2025 року. Водночас, як зазначає позивач, із подання Секретаря РНБО вбачається, що станом на 11 квітня 2025 року рішення було прийнято шляхом письмового голосування членів РНБО. З огляду на це позивач стверджує, що фактично письмове голосування членів РНБО могло відбуватися виключно протягом двох днів - з 10 по 11 квітня 2025 року. При цьому позивач вказує на те, що в зазначений період Міністр оборони України Рустем Умєров, Міністр охорони здоров`я України ОСОБА_3 та Міністр закордонних справ України ОСОБА_4 перебували у відрядженні за межами України, у зв`язку із чим ставить під сумнів можливість їхньої участі у письмовому голосуванні, додатково наголошуючи, що такий порядок прийняття рішень членами РНБО, на його переконання, законодавством не передбачений.

27. Позивач також зазначає, що підставою для видання оскаржуваного Указу були документи, що надійшли до Офісу Президента України від РНБО 11 квітня 2025 року щодо вже прийнятого на той час рішення РНБО. З огляду на це позивач ставить під сумнів:

- легітимність протоколу № 11 засідання Ради національної безпеки і оборони України, проведеного шляхом письмового голосування її членів, від 12 квітня 2025 року, а також факт проведення засідання РНБО цього дня за участю всіх членів РНБО, перелік яких наведено у цьому протоколі;

- факт обговорення на цьому засіданні питання та прийняття рішення про застосування до ОСОБА_1 санкцій, визначених Законом України «Про санкції», які в подальшому були введені в дію оскаржуваним Указом.

28. З відповіді Апарату РНБО вбачається, що організація діяльності РНБО регулюється виключно Законом України «Про Раду національної безпеки і оборони України», а визначення порядку проведення засідань належить до повноважень Голови РНБО України. Водночас, на переконання позивача, Голова РНБО України, яким є Президент України, може визначати порядок проведення засідання лише за умови дотримання вимог чинного законодавства України, зокрема щодо особистої присутності членів РНБО на засіданні та особистого голосування ними під час такого засідання. Тому засідання та рішення РНБО, проведені або прийняті без дотримання вимог Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України», позивач вважає такими, що не відповідають установленому законом порядку діяльності РНБО.

29. Узагальнюючи наведені доводи адміністративного позову, представник позивача зазначає, що рішення РНБО щодо застосування санкцій стосовно ОСОБА_1 , яке введено в дію Указом Президента України № 231/2025, не було прийнято на засіданні РНБО 12 квітня 2025 року, оскільки, відповідно до витягу з протоколу № 11 засідання Ради національної безпеки і оборони України, наданого Апаратом РНБО, засідання РНБО відбулося 12 квітня 2025 року, тоді як, на думку позивача, відповідне рішення було прийнято раніше - 11 квітня 2025 року. На підтвердження цього позивач посилається на документи, отримані від Офісу Президента України та Апарату РНБО, які стали підставою для видання оскаржуваного Указу.

30. За таких обставин, на переконання позивача, рішення РНБО, введене в дію Указом Президента України № 231/2025, було прийнято з порушенням вимог Конституції України та Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України», а Президент України виданням оскаржуваного Указу фактично надав юридичної сили рішенню РНБО, яке, як стверджує позивач, було прийнято з порушенням установленого законом порядку та в іншу дату, ніж зазначена в оскаржуваному Указі.

31. Отже, на переконання позивача, Президент України під час видання оскаржуваного Указу № 231/2025 на підставі подання Секретаря РНБО від 11 квітня 2025 року щодо введення в дію рішення РНБО не здійснив аналіз та перевірку законності та доцільності прийнятого рішення, що призвело до введення в дію рішення РНБО, яке позивач вважає незаконним, та безпідставного обмеження його прав і свобод унаслідок застосування до нього санкцій.

32. Крім того, позивач звертає увагу на те, що оскаржуваний Указ Президента України №231/2025 у частині введення в дію рішення РНБО щодо застосування до ОСОБА_1 персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) прийнятий за відсутності підстав, визначених статтею 3 Закону України «Про санкції», та з порушенням принципів застосування санкцій.

33. Аналізуючи положення Закону України «Про санкції», представник позивача вказує на те, що цей Закон не містить чіткого визначення підстав та умов застосування санкцій до фізичних осіб - громадян України. Водночас, на його переконання, зі змісту положень цього Закону випливає, що рішення про застосування санкцій до фізичної особи - громадянина України може бути прийняте РНБО у разі здійснення такою особою терористичної діяльності.

34. Представник позивача стверджує, що ОСОБА_1 є фізичною особою - громадянином України, який не здійснював та не здійснює терористичної діяльності, а також не вчиняв жодних дій, спрямованих на створення реальних або потенційних загроз національним інтересам, національній безпеці, суверенітету та територіальній цілісності України, не здійснював та не сприяв здійсненню терористичної діяльності, не порушував прав і свобод людини і громадянина, інтересів суспільства та держави, не вчиняв жодних дій, які могли б призвести до окупації територій, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку або повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.

35. Також представник позивача зазначає, що ОСОБА_1 повністю підтримує суверенітет та незалежність України, засуджує військове вторгнення держави-агресора, ведення терористичних дій на території України та незаконну окупацію українських територій, не популяризував і не пропагував державу-агресора, її органи влади чи їх представників, не створював позитивного образу держави-агресора, не виправдовував і не визнавав правомірною окупацію території України.

36. Крім того, представник позивача вказує, що за здійснення терористичної діяльності та вчинення інших протиправних дій, на які він посилається у контексті передбачених Законом України «Про санкції» підстав для застосування санкцій, законодавством України передбачено кримінальну відповідальність. Водночас ОСОБА_1 не притягувався до кримінальної відповідальності, не мав та не має судимостей чи інших обмежень, передбачених кримінальним процесуальним законодавством України. На підтвердження зазначеного позивач посилається на інформацію, викладену в листі Міністерства внутрішніх справ України № 2889/16-2025 від 22 вересня 2025 року.

37. Отже, за твердженням представника позивача, ОСОБА_1 не здійснював та не здійснює терористичної діяльності і не вчиняв дій, які відповідно до положень Закону України «Про санкції» могли б становити підставу для застосування до нього санкцій. У зв`язку із цим представник позивача вважає, що застосування до ОСОБА_1 санкцій рішенням РНБО, введеним у дію Указом Президента України № 231/2025, є безпідставним та не відповідає принципу законності застосування санкцій.

38. Крім того, представник позивача звертає увагу на те, що фактично ОСОБА_1 звинувачено у вчиненні протиправних дій без надання йому інформації про те, у чому конкретно полягали такі дії та які саме обставини, на думку СБУ, РНБО та Президента України, стали підставою для застосування до нього персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій). На переконання представника позивача, такі обставини не відповідають принципу прозорості застосування санкцій.

39. Представник позивача також стверджує, що ненадання ОСОБА_1 інформації щодо підстав застосування до нього санкцій за одночасного фактичного звинувачення його у вчиненні дій, які становлять загрозу національній безпеці та інтересам України, здійсненні терористичної діяльності або сприянні їй, свідчить, на його думку, про упереджене ставлення до позивача та позбавляє останнього можливості належним чином реалізувати право на захист, зокрема навести в повному обсязі аргументи та докази на спростування обставин, покладених в основу рішення РНБО, введеного в дію оскаржуваним Указом.

40. Позивач зазначає, що йому незрозумілі причини ненадання державними органами особі, стосовно якої застосовано санкції, інформації про конкретні підстави їх застосування, якщо такі санкції, як стверджують відповідні органи державної влади, застосовано на законних та обґрунтованих підставах.

41. На думку позивача, така поведінка державних органів та відсутність належного обґрунтування причин ненадання відповідної інформації свідчать про упереджене ставлення до ОСОБА_1 та ставлять під сумнів дотримання принципу об`єктивності застосування санкцій.

42. Також, посилаючись на те, що ОСОБА_1 не вчиняв жодних дій, які могли б становити підставу для застосування санкцій відповідно до статті 3 Закону України «Про санкції», зокрема дій, які створювали б загрозу національній безпеці та національним інтересам України, а також не здійснював терористичної діяльності та не сприяв їй, представник позивача стверджує, що застосовані до ОСОБА_1 санкції не відповідають меті їх застосування, визначеній статтею 1 Закону України «Про санкції», та принципу ефективності. На обґрунтування цього доводу представник позивача зазначає, що ОСОБА_1 і до застосування санкцій не створював загроз національній безпеці та національним інтересам України, а тому, на його переконання, застосовані до позивача санкції не відповідають меті їх застосування та принципу ефективності.

43. Додатково представник позивача вказує на те, що оскаржуваний Указ, за його твердженням, набрав чинності 15 квітня 2025 року, тоді як відомості про застосування санкцій до ОСОБА_1 були внесені до Державного реєстру санкцій 12 квітня 2025 року, тобто до набрання чинності цим Указом. На думку представника позивача, така обставина свідчить про порушення встановленого порядку застосування санкцій та додатково підтверджує його доводи про неправомірність дій органів державної влади при застосуванні до ОСОБА_1 персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), зазначених у пункті 3 додатка до рішення РНБО, введеного в дію оскаржуваним Указом.

44. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

45. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

46. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

47. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

48. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

49. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

50. У своїх поясненнях на позов Служба безпеки України звертає увагу на те, що твердження позивача про протиправність застосування до нього санкцій з тих підстав, що ОСОБА_1 не вчиняв жодних дій, які створювали б загрозу національним інтересам чи безпеці України або сприяли терористичній діяльності, не відповідають дійсності та спростовуються наявною у Служби безпеки України контррозвідувальною інформацією.

51. Зокрема, за результатами аналізу контррозвідувальної інформації Служба безпеки України надіслала до Ради національної безпеки і оборони України узагальнюючу інформацію щодо дій позивача, які, за оцінкою СБУ, мали протиправний характер.

52. За результатами розгляду інформації, наданої Службою безпеки України, Радою національної безпеки і оборони України прийнято рішення про застосування санкцій до позивача.

53. Третя особа вказує на те, що з огляду на те, що Службою безпеки України здійснено інформування Ради національної безпеки і оборони України у відповідності до вимог статті 5 Закону України «Про санкції», а Радою національної безпеки і оборони України прийнято рішення про застосування санкцій, що згідно з законодавством віднесено до виключної компетенції Ради національної безпеки і оборони України. З огляду на це Служба безпеки України вважає, що її дії вчинені на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені законодавством, із дотриманням вимог частини другої статті 19 Конституції України.

54. При цьому третя особа наголошує, що за своєю природою санкції не є видом відповідальності за вчинені порушення, а є спеціальними обмежувальними заходами, які застосовуються з метою невідкладного та ефективного реагування як на наявні, так і на потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України.

55. Служба безпеки України також заперечує доводи позивача про необґрунтованість оскаржуваного Указу, його невідповідність критеріям правомірності рішення суб`єкта владних повноважень, порушення права позивача на ефективний судовий захист і принципу пропорційності, а також про порушення вимог частини другої статті 3 Закону України «Про санкції». На переконання третьої особи, такі доводи спростовуються положеннями чинного законодавства та судовою практикою, на які Служба безпеки України посилається у своїх поясненнях.

56. Відповідач у відзиві на позовну заяву покликається на положення статей 19, 102, 106, 107 Конституції України, статтю 3, пункт перший частини першої статті 4, частини першу, четверту статті 10 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України», положення статей 1, 3, 5 Закону України «Про санкції», і зазначає, що санкції до позивача застосувала Рада національної безпеки і оборони України за результатами розгляду пропозицій Служби безпеки України. Рада національної безпеки і оборони України розглянула та підтримала відповідні пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів, зокрема до позивача, про що ухвалила відповідне рішення. У подальшому, після надходження в установленому порядку на ім`я Глави держави відповідних матеріалів (Рішення з додатками, проєкту Указу та пояснювальної записки до нього), Президент України в межах реалізації вказаних вище приписів законодавства видав Указ № 231/2025, яким увів у дію рішення Ради національної безпеки і оборони України.

57. За позицією відповідача, вищевикладене підтверджує той факт, що оскаржуваний Указ ухвалено на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією і законами України.

58. Також представник відповідача акцентує увагу на тому, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 січня 2021 року у справі №9901/405/19 наголосила, що наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону України «Про санкції», безумовно є оцінним поняттям, а достатність підстав вважати існування такої реальної чи потенційної загрози передбачає певну межу дискреції. Вводячи в дію рішення РНБО про такі санкції, Президент як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат та якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення такої санкції. Судовий контроль за таким рішенням є обмеженим, оскільки суд, з одного боку, не може за Президента повторно оцінити наявність та достатність підстав для ведення таких санкцій в межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), але, з іншого боку, суд може перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій.

59. Крім того, відповідач зазначає, що пункт 1 частини першої статті 3 Закону України «Про санкції» не містить вичерпного, конкретизованого, чіткого переліку дій, які в тлумаченні цієї норми створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам. Водночас, відсутність такого переліку підстав не свідчить про «розмитість» підстав для застосування санкцій, позаяк сфера для таких дій широка і вимагає від держави комплексного і безперервного реагування на загрози її безпеці. Вказана норма, на думку представника Президента України, достатньо виразно пояснює (визначає), які суспільні відносини підлягають захисту збоку держави від неправомірних посягань, а також які суспільно-небезпечні діяння мають на меті припинити (чи запобігти їм) застосовані санкції. Положення вказаного закону викладено так, що учасники відносин, які він регулює, зокрема позивач, могли з достатньою передбачуваністю визначити характер його дії та наслідки. В цьому аспекті, як зазначає відповідач, підстави для застосування санкцій корелюються з їх видами (стаття 4 Закону України «Про санкції»), що в сукупності дає розуміння, які національні інтереси можуть вимагати захисту шляхом застосування спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів відповідно до вказаного Закону.

60. Відповідач наголошує на тому, що втручання держави Україна у приватні інтереси позивача ґрунтується на принципах пропорційності, відповідності меті та ефективності. Втручання у право мирного володіння майном позивача має легітимну мету забезпечити контроль за власністю особи, яка може нести потенційну загрозу національним інтересам України. Вказаний контроль є необхідним для ефективного реагування держави на загрози її безпеці, що підтверджує, зокрема, преамбула Закону України «Про санкції». Зазначена мета відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

61. Представник відповідача наголошує на тому, що, Президент України, видаючи Указ №231/2025 в оскаржуваній частині, реалізовував свої конституційні повноваження у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів Позивача і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно.

62. Також відповідач зазначає, що санкції не є видом відповідальності за вчинені порушення, а є спеціальними економічними та іншими обмежувальними заходами, які застосовуються з метою невідкладного та ефективного реагування не лише на наявні, але й на потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України.

63. У відповіді на відзив представник позивача наголошує на тому, що у відзиві на позовну заяву, крім посилань на норми права, які регулюють застосування санкцій та порядок їх введення в дію, відповідач не навів конкретних обставин щодо дій ОСОБА_1 , які стали підставою для застосування до нього персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій).

64. Аналізуючи документи, долучені відповідачем до відзиву, представник позивача стверджує, що відсутність такої конкретизації зумовлена тим, що відповідна інформація була відсутня у Президента України як на момент видання оскаржуваного Указу, так і на момент подання відзиву.

65. На обґрунтування цього доводу представник позивача посилається на те, що з документів, долучених сторонами до матеріалів справи, вбачається, що для видання Указу Президента України № 231/2025 Президентові України були подані лист Секретаря Ради національної безпеки і оборони України ОСОБА_5 та долучені до нього рішення Ради національної безпеки і оборони України без дати за підписом Секретаря РНБО О. Литвиненка, додаток до рішення РНБО, проєкт Указу Президента України, пояснювальна записка до проєкту Указу, а також диск із файлами, що містили відповідні додатки.

66. Представник позивача наголошує на тому, що зазначені документи, на його переконання, не містили відомостей про конкретні дії ОСОБА_1 , які могли б свідчити про створення ним реальних або потенційних загроз національним інтересам, національній безпеці, суверенітету чи територіальній цілісності України, здійснення терористичної діяльності або сприяння їй, порушення прав і свобод людини і громадянина, інтересів суспільства та держави чи вчинення інших дій, які могли б становити передбачені Законом України «Про санкції» підстави для застосування до нього санкцій. За твердженням представника позивача, ці документи містили лише загальні формулювання рішення РНБО та оскаржуваного Указу і не містили конкретних фактичних даних щодо дій ОСОБА_1 .

67. Узагальнюючи наведене, представник позивача стверджує, що на момент видання оскаржуваного Указу Президент України не мав інформації щодо конкретних дій ОСОБА_1 , яку він міг би проаналізувати при вирішенні питання про введення в дію рішення РНБО в частині застосування санкцій до позивача.

68. На думку представника позивача, відсутність у поданих Президентові України документах будь-яких відомостей про конкретні дії ОСОБА_1 , які становили підставу для застосування до нього санкцій, унеможливлювала здійснення Президентом України оцінки законності, обґрунтованості, доцільності та пропорційності застосування таких санкцій, а також їх відповідності меті та принципу ефективності. У зв`язку із цим представник позивача вважає, що Президент України не мав можливості оцінити баланс між несприятливими наслідками застосування санкцій для прав, свобод та інтересів ОСОБА_1 і цілями, на досягнення яких було спрямовано відповідне рішення РНБО.

69. Представник позивача також наголошує, що документи, які, за наявними у справі відомостями, були подані Президентові України для видання Указу № 231/2025, містили щодо ОСОБА_1 лише його ідентифікаційні дані та перелік застосованих санкцій. На переконання представника позивача, за відсутності інформації про фактичні обставини, покладені в основу застосування санкцій, Президент України не мав можливості оцінити наявність і достатність підстав для введення в дію рішення РНБО в цій частині.

70. Крім того, позивач акцентує увагу на тому, що при розгляді цієї справи підлягає врахуванню практика Європейського суду з прав людини, зокрема висновки, викладені у рішенні від 16 жовтня 2025 року у справі «МСЛ проти України».

71. Також позивач наголошує на помилковості, на його думку, тлумачення представником відповідача статті 9 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» як такої, що допускає можливість самостійного визначення РНБО іншої організаційної форми її діяльності або іншого порядку прийняття рішень.

72. Позивач стверджує, що Закон України «Про Раду національної безпеки і оборони України» імперативно визначає порядок голосування членів РНБО - особисто та на засіданні Ради - і не передбачає іншого способу прийняття рішень. На його переконання, із положень цього Закону випливає, що засідання є не лише основною, а єдиною організаційною формою діяльності РНБО, у межах якої можуть прийматися її рішення.

73. Підсумовуючи наведені доводи, представник позивача зазначає, що на момент видання Указу Президента України № 231/2025 у Президента України були відсутні документи, які містили б відомості про конкретні фактичні підстави застосування санкцій до ОСОБА_1 . На думку представника позивача, це унеможливлювало належну оцінку законності, обґрунтованості, доцільності та пропорційності застосування санкцій, їх відповідності визначеній законом меті та принципу ефективності, що свідчить про протиправність оскаржуваного Указу в частині, яка стосується ОСОБА_1 .

74. Крім того, представник позивача повторно наголошує, що Президент України при виданні оскаржуваного Указу не надав належної оцінки дотриманню порядку прийняття рішення РНБО, унаслідок чого, на його переконання, було введено в дію рішення РНБО, прийняте з порушенням установленої законом процедури.

75. У документах, які надійшли на адресу Суду від Ради національної безпеки і оборони України та Служби безпеки України зазначена наступна інформація.

76. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

77. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

78. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

79. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

80. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

81. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

82. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

83. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

84. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

85. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

86. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

87. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

88. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

89. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

90. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

91. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

92. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

93. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

94. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

95. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

96. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

97. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

98. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

99. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

100. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

101. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

102. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

103. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

104. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

105. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

106. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

107. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

108. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

109. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

110. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

111. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

112. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

113. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

114. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

115. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

116. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

117. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

118. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

119. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

120. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

121. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

122. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

123. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

124. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

125. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

126. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

127. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

128. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

129. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

130. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

131. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

132. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

133. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

134. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

135. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

136. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

137. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

138. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

139. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

IV. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ СПІРНИХ ПРАВОВІДНОСИН ТА ОЦІНКА СУДУ

140. У статтях 1, 2 та 3 Конституції України визначено, що Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава. Суверенітет України поширюється на всю її територію. Територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною. Людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

141. Гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина є Президент України, який за своїм конституційно-правовим статусом є главою держави і виступає від її імені, на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України. Такі положення закріплені у статті 102, частині третій статті 106 Конституції України.

142. За приписами пункту 1 частини першої статті 106 Конституції України Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави.

143. З огляду на положення Основного Закону України та, зокрема, усвідомлюючи потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України, включаючи ворожі дії, збройний напад інших держав чи недержавних утворень, завдання шкоди життю та здоров`ю населення, захоплення заручників, експропріацію власності держави, фізичних та юридичних осіб, завдання майнових втрат та створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод, ухвалено Закон України від 14 серпня 2014 року № 1644-VII «Про санкції».

144. Стаття 1 цього Закону передбачає суверенне право України на захист й розкриває зміст цього права.

145. Зокрема, відповідно до частин першої і другої статті 1 Закону України «Про санкції» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції).

146. Санкції можуть застосовуватися з боку України відносно до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність, а санкції у виді позбавлення державних нагород - проти будь-яких нагороджених осіб, зазначених у частині четвертій статті 3 цього Закону.

147. Підстави та принципи застосування санкцій встановлені статтею 3 цього ж Закону.

148. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 3 Закону України «Про санкції» підставами для застосування санкцій є дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.

149. Відтак Суд зазначає, що реалізація суверенного права України на захист здійснюється за наявності умов, установлених частиною другою статті 1, та підстав, визначених статтею 3 Закону України «Про санкції».

150. Порядок застосування, скасування та внесення змін до санкцій визначає стаття 5 Закону України «Про санкції».

151. Пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд Ради національної безпеки і оборони України Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, Службою безпеки України.

152. Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1, 2- 21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається Радою національної безпеки і оборони України та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання.

153. Рішення щодо застосування санкцій повинно містити строк їх застосування, крім випадків застосування санкцій, що призводять до припинення прав, та інших санкцій, які за змістом не можуть застосовуватися тимчасово.

154. Згідно з положеннями частин першої, третьої, сьомої та восьмої статті 107 Конституції України Рада національної безпеки і оборони України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України.

155. Головою Ради національної безпеки і оборони України є Президент України.

156. Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента України.

157. Компетенція та функції Ради національної безпеки і оборони України визначаються законом.

158. Відповідно до вищевказаної статті Конституції України Верховна Рада України прийняла Закон України від 05 березня 1998 року № 183/98-ВР «Про Раду національної безпеки і оборони України».

159. У преамбулі до цього Закону визначено правові засади організації та діяльності Ради національної безпеки і оборони України, її склад, структуру, компетенцію і функції.

160. Функції та компетенцію РНБО регламентують норми статей 3 та 4 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України», згідно з якими РНБО, окрім іншого, уповноважена на внесення пропозицій Президентові України щодо реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборони, а також розробляє та розглядає на своїх засіданнях питання, які відповідно до Конституції та законів України належать до сфери національної безпеки і оборони, та подає пропозиції Президентові України, приймає рішення щодо, зокрема, заходів політичного, економічного, соціального, воєнного, науково-технологічного, екологічного, інформаційного та іншого характеру відповідно до масштабу потенційних та реальних загроз національним інтересам України; невідкладних заходів із розв`язання кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України.

161. Основною організаційною формою діяльності Ради національної безпеки і оборони України є її засідання. Рішення Ради національної безпеки і оборони України приймаються не менш як двома третинами голосів її членів. Прийняті рішення вводяться в дію указами Президента України. Рішення Ради національної безпеки і оборони України, введені в дію указами Президента України, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади (частина перша статті 9, частини перша, третя, четверта статті 10 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України»).

162. Зміст вищевикладених положень законодавства засвідчує, що застосування санкцій відповідно до Закону України «Про санкції» насамперед обумовлено потребою невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України, є способом реалізації передбаченого законом суверенного права України на захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.

163. Шляхом застосування санкцій на підставі, у спосіб та в порядку, які передбачені законом, Президент України як глава держави, який виступає від її імені, та є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, забезпечує виконання покладених на нього функцій та повноважень у сфері національної безпеки і оборони України.

164. Висновки щодо застосування вищевикладених норм Конституції України та законів України «Про санкції», «Про Раду національної безпеки і оборони України» викладались, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 28 квітня 2026 року у справі № 990/224/23.

165. У вищевказаній постанові наведені правові позиції про те, що Закон України «Про санкції» є регулятивним нормативним актом, який встановлює (запроваджує) ряд обмежень на демократичну участь у випадку загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, а також задля протидії терористичній діяльності.

166. Цей Закон дозволяє обмежувати певні права та свободи (право власності, право на підприємницьку діяльність тощо), не змінюючи при цьому провідних (ключових) цінностей, що становлять основу Конституції України.

167. За цим актом держава має легітимну можливість відступати від певних гарантованих конституційних прав, але водночас для того, щоб запобігти загрозам державного свавілля чи авторитаризму, повинна застосовувати обмежувальні заходи (санкції) винятково, тимчасово, використовувати їх як крайній і як необхідний (невипадковий) захід. Повинна застосовувати їх співмірно з тими загрозами національним інтересам, національній безпеці чи для протидії терористичній діяльності, яким держава намагається запобігти з їхньою допомогою.

168. Оскільки обмежувальні заходи є чутливими для осіб, до яких вони можуть бути застосовані, та мають відповідати певним стандартам обмеження основних прав, одним з яких є забезпечення балансу між потребами національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності держави, з одного боку, та демократії і прав людини, з другого, у Законі України «Про санкції» визначені види обмежувальних заходів (санкцій), підстави їхнього застосування, окреслено коло осіб, до яких вони застосовуються, а також за яких умов. Встановлені органи державної влади, які вносять пропозиції про застосування санкцій, інституція, яка приймає рішення про їхнє застосування, та порядок, за яким втілюються ці заходи.

169. Позаяк главою держави і гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, прав і свобод людини і громадянина є Президент України, беручи до уваги, що використання санкцій в особливий спосіб перебуває на межі втручання в права особи, гарантовані Конституцією України, Закон України «Про санкції» передбачає, що рішення щодо застосування певного виду санкцій приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України, на якого власне й покладається відповідальність гарантувати як національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність України, так і принципи правової держави, права і свободи людини і громадянина.

170. У цьому сенсі Закон України «Про санкції» досить чітко і передбачувано визначає підстави, умови та мету застосування санкцій.

171. Також Суд вказує на те, що санкції відповідно до Закону України «Про санкції» за своєю правовою природою не є видом юридичної відповідальності. Вони є обмежувальними заходами держави, спрямованими на захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України від реальних чи потенційних загроз.

172. Підставою для застосування санкцій є не вчинення особою протиправного діяння у розумінні кримінального, адміністративного чи іншого охоронного законодавства, а наявність обставин, які створюють реальні та/або потенційні загрози для Української держави у розумінні статті 3 Закону України «Про санкції». Тому встановлення вини особи, доведення складу правопорушення чи дотримання процесуальних гарантій, властивих провадженням у справах про правову відповідальність, не є передумовою для застосування санкцій.

173. Звідси випливає принцип автономності санкцій щодо інших правових інститутів. Застосування санкцій не залежить від попереднього або наступного притягнення особи до кримінальної, адміністративної, цивільної, дисциплінарної чи іншої відповідальності. Так само й факт непритягнення особи до жодного з видів правової відповідальності, відсутність обвинувального вироку, постанови про адміністративне правопорушення чи інших актів охоронного характеру не виключає застосування до неї санкцій, якщо встановлено наявність загроз у розумінні статті 3 Закону України «Про санкції».

174. До того ж застосування санкцій до особи не зумовлює автоматично її притягнення до будь-якого виду правової відповідальності та не є преюдиційним фактом для встановлення складу правопорушення в інших провадженнях.

175. У постанові від 06 липня 2023 року у справі № 9901/376/21 Велика Палата Верховного Суду вже сформулювала висновок про те, що санкції, передбачені Законом України «Про санкції», не є видом покарання чи відповідальності. Вони виконують функції обмежувального економічного заходу щодо осіб, які, зокрема, становлять для України загрозу посягання на її національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність.

176. Формуючи правову позицію щодо стандартів судового перегляду у справах про санкції, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 28 квітня 2026 року у справі № 990/224/23 вказала на те, що судовий перегляд у справах про застосування санкцій має бути достатнім для запобігання свавіллю, однак не може підміняти собою дискреційні повноваження РНБО та Президента України у сфері національної безпеки. Суд не може замінити власною оцінкою ризиків для національної безпеки ту оцінку, що здійснена відповідними конституційними органами.

177. Водночас судовий перегляд не може обмежуватися винятково формальною перевіркою дотримання процедури ухвалення рішення та наявності повноважень у відповідних органів. Такий підхід не відповідав би конституційному принципу поширення юрисдикції судів на будь-який юридичний спір (частина третя статті 124 Конституції України) та не забезпечував би ефективного захисту прав особи від свавільного втручання.

178. Велика Палата Верховного Суду базувала свою правову позицію на тому, що судовий перегляд у справах про санкції має включати перевірку таких аспектів:

179. процедурний аспект - чи дотримано процедуру ухвалення рішення про застосування санкцій, встановлену Конституцією України та Законом України «Про санкції»; чи мали відповідні органи повноваження на ухвалення такого рішення; чи введено рішення РНБО в дію відповідним указом Президента України;

180. фактична основа - чи базується рішення про застосування санкцій на достатньому фактичному підґрунті; чи є докази, які з достатнім ступенем переконливості здатні підтримати висновок про наявність обставин, що становлять підстави для застосування санкцій відповідно до статті 3 Закону України «Про санкції»;

181. правова кваліфікація - чи підпадають встановлені фактичні обставини під підстави для застосування санкцій, визначені статтею 3 Закону України «Про санкції»; чи правильно застосовано норми матеріального права;

182. пропорційність - чи є застосовані санкції пропорційними меті, на досягнення якої вони спрямовані; чи дотримано належного балансу між несприятливими наслідками для прав особи та легітимною метою застосування санкцій з урахуванням повноважень РНБО та Президента України;

183. відсутність свавілля - чи не є рішення про застосування санкцій явно необґрунтованим, дискримінаційним або таким, що ухвалене з іншою метою, аніж встановлена законом.

184. Під час здійснення такого перегляду Суд має враховувати специфіку сфери національної безпеки. Водночас наявність інформації з обмеженим доступом не звільняє Суд від обов`язку перевірити, чи містять відповідні матеріали достатню фактичну інформацію, яка з відповідним ступенем переконливості обґрунтовує застосування санкцій.

185. Такий обсяг судового перегляду не означає, що суд має переоцінювати кожен висновок СБУ, РНБО чи Президента України або перевіряти доцільність ухвалених ними рішень. Роль суду полягає у перевірці того, чи не є рішення про застосування санкцій свавільним, чи базується воно на достатній фактичній основі та чи відповідає вимогам закону. Остаточну відповідальність за оцінку ризиків для національної безпеки несуть РНБО та Президент України, однак ця відповідальність має реалізовуватися в межах правового поля та з можливістю судового перегляду, іншими словами - відповідати принципу правовладдя.

186. Керуючись наведеними положеннями законодавства та стандартами судового перегляду, Суд переходить до перевірки дотримання процедури застосування санкцій до позивача, достатності фактичної основи для їх застосування, відповідності встановлених обставин підставам, передбаченим статтею 3 Закону України «Про санкції», пропорційності застосованих обмежувальних заходів та відсутності свавілля під час їх застосування.

187. Оцінюючи доводи позивача щодо порушення процедури прийняття рішення Ради національної безпеки і оборони України, введеного в дію оскаржуваним Указом Президента України, Суд виходить з такого.

188. Відповідно до статті 9 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» основною організаційною формою діяльності Ради національної безпеки і оборони України є її засідання. На засіданнях Ради її члени голосують особисто. Делегування ними обов`язку бути присутніми на засіданні Ради іншим особам не допускається.

189. За приписами статті 10 цього Закону рішення Ради національної безпеки і оборони України приймаються не менш як двома третинами голосів її членів. Прийняті рішення вводяться в дію указами Президента України.

190. Отже, закон установлює вимогу щодо особистого волевиявлення членів РНБО та визначає мінімальну кількість голосів, необхідну для прийняття Радою рішення, - не менш як дві третини її складу.

191. При цьому положення Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» не пов`язують момент прийняття рішення РНБО з конкретною організаційно-технічною дією, зокрема направленням Секретарем РНБО супровідного листа Президентові України, реєстрацією такого листа в Офісі Президента України чи завершенням оформлення окремих документів, пов`язаних із фіксацією результатів голосування.

192. Суд установив, що 11 квітня 2025 року Секретар РНБО листом № 1051/14-02/2-25 повідомив Президента України про те, що членами Ради розглянуто шляхом письмового голосування та згідно з вимогами статті 10 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» прийнято рішення «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)». Разом із цим листом Президентові України подано відповідне рішення РНБО, проєкт Указу про введення його в дію та супровідні документи.

193. Щодо доводів позивача про те, що проведення письмового голосування членів РНБО саме по собі свідчить про недотримання встановленого законом порядку прийняття рішення, Суд зазначає таке.

194. Положення Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України», визначаючи засідання основною організаційною формою діяльності РНБО та встановлюючи вимогу щодо особистого голосування її членів, не ототожнюють особисте голосування виключно з одночасною фізичною присутністю всіх членів Ради в одному приміщенні та безпосереднім усним голосуванням. Водночас визначальним для оцінки дотримання встановленого законом порядку прийняття рішення є встановлення особистого волевиявлення членів РНБО та наявності кількості голосів, необхідної відповідно до статті 10 цього Закону для прийняття рішення.

195. Тому сам по собі факт проведення письмового голосування не є достатнім для висновку про те, що рішення прийнято поза межами передбаченої законом організаційної форми діяльності РНБО. Відповідні доводи позивача підлягають оцінці з урахуванням фактичних обставин організації та проведення такого голосування, змісту досліджених Судом листків письмового голосування та встановленої за ними кількості особистих волевиявлень членів РНБО.

196. Зазначений лист зареєстровано в СЕД АСКОД Офісу Президента України 11 квітня 2025 року о 15 годині 07 хвилин.

197. Водночас установлені Судом обставини свідчать, що після зазначеного часу окремі члени РНБО лише отримували матеріали для розгляду відповідного питання та листки письмового голосування.

198. Таким чином, наявна невідповідність між змістом листа Секретаря РНБО від 11 квітня 2025 року, в якому зазначено про завершення розгляду питання та прийняття рішення Радою, і фактичною хронологією надсилання та отримання окремими членами РНБО матеріалів для письмового голосування.

199. Суд ураховує цю обставину під час перевірки доводів позивача щодо дотримання процедури застосування до нього персональних санкцій. Водночас сама по собі встановлена невідповідність не дає відповіді на питання про правомірність оскаржуваного Указу Президента України та має оцінюватися з урахуванням предмета цього спору і сукупності встановлених у справі обставин.

200. Предметом оскарження у цій справі є Указ Президента України від 12 квітня 2025 року № 231/2025 у частині введення в дію рішення РНБО щодо застосування санкцій до ОСОБА_1 . Рішення РНБО як самостійний акт не є предметом заявлених у цій справі позовних вимог.

201. З огляду на це перевірка Судом обставин, пов`язаних із прийняттям рішення РНБО, здійснюється не з метою вирішення питання про правомірність цього рішення як самостійного акта, а тією мірою, якою відповідні обставини мають значення для оцінки правомірності оскаржуваного Указу Президента України.

202. Отже, у межах цього провадження Суд не вирішує питання про визнання протиправними рішення РНБО, дій її Секретаря чи Апарату РНБО як самостійного предмета судового контролю. Водночас, оскільки відповідно до частини третьої статті 5 Закону України «Про санкції» рішення щодо застосування персональних санкцій приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України, Суд перевіряє обставини його прийняття настільки, наскільки вони дають змогу встановити наявність передбаченої законом правової передумови для реалізації Президентом України відповідного повноваження.

203. На час розгляду відповідного питання до складу Ради національної безпеки і оборони України входило 20 членів. Відповідно до статті 10 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» для прийняття відповідного рішення необхідною була його підтримка щонайменше чотирнадцятьма членами РНБО.

204. Як установлено Судом за результатами дослідження матеріалів справи, із двадцяти членів РНБО сімнадцять висловилися на підтримку відповідного рішення, троє членів Ради участі у голосуванні не брали.

205. Водночас матеріалами справи встановлено, що троє із сімнадцяти членів РНБО, голоси яких відображені в результатах голосування, у відповідний період перебували за межами території України. Позивач у зв`язку із цим ставить під сумнів можливість їх належної участі у письмовому голосуванні, зважаючи, зокрема, на встановлений порядок роботи з матеріалами, які містили службову інформацію.

206. Суд уважає, що вирішення питання про можливість урахування голосів зазначених трьох членів РНБО не є необхідним для вирішення цього спору, оскільки навіть у разі їх неврахування кількість голосів, поданих на підтримку відповідного рішення, становить чотирнадцять із двадцяти членів РНБО, тобто відповідає встановленій статтею 10 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» вимозі щодо прийняття рішення не менш як двома третинами голосів членів Ради.

207. Отже, наведені позивачем обставини щодо перебування окремих членів РНБО за межами України не впливають на кількісний результат голосування та не спростовують наявності передбаченої законом кількості зафіксованих волевиявлень на підтримку відповідного рішення.

208. Щодо доводів позивача про те, що окремі члени РНБО отримали матеріали для письмового голосування після направлення Секретарем РНБО Президентові України повідомлення про прийняття рішення, Суд зазначає таке.

209. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

210. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

211. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

212. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

213. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

214. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

215. Вирішальним для оцінки правомірності оскаржуваного Указу в цьому аспекті є те, чи існувало на момент його видання рішення РНБО, підтримане передбаченою законом кількістю її членів. Досліджені Судом матеріали не дають підстав для висновку про відсутність такого рішення на момент видання Указу Президента України від 12 квітня 2025 року № 231/2025.

216. Отже, оцінюючи наведені обставини у межах заявленого предмета спору, Суд не встановив, що виявлена невідповідність у хронології надсилання, отримання та оформлення документів сама по собі свідчить про відсутність передбаченої законом правової передумови для видання Президентом України Указу від 12 квітня 2025 року № 231/2025.

217. За таких обставин відповідні доводи позивача не є достатньою підставою для визнання оскаржуваного Указу Президента України протиправним та його скасування.

218. Щодо доводів позивача про те, що Президент України перед виданням оскаржуваного Указу не здійснив належної перевірки законності та обґрунтованості рішення РНБО, а також не мав у своєму розпорядженні інформації про конкретні дії ОСОБА_1 , яка давала б можливість оцінити наявність підстав для застосування до нього санкцій, Суд зазначає таке.

219. Передбачена Законом України «Про санкції» процедура застосування персональних санкцій складається з послідовних дій визначених законом суб`єктів, кожен із яких реалізує відповідні повноваження на певній стадії цієї процедури.

220. Відповідно до статті 5 Закону України «Про санкції» пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій вносяться на розгляд Ради національної безпеки і оборони України Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України та Службою безпеки України. Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до персональних санкцій приймається Радою національної безпеки і оборони України та вводиться в дію указом Президента України.

221. Отже, законодавець розмежував повноваження суб`єкта, який ініціює застосування санкцій, Ради національної безпеки і оборони України, яка приймає рішення про застосування персональних санкцій, та Президента України, який вводить таке рішення в дію своїм указом.

222. При цьому положення Закону України «Про санкції» не встановлюють обов`язку повторного дослідження Президентом України всього обсягу матеріалів, на підставі яких уповноваженим суб`єктом сформовано пропозиції щодо застосування санкцій та РНБО прийнято відповідне рішення, а також не визначають неподання таких матеріалів безпосередньо Президентові України самостійною підставою, яка унеможливлює введення рішення РНБО в дію.

223. Тому сама по собі відсутність серед документів, безпосередньо поданих Президентові України разом із рішенням РНБО, первинних матеріалів, які містять конкретні відомості про дії ОСОБА_1 , не свідчить про відсутність фактичних підстав для застосування до нього санкцій та не є достатньою для висновку про протиправність оскаржуваного Указу.

224. Так само встановлена Судом невідповідність між змістом листа Секретаря РНБО від 11 квітня 2025 року та хронологією надсилання окремим членам РНБО матеріалів для письмового голосування сама по собі не свідчить про те, що Президент України ввів у дію рішення РНБО за відсутності передбаченої законом правової передумови для реалізації відповідного повноваження.

225. Водночас наведене не звільняє Суд при перевірці правомірності оскаржуваного Указу від обов`язку з`ясувати, чи існували фактичні обставини, які стали підставою для ініціювання та застосування до ОСОБА_1 персональних санкцій, та чи були такі обставини достатніми для прийняття відповідного рішення.

226. У цьому контексті Суд ураховує посилання позивача на рішення Європейського суду з прав людини від 16 жовтня 2025 року у справі «ТОВ «М.С.Л.» проти України» та сформульовані у ньому висновки щодо вимог до обґрунтування застосування обмежувальних заходів і забезпечення ефективного судового контролю за таким втручанням.

227. З огляду на це визначальним для вирішення цього спору є не сам по собі обсяг документів, безпосередньо переданих Президентові України разом із рішенням РНБО, а встановлення того, чи існувала на відповідній стадії санкційної процедури конкретна фактична інформація щодо ОСОБА_1 , яка стала підставою для ініціювання та подальшого застосування до нього персональних санкцій, а також чи була така інформація достатньою для висновку про наявність передбачених законом підстав для застосування відповідних обмежувальних заходів.

228. Такі обставини підлягають перевірці Судом на підставі всієї сукупності доказів, наявних у матеріалах справи, у тому числі матеріалів Служби безпеки України, які стали підставою для внесення пропозицій щодо застосування до ОСОБА_1 санкцій.

229. У зв`язку із цим доводи позивача про те, що відсутність відповідної інформації безпосередньо серед документів, переданих Президентові України, сама по собі унеможливлювала видання оскаржуваного Указу, Суд уважає необґрунтованими. Водночас остаточна оцінка правомірності застосування до ОСОБА_1 санкцій потребує перевірки фактичних обставин, які стали підставою для внесення Службою безпеки України відповідних пропозицій та прийняття РНБО рішення про застосування до нього персональних санкцій.

230. Щодо доводів позивача про те, що він є громадянином України, не здійснював та не здійснює терористичної діяльності, а тому не належить до кола осіб, до яких можуть бути застосовані персональні санкції, Суд зазначає таке.

231. Верховний Суд уже неодноразово висловлювався щодо можливості застосування передбачених Законом України «Про санкції» обмежувальних заходів до громадян України

232. Так, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 24 червня 2025 року у справі № 9901/142/21 зазначено, що правової норми, яка надавала б визначення поняттю «підсанкційний суб`єкт», у Законі України «Про санкції» не сформульовано. Так само цей Закон та інші законодавчі акти України не містять визначення поняття «суб`єкт, до якого можуть бути застосовані санкції» для цілей Закону України «Про санкції».

233. Зі змісту преамбули Закону України «Про санкції», його завдань та призначення, а також цілей застосування санкцій, визначених частиною першою статті 1 цього Закону, випливає, що поняття суб`єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, ґрунтується насамперед на змістовній (функціональній) характеристиці. Визначальним чинником для вирішення питання про можливість застосування санкцій є характер діяльності особи, зокрема вчинення нею дій, передбачених статтею 3 Закону України «Про санкції», запобігання яким або припинення яких відповідає завданням цього Закону.

234. При цьому перелік осіб, до яких можуть бути застосовані санкції, не є вичерпним та не містить застережень, відповідно до яких суб`єктами застосування санкцій можуть бути виключно особи, прямо перелічені у частині другій статті 1 Закону України «Про санкції».

235. Велика Палата Верховного Суду в постановах від 06 липня 2023 року у справі № 990/635/21 та від 27 червня 2024 року у справі № 990/432/21 також виснувала, що визначальним для застосування санкцій є саме певна діяльність, а не перелік суб`єктів, зазначених у частині другій статті 1 Закону України «Про санкції». Основним критерієм визначення суб`єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, є діяльність, зазначена в частині першій статті 3 цього Закону.

236. Отже, положення Закону України «Про санкції» не виключають можливості застосування персональних санкцій до громадян України. Якщо дії громадянина України відповідають критеріям, визначеним Законом України «Про санкції», зокрема створюють реальні та/або потенційні загрози об`єктам захисту, визначеним цим Законом, така особа може бути суб`єктом застосування відповідних обмежувальних заходів.

237. При цьому можливість застосування санкцій до громадянина України не обмежується виключно випадками здійснення ним терористичної діяльності. Визначальним є встановлення характеру та спрямованості його дій і наявності їх зв`язку з підставами, передбаченими статтею 3 Закону України «Про санкції».

238. Тому самі по собі обставини того, що ОСОБА_1 є громадянином України та, за його твердженням, не здійснював терористичної діяльності, не виключають можливості застосування до нього санкцій та не є достатніми для висновку про протиправність оскаржуваного Указу.

239. За таких обставин для вирішення питання про правомірність застосування до ОСОБА_1 персональних санкцій Суд має перевірити, чи підтверджують наявні у справі матеріали вчинення позивачем дій, які за своїм характером та спрямованістю могли становити передбачені статтею 3 Закону України «Про санкції» підстави для застосування відповідних обмежувальних заходів.

240. Переходячи до перевірки фактичної основи застосування до ОСОБА_1 персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів, Суд виходить із того, що судовий контроль у справах цієї категорії не обмежується перевіркою дотримання встановленої процедури. Суд має також установити, чи ґрунтувалося оскаржуване рішення на достатній фактичній основі, чи відповідали встановлені обставини передбаченим законом підставам для застосування санкцій та чи не мало таке рішення свавільного характеру.

241. Водночас специфіка відносин у сфері національної безпеки передбачає, що Суд не підміняє собою Службу безпеки України, Раду національної безпеки і оборони України та Президента України у здійсненні належних їм повноважень щодо оцінки характеру й ступеня загроз національним інтересам і національній безпеці України. Судовому контролю натомість підлягає те, чи мала відповідна оцінка достатню фактичну основу, чи відповідали встановлені обставини передбаченим законом підставам для застосування санкцій, а також чи було дотримано необхідного балансу між застосованими обмеженнями та метою, для досягнення якої їх запроваджено.

242. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

243. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

244. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

245. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

246. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

247. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

248. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

249. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

250. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

251. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

252. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

253. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

254. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

255. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

256. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

257. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

258. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

259. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

260. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

261. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

262. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

263. Таким чином, на час прийняття рішення РНБО від 12 квітня 2025 року та видання Указу Президента України № 231/2025 існувала достатня фактична основа для висновку про наявність передбачених пунктом 1 частини першої статті 3 Закону України «Про санкції» підстав для застосування до ОСОБА_1 персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів.

264. Президент України, уводячи в дію відповідне рішення РНБО, діяв у межах наданих йому конституційних і законодавчих повноважень, на підставі пропозиції уповноваженого державного органу та з метою захисту національних інтересів і національної безпеки України. Ознак свавільного використання таких повноважень Судом не встановлено.

265. За таких обставин доводи ОСОБА_1 не спростовують правомірності оскаржуваного Указу Президента України, а тому підстави для визнання його протиправним і скасування у відповідній частині відсутні.

266. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

267. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

268. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

269. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

270. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

271. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

272. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

273. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

274. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

275. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

276. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

277. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

278. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

279. [Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію].

280. Отже, у матеріалах справи наявні відомості, які з достатнім ступенем переконливості здатні підтримати висновок про існування обставин, що могли бути оцінені уповноваженими органами як такі, що становлять реальну та/або потенційну загрозу національним інтересам і національній безпеці України.

281. Суд звертає увагу, що згідно зі статтями 1, 2 Закону України «Про Службу безпеки України» на Службу безпеки України як на державний орган спеціального призначення з правоохоронними функціями, який забезпечує державну безпеку України, покладається в межах визначеної законодавством компетенції захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб, а також забезпечення охорони державної таємниці.

282. Завданнями Служби безпеки України також є попередження, виявлення, припинення та розкриття кримінальних правопорушень проти миру і безпеки людства, тероризму та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України.

283. Згідно з пунктами 1, 4, 5, 8 статті 24 Закону України «Про Службу безпеки України» відповідно до своїх основних завдань СБУ зобов`язана здійснювати інформаційно-аналітичну роботу в інтересах ефективного проведення органами державної влади та управління України внутрішньої і зовнішньої діяльності, вирішення проблем оборони, соціально-економічного будівництва, науково-технічного прогресу, екології та інших питань, пов`язаних з національною безпекою України; здійснювати контррозвідувальні заходи з метою попередження, виявлення, припинення і розкриття будь-яких форм розвідувально-підривної діяльності проти України; забезпечувати захист державного суверенітету, конституційного ладу і територіальної цілісності України від протиправних посягань з боку окремих осіб та їх об`єднань; здійснювати відповідно до законодавства профілактику правопорушень у сфері державної безпеки.

284. Відповідно до такого правового регулювання Служба безпеки України, виконуючи покладені на неї завдання щодо попередження, виявлення та припинення протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України, наділена необхідним обсягом повноважень, що дають їй змогу виявляти обставини, які можуть свідчити про існування реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3 Закону України «Про санкції».

285. Проаналізувавши матеріали цієї справи та надавши оцінку доводам сторін і поданим ними доказам, Суд установив, що відомості, покладені Службою безпеки України в основу пропозиції щодо застосування до ОСОБА_1 персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів, були отримані та опрацьовані СБУ в межах наданих їй законом повноважень.

286. Відповідна інформація була задокументована та надана на розгляд Ради національної безпеки і оборони України у складі пропозиції щодо застосування санкцій. Наведені позивачем доводи та подані ним докази, оцінку яким Суд надав вище, не дають достатніх підстав для висновку про недостовірність цієї інформації в цілому або відсутність фактичного підґрунтя для внесення СБУ відповідної пропозиції.

287. Отже, у матеріалах цієї справи наявні докази, які з достатнім ступенем переконливості здатні підтримати висновок щодо наявності обставин, які могли бути належною підставою для внесення Службою безпеки України до Ради національної безпеки і оборони України пропозиції про застосування до ОСОБА_1 персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів.

288. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 Закону України «Про санкції» підставами для застосування санкцій є, зокрема, дії, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України.

289. Суд наголошує, що поняття «потенційні загрози» у розумінні статті 3 Закону України «Про санкції» не вимагає встановлення факту вчинення особою діяння, кваліфікованого як правопорушення. Водночас висновок про наявність такої загрози не може ґрунтуватися виключно на припущеннях, а має спиратися на конкретні фактичні обставини, які з достатнім ступенем переконливості свідчать про відповідний ризик.

290. У цій справі, з огляду на встановлені вище обставини та оцінені Судом докази, наявне достатнє фактичне підґрунтя для висновку про існування обставин, які охоплюються пунктом 1 частини першої статті 3 Закону України «Про санкції». Наведені позивачем доводи та подані ним докази цього висновку не спростовують.

291. Щодо пропорційності застосованих до позивача санкцій, Суд звертає увагу на те, що відповідно до пункту 8 частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України суди перевіряють, чи ухвалено рішення суб`єктів владних повноважень пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.

292. Санкції як економічні обмежувальні заходи є тимчасовими обмеженнями, які переважно полягають у втручанні в право власності особи. Застосовані до позивача санкції не позбавляють його права власності на майно, а лише тимчасово - на строк десять років - обмежують можливість реалізації цього права в Україні.

293. Окремо Суд звертає увагу на стандарти Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо втручання у право на мирне володіння майном, закріплене у статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

294. Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ стаття 1 Першого протоколу до Конвенції містить три окремі норми. Перша, що сформульована у першому реченні першого абзацу та має загальний характер, закладає принцип мирного володіння майном. Друга норма, що міститься в другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності та обумовлює його певними критеріями. Третя норма, наведена в другому абзаці, визнає право договірних держав, зокрема, контролювати використання майна в загальних інтересах. Друга та третя норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, повинні тлумачитися у світлі загального принципу, закладеного першою нормою (рішення ЄСПЛ у справі «East/West Alliance Limited» проти України від 23 січня 2014 року).

295. Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном з гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало воно легітимну мету, що випливає зі змісту цієї статті, а також чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право.

296. Іншими словами, заходи втручання у право на мирне володіння майном мають відповідати таким умовам:

- втручання держави у право власності повинне мати нормативну основу в національному законодавстві;

- якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або для контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів чи штрафів;

- втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов`язаними із цим втручанням, та інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для цього.

297. Порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції ЄСПЛ констатує, якщо хоча б один із зазначених критеріїв не буде дотриманий, і, навпаки, встановлює відсутність такого порушення, якщо дотримано всіх трьох критеріїв.

298. Суд встановив, що втручання у право власності позивача у формі застосування санкцій ґрунтується на національному законодавстві, а саме на Конституції України, Законі України «Про санкції», Законі України «Про Раду національної безпеки і оборони України», рішенні РНБО від 12 квітня 2025 року та Указі Президента України №231/2025.

299. Як зазначено у постанові вище, процедура ухвалення оскаржуваного рішення відповідала вимогам законодавства, а фактичні підстави для застосування санкцій було належно встановлено, тому втручання у право власності позивача є законним у розумінні статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

300. Суд дійшов висновку, що втручання у право власності позивача шляхом застосування санкцій переслідувало легітимну мету забезпечення контролю за використанням майна відповідно до загальних інтересів, зокрема захисту національної безпеки, суверенітету та територіальної цілісності України в умовах збройної агресії проти держави, що прямо відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції.

301. У пункті 48 ухвали від 19 листопада 2024 року про прийнятність заяви № 11575/24 Юрія Миколайовича Борзих проти України ЄСПЛ зауважив, що, розглядаючи питання про те, чи існує нагальна соціальна потреба у втручанні в права, гарантовані Конвенцією, ЄСПЛ повинен враховувати контекст відповідної Високої Договірної Сторони (Ћdanoka проти Латвії [GC], № 58278/00, пункт 121, ECHR 2006-IV та Valiullina та інші проти Латвії , № 56928/19 та 2 інші, пункти 200 та 204, 14 вересня 2023 року). Фактор часу також має значення (Vajnai проти Угорщини, заява № 33629/06, пункт 49).

302. Відповідно до частини сьомої статті 41 Конституції України використання власності не може завдавати шкоди, зокрема, правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства.

303. У постанові від 24 лютого 2021 року у справі № 9901/294/19 Велика Палата Верховного Суду звертала увагу на те, що пункт 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції допускає реалізацію державою права вводити в дію такі закони, які вона вважає за потрібне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, що відповідає також частині сьомій статті 41 Конституції України.

304. Крім того для з`ясування легітимності мети застосування санкцій до позивача Суд вважає за неодмінне проаналізувати той виняткової ваги контекст, у якому відбувається застосування Закону України «Про санкції», а саме збройну агресію російської федерації проти України.

305. Україна залишається об`єктом збройної агресії з боку російської федерації, яку остання здійснює, зокрема, і через підтримку та забезпечення масштабних терористичних атак (абзац перший затвердженого постановою від 27 січня 2015 року № 129-VIII Звернення Верховної Ради України до Організації Об`єднаних Націй (далі - ООН), Європейського Парламенту, Парламентської Асамблеї Ради Європи, Парламентської Асамблеї НАТО, Парламентської Асамблеї ОБСЄ, Парламентської Асамблеї ГУАМ, національних парламентів держав світу про визнання російської федерації державою-агресором (далі - Звернення)).

306. Із 20 лютого 2014 року тривають силові дії російської федерації (перша фаза збройної агресії), які є актами збройної агресії відповідно до пунктів «а», «b», «c», «d» та «g» статті 3 Резолюції 3314 (ХХIХ) Генеральної Асамблеї ООН «Визначення агресії» від 14 грудня 1974 року (абзац сімнадцятий пункту 1 схваленої постановою від 21 квітня 2015 року № 337-VIII Заяви Верховної Ради України «Про відсіч збройній агресії російської федерації та подолання її наслідків» (далі - Заява)). Беручи до уваги Статут ООН і Резолюцію Генеральної Асамблеї ООН 3314 «Визначення агресії» від 14 грудня 1974 року, Верховна Рада України визнала російську федерацію державою-агресором (абзац шостий Звернення).

307. У квітні 2014 року розпочалася друга фаза збройної агресії російської федерації проти України, коли контрольовані, керовані і фінансовані спецслужбами рф озброєні бандитські формування проголосили створення «донецької народної республіки» (07 квітня 2014 року) та «луганської народної республіки» (27 квітня 2014 року) (абзац п`ятий пункту 1 Заяви).

308. Третя фаза збройної агресії російської федерації розпочалася 27 серпня 2014 року масовим вторгненням на територію Донецької та Луганської областей регулярних підрозділів збройних сил російської федерації (абзац чотирнадцятий пункту 1 Заяви).

309. Наслідком збройної агресії російської федерації проти України стала нелегітимна воєнна окупація і подальша незаконна анексія території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя - невід`ємної складової державної території України, воєнна окупація значної частини державної території України у Донецькій та Луганській областях (абзац перший пункту 3 Заяви). Своїми протиправними діями російська федерація заподіяла також нематеріальну шкоду Україні, порушуючи права громадян України, зокрема право на життя, в Автономній Республіці Крим і місті Севастополі, у Донецькій та Луганській областях. Жертвами збройної агресії російської федерації стало мирне населення, зокрема жінки та діти (абзаци четвертий і п`ятий пункту 3 Заяви).

310. 24 лютого 2022 року розпочалася та триває ще одна фаза збройної агресії російської федерації проти України - повномасштабне вторгнення агресора на нашу суверенну територію. Дії російської федерації призвели до безпрецедентної гуманітарної кризи, загибелі десятків тисяч цивільних осіб та військовослужбовців, руйнування критичної інфраструктури та масового переміщення населення.

311. Збройна агресія російської федерації проти України становить грубе порушення основоположних принципів міжнародного права, закріплених у Статуті ООН, зокрема принципу незастосування сили або загрози силою проти територіальної цілісності чи політичної незалежності будь-якої держави (пункт 4 статті 2 Статуту ООН) та принципу мирного вирішення міжнародних спорів (пункт 3 статті 2 Статуту ООН).

312. Резолюцією 3314 (XXIX) від 14 грудня 1974 року «Визначення агресії» Генеральна Асамблея ООН встановила, що агресією є застосування збройної сили державою проти суверенітету, територіальної цілісності або політичної незалежності іншої держави. Стаття 3 цієї резолюції визначає, що актом агресії, незалежно від оголошення війни, є, зокрема, вторгнення або напад збройних сил держави на територію іншої держави, будь-яка військова окупація або будь-яка анексія із застосуванням сили території іншої держави чи частини її.

313. Відповідно до статті 51 Статуту ООН Україна має невід`ємне право на індивідуальну самооборону у відповідь на збройний напад з боку російської федерації. Це право включає вжиття всіх необхідних заходів для захисту національної безпеки, територіальної цілісності та суверенітету держави.

314. У контексті збройної агресії з боку російської федерації застосування Україною санкцій відповідно до Закону України «Про санкції» є одним з інструментів реалізації права на самооборону та захисту національних інтересів держави.

315. Санкції спрямовані на запобігання використанню економічного потенціалу, ресурсів, фінансових активів осіб, які можуть становити загрозу національній безпеці, на підтримку агресії проти України, фінансування тероризму, підривної діяльності або іншої діяльності, що загрожує суверенітету, територіальній цілісності та незалежності України.

316. Суд наголошує, що у разі збройної агресії держава-жертва має не лише право, але й обов`язок перед своїми громадянами вжити всіх необхідних заходів для захисту національної безпеки, життя та здоров`я населення, територіальної цілісності та суверенітету.

317. Застосування санкцій як економічного інструменту захисту від загроз національній безпеці є легітимним засобом, що не суперечить міжнародному праву. Навпаки, такі заходи відповідають духу та букві Статуту ООН, який встановлює право держав на індивідуальну та колективну самооборону.

318. Верховний Суд звертає увагу на те, що санкції застосовуються Україною в умовах міжнародного збройного конфлікту, що надає їм особливого характеру порівняно зі звичайними економічними санкціями, які застосовуються державами в мирний час.

319. Суд наголошує, що в умовах збройної агресії поняття «загроза національній безпеці» набуває особливого, розширеного значення. Воно охоплює не лише безпосередню підтримку військових дій противника, але й будь-яку діяльність, яка може сприяти економічному, фінансовому чи політичному посиленню держави-агресора або осіб, пов`язаних з нею, що в підсумку може бути використано для продовження агресії.

320. У цьому контексті застосування санкцій до осіб, які мають зв`язки з російською федерацією, її структурами чи особами, навіть якщо ці особи формально не є російськими громадянами, є виправданим та необхідним заходом захисту національної безпеки України.

321. Мета застосування санкцій у випадку позивача обумовлена реалізацією суверенного права держави на захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України в умовах триваючої збройної агресії з боку російської федерації.

322. Конкретно санкції спрямовані на:

1) запобігання використанню економічного потенціалу та фінансових ресурсів позивача для підтримки або сприяння діям, які можуть загрожувати національній безпеці України;

2) перешкоджання можливому фінансуванню через позивача діяльності, пов`язаної з російською федерацією, її структурами чи особами, що може бути використано для підтримки збройної агресії проти України;

3) унеможливлення використання території України та її економічної системи для здійснення операцій, які можуть бути корисними для держави-агресора;

4) захист економічної безпеки та фінансової системи України від потенційних ризиків, пов`язаних з особами, діяльність яких може становити загрозу національним інтересам;

5) забезпечення контролю держави за активами та діяльністю осіб, які можуть становити потенційну загрозу національній безпеці України в умовах триваючого збройного конфлікту.

323. Зазначені цілі безпосередньо пов`язані із захистом «загальних інтересів» у розумінні пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції. Захист життя громадян, територіальної цілісності, державного суверенітету та економічної безпеки держави, яка зазнає збройної агресії, безумовно становить найвищий інтерес суспільства та держави.

324. Щодо оцінки того, чи є втручання у право власності позивача пропорційним легітимній меті, Суд вважає за необхідне звернути уваги на наступне.

325. Принцип пропорційності встановлює, що втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно з національним законом і в інтересах суспільства, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка його зазнала. Справедлива рівновага передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між передбачуваною метою та засобами, які використовуються для її досягнення. Необхідний баланс не буде дотриманий, якщо особа несе індивідуальний і надмірний тягар.

326. Під час оцінки пропорційності Верховний Суд враховує такі обставини.

327. По-перше, застосовані до позивача санкції мають тимчасовий характер. Відповідно до рішення РНБО від 12 квітня 2025 року санкції було застосовано строком на десять років. Після закінчення цього строку обмеження автоматично припиняються, якщо не буде ухвалено нове рішення про їх продовження на підставі нових обставин.

328. По-друге, санкції не позбавляють позивача права власності на його майно. Застосовані обмеження стосуються тимчасового обмеження права користуватися та розпоряджатися активами на території України, запобігання виведенню капіталів за межі України, зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань, обмежень на здійснення певних операцій. Водночас позивач зберігає право власності на своє майно та може здійснювати права власника за межами України відповідно до законодавства інших держав (юрисдикцій).

329. По-третє, Закон України «Про санкції» встановлює механізм дострокового скасування санкцій. Згідно із частиною сьомою статті 5 цього Закону рішення про скасування санкцій ухвалює орган, що прийняв рішення про їх застосування, у разі якщо застосування санкцій привело до досягнення мети їх застосування. Тож якщо обставини, які були підставою для застосування санкцій, зміняться, особа має можливість ініціювати перегляд рішення про санкції.

330. Суд наголошує, що позивач не позбавлений права ініціювати перегляд рішення про застосування до нього санкцій у позасудовому порядку. Згідно із частинами шостою та сьомою статті 5 Закону України «Про санкції» рішення про внесення змін до санкцій або їх скасування ухвалює орган, що прийняв рішення про їх застосування, за власною ініціативою або на підставі пропозицій уповноважених органів державної влади. Позивач має право звернутися до уповноваженого суб`єкта, визначеного частиною першою статті 5 Закону України «Про санкції», з обґрунтованою пропозицією про внесення на розгляд РНБО питання про скасування або зміну санкцій з огляду на зміну обставин, які стали підставою для їх застосування. Наявність такого механізму є додатковою гарантією забезпечення балансу між легітимною метою застосування санкцій та правами особи й підтверджує тимчасовий, а не остаточний характер запроваджених обмежень.

331. По-четверте, несприятливі наслідки застосування санкцій до позивача є виправданими з огляду на легітимну мету захисту національної безпеки України. Як зазначалося вище, матеріалами справи підтверджено наявність обставин, які створювали потенційні загрози національній безпеці. За таких умов обмеження майнових прав позивача є необхідним та адекватним засобом реагування на виявлені загрози.

332. Суд звертає увагу на позицію, викладену в постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19, згідно з якою з огляду на встановлені судами обставини та те, що втручання у право мирного володіння майном позивача не позбавляє його права власності, а лише тимчасово - на чітко визначений строк - обмежує можливість реалізації цього права в Україні, таке втручання є пропорційним легітимній меті та не становитиме надмірного тягаря для позивача.

333. Відповідно до встановлених обставин Суд дійшов висновку, що несприятливі для позивача наслідки запроваджених до нього санкцій є виправданими та пропорційними цілям, на які спрямовані рішення РНБО та Указ Президента України № 231/2025. Застосовані санкції дозволяють досягнути легітимної мети захисту національної безпеки України без надмірного обмеження прав позивача.

334. Отже, Суд висновує, що втручання у право власності позивача шляхом застосування санкцій відповідає всім трьом критеріям, встановленим статтею 1 Першого протоколу до Конвенції: ґрунтується на законі, переслідує легітимну мету та є пропорційним цій меті.

335. Суд також вважає за неодмінне окремо розглянути питання про те, чи не є оскаржуване рішення про застосування санкцій до позивача свавільним.

336. Поняття свавілля є однією з фундаментальних категорій у правовій системі, яка протиставляється принципу правовладдя (верховенства права). Згідно із частиною першою статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Свавілля органів державної влади є антиподом верховенства права і означає здійснення владних повноважень усупереч їх призначенню, без належних підстав, без урахування конкретних обставин справи або з порушенням принципів розумності, справедливості та добросовісності.

337. Суд переконаний, що свавілля як правова категорія характеризується сукупністю ознак, які дозволяють відмежувати законне здійснення дискреційних повноважень від їх свавільної реалізації. До таких ознак свавілля належать:

1) відсутність фактичних підстав для ухвалення рішення - рішення було ухвалено без будь-яких об`єктивних обставин, які б його обґрунтовували, або на підставі недостовірної, неперевіреної інформації;

2) невідповідність фактичних обставин законним підставам - встановлені обставини не підпадають під приписи закону, на які посилається орган під час ухвалення рішення; має місце неправильне застосування норм матеріального права;

3) явна невідповідність рішення принципам розумності та справедливості - рішення є очевидно необґрунтованим, непропорційним або таким, що не відповідає загальновизнаним стандартам справедливості;

4) дискримінаційний характер рішення - застосування до особи заходів, які не застосовуються до інших осіб, які перебувають у подібній ситуації, без об`єктивних підстав для такого розрізнення;

5) використання повноважень з метою, відмінною від встановленої законом, - формально рішення може відповідати букві закону, але фактично воно спрямоване на досягнення цілей, які не визначені відповідною нормою права (зловживання правом);

6) явна непропорційність заходу - застосовані обмеження є надмірними порівняно з метою, яку потрібно досягти; особа несе індивідуальний і непомірний тягар;

7) необґрунтоване ігнорування істотних обставин справи - орган під час ухвалення рішення не врахував важливі факти, які мали істотне значення для справедливого вирішення питання.

338. Суд наголошує, що наявність хоча б однієї з наведених ознак може свідчити про свавільний характер рішення органу державної влади. Водночас відсутність усіх цих ознак дозволяє дійти висновку про те, що рішення ухвалено в межах дискреційних повноважень, на законних підставах і не є свавільним.

339. Застосовуючи наведені критерії до обставин цієї справи, Верховний Суд здійснює перевірку оскаржуваного рішення про застосування санкцій до позивача на предмет наявності ознак свавілля.

340. Як установлено вище, рішення про застосування санкцій до позивача ґрунтується на конкретній фактичній інформації, зібраній Службою безпеки України з використанням контррозвідувальних, пошукових, режимних та адміністративно-правових заходів у межах її повноважень, встановлених Законом України «Про Службу безпеки України».

341. Суд дослідив документи, надані Службою безпеки України, включаючи ті, які містять інформацію з обмеженим доступом, та встановив наявність достатньої фактичної основи для висновку про створення діяльністю позивача потенційних загроз національній безпеці України. Зібрана інформація не є бездоказовими припущеннями чи непідтвердженими твердженнями, а базується на конкретних фактах, задокументованих у матеріалах справи.

342. Отож перша ознака свавілля - відсутність фактичних підстав для ухвалення рішення - у цій справі не встановлена.

343. Також Верховний Суд встановив, що фактичні обставини, покладені в основу рішення про застосування санкцій до позивача, підпадають під підстави, встановлені пунктом 1 частини першої статті 3 Закону України «Про санкції», а саме дії особи, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України.

344. Як зазначено у цьому рішенні вище, встановлені Службою безпеки України обставини у сукупності дають підстави для обґрунтованого висновку про наявність загроз національній безпеці України з боку позивача. Правова кваліфікація цих обставин як підстави для застосування санкцій відповідно до статті 3 Закону України «Про санкції» є правильною.

345. Отож друга ознака свавілля - невідповідність фактичних обставин законним підставам - також не встановлена.

346. Суд зазначає, що рішення про застосування санкцій до позивача було ухвалено РНБО за результатами розгляду пропозицій СБУ, введене в дію Указом Президента України в установленому законом порядку та з дотриманням процедурних вимог.

347. Рішення відповідає легітимній меті захисту національної безпеки України в умовах збройної агресії з боку російської федерації, що розпочалася у 2014 році і переросла у повномасштабне вторгнення у 2022 році. Згідно з такими обставинами застосування обмежувальних заходів до осіб, діяльність яких може створювати потенційні загрози для держави, є розумним та виправданим кроком.

348. Санкції застосовано на визначений строк (десять років) з можливістю дострокового скасування у разі досягнення мети їх застосування. Це свідчить про те, що рішення є виваженим.

349. Отож немає третьої ознаки свавілля - явної невідповідності рішення принципам розумності та справедливості.

350. Також Суд не встановив жодних обставин, які б свідчили про дискримінаційний характер рішення про застосування санкцій до позивача.

351. Рішенням РНБО від 12 квітня 2025 року санкції було застосовано не лише до позивача, але й до 3 інших фізичних осіб. Включення позивача до цього переліку відбулося на підставі конкретної інформації про обставини, які стосуються саме його діяльності та зв`язків.

352. Матеріали справи не дають підстав для висновку про вибірковий або дискримінаційний підхід під час формування переліку осіб, до яких застосовано санкції рішенням РНБО 12 квітня 2025 року. Навпаки, матеріали справи свідчать про те, що санкційна політика України здійснюється послідовно щодо всіх осіб, діяльність яких створює загрози національній безпеці, незалежно від їх громадянства, місця проживання чи інших формальних ознак.

353. Отож четверта ознака свавілля - дискримінаційний характер рішення - не встановлена.

354. Верховний Суд також встановив, що санкції до позивача застосовано з метою, встановленою Законом України «Про санкції», а саме з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України.

355. Жодних обставин, які б свідчили про те, що фактично рішення спрямоване на досягнення інших цілей (наприклад, політичного переслідування, перешкоджання економічній конкуренції, помсти тощо), не встановлено. Мета застосування санкцій є легітимною та відповідає завданням, покладеним на РНБО та Президента України Конституцією та законами України.

356. Отож немає п`ятої ознаки свавілля - використання повноважень з метою, відмінною від встановленої законом.

357. Відповідно до результатів цієї перевірки пропорційності застосованих до позивача санкцій, Суд дійшов висновку, що застосовані санкції є пропорційними легітимній меті захисту національної безпеки України. Санкції мають тимчасовий характер, не позбавляють позивача права власності на майно, передбачають можливість дострокового скасування та є виправданими з огляду на встановлені обставини.

358. Позивач не несе індивідуального і непомірного тягаря. Обмеження його прав є співмірними з легітимною метою та не виходять за межі того, що є потрібним для досягнення цієї мети в умовах збройної агресії проти України.

359. Отож шоста ознака свавілля - явна непропорційність заходу - не встановлена.

360. Суд встановив, що під час ухвалення рішення про застосування санкцій до позивача СБУ, РНБО та Президент України врахували всі істотні обставини справи, які мали значення для оцінки потенційних загроз національній безпеці.

361. Компетентні органи не проігнорували будь-які істотні обставини, а дійшли обґрунтованого висновку про те, що наявна інформація про позивача дає підстави для застосування до нього обмежувальних заходів у вигляді санкцій.

362. Отож сьома ознака свавілля - необґрунтоване ігнорування істотних обставин справи - не встановлена.

363. За результатами всебічної перевірки оскаржуваного рішення про застосування санкцій до позивача за критеріями, що характеризують свавілля, Верховний Суд виснує про відсутність будь-яких ознак свавільного характеру цього рішення.

364. Окремо Суд звертає увагу на доводи позивача про те, що оскаржуваний Указ Президента України та рішення РНБО, введене ним у дію, не містять конкретного викладення фактичних обставин, які стали підставою для застосування до нього персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів, а отримані ним у відповідь на звернення відомості не дали можливості з`ясувати такі обставини в повному обсязі.

365. Суд погоджується з тим, що належне обґрунтування рішення про застосування санкцій до конкретної особи має забезпечувати їй можливість з`ясувати принаймні суть причин запровадження відповідних обмежень та сформувати правову позицію для їх оскарження. Саме по собі посилання на положення Закону України «Про санкції» без розкриття фактичного підґрунтя застосування обмежувальних заходів не забезпечує належного ступеня індивідуалізації такого рішення.

366. Водночас відсутність безпосередньо в тексті оскаржуваного Указу детального викладення фактичних обставин, покладених в основу застосування санкцій, не може оцінюватися ізольовано від того, чи була особі забезпечена реальна можливість з`ясувати суть відповідних підстав та домогтися їх ефективного судового перегляду.

367. У межах розгляду цієї справи Суд дослідив матеріали, які становили фактичну основу внесення Службою безпеки України пропозиції про застосування до ОСОБА_1 санкцій, перевірив наведені у них відомості та надав оцінку доводам позивача і поданим ним на їх спростування доказам. Позивач, зі свого боку, мав можливість наводити аргументи щодо відсутності передбачених законом підстав для застосування до нього санкцій, подавати докази на підтвердження своєї позиції та ставити під сумнів відомості, на яких ґрунтувалося рішення суб`єктів владних повноважень.

368. Отже, під час судового розгляду було забезпечено перевірку не лише формального дотримання процедури застосування санкцій, а й їх індивідуального фактичного підґрунтя, достатності встановлених обставин для застосування статті 3 Закону України «Про санкції» та доводів позивача, спрямованих на спростування відповідних відомостей.

369. За таких обставин недостатня конкретизація фактичних підстав безпосередньо в тексті оскаржуваного Указу сама по собі не свідчить про його протиправність та не є достатньою підставою для його скасування, оскільки індивідуальне фактичне обґрунтування застосованих до ОСОБА_1 обмежувальних заходів міститься у матеріалах, які стали підставою для внесення відповідної пропозиції, та було предметом судової перевірки.

370. Водночас Суд наголошує, що можливість подальшого судового контролю не нівелює вимог до належного обґрунтування рішень про застосування індивідуальних обмежувальних заходів. Особі має бути забезпечений доступ принаймні до суті причин застосування до неї санкцій в обсязі, сумісному з необхідністю захисту державної таємниці та іншої інформації з обмеженим доступом.

371. З огляду на встановлені у цій справі обставини Суд доходить висновку, що недоліки індивідуалізації підстав застосування санкцій безпосередньо в тексті оскаржуваного Указу не позбавили позивача можливості ефективно оспорити їх у судовому порядку та не перешкодили Суду здійснити повноцінну перевірку фактичних і правових підстав застосування до нього обмежувальних заходів.

372. Оцінюючи оскаржуване рішення в сукупності з установленими у справі обставинами, Суд не встановив ознак того, що рішення про застосування до ОСОБА_1 санкцій ґрунтувалося виключно на припущеннях, було прийняте без достатньої фактичної основи або з метою, відмінною від тієї, для досягнення якої Законом України «Про санкції» надано відповідні повноваження.

373. Наведені позивачем доводи не спростовують установлених Судом обставин, які підтверджують наявність передбаченого законом фактичного підґрунтя для застосування до нього персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів.

374. Узагальнюючи викладене, Суд зазначає, що Президент України, реалізуючи надані йому Конституцією та законами України повноваження, ввів у дію рішення РНБО про застосування до позивача персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів з метою захисту національних інтересів та національної безпеки України.

375. Перевіривши дотримання процедури прийняття оскаржуваного рішення, його фактичні та правові підстави, а також пропорційність застосованих до позивача обмежувальних заходів, Суд доходить висновку, що оскаржуваний Указ у частині, яка стосується ОСОБА_1 , ґрунтується на достатній фактичній основі, переслідує визначену законом легітимну мету та не має ознак свавільного застосування владних повноважень.

376. Президент України, Рада національної безпеки і оборони України та Служба безпеки України, ураховуючи необхідність реагування на реальні та потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України, реалізували надані їм повноваження відповідно до їх законодавчо визначеної мети.

377. З огляду на викладене Суд доходить висновку про відсутність правових підстав для визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 12 квітня 2025 року №231/2025 у частині введення в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів до ОСОБА_1 , у зв`язку із чим позовні вимоги задоволенню не підлягають.

Абзаци 44 - 49, 76 - 139, 209 - 214, 242 - 262, 266 - 279 мотивувальної частини цього судового рішення містять службову інформацію.

Керуючись статтями 241-243, 246, 266 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ВИРІШИВ:

Відмовити у задоволенні позову ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 12 квітня 2025 року №231/2025 в частині введення в дію пункту 3 додатку до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 12 квітня 2025 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».

Рішення Верховного Суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст рішення складено 06 жовтня 2026 року.

Головуюча Р. Ф. Ханова

Судді Л. І. Бившева

І. А. Гончарова

І. Я. Олендер

В.В. Хохуляк